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Conflits et territoires

 | 
Patrice Melé
, 
Corinne Larrue
, 
Muriel Rosemberg

I. Conflits et projets d’aménagement

Au-delà du Nimby : le conflit d’aménagement, expression de multiples revendications

Jean-Marc Dziedzicki

Texte intégral

  • 1 Centre de recherche « Ville, Société, Territoire », Université de Tours.

1Note portant sur l’auteur1

2L’objectif de notre propos est de mieux appréhender ce qu’exprime le conflit d’aménagement, entendu comme un conflit lié à la réalisation d’un projet d’aménagement, de quelque nature que ce soit, qui suscite une réaction d’opposition de la part des populations concernées par ses impacts potentiels : infrastructures de transport linéaires et ponctuelles, infrastructures industrielles, infrastructures de production d’énergie, installations de traitement des déchets et des eaux (eau potable et eaux usées), projets d’urbanisme, projets d’aménagement touristique, etc.

  • 2 Les populations locales recouvrent, en fait, trois « niveaux » de publics que nous distinguons sel (...)

3On ne compte plus, en effet, depuis les années 70 les projets d’aménagement qui ont suscité des levées de boucliers de la part des populations locales2. Depuis cette période, les conflits constituent un objet d’étude en France à l’instar d’autres pays occidentaux. De nombreux travaux d’étude et de recherche ont ainsi conduit à une production importante de monographies qui analysent ces conflits à travers leur histoire, le discours des protagonistes, le jeu des acteurs, etc.

4Cette production foisonnante suscite cependant un constat : celui d’un manque évident de capitalisation des travaux réalisés. Or, avant de poursuivre une telle production ou de s’aventurer à proposer ou étudier des modes de « résolution » des conflits d’aménagement, il semble opportun de mieux appréhender ce que nous apprennent ces travaux. Certes, le domaine de l’aménagement est vaste et les disciplines qui l’abordent très hétéroclites. S’il convient de reconnaître le plus souvent l’existence d’une capitalisation des travaux menés dans un domaine de l’aménagement, il est en revanche beaucoup plus difficile de trouver une synthèse de travaux croisant à la fois différents regards disciplinaires et plusieurs domaines de l’aménagement. Pourtant, tout porte à penser que des passerelles existent entre ces disciplines et entre ces domaines, et que les analyses et enseignements des un(e)s permettraient de compléter la connaissance des autres.

5Partant de ce constat, nous proposons ici une synthèse de nombreux travaux menés sur les conflits d’aménagement afin de proposer une grille de lecture permettant de mieux en appréhender la nature.

6Dans un premier temps, nous proposons de porter un regard dynamique sur le mouvement que constituent ces conflits au cours des dernières décennies (1). Ce regard sur le passé apparaît nécessaire dans une perspective de compréhension de la situation actuelle. Dans un second temps, nous nous intéressons davantage à la nature du conflit lui-même. Celle-ci peut-être appréhendée à travers une grille de lecture des quatre principaux thèmes de revendication exprimés par les opposants à un projet d’aménagement (2). Sera ensuite discutée la pertinence et l’intérêt d’une telle grille de lecture à travers son application à un exemple de conflit (3).

I. UNE LECTURE HISTORIQUE DU MOUVEMENT CONFLICTUEL

  • 3 Robert W. Lake fait référence par exemple à des études menées dans certains États américains qui m (...)

7Il serait erroné de considérer la conflictualisation de l’aménagement comme un phénomène récent. La construction du réseau ferré au cours du xixe siècle et la mise en œuvre de la politique d’équipement hydroélectrique après la seconde guerre mondiale avaient, par exemple, déjà donné lieu à de nombreuses manifestations d’oppositions dans l’hexagone [Germes, 1979 : 5-6]. Dans d’autres pays, par exemple aux États-Unis, les conflits étaient déjà nombreux au cours de la première moitié du xxe siècle, voire à la fin du siècle dernier3.

8Si l’on s’intéresse plus précisément à l’évolution de la conflictualité dans le domaine de l’aménagement au cours de ces trente dernières années, celle-ci apparaît peu lisible. L’ensemble des juristes de l’environnement s’accorde néanmoins sur le constat d’une augmentation du nombre de recours contentieux [Charbonneau, 1981 ; Morand-Deviller, 1992 : 463464 ; Romi, 1995 : 40 ; Tanguy, 1979]. Cette juridicisation valide avant tout l’idée selon laquelle les processus de décision dans le domaine de l’aménagement doivent de plus en plus compter avec des opposants qui ont vu leur pouvoir d’action renforcé, à travers notamment leurs demandes d’arbitrage du juge administratif.

  • 4 Ce travail repose en particulier sur un inventaire statistique exhaustif de 1.637 conflits d’envir (...)
  • 5 De 1974 à 1994, ces trois types de projets ont représenté 52 % de l’ensemble des conflits recensés (...)

9Ce ne sont cependant pas l’ensemble des opérations d’aménagement qui sont touchées par ces mouvements d’opposition. Les travaux conduits par Bruno Charlier4 permettent notamment de dégager trois types d’aménagements qui concentreraient la majorité des conflits en France : les aménagements et activités de tourisme ou de loisir, les infrastructures de transport, et les équipements pour la production et le transport d’énergie5. A un moindre niveau, les projets de développement relatifs à l’urbanisation, aux activités d’extraction, aux activités de stockage et de traitement des déchets, et aux projets de sites industriels suscitent, eux-aussi, de nombreux conflits.

  • 6 C’est uniquement aux États-Unis que les projets d’équipements de stockage et de traitement des déc (...)

10Les années 70 marquent une évolution sensible de la conflictualisation de l’aménagement. L’ensemble des domaines évoqués précédemment suscite un nombre important de conflits [Germes, 1979 ; Enel, 1982], à l’exception de la politique de traitement des déchets6. Dans plusieurs pays, la fin des années 60 et le début des années 70 sont en particulier les témoins de l’émergence de nombreux mouvements contestataires en milieu urbain [Simmie, 1974]. Le cadre commun de ces « luttes urbaines » [Castells, 1975] est le plus souvent celui de la rénovation urbaine qui se présente comme autant de programmes d’élimination des taudis et de requalification des centres urbains dans une perspective de transformation sociale des quartiers [Castells, 1975 : 23 et s.]. Par ailleurs, en France, la mise en œuvre dès 1974 du programme électronucléaire national donnera lieu, elle aussi, à des épisodes de contestation, parfois très violents. En outre, la réalisation d’autres grands équipements suscitera également des conflits aigus, en particulier les opérations d’aménagement dans les domaines de la défense nationale, des transports (autoroutes – A.84, A.86, A.71, etc. –, TGV Paris-Lyon, lignes de transport d’énergie électrique, canal Rhin-Rhône, etc.) et de l’aménagement touristique et industriel du littoral [Charbonneau, 1981 ; Mehl, 1979].

  • 7 Ainsi, l’ensemble des recours déposés contre les projets de centrales nucléaires et d’autoroutes s (...)

11Les manifestations, pétitions, recours juridiques, etc. n’ont cependant, à quelques rares exceptions près, aucun impact direct sur la mise en œuvre des grands chantiers initiés sous l’égide de l’État français7. L’intervention du juge est en revanche beaucoup plus tranchée dans le cas d’opérations d’envergure plus modeste : projets d’urbanisme, aménagements de chemins communaux, exploitations de carrières, etc. En somme, plus l’enjeu d’une opération d’aménagement est important, plus celle-ci est gérée au niveau central et plus c’est la manière autoritaire qui traduit l’issue du conflit.

12Une évolution majeure de ces conflits est caractérisée par le fait que les acteurs de la contestation ne sont plus uniquement les personnes et organisations concernées directement par le projet d’aménagement (les propriétaires fonciers, les usagers des espaces concernés par l’aménagement et les riverains), mais également des personnes sensibilisées aux questions de cadre de vie et de loisirs ou de protection des milieux naturels et qui se structurent en un mouvement associatif au sein duquel s’opère une dynamique d’apprentissage et de constitution de réseaux [Nicolon, 1979 : 12-13], participant de l’émergence d’un « éco-pouvoir » [Lascoumes, 1994].

  • 8 C’est-à-dire les conflits d’aménagement (projets à construire) et les conflits liés au fonctionnem (...)

13La situation française n’a cependant rien d’exceptionnelle. Aux États-Unis par exemple, la réalisation d’autoroutes, de centres de traitement de déchets toxiques, de centrales électriques, d’aéroports, de centres d’enfouissement de déchets nucléaires, de barrages, d’installations industrielles diverses (raffineries, aciéries, etc.) et de quelques bases de lancement de missiles se voit confrontée à d’importants mouvements d’opposition [Mazmanian, Morell, 1990 ; Popper, 1987] qui apparaissent toujours mieux structurés et encadrés [Freundenberg, Steinsapir, 1992 : 30]. Face à l’acuité de ce mouvement conflictuel, des études comparatives internationales révèlent que la fréquence des conflits dits environnementaux8 est en augmentation régulière dans l’ensemble des pays industrialisés, que ceux-ci apparaissent de plus en plus centrés sur la réalisation d’aménagements et que ces mouvements d’opposition s’appliquent à des domaines de plus en plus diversifiés en mobilisant toujours plus de participants [Theys, 1979].

14En somme, avec les années 70, c’est davantage la politique d’aménagement dans son ensemble et une certaine manière d’aménager plutôt qu’un type d’aménagement particulier, qui sont remises en question par les populations locales.

  • 9 Par exemple, en 1992, cela faisait quinze années qu’aucune installation d’incinération de déchets (...)

15Cette conflictualisation de l’aménagement va s’étendre au cours des années 80 à la fois à d’autres types de projets et à de nouveaux modes d’action des opposants. Aux aménagements qui avaient déjà suscité de nombreux conflits dans les années 70 viennent s’ajouter d’autres types de projets d’aménagement conflictuels : réalisations d’équipements de stockage et de traitement des déchets9, parcs d’éoliennes, carrières d’extraction de matériaux, marinas, mais également, aux États-Unis, les constructions de prisons et de centres d’aide aux personnes en difficulté (pour les sans-abri, les malades du SIDA, etc.). En Suisse et en Allemagne, ce sont particulièrement les projets d’incinération de déchets qui suscitent de nombreux conflits à compter de la deuxième moitié des années 80.

16En revanche, en France, on assiste à une diminution des conflits quel que soit le domaine considéré. Celle-ci peut s’expliquer par un essoufflement du mouvement social lié à la protection de l’environnement, que d’aucuns attribuent pour partie à la crise économique [Enel, 1982 : 18 et s. ; Préteceille, 1988]. Elle semble cependant également liée à l’affaiblissement du mouvement associatif environnemental, corollaire à la fois de l’engagement politique d’une partie de ses figures de proue, de l’institutionnalisation de son action et des attentes nourries en matière de politique environnementale à l’égard du gouvernement socialiste élu en 1981 [Charlier, 1999 : 358 ; Enel, 1982 : 19-20 ; Préteceille, 1988]. On peut penser également plus prosaïquement que, après une vague d’aménagements réalisés au cours des années 60-70, la réduction des programmes d’aménagement au cours des années 80 participe de la pause de ce mouvement conflictuel. L’amélioration de la procédure d’enquête publique du point de vue de la participation du public dès le milieu des années 80 (cf. infra) contribue également à apaiser les esprits. Le lancement de programmes d’aménagement de grande envergure dès la fin des années 80 va toutefois mettre un terme à cette période de relative latence conflictuelle en France.

17La fin des années 80 et la première moitié des années 90 correspondent, en effet, à un mouvement général de hausse des conflits d’aménagement dans l’hexagone. C’est au cours de cette période que les projets d’infrastructures de transport et, nouveau domaine, les activités de stockage et d’élimination des déchets, deviennent particulièrement conflictuels. Ces deux domaines motivent alors une grande partie des recherches adressées à l’analyse des conflits d’aménagement. En matière d’infrastructures de transport, un événement « déclencheur » fait notamment l’objet de nombreux travaux au début des années 90 : le conflit autour de l’élaboration du tracé du TGV Méditerranée [Donzel, 1996 ; Fourniau, 1996, 1997 ; Lolive, 1999 ; Ollivro, 1996]. D’autres types d’infrastructures de transport terrestre sont également l’objet de conflits locaux et font l’objet d’analyses : le tunnel du Somport dans les Pyrénées, les rocades de grandes villes, les autoroutes, etc.

  • 10 Exemples des États-Unis, de l’Australie, de la Suisse, de la Belgique, du Québec, etc. : sur ce po (...)
  • 11 Loi “anti-Nimby” votée aux Pays-Bas en 1993, afin d’accélérer les procédures et de réduire l’influ (...)

18Au niveau des autres pays industrialisés, la réalisation d’équipements de stockage et de traitement des déchets devient un domaine hautement conflictuel. Cependant, on y assiste à une moindre conflictualisation des projets d’aménagement au cours des années 90. Celle-ci procède de deux principales raisons corrélées. D’une part la mise en œuvre effective des principaux programmes qui avaient suscité des conflits au cours des années 80 conduit finalement à une réduction sensible du nombre de projets dès la seconde moitié des années 90. D’autre part, les conflits des années 80 conduisent soit à une amélioration très sensible des dispositifs de participation du public afin d’accorder davantage de place à l’expression des populations concernées par les aménagements contestés10, soit à une accélération des procédures administratives et à une réduction de la participation du public11. On peut considérer que la vague de conflits des années 90 rencontrée en France peut être rapprochée de celle qu’ont connus d’autres pays au cours de la décennie précédente, ce qui expliquerait par conséquent que c’est également avec une décennie de retard que la question de la participation du public va véritablement faire l’objet d’une attention particulière en France, via notamment la mise en place de la Commission nationale du débat public (CNDP) dès 1996 puis la loi sur la démocratie de proximité en février 2002.

  • 12 Sur la fonction constructive du conflit, voir notamment Lewis Coser [1982], Julien Freund [1983] e (...)

19Cette perspective historique se révèle ainsi riche d’enseignements à plusieurs égards. Elle témoigne en premier lieu d’un mouvement de conflictualisation qui dépasse les frontières hexagonales, soulignant en ce sens que la situation française n’a rien d’exceptionnelle. Elle traduit également l’intérêt de dépasser une vision hexagonale du conflit d’aménagement à travers l’analyse de la littérature étrangère portant sur ce thème. Elle exprime en second lieu un constat simple et pourtant majeur à considérer : le conflit d’aménagement n’est pas nouveau. Face à la persistance du mouvement conflictuel, ce sont bien « les bases mêmes du système de l’aménagement [qui sont] aujourd’hui inadaptées, ou en tout cas peu propices, à la prise en compte des enjeux de la société, et de ses évolutions économiques et sociales » [Landrieu 1996 : 9]. Cette persistance interroge, tout particulièrement en France, le rapport que les décideurs entretiennent avec la controverse. En considérant en effet le conflit non pas comme un problème, mais plutôt comme l’expression d’un problème12, c’est toute une pratique de l’aménagement du territoire, à travers la définition de son rôle, l’organisation juridique et financière des opérations menées, les modalités de travail, les procédures, etc. qui doit être revisitée.

20Revisiter cette pratique implique, avant toute chose, d’appréhender le sens de ces conflits, c’est-à-dire mettre en lumière ce qu’ils expriment. Pour Claude Lacour, si l’espace (géographique) est devenu un objet de contestation concret et immédiat à travers ces conflits, il est également un prétexte à une contestation plus générale [Lacour, 1995 : 27]. On peut s’interroger toutefois sur la nature de cette contestation. Quels sont en effet les différents thèmes qui se trouvent au cœur de la querelle et quels sont les messages et enjeux sous-jacents qui sont exprimés à travers eux ?

II. LE CONFLIT D’AMÉNAGEMENT, EXPRESSION DE DEMANDES DIVERSES

  • 13 Ces dimensions traduisent la nature des différentes revendications qui peuvent émerger du conflit. (...)

21Afin d’exprimer la diversité de ces enjeux, nous reprendrons ici une grille de lecture simplifiée proposée par Michael L Poirier Elliott dans le cadre de son analyse de conflits dans le domaine du « planning » aux USA. Son analyse l’a amené à considérer que ces conflits résultaient d’un chevauchement (overlapping) plus ou moins important de quatre dimensions conflictuelles13 résultant de la combinaison variable d’enjeux structurels (qui interrogent les processus de décision) et d’enjeux substantiels (qui renvoient au contenu d’une décision et à ses impacts) [Poirier Elliott, 1988 : 161 et s.]. Ces quatre dimensions caractérisent chacune un type de conflit :

  • le conflit « fondé sur les incertitudes » repose sur les impacts potentiels de la mise en œuvre de la politique ou du projet. Cette incertitude renforce les conflits substantiels et de procédure ;
  • le conflit « substantiel » s’attache aux conséquences de la décision. Le conflit traduit dans ce cas un désaccord sur le contenu de la décision ;
  • le conflit « de procédure » remet en cause le processus de décision. Sans contester un ordre social donné, un conflit peut exprimer des attaques adressées aux modes de décision ;
  • le conflit « structurel » concerne les relations de pouvoir. Ce sont les fondements de la décision politique qui sont remis en cause : l’équité, la justice, la règle de la majorité et les droits des minorités.

22Un conflit d’aménagement exprimera l’une ou plusieurs (le chevauchement) de ces dimensions à travers les arguments développés par les opposants.

23Le modèle de Poirier Elliott constitue une base utile, selon nous, dans une perspective d’élaboration d’une grille de lecture permettant de clarifier la diversité du registre argumentaire développé par les opposants à un projet d’aménagement. Afin d’élaborer cette grille de lecture, nous alimentons ci-dessous chacune des quatre dimensions qui peuvent être exprimées lors d’un conflit.

Le conflit d’aménagement comme conflit fondé sur les incertitudes

24Ce type de conflit ne remet en cause ni le pouvoir, ni les modes de décision, ni même le principe de la décision (en l’occurrence le principe de la réalisation d’un aménagement), mais il se fonde en revanche sur la perception de risques ou d’incertitudes qui pèsent sur les conséquences potentielles de la décision [Poirier Elliott, 1988 : 162].

25Dans le domaine de l’aménagement, les risques de dommages pour l’environnement et la santé, ainsi que leurs impacts sur la valeur des propriétés, apparaissent généralement comme les premiers arguments énoncés par les opposants [Dear, 1993 : 5 ; Mazmanian, Stanley-Jones, 1995]. Le souci de protection par les populations de leur cadre de vie constitue tout particulièrement une revendication récurrente dans les conflits d’aménagement depuis les années 70 [Lascoumes, 1994 : 230 ; Mehl, 1979]. En lien avec le cadre de vie, les dommages sur la santé des personnes, pressentis ou vécus, représentent un sujet d’inquiétude, tout particulièrement dans le cadre de projets d’installations nucléaires [Nicolon, 1979], chimiques ou encore de traitement des déchets [Barbier, 1996 ; Morell, 1987], ou encore les déchets dangereux [Sandman, 1987]. Les nuisances (éventuelles) supportées par les riverains (sonores, visuelles ou olfactives) et les risques pour la santé engendrés par les pollutions, voire des accidents, peuvent également être au centre des préoccupations des populations concernées par un aménagement [Jodelet, Moulin, Scipion, 1997 ; Freudenberg, Steinsapir, 1992 ; Freudenburg, Pastor, 1992]. Ces « peurs plus ou moins rationnelles » liées aux risques tiendraient à deux raisons principales : un défaut d’information sur ces risques au cours du processus d’élaboration du projet ainsi que l’absence de contrôle par la population concernée du fonctionnement de la future installation [Jodelet et al. 1997 : 21 et s.]. Conséquence directe de ce qui précède, un autre sujet d’inquiétude exprimé à l’occasion des conflits d’aménagement concerne le risque de dévaluation de la valeur foncière et immobilière des propriétés qui se situent dans le voisinage du futur aménagement [Jodelet et al. 1997 : 20 ; Mazmanian, Stanley-Jones, 1995 : 30 ; Morell, 1987 ; Sandman, 1987 : 335 ; Wolsink, 1994 : 853].

  • 14 Autoroutes et lignes TGV qui desservent uniquement une minorité de communes parmi celles concernée (...)
  • 15 Mancur Olson a très bien exprimé cette idée d’individus qui n’ont pas intérêt à participer à une a (...)
  • 16 Pour Not in my back yard (pas dans mon jardin). Cette expression a été utilisée pour la première f (...)

26Le corollaire de ces perceptions de risques de dommages pour l’environnement, la santé et la valeur des propriétés réside dans l’émergence chez les populations concernées d’un sentiment d’injustice lié à une distribution inéquitable des bénéfices et inconvénients de l’aménagement : les populations affectées devraient supporter des désagréments d’un aménagement dont les bénéfices profiteraient au reste de la collectivité14 [Jobert, 1998 : 69 ; Jodelet et al., 1997 : 24 ; Mazmanian, Morell, 1990 : 127 ; Morell, 1987 ; Popper, 1987 : 2 ; Wolsink, 1994 : 854]. Ce sentiment d’injustice fut longtemps interprété de la part des décideurs comme une réaction égoïste et irrationnelle de défense d’intérêts particuliers ou collectifs locaux contre l’intérêt général15. L’importance de ces mouvements a même conduit à l’invention d’un terme désignant ces réactions d’oppositions : le NIMBY16. On peut en l’occurrence interpréter l’émergence du terme de NIMBY comme une volonté de disqualification d’un mouvement d’opposition qui se pose comme un frein de plus en plus efficace aux velléités des aménageurs.

Le conflit d’aménagement comme conflit substantiel

27Ce type de conflit ne remet pas en cause le mode de décision. Il résulte en revanche d’un désaccord sur le contenu même de la décision [Poirier Elliott, 1988 : 162].

28Nous considérerons que le conflit substantiel peut s’exprimer principalement à travers deux types de revendications : une remise en cause du bien-fondé du projet et une remise en cause de la politique dans laquelle il s’inscrit.

  • 17 Pour une lecture plus détaillée de ces acronymes, cf. Catherine Zwetkoff [1997].

29C’est en effet parfois la nature même de l’aménagement, voire son utilité, qui est remise en question, quel que soit son lieu d’implantation. Certains types de projets d’équipements sont en effet systématiquement confrontés à des oppositions, comme cela fut observé aux États-Unis dès le début des années 80 et plus tard dans des pays européens [Freudenburg, Pastor, 1992 : 40]. Plutôt qu’une réaction égoïste de riverains à l’égard d’un projet (que traduit l’acronyme NIMBY), on en vient à identifier l’expression d’une insatisfaction à l’égard de la nature même du projet, quel que soit son lieu d’implantation. De nouveaux acronymes tels que BANANA (Build absolutely nothing anywhere near anyone) ou NIABY (Not in anyone’s backyard)17 expriment alors cette argumentation de la part des opposants selon laquelle l’aménagement ne doit être construit nulle part, soit parce que sa technologie présente des risques pour la santé publique, soit parce qu’il relève d’une politique publique dont les orientations sont remises en question [Barbier, 1996 ; Freundenberg, Steinsapir, 1992 ; Heiman, 1990 ; Wolsink, 1994].

30Ce déplacement du discours de la part des opposants des intérêts vers les valeurs qui remettent en question la nature et le fondement même du projet traduit une montée en généralité des débats [Blatrix, 1996 ; Dubien, Waeraas de Saint Martin, 1994 ; Lolive, 1998 ; Rui, 1998 : 10 et s. ; Tapie-Grime, 1996]. Défendant très souvent au départ leur cadre de vie et exprimant des revendications de rejet du projet (réaction de type NIMBY), les opposants sont amenés ensuite à mobiliser un registre argumentaire faisant référence, en même temps qu’ils se constituent en groupe, à la protection de l’environnement, à la rationalité socio-économique ou encore à la politique concernée, afin de légitimer davantage leur position d’opposants (en valorisant ainsi une position désintéressée que rend délicate le statut de riverains) et de mobiliser les décideurs et l’opinion publique.

31Le conflit localisé peut ainsi donner lieu à l’émergence d’un débat sur des enjeux collectifs. On entre alors dans le champ de la légitimité des choix qui sont effectués via les politiques publiques.

Le conflit d’aménagement comme conflit de procédure

32Avec le conflit de procédure, la décision est considérée, et contestée dès lors, comme stratégique, au sens où elle est orientée vers et pour un intérêt particulier. Sont particulièrement dénoncées les procédures administratives en raison de leur propension à contrôler l’information, à établir les règles dites rationnelles mais inamovibles, et à altérer, par conséquent, la capacité des individus à influer sur les décisions [Poirier Elliott, 1988 : 161].

  • 18 Le commandement désigne « la modalité dominante par laquelle une technostructure modernisatrice te (...)
  • 19 Les conflits portant sur des projets d’urbanisme au cours des années 70 exprimaient notamment une (...)

33Depuis les années 70 tout particulièrement, c’est un modèle de décision longtemps fondé sur une « tradition fonctionnaliste » [Janvier, 1996 ; Jobert, 1998], sur un « régime de commandement »18 [Fourniau, 1996, 1999] ou encore sur « l’action publique substantialiste » [Padioleau, 1993] qui est contesté. Cette approche fonctionnaliste s’est longtemps appuyée à la fois sur une rationalité technique censée répondre à une conception « rationaliste, voire rationnelle, volontariste, formaliste, cohérente et globale » de l’aménagement [Padioleau, 1993 : 90] et sur un intérêt général défendu par les aménageurs (les corps d’État notamment en France) ou encore par les urbanistes19. La réalisation des aménagements s’est articulée en conséquence sur des procédures découpées en étapes successives, selon une logique linéaire laissant peu de place à l’échange en général et à la participation du public en particulier. Au-delà des motivations propres à chacun des acteurs, c’est en l’occurrence tout un système organisé de production de l’action publique [Duran, Thoenig, 1996] qui est contesté à partir des années 70.

  • 20 René Hostiou s’exprimait ainsi à propos de l’enquête publique en 1985 [Hostiou, 1985 : 116] : « l’ (...)

34A travers cette critique de l’approche fonctionnaliste, c’est l’absence de transparence des processus de décision dans le domaine de l’aménagement que les populations locales expriment dans de nombreux pays [Charbonneau, 1981 ; Fourniau, 1996 : 9 ; Lascoumes, 1994 : 234 ; Mazmanian, Morell, 1990 : 133 ; Sandman, 1987 : 335 ; Ministère de la Région Wallonne / DGRNE, Inter-Environnement Wallonie, 1997 : 12]. C’est également l’absence de dialogue20 entraînant un sentiment de dépossession [Jodelet et al., 1997], mais également, et cela est lié, une attitude généralement non respectueuse de la part des autorités et des maîtres d’ouvrage à l’égard des opposants qui est dénoncée [Dubien, Waeraas, 1994 : 20].

35Cette absence de transparence et de dialogue se décline corrélativement sous la forme de revendications récurrentes depuis les années 70 en termes de participation du public aux décisions qui l’affectent ou le concernent [Barbier, 1996 ; Charbonneau, 1981 : 241-242 ; Mehl, 1979 : 177 ; Popper, 1987 ; Renn et al., 1995]. La participation du public est en effet réduite le plus souvent à sa portion congrue, tolérée dans une logique d’adhésion au projet d’aménagement, et reléguée, lorsqu’elle existe, en fin de processus, c’est-à-dire une fois que le projet est abouti des points de vue technique et de son implantation territoriale. La population concernée considère alors qu’elle est mise devant le fait accompli, que les jeux sont déjà faits. Devant le sentiment qu’il ne peut influer sur la décision, le public témoigne alors de son indifférence ou, au contraire, manifeste son hostilité [Bouchardeau, 1993 : 9].

36Les modes de participation du public, et tout particulièrement la procédure d’enquête publique, sont ainsi mis à l’index en raison de leur propension à tenir les populations affectées et concernées à l’écart des cercles de décision afin de pérenniser un modèle traditionnel d’exercice du pouvoir [Caillosse, 1986 : 166 ; Hostiou, 1993 : 86].

37Au chapitre des critiques adressées de manière récurrente à l’attention de la procédure d’enquête publique en France, on retiendra en particulier qu’elle « conserve fondamentalement une fonction de légitimation a posteriori de projets élaborés et techniquement bouclés » [Hostiou, 1993 : 87], le contenu rédhibitoire du dossier mis à l’enquête [Hostiou, 1985, 1993], les modalités limitées de consultation du dossier mis à l’enquête et d’expression offertes au public [Blatrix, 1996], les difficultés rencontrées par les commissaires enquêteurs dans l’exercice de leur mission [Bouchardeau, 1993], mais également le rôle ambigu qu’ils jouent [Piechaczyk, 2000]. On ne saurait cependant trop attendre de la part de la procédure d’enquête publique qui, comme le soulignaient Max Falque et René Hostiou, « n’a jamais été conçue comme un système de participation de décision du citoyen » [Falque 1982 : 85] et « demeure une procédure d’information et de consultation, d’aide à la décision publique, sans pouvoir décisionnel conféré au public » [Hostiou, 1993 : 87]. Le constat est alors univoque : l’enquête publique est impuissante à désamorcer la contestation et à résoudre de très nombreux conflits qui se font jour [Bouchardeau, 1993]. Devant ce constat, la loi Barnier, relative au renforcement de la protection de l’environnement du 2 février 1995, a introduit la possibilité pour le commissaire enquêteur d’être assisté d’un expert indépendant et d’organiser, à sa discrétion, une réunion publique en présence du maître d’ouvrage (article 3). Cependant, les limites de ces réunions publiques ont été mises en exergue dès les années 70 à travers la dénonciation du modèle étasunien des hearings, puis dans d’autres pays ensuite. Celles-ci se caractérisent en effet par leur propension à créer des confrontations stériles, leur intervention est tardive le plus souvent dans le processus de décision, l’expression est permise à une partie seulement de la population et favorise celle des couches sociales moyennes, ce qui les rapproche in fine davantage d’une routine procédurale que d’une réelle volonté d’associer le public aux projets qui les concernent [Webler, Renn, 1995].

38Bien entendu, le registre argumentaire développé par les opposants à l’égard des procédures de participation apparaît disparate d’un pays et d’une procédure à l’autre selon le domaine de l’aménagement concerné.

Le conflit d’aménagement comme conflit structurel

39Pour Michael L Poirier Elliott, un conflit peut également traduire une remise en cause de l’ordre social via la demande d’un changement (de) politique de la part du public auprès des décideurs. Le conflit structurel repose en l’occurrence sur une remise en cause de l’allocation des ressources au sein de la société [Poirier Elliott, 1988 : 161].

  • 21 Titre de l’ouvrage de Manuel Castells [1975].

40L’analyse des « luttes urbaines »21 à la fin des années 60 et au début des années 70 avancera la thèse d’une nouvelle forme de conflit social participant d’une lutte des classes : la ville en général et l’aménagement urbain en particulier seraient le lieu d’un nouveau mode de gestion collective de l’espace à travers la constitution d’un acteur politique collectif [Castells, 1975 : 14 ; Enel, 1982 : 8 ; Preteceille, 1988 : 9 ]. C’est toute une politique de production de l’urbain se voulant rationnelle et humaniste, mais considérée comme un instrument favorisant la reproduction des rapports sociaux de production qui était alors mise à l’index [Castells, 1975 ; Lefebvre, 1972, Preteceille, 1988 : 108]. Cependant, à cette conception s’oppose celle, défendue notamment par les écologistes, deconflits qui traduiraient moins un objectif de contrôle de l’État et une remise en cause de la société, que la reprise en mains par les citoyens de leur vie quotidienne à travers leur participation aux décisions qui les concernent [Lascoumes, 1994 : 203 ; Mehl 1979].

  • 22 La crise de la ville est « pour l’essentiel une crise de l’action publique, des pratiques, des idé (...)

41Les conflits d’aménagement peuvent être interprétés en fait comme une forme de remise en question des modalités de mise en œuvre de l’action publique. Si l’action publique est marquée par un impératif de légitimité [Mény, Thoenig, 1989 : 186], certains conflits d’aménagement symboliseraient en l’occurrence, depuis les années 70, un empiétement de cette légitimité allant crescendo et traduiraient une crise de confiance en France et dans d’autres pays à l’égard des acteurs institutionnels [Janvier, 1996 ; Fourniau, 1996 : 22 ; Lake, 1993 ; Mazmanian, Morell, 1990 : 127 ; Morell, 1987]. Ces conflits participeraient d’un mouvement plus large de crise de légitimité de l’action publique territoriale depuis les années 80, fort bien présenté par Patrice Duran et Jean-Claude Thoenig, qui soulignent notamment la perte de monopole par les décideurs sur les problèmes à traiter [Duran, Thoenig, 1996 : 606 et s.]. Pierre Calame ne pense pas différemment lorsqu’il évoque la crise de la ville22.

  • 23 L’intérêt général est une notion duale : elle peut relever d’une approche utilitariste qui considè (...)

42Cette crise de légitimité s’exprime, notamment en France, en termes de (re)définition et de propriété de l’intérêt général, entendu comme un « idéal régulateur » fondateur de la société et de l’État [Conseil d’État, 1999 : 261]23, référent sur lequel se fonde l’action publique, et par conséquent les politiques d’aménagement. Le phénomène d’« effacement » de l’intérêt général [Janvier, 1996 : 21] n’est pas nouveau en fait puisqu’il était déjà évoqué dans les analyses de conflits d’aménagement dès les années 70 [Mehl, 1979 : 176 et s.]. L’administration n’apparaît plus seule à définir l’intérêt général car celui-ci relève d’autres points de vue tout aussi légitimes, et notamment, des intérêts publics liés à la protection de la nature et du cadre de vie [Prieur, 1988 ; Réocreux, Dron, 1996 : 26]. Or, l’administration s’est longtemps appuyée sur une conception de l’intérêt général dont elle se croyait être la seule dépositaire, et qui servait avant tout lesintérêts de l’État aménageur pour permettre la réalisation de grands équipements et infrastructures, au détriment bien souvent des intérêts locaux [Charbonneau, 1979 : 246 et s. ; Fourniau, 1996]. Cette remise en cause n’est, elle aussi, pas l’apanage de l’hexagone ; en l’absence de référence explicite faite à la notion d’intérêt général, les conflits d’aménagement sontnéanmoins l’occasion dans d’autres pays, à l’image des États Unis ou des Pays-Bas, d’une remise en question du caractère « essentiel pour la société » [Lake, 1993], de l’utilité publique [Heiman, 1990] ou des intérêts dits « supérieurs aux intérêts locaux » [Wolsink, 1994 : 855].

  • 24 Philippe Roqueplo distingue trois statuts différents pour l’expertise : consultatif, promotionnel (...)

43C’est également la remise en cause de la légitimité de l’expert et de son expertise qui s’exprime avec vigueur aux États-Unis [Freudenburg, Pastor, 1992 : 44 et s.] avant de s’étendre ensuite à de nombreux pays occidentaux. Dépassant l’unique domaine de l’aménagement, les critiques qui leur sont adressées dépassent le simple cadre de la production de connaissances pour aller sur le terrain de l’instrumentalisation de l’expertise dans un objectif promotionnel24 de la décision [Theys, 1996 : 11]. Dans le domaine de l’aménagement, l’expertise peut se voir en effet contestée par les populations locales en raison de son caractère alibi ou de plaidoyer en faveur du promoteur (statut promotionnel) dans une logique de « marketing stratégique » visant à susciter l’adhésion d’une population autour d’un projet présenté comme consensuel [Offner, Bieber, 1987], ou parce qu’elle apparaît uniquement comme un mode de légitimation des mesures compensatoires [Mermet, Barouch, 1987 : 28].

  • 25 Pour reprendre ici l’intitulé de deux ouvrages d’Henri Lefebvre [Lefebvre, 1968, 1972]. Le droit à (...)

44Enfin, cette crise de légitimité peut également traduire une remise en cause de la représentation démocratique. C’est en ce sens que d’aucuns considèrent que les conflits d’aménagement participent d’une crise de la démocratie moderne [Heiman, 1990], et interrogent la notion émergente de démocratie participative, qu’il est possible de rapprocher par ailleurs du fameux « droit à la ville »25 lancé par Henri Lefebvre. La question de la démocratie participative renvoie aux dispositifs de participation du public, rejoignant en cela les enjeux inhérents au conflit de procédure exprimés précédemment. On peut s’interroger cependant sur la contribution de cette demande sociale de participation à une nouvelle forme d’idéologie. Cette participation ne serait-elle pas considérée en fait par les opposants aux projets d’aménagement comme une fin en soi, indépendamment du problème à traiter [Blatrix, 2000] ?

45En somme, on peut considérer que les trois précédentes dimensions du conflit sont, au moins pour partie, à l’origine d’une perte de reconnaissance de la part des populations à l’égard de la légitimité des administrations, des élus politiques, des aménageurs et des experts à agir avec justesse. Le conflit structurel traduirait alors l’émergence d’une « légitimité de proximité » [Jobert, 1998 : 91], qui relèverait d’individus à la fois usagers d’un territoire et citoyens, et qui tenterait de se substituer aux légitimités technique, scientifique et de la représentation politique via une participation active au processus de décision.

  • 26 Au sens où elle ne prétend pas exprimer l’ensemble du champ des possibles en matière de revendicat (...)

46Ces quatre dimensions conflictuelles du conflit d’aménagement que nous venons d’identifier constituent une grille de lecture simplifiée26 des revendications exprimées par les populations locales à l’endroit d’un projet d’aménagement qu’elles contestent. Bien entendu, si la raison d’être de cette grille de lecture est de favoriser l’identification des caractéristiques de ces dimensions en les « isolant », elle ne doit pas laisser oublier que celles-ci s’influencent mutuellement à la fois au sein d’une même dimension et entre plusieurs dimensions. Les caractéristiques de ces dimensions peuvent être représentées finalement par la figure 1 suivante :

  • 27 Source : d’après Dziedzicki [2001], sur la base du modèle de Poirier Elliott [1988 : 160].

Fig. 1 – Les quatre dimensions conflictuelles possibles du conflit d’aménagement27

47Un conflit d’aménagement sera exprimé ainsi par le chevauchement plus ou moins important de ces quatre dimensions. Plusieurs combinaisons de ces dimensions potentielles d’un conflit sont envisageables d’un type de projet à l’autre et d’une période à l’autre au cours d’un même processus de décision. En tout état de cause, comme l’illustre la figure précédente, le conflit d’aménagement ne peut être réduit à l’antagonisme intérêt général/ intérêt particulier qu’évoque le présupposé simplificateur véhiculé par l’expression de NIMBY. Il peut être l’expression d’une remise en cause de principes plus fondamentaux qui fondent la décision publique. Le conflit d’aménagement interroge en ce sens parfois la manière d’aménager le territoire.

48La constitution de cette grille de lecture appelle une validation empirique afin de juger de son intérêt et de son opérationnalité. Celle-ci est présentée et discutée dans le point suivant.

III. ETABLIR UNE GRILLE DE LECTURE DES REGISTRES ARGUMENTAIRES DES OPPOSANTS AUX PROJETS D’AMÉNAGEMENT

  • 28 Cette analyse repose sur des correspondances écrites des personnes et groupes organisés adressées (...)

49Afin de témoigner de l’intérêt de la grille de lecture précédente du conflit d’aménagement, nous l’appliquons ici à l’analyse d’une situation conflictuelle28.

50L’exemple présenté ici évoque un conflit d’aménagement portant sur un projet de construction d’une portion de route faisant partie du vaste chantier du deuxième « ring » de contournement de Paris : la Francilienne. Au Nord de Paris, dans le département du Val d’Oise, une section de 27 kilomètres de la Francilienne doit relier la ville de Cergy au pôle aéroportuaire de Roissy. Il s’agit de la Liaison Cergy Roissy (LCR). Notre analyse a porté plus spécifiquement sur une partie du projet de la LCR, en l’occurrence un tronçon de quelques kilomètres traversant une vallée rurale (la vallée de Chauvry) s’étendant entre la forêt de l’Isle-Adam et la forêt de Montmorency et caractérisée en particulier par la présence de villages encore non gagnés par l’extension urbaine de Paris et un milieu dédié à l’activité agricole et aux activités de loisir et de détente.

51Le conflit apparaît au milieu des années 80 avec l’émergence d’un projet d’élargissement d’une route départementale existante (la RD3) destinée à accueillir un trafic croissant et de la création de deux déviations de cette route au niveau de deux villages. Ce projet est conduit par la Direction départementale de l’équipement (DDE) pour le compte du Conseil Général du Val d’Oise. Il s’inscrit dans le cadre de l’amélioration de la liaison routière entre Cergy et Roissy. Les deux projets de déviation sont soumis à enquête publique et font l’objet de très vives oppositions de la part de la population et d’associations existantes ou qui se constituent pour l’occasion. Le commissaire enquêteur chargé de statuer sur l’enquête publique souligne dans son rapport l’acuité de cette opposition. Ce qui le conduit dans un premier temps à proposer un sursis à statuer sur le projet. Puis, il émet finalement quelques jours plus tard un deuxième avis favorable à la réalisation de ce projet. La Déclaration d’utilité publique (DUP) du projet est ensuite accordée par le préfet, lançant ainsi la procédure d’expropriation des terrains destinés à accueillir les infrastructures de déviation routière. Cette procédure ne sera cependant jamais initiée. D’une part, une association attaque la DUP auprès du tribunal administratif en arguant d’un vice de procédure (le commissaire enquêteur ne peut émettre deux avis consécutifs) ; elle obtiendra gain de cause deux années plus tard. D’autre part, le Conseil Général et la DDE nourrissent un nouveau projet qui rend le précédent caduc : celui de la création d’une nouvelle voie rapide (2x2 voies) entre Cergy et Roissy. Il n’est donc plus question d’élargir une route et de créer des déviations de villages, mais de maintenir le réseau existant au profit de la création d’une nouvelle infrastructure. Bien entendu, la question se pose dès lors de déterminer la localisation du tracé de la nouvelle route.

Fig. 2 – Localisation de la portion étudiée de la Liaison Cergy Roissy (LCR)

52A la suite de la décision du tribunal administratif, le Conseil Général et la DDE lancent une opération de consultation des élus et des associations de défense du cadre de vie via l’organisation de réunions publiques et de réunions de concertation. Quatorze tracés possibles (appelées des variantes) sont proposés par les différentes parties à l’issue d’une période de dialogue de six mois. Le conflit émerge toutefois à nouveau après qu’une partie des responsables politiques de la vallée de Chauvry et les associations constatent qu’ils se trouvent exclus de la négociation portant sur le choix du tracé final de la route sur la base des quatorze variantes. Ce conflit se poursuit lors de l’enquête publique portant sur le projet de la LCR via notamment l’organisation de manifestations et l’expression du désaccord d’une partie importante des populations locales (courriers adressés à des personnalités, pétition réunissant plusieurs centaines de signatures, plus de 3 000 commentaires opposés au projet consignés dans les registres mis à disposition du public durant l’enquête publique, et promotion d’un projet en sommeil de protection de la vallée de Chauvry dont le nouveau statut protégé empêcherait la construction de la route). En dépit de cette forte opposition qui se sera exprimée durant plusieurs années, la DUP sera accordée au projet de la LCR et la construction de la route sera engagée trois années plus tard.

53Si l’on prête attention aux arguments développés par les opposants aux deux projets routiers successifs, il ressort que ceux-ci relèvent essentiellement du conflit de procédure et du conflit fondé sur les incertitudes (cf. Fig. 3).

Fig. 3 – Entre conflit de procédure et conflit fondé sur les incertitudes

54L’intérêt de la réalisation du projet routier n’a jamais été contesté par les opposants devant le constat d’une augmentation du trafic sur la route départementale existante (absence de conflit substantiel).

55Le conflit structurel a été exprimé pour sa part uniquement après plusieurs années de bataille, lorsque les opposants au projet ont considéré qu’ils perdaient leur combat, notamment lorsqu’ils se sont sentis abandonnés par des élus politiques qui avaient soutenu leur action jusque là. Leur dénonciation de la classe politique locale a cependant conduit à les isoler, ce qui corrélativement a renforcé la position du Conseil Général et de la DDE. Cette dénonciation s’est davantage adressée néanmoins à des personnes plutôt qu’à la classe politique dans son ensemble dans la mesure où celle-ci est longtemps restée partagée sur la position à adopter à l’égard du projet routier. Il convient également de souligner que les opposants, en particulier certaines associations de défense du cadre de vie, ont fait valoir leur expertise dans le débat sur le deuxième projet à travers des contre-propositions et selon une logique de concurrence des expertises formulées par les deux camps opposés sans toutefois remettre en questions la capacité d’expertise technique de la DDE. Il s’agit ainsi là d’une remise en question partielle de la légitimité des décideurs politiques et administratifs.

56En revanche, le conflit fondé sur les incertitudes s’est révélé particulièrement aigu, motivé à la fois par des questions de protection du cadre de vie des habitants et des usages de loisir de la vallée de Chauvry et par une crainte de dévaluation foncière de certaines propriétés dont les habitations se trouveraient exposées en particulier aux nuisances sonores. Les principales propriétés expropriées étant affectées à l’activité agricole, les propriétaires-agriculteurs ont pu négocier toutefois avec le maître d’ouvrage des indemnités de compensation. Ainsi, si la profession agricole n’a pas été des plus véhémente à s’opposer au projet routier, c’est une partie importante des habitants et usagers de la vallée qui a clairement exprimé leur refus des premiers projets de déviation routière puis de la LCR. Cette configuration s’inscrit pleinement dans ce qui est abusivement qualifié de NIMBY dans la mesure où ces opposants proposaient que le tracé de la route contourne la vallée de Chauvry, ce qui nécessitait de traverser à la fois un massif forestier protégé et des zones habitées. En clair, le problème (les nuisances) était déplacé. La faiblesse des deux dimensions conflictuelles précédentes traduit dans ce cas une absence de montée en généralité des débats, ceux-ci demeurant circonscrits à la seule question du profil du tracé de la route.

57En fait, ce qui va catalyser particulièrement le conflit est exprimé à travers le conflit de procédure. C’est en l’occurrence le climat de secret qui entoure les premiers projets de déviation routière (la DDE et le Conseil Général refusent notamment de reconnaître publiquement que ces projets s’inscrivent dans une opération plus large d’amélioration de la desserte Cergy-Roissy et, donc, d’augmentation du trafic et des nuisances à terme) puis le choix de la variante définitive de la LCR (qui résultera d’une négociation entre services de l’État et dont les associations seront exclues). Les opposants n’auront de cesse de dénoncer l’absence de transparence du processus de décision, de dialogue et de prise en considération de leurs avis. Dans l’ensemble, leur grief s’adresse à l’inadéquation des dispositifs de participation du public à considérer leurs attentes. En dépit de la récurrence de cet argument et de l’important effort d’ouverture et de concertation engagé par le Conseil Général et la DDE durant les six premiers mois du processus de définition du projet de la LCR, les opposants seront peu entendus sur ce point. Notre analyse montre toutefois qu’il était vain de la part des opposants d’attendre une véritable ouverture et souplesse du processus de décision dans la mesure où celui-ci a été géré grâce au soutien du préfet qui, à travers sa maîtrise des procédures administratives, a veillé à faire aboutir au plus vite ce dossier.

58Que donne finalement à penser cette illustration de l’utilisation de notre grille de lecture du conflit d’aménagement ?

59Celle-ci nous a apporté des repères qui nous ont permis de distinguer aisément les principaux registres argumentaires développés par les opposants au projet. Elle facilite ainsi l’identification de la configuration du conflit du point de vue des opposants et constitue en ce sens un premier niveau d’analyse d’une situation conflictuelle. Elle peut constituer également un support à l’étude comparative de conflits en apportant des critères homogènes d’analyse des positions adoptées par les opposants qui apparaissent applicables à différentes situations.

CONCLUSION

60Notre objectif était de mieux comprendre le sens des conflits d’aménagement à travers une lecture de nombreux travaux menés en la matière et l’élaboration d’une grille de lecture de ces conflits.

61Le regard rétrospectif que nous avons porté sur ces conflits témoigne d’une conflictualisation de l’aménagement. Celle-ci n’est cependant ni un phénomène nouveau ni un « mal » français. En France, après une période d’accalmie au cours des années 80, les aménageurs privés et publics ont semblé découvrir en effet une violence et des demandes de la part des populations locales qui s’apparentent en fait sensiblement à celles auxquelles ils étaient déjà confrontés au cours des années 70. En revanche, les conflits actuels traduisent un plus grand équilibre des ressources d’action entre les opposants et les partisans d’aménagements, rendant ainsi l’issue de ces conflits moins favorable aux aménageurs que par le passé.

62La grille de lecture proposée permet de mieux analyser la nature du registre argumentaire des opposants à une opération d’aménagement. Celui-ci peut relever de quatre dimensions conflictuelles : les craintes liées aux impacts potentiels de l’aménagement (conflit fondé sur les incertitudes), la remise en cause de la nature de l’opération d’aménagement voire d’orientations de la politique publique dans laquelle elle s’inscrit (conflit substantiel), la méfiance adressée à l’égard du caractère secret du processus de décision et des insuffisances des procédures de participation du public (conflit de procédure) et la remise en question de la légitimité de la décision publique (conflit structurel).

63Cependant, cette grille de lecture suscite deux commentaires qui appellent à compléter ce premier niveau d’analyse.

64D’une part, aucune de ces dimensions ne fait explicitement référence à l’espace géographique et au territoire, alors que tout projet d’aménagement s’y inscrit nécessairement. Certes, le conflit fondé sur les incertitudes introduit implicitement les dimensions spatiale et territoriale dans la mesure où il exprime une réaction de défense à l’égard d’un projet qui est perçu comme un élément perturbateur d’un espace et d’un territoire. Toutefois, cette grille, si son intérêt est également de montrer que les données spatiale et territoriale ne doivent pas être considérées de manière exclusive dans l’étude des conflits d’aménagement, demeure insuffisamment explicite à cet égard.

  • 29 Ibid

65D’autre part, cette grille d’analyse traduit uniquement les positions des opposants aux opérations d’aménagement. Or, l’analyse d’un conflit ne peut se réduire à la seule étude des opposants. La position des maîtres d’ouvrage ne peut être négligée, ni celle des protagonistes qui jouent un rôle dans la genèse et l’évolution d’un conflit. C’est en fait l’ensemble des acteurs et leur intervention dans le processus de décision qui doivent être appréhendé. Un tel travail d’analyse a notamment été réalisé dans le cas du conflit autour du projet de la LCR et a apporté des éléments essentiels en termes de compréhension de l’évolution de la situation conflictuelle dont ne pouvait rendre compte notre grille de lecture29.

  • 30 Une analyse détaillée de ces trois niveaux de conflit a été proposée dans notre thèse [Dziedzicki (...)

66Ce serait en effet une erreur de prétendre appréhender un conflit à travers la seule analyse des opposants. Celle-ci traduit une expression, mais en aucun cas les raisons de l’émergence et de l’évolution d’un conflit. Cette première grille de lecture doit être complétée en l’occurrence par une analyse des mécanismes de déclenchement et de développement du conflit si l’on se fixe pour objectif de mieux comprendre ce type de situation. Si l’on considère le conflit d’aménagement comme un type de conflit particulier en raison des dimensions spatiale et territoriale liées à l’impact d’une opération sur un environnement, il devient alors possible d’en appréhender les différents mécanismes qui se réfèrent, selon nous, à trois niveaux de conflit30 : le conflit interpersonnel (exprimant une relation conflictuelle entre deux ou plusieurs individus), le conflit public (en référence à la fois à un processus de décision conduit sous l’égide d’une autorité publique et à l’intervention d’un public) et le conflit de territoire (traduisant le principe de l’impact d’une opération d’aménagement sur un environnement).

67Le conflit d’aménagement peut être considéré en somme comme un conflit public particulier en raison des dimensions spatiale et territoriale, sans toutefois négliger le volet interpersonnel qui caractérise tout conflit impliquant des personnes. Clarifier la nature de ces différents mécanismes relevant de ces trois niveaux de conflit permet de mieux comprendre le sens et la portée du conflit d’aménagement, sans toutefois prétendre en maîtriser toute la complexité. C’est dans ce sens que l’on pourrait envisager l’analyse de conflits dans différents domaines de l’aménagement.

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Notes

1 Centre de recherche « Ville, Société, Territoire », Université de Tours.

2 Les populations locales recouvrent, en fait, trois « niveaux » de publics que nous distinguons selon leur éloignement géographique au lieu d’implantation de l’aménagement et/ou leur qualité d’usager de ce lieu : le public touché ou affecté par un aménagement (les habitants et propriétaires des terrains sur lesquels l’aménagement va être réalisé, les exploitants de ces terrains ainsi que les populations riveraines du futur aménagement), le public concerné par un aménagement (les populations qui résident dans un périmètre susceptible d’être soumis à certaines nuisances liées au fonctionnement de l’aménagement/activité, les usagers occasionnels du lieu d’implantation et/ou les usagers du futur aménagement) et le public intéressé par un aménagement (la population qui réside dans la région d’implantation de l’aménagement et/ou les éventuels usagers du futur aménagement).

3 Robert W. Lake fait référence par exemple à des études menées dans certains États américains qui montrent que les conflits d’aménagement n’étaient pas plus nombreux dans les années 1970 qu’un siècle auparavant [Lake 1993 : 88-89].

4 Ce travail repose en particulier sur un inventaire statistique exhaustif de 1.637 conflits d’environnement recensés entre 1974 et 1994 dans la revue Combat Nature [Charlier 1999].

5 De 1974 à 1994, ces trois types de projets ont représenté 52 % de l’ensemble des conflits recensés dans la revue Combat Nature [Charlier 1999 : 335 et s].

6 C’est uniquement aux États-Unis que les projets d’équipements de stockage et de traitement des déchets rencontrent un large mouvement d’oppositions locales.

7 Ainsi, l’ensemble des recours déposés contre les projets de centrales nucléaires et d’autoroutes seront rejetés sans exception par le Conseil d’État au cours des années 70 [Charbonneau 1981 : 230 et s.]. En fait, en matière d’opération de taille importante, seule la politique d’aménagement touristique du littoral est parfois déjugée par le juge interpellé par les associations de protection de l’environnement [Charbonneau 1981].

8 C’est-à-dire les conflits d’aménagement (projets à construire) et les conflits liés au fonctionnement d’équipements existants.

9 Par exemple, en 1992, cela faisait quinze années qu’aucune installation d’incinération de déchets toxiques n’avait pu être réalisée sur l’ensemble du territoire étasunien [Lake 1993 : 90].

10 Exemples des États-Unis, de l’Australie, de la Suisse, de la Belgique, du Québec, etc. : sur ce point, voir Dziedzicki [2001] et Dziedzicki [2002].

11 Loi “anti-Nimby” votée aux Pays-Bas en 1993, afin d’accélérer les procédures et de réduire l’influence du public, et tout particulièrement des riverains [Wolsink, 1994 : 852], une série de lois votées en Allemagne au début des années 90 afin d’accélérer la réalisation d’opérations d’aménagement d’enjeu national dans le cadre de la réunification [Maar, 1997 : 145 et s. ; Janicke & Weidner, 1997].

12 Sur la fonction constructive du conflit, voir notamment Lewis Coser [1982], Julien Freund [1983] et Georg Simmel [1992].

13 Ces dimensions traduisent la nature des différentes revendications qui peuvent émerger du conflit. Il ne s’agit en aucun cas des causes du conflit.

14 Autoroutes et lignes TGV qui desservent uniquement une minorité de communes parmi celles concernées par le tracé, décharges ou centres de tri ou de traitement des déchets dont l’utilité déborde largement les frontières de la zone concernée par l’aménagement, etc.

15 Mancur Olson a très bien exprimé cette idée d’individus qui n’ont pas intérêt à participer à une action collective dont ils pensent qu’elle se réalisera de toute manière sans eux et dont ils pourront bénéficier sans avoir à en supporter les coûts inhérents à leur participation (comportement du passager clandestin) [Olson 1987].

16 Pour Not in my back yard (pas dans mon jardin). Cette expression a été utilisée pour la première fois par Michael O’Hare, en 1977, dans le numéro 25 de la revue Public Policy. Dans le même ordre d’idée, on trouvera également les acronymes LULU (Localy unwanted land uses) et NOOS (Not on our street – pas dans notre rue). Ces acronymes désignent les mouvements croissants d’opposition aux projets d’équipement de la part des populations locales concernées qui se sont développés en Amérique du Nord puis en Europe. Accompagné généralement du qualificatif de « syndrome », terme relevant du domaine médical et désignant un ensemble de symptômes en rapport avec un état pathologique donné, le NIMBY traduit une disqualification de ces oppositions, appréhendées par les autorités comme des réactions égoïstes de la part de populations dont l’unique motivation relèverait de la défense de leur bout de jardin. Cette expression a dès l’origine enfermé les mouvements d’opposants dans une position illégitime.

17 Pour une lecture plus détaillée de ces acronymes, cf. Catherine Zwetkoff [1997].

18 Le commandement désigne « la modalité dominante par laquelle une technostructure modernisatrice tente de régler son rapport à l’ensemble de la société » [Fourniau, 1999 : 12].

19 Les conflits portant sur des projets d’urbanisme au cours des années 70 exprimaient notamment une remise en cause par les opposants des modes de décision bureaucratiques et politiques dont ils se sentaient exclus, mais également une conception fonctionnaliste de la ville et, par extension, ceux qui faisaient la ville : les urbanistes [Castells, 1975 ; Lefebvre, 1972 ; Mehl, 1979 : 176 et s. ].

20 René Hostiou s’exprimait ainsi à propos de l’enquête publique en 1985 [Hostiou, 1985 : 116] : « l’enquête publique est fondamentalement une procédure écrite, ne faisant place à aucun dialogue entre les différents protagonistes ». De manière générale, les analystes formulaient le constat dès les années 70 de l’absence de lieu et d’instance d’information et de dialogue [Genevaux & Salvan, 1979 : 42].

21 Titre de l’ouvrage de Manuel Castells [1975].

22 La crise de la ville est « pour l’essentiel une crise de l’action publique, des pratiques, des idéologies et des institutions mises en place au fil des décennies ou des siècles pour assurer les régulations socio-politiques françaises » [Calame, 1994 : 33].

23 L’intérêt général est une notion duale : elle peut relever d’une approche utilitariste qui considère l’intérêt général comme la somme des intérêts particuliers (la satisfaction des intérêts privés permettrait de réaliser l’intérêt public) ou d’une approche volontariste qui la conçoit comme un dépassement des intérêts particuliers (l’intérêt général est, dans ce sens, synonyme d’intérêt commun). Dans sa deuxième acception, l’intérêt général est appréhendé comme l’expression de la volonté générale, qui n’est pas celle de l’État, mais celle du peuple [Conseil d’État, 1999 : 259].

24 Philippe Roqueplo distingue trois statuts différents pour l’expertise : consultatif, promotionnel ou critique [Roqueplo, 1996].

25 Pour reprendre ici l’intitulé de deux ouvrages d’Henri Lefebvre [Lefebvre, 1968, 1972]. Le droit à la ville signifie « le droit des citoyens-citadins, et des groupes qu’ils constituent (sur la base des rapports sociaux) à figurer sur tous les réseaux et circuits de communication, d’information, d’échanges » [Lefebvre, 1972 : 22].

26 Au sens où elle ne prétend pas exprimer l’ensemble du champ des possibles en matière de revendications de populations opposées à une opération d’aménagement.

27 Source : d’après Dziedzicki [2001], sur la base du modèle de Poirier Elliott [1988 : 160].

28 Cette analyse repose sur des correspondances écrites des personnes et groupes organisés adressées à différentes autorités publiques, des observations formulées par la population à l’occasion des enquêtes publiques et des propos tenus par les différents acteurs lors d’entretiens que nous avons conduits. Elle s’inscrit dans une démarche d’analyse de la stratégie des différents protagonistes et de compréhension du processus de décision accompagnant l’évolution du projet d’aménagement. Sur ce point, voir Dziedzicki (JM), Larrue (C.) [1997].

29 Ibid

30 Une analyse détaillée de ces trois niveaux de conflit a été proposée dans notre thèse [Dziedzicki 2001].

Table des illustrations

Légende Fig. 1 – Les quatre dimensions conflictuelles possibles du conflit d’aménagement27
URL http://books.openedition.org/pufr/docannexe/image/1829/img-1.jpg
Fichier image/jpeg, 157k
Légende Fig. 2 – Localisation de la portion étudiée de la Liaison Cergy Roissy (LCR)
URL http://books.openedition.org/pufr/docannexe/image/1829/img-2.jpg
Fichier image/jpeg, 130k
Légende Fig. 3 – Entre conflit de procédure et conflit fondé sur les incertitudes
URL http://books.openedition.org/pufr/docannexe/image/1829/img-3.jpg
Fichier image/jpeg, 72k

Auteur

Docteur en aménagement et urbanisme, membre associé de VST, équipe Politiques publiques et territoires. Il a achevé sa thèse en 2001 (édition aux Presses Universitaires de Rennes en 2004) au sein du Centre d’Etudes Supérieures d’Aménagement (Université de Tours) sur les thèmes de la nature des conflits d’aménagement et celui de leur gestion via les démarches de participation du public et de médiation des acteurs territoriaux dans cinq pays. Ses travaux portent sur l’analyse des jeux d’acteurs, les principes et pratiques de concertation ainsi que les modes de participation du public. Il est aujourd’hui en charges des questions de concertation et de débat public sur les projets ferroviaires financière au sein du réseau ferré de France. Parmi ses publications récentes : [2003] « Médiation environnementale : des expériences internationales aux perspectives dans le contexte français », dans, R. Bille, L. Mermet, dir., Concertation, décision et environnement : regards croisés, Paris, La Documentation Française ; [2002], « La situation particulière de la France dans le panorama international », Les Cahiers du Conseil, n° spécial « Débat Public : vers un aménagement plus durable », n° 6, Conseil Général des Ponts et Chaussées, p.36-39.

© Presses universitaires François-Rabelais, 2004

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