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I. — Partie : production des territoires

Le territoire objet de politiques publiques

Logiques de constitution des espaces de développement promus par les politiques de développement territorial

Anne-Cécile Douillet

Texte intégral

  • 1 Doctorante en science politique, ENS-Cachan/Cemagref-Grenoble

1Note portant sur l’auteur1

  • 2 « La notion de territoire est donc à la fois juridique, sociale et culturelle, et même affective. (...)
  • 3 Loi d’Orientation pour l’Aménagement et le Développement du Territoire n° 95-115 du 4 février 1995 (...)
  • 4 Liaison Entre Actions de Développement Rural.

2Le territoire peut être appréhendé comme un « être géographique », c’est-à-dire comme une catégorie particulière « de phénomènes ou d’objets produits par la dimension spatiale des activités humaines », au même titre que, par exemple, le réseau ou le lieu ; les géographes le définissent comme un « espace approprié, avec sentiment ou conscience d’appropriation » (Brunet et al., 1993 : 201 et 480)2. Le territoire est aussi une catégorie de l’action publique, un objet de politiques publiques ; la loi sur l’aménagement du territoire de 19953 entend ainsi encourager la reconnaissance de territoires qui présentent « une cohésion culturelle, économique ou sociale » pour qu’ils deviennent le cadre d’élaboration d’un « projet commun de développement ». De tels territoires sont dénommés pays (articles 22 et 23). Parallèlement à cette politique nationale des pays, il existe un certain nombre de politiques européennes, nationales ou locales qui peuvent être regroupées sous l’appellation générique de politiques de développement territorial, dont l’objectif est de constituer des territoires supports de programmes de développement local. Rentrent dans cette définition des programmes européens comme Leader4, dans le cadre desquels se mettent en place des Groupes d’Action Locale (GAL) qui doivent « couvrir un territoire homogène avec une certaine unité ». Il existe également un certain nombre de politiques régionales ou départementales contractuelles dont le principe est de définir des territoires qui contractualiseront avec la Région ou le Département : les Contrats Globaux de Développement en Rhône-Alpes, les Contrats Régionaux de Développement Local en Limousin, les Contrats de terroir en Midi-Pyrénées, les Contrats de pays dans le Centre, les Contrats Territoriaux Départementaux en Haute-Vienne...

3En fait, l’utilisation du mot territoire dans le cadre de ces politiques n’est pas neutre ; ce terme sous-entend une certaine cohésion, une certaine unité. C’est finalement ce présupposé que nous souhaiterions interroger à travers l’analyse de la mise en œuvre des politiques de développement territorial. Afin d’éviter les connotations attachées au terme territoire, nous parlerons ďespaces de développement pour désigner le produit spatial des politiques de développement territorial, l’objectif étant justement de comprendre ce que sont ces espaces de développement : de simples « dessins » sur une carte ou de véritables « territoires » ? L’espace de développement se définit donc comme un ensemble de communes regroupées pour élaborer un programme de développement, financé, au moins en partie, par une ou des autorités publiques, le plus souvent dans le cadre d’un contrat. Les espaces de développement ne correspondent pas a priori à des découpages administratifs préexistants mais sont simplement des espaces d’action concertée entre plusieurs communes.

  • 5 Pour une défense de cette idée par le directeur de la DATAR (Délégation à l’Aménagement du Territo (...)

4Les promoteurs des politiques de développement territorial disent vouloir favoriser la reconnaissance de nouveaux territoires pertinents pour le développement local5. Qu’en est-il ? Comment cette notion de pertinence est-elle interprétée ? Pour qui et en quoi ces espaces de développement sont-ils pertinents ? Quant à la « nouveauté » de ces espaces, elle mérite elle aussi d’être interrogée. Sont-ils vraiment les nouveaux cadres d’élaboration des politiques de développement local ?

5Le propos n’est donc pas ici de proposer une méthode pour définir de « bons » espaces de développement ni de prendre part au débat sur la recomposition territoriale en cherchant à définir une échelle de territoire « pertinente » mais, dans une optique d’analyse des politiques publiques, de comprendre les logiques à l’œuvre dans l’élaboration et la mise en œuvre de politiques dites de développement territorial. L’optique retenue n’est donc pas directement celle de l’aide à la décision mais plutôt celle d’une analyse de la constitution d’espaces de développement concrets, l’objectif étant de regarder au-delà des mots pour voir ce que produisent les politiques de développement territorial.

6Les remarques qui suivent s’appuient sur des observations et des entretiens menés dans les régions Rhône-Alpes et Limousin. Plusieurs espaces de développement ont donc été étudiés. Un espace de développement servira plus particulièrement d’illustration : Bièvre-Valloire, en Isère. Cet ensemble de 62 communes regroupées en 4 structures intercommunales à fiscalité propre a signé un Contrat Global de Développement avec la Région Rhône-Alpes en 1997 et a été reconnu comme pays dès 1995. Les analyses ci-dessous n’ont donc pas prétention à rendre compte de la dynamique de tous les espaces de développement mais se veulent simplement illustratives d’un certain nombre de phénomènes repérables sur ce type d’espace.

1. QUELLE « PERTINENCE » ? LES LOGIQUES DE CONSTITUTION DES ESPACES DE DÉVELOPPEMENT

7Les espaces de développement sont promus comme des espaces favorisant le développement par leur « pertinence » : il s’agit de trouver la bonne échelle, le bon gabarit – ni trop grand, ni trop petit – mais aussi le bon « territoire », c’est-à-dire que le découpage doit s’appuyer sur une « réalité géographique, économique, culturelle et sociale » (A). Cette notion de pertinence, qui n’est pas définie par des critères précis, fait nécessairement l’objet d’interprétations, sinon de manipulation, par les acteurs qui mettent en œuvre les politiques de développement territorial, c’est-à-dire essentiellement les élus et les différentes administrations, nationales et locales (B). En effet, les problèmes de délimitation de périmètre restent pour l’essentiel entre les mains des acteurs politico-administratifs, pour qui le contrôle du « territoire » est un enjeu de pouvoir (C).

A) La recherche du « territoire pertinent »

8L’idée à la base des politiques de développement territorial est de trouver un « territoire pertinent » pour la mise en œuvre d’un projet de développement global, un « territoire » qui favorise ce développement. Cette justification se retrouve dans l’idée d’optimum territorial. Le « territoire pertinent » est donc celui qui transcende les frontières politico-administratives existantes et prend en compte d’autres réalités, moins « arbitraires » : dans les procédures nationales comme dans les formules régionales, c’est la cohérence géographique, culturelle, économique, sociale qui est mise en avant et il est souvent précisé que les cadres administratifs existants ne doivent pas être déterminants. Les notions de bassin de vie, de bassin d’emploi, de bassin d’habitat, de région naturelle, sont abondamment mobilisées.

  • 6 Il s’agirait donc de mettre en adéquation un espace de relations économiques (economy) et une orga (...)
  • 7 Depuis le conseil interministériel (CIADT) de décembre 1997, la DATAR encourage les SPL par le bia (...)
  • 8 Michel Kotas (1997), Politique de pays, Paris, la Documentation française, 141 p. Voir notamment p (...)

9D’un point de vue théorique, cette idée de pertinence du territoire s’appuie sur des analyses économiques et sociologiques et est soutenue par un certain nombre de géographes. En effet, certaines approches économiques mettent en avant l’importance du « territoire » dans les processus de développement. C’est le cas du modèle des systèmes productifs locaux (SPL), qui valorisent la proximité : généralisation du district industriel marshallien, « le système productif localisé peut se définir comme une configuration d’entreprises regroupées dans un espace de proximité autour d’un métier voire de plusieurs métiers industriels. Ces entreprises entretiennent des relations entre elles et avec le milieu socio-culturel d’insertion. Ces relations ne sont pas seulement marchandes, elles sont aussi informelles et produisent des externalités positives pour l’ensemble des entreprises » (Courlet, 1994 : 17). Le système productif local est donc un construit socio-économique et institutionnel : les institutions politiques locales ainsi que les institutions d’intermédiation peuvent jouer un rôle important dans le maintien et le renouvellement des règles et valeurs communautaires. Une telle approche encourage donc l’intervention des autorités publiques, mais encore faut-il qu’elles soient organisées de manière cohérente avec le tissu socio-économique local6. Ces analyses, qui valorisent un modèle de développement plus endogène et proposent donc une réponse à la crise, servent de fondement théorique aux différentes procédures de développement territorial. Emmanuelle Marcelpoil et Jacques Perret (1999) ont ainsi montré que la « nouvelle structuration du territoire national est largement influencée par les analyses économiques » et en particulier par celles inspirées du modèle des districts industriels. La raison en est que ce modèle apparaît performant en termes économiques mais aussi qu’il accorde une place importante aux collectivités territoriales, qui ne sont pas neutres dans l’évolution des systèmes locaux ; celles-ci sont donc particulièrement réceptives à ce type d’approche. La DATAR encourage aujourd’hui les « systèmes productifs locaux »7 et les pays sont vus comme un moyen de les favoriser, comme le montre par exemple le rapport Kotas qui, dressant un bilan de la politique de pays, valorise la reconstitution de systèmes productifs intégrés en s’appuyant notamment sur le modèle des districts industriels de la « troisième Italie »8.

  • 9 Pour reprendre les catégories de la note 5, il s’agit cette fois de mettre en adéquation la « poli (...)

10De manière sans doute plus marginale, certaines approches sociologiques peuvent aussi venir appuyer cette idée de territoire pertinent, par exemple celles qui mettent en avant la communauté ou l’identité comme moteur de la mobilisation pour le développement local et finalement comme « condition du développement » (Teisserenc, 1994a ; 1994b). Sur cette base, il est proposé de mettre l’organisation politique territoriale en adéquation avec ces communautés9.

11Certains géographes appuient également cette idée de « faire coïncider les espaces de gestion et de projet avec les espaces fonctionnels, animés par les flux de personnes, de marchandises, d’information et d’argent » pour trouver le « cadre optimal de la gestion du développement» (Baudelle, 1996). La notion de pays est d’ailleurs un concept de la tradition géographique, qui désigne « une unité de vie, d’action et de relation, correspondant plus ou moins au territoire tribal antique ou à la seigneurie médiévale ». C’est « un espace qui se traverse à pied dans la journée, et l’on vaque aller et retour dans la journée ; donc un espace d’interconnaissance » et les géographes en identifient 4 ou 500 « depuis des siècles » (Brunet, et al., 1993 : 371).

12En complément des analyses théoriques, il existe également des outils de mesure de la pertinence, notamment les découpages statistiques faits par l’INSEE : outre les bassins d’emploi, qui désignent les espaces formés par un ensemble de migrations quotidiennes du travail, sont aussi déterminés des bassins d’équipement et des bassins de vie, qui reposent sur des analyses statistiques de flux de déplacement.

B) La mise en œuvre de la notion de pertinence

13La notion de pertinence est donc non seulement appuyée par un certain nombre d’analyses économiques et sociologiques, elle est aussi mesurable. Pourtant, l’idée de « pertinence » telle qu’elle est promue par les politiques de développement territorial inclut celle d’appropriation par les acteurs locaux : les procédures de développement territorial prévoient des phases de concertation, faisant souvent intervenir de nombreuses instances et de nombreux « partenaires ». Le périmètre de l’espace de développement est donc discuté, l’application de l’idée de pertinence ne va pas de soi. Quel est alors le rapport des acteurs locaux – ceux impliqués dans la mise en place d’un espace de développement – à cette idée de pertinence ?

  • 10 Pour les bassins d’équipement par exemple, chaque INSEE régional a fixé sa propre liste d’équipeme (...)

14L’idée de « pertinence » de l’espace est souvent reprise et défendue par les acteurs locaux. Un premier type d’argumentaire mobilisé est la référence aux modèles européens d’organisation territoriale, notamment le modèle allemand, souvent cité pour appuyer l’idée que le système français est inadapté, trop complexe. Par ailleurs, même si les notions de bassins de vie et de bassins d’emploi relèvent d’une certaine façon du « mythe géographique » (Vanier, 1999) – dans la mesure où, en plus du caractère toujours construit des catégories statistiques, elles comportent parfois une forte part de subjectivité10 – elles s’imposent du fait de leur caractère « scientifique ». Il y a donc un effet de croyance scientifique. Les élus de l’espace de développement limousin que nous avons plus spécialement étudié attendaient ainsi de l’étude de préfiguration de pays qu’elle leur dise « si le périmètre était bon ou mauvais ». C’est parfois la géographie physique plus que ces découpages statistiques qui sert de fondement à l’idée de pertinence : des acteurs économiques de Bièvre-Valloire soutiennent ainsi l’idée d’un pays qui se reconnaît naturellement, imposé par la géographie.

  • 11 Au sens de M. Crozier et E. Friedberg (1977 : 57) : « le fondement inféré, ex post, des régularité (...)
  • 12 Ceci est confirmé par nos propres entretiens, surtout auprès de ceux qui défendent le plus l’idée (...)

15Au-delà de la croyance en l’idée de territoire pertinent, des stratégies11 de légitimation d’un territoire « politique » via l’idée de pertinence socio-économique peuvent être repérées. Bernard Debarbieux et Jacques Poisat (1999) parlent « d’artefacts territoriaux », pour évoquer le maniement de représentations qui doivent convaincre de la pertinence de la maille, représentations qui incluent d’ailleurs le discours à prétention scientifique, qu’il soit géographique, historique ou économique. Ils distinguent ainsi trois types de « récits mythiques » : l’invocation de la naturalité, de la « région naturelle » ; l’invocation de la permanence historique ; l’invocation de savoir-faire locaux, qui s’appuie sur les théories de l’économie territoriale contemporaine. Sur l’un des espaces que nous avons plus particulièrement étudié, Bièvre-Valloire en Rhône-Alpes, la référence à l’entité naturelle semble relever de ce type de stratégie. Des géographes expliquent ainsi que l’espace dessiné par le contrat global de développement ou le pays de Bièvre-Valloire ne correspond pas vraiment à l’entité naturelle du même nom puisque le périmètre déborde largement (Vanier, 1995) ; pourtant la référence à cette entité géographique est constante de la part des élus12. A travers ces références géographiques, l’importance des arrangements politiques est minimisée, et la « pertinence » du territoire mise en avant : « le choix d’une toponymie se référant à des ensembles naturels facilement lisibles dans le paysage (...) est destiné à diffuser une représentation non politique du territoire : on veut affirmer que celui-ci existe dans l’ordre naturel, et non pas fondamentalement par le jeu des acteurs locaux » (Vanier, 1995). Pourtant, parallèlement au contrat global de développement de Bièvre-Valloire, d’autres espaces de développement chevauchant celui-ci sont mis en place, dans le cadre d’autres procédures de développement comme les programmes Leader. Ces espaces sont présentés comme tout aussi pertinents, parfois avec le même type d’arguments géographiques.

C) Le territoire enjeu de pouvoir

16Si l’application de la notion de pertinence ne va pas de soi et si elle fait l’objet d’interprétations et de manipulations diverses, c’est non seulement qu’elle peut difficilement être définie avec des critères précis, c’est aussi que le « territoire » constitue un enjeu de première importance, aussi bien pour les collectivités publiques, en tant qu’institutions, que pour les élus ; pour ces acteurs, l’enjeu est de défendre ou de construire un cadre spatial d’action légitime. De ce fait, les stratégies institutionnelles et personnelles modèlent les espaces de développement tout autant que la recherche de la pertinence.

Les collectivités publiques

  • 13 C’est ce que montre Pierre Muller (1990) à propos des politiques environnementales : « Tout ce pas (...)
  • 14 Ceci limite la portée de la définition de compétences propres à chaque niveau de collectivité par (...)

17Des politiques de développement territorial différentes sont menées à tous les niveaux de gouvernement : Union Européenne, Etat, Région, Département. Chaque niveau met ainsi en place sa propre formule, tout en participant le cas échéant financièrement à la procédure mise en place par un autre niveau. Ceci peut s’expliquer par des processus de diffusion de « normes d’action », de mimétisme. Le développement parallèle de politiques de développement territorial répond aussi à une logique de concurrence et de positionnement réciproque entre institutions politiques, à des stratégies d’affirmation ou de défense. Ces stratégies, présentes dans un grand nombre de politiques publiques13, sont renforcées dans le cas présent du fait de l’enjeu particulier que représente le « territoire ». En effet, le rapport au « territoire » semble particulièrement important pour comprendre l’action publique locale, en ce qu’il guide les positionnements institutionnels ; les mots du directeur des politiques territoriales de la Région Rhône-Alpes à propos des politiques régionales sont particulièrement éclairants à ce sujet : « Chacun est responsable du territoire qu’on a construit pour lui» (entretien 31/08/1998). C’est finalement plus le territoire – c’est-à-dire les limites géographiques de l’institution – que les compétences qui guide l’action locale14. De ce fait, les politiques de développement territorial répondent à une triple logique :

  • une logique d’affirmation : mise en place d’une politique de développement territorial, pour couvrir son territoire ;
  • une logique de défense « participative » : participation d’une collectivité à une procédure mise en place par une autre institution pour éviter qu’elle prenne trop d’importance sur le territoire de la première ;
  • une logique de défense « offensive » : mise en place par une collectivité d’une politique de développement territorial en réaction à une politique d’une autre institution qui remet en cause les frontières de la première.
  • 15 Il peut être intéressant de noter que cette carte apparaît sur des supports de grande diffusion : (...)

18Pour ce qui est de la première logique, au niveau des institutions régionales et départementales, le fait qu’à travers les politiques de développement territorial c’est aussi l’affirmation d’un certain contrôle du territoire qui est en jeu s’exprime souvent par un objectif de couverture totale du territoire par les contrats de développement. La politique des Contrats Globaux de la Région Rhône-Alpes est assez illustrative de cette logique. L’affichage, notamment cartographique, de cette politique est en soi révélateur. Ainsi, sur la carte « Espaces Contrats Globaux de Développement » réalisée par le Conseil régional aucun vide n’apparaît, hormis sur les agglomérations de Grenoble, Lyon et Saint-Etienne, qui ne sont pas concernées par la procédure. Pourtant, plusieurs des contrats cartographiés ne sont pas aussi « unis » que le montre la carte. Pour l’institution régionale, il semble donc important de montrer un quadrillage total du territoire régional par ces contrats. Ceci est confirmé par le fait que sur la carte de 1998 par exemple apparaissent de façon bien délimitée des territoires identifiés par un nom pour lesquels la légende nous apprend qu’il y a « absence de candidature ». Il est ainsi donné une certaine unité et une certaine existence à l’intérieur de la procédure régionale à des « territoires » qui ne sont pas rentrés dans la démarche ! Il est donc important que tout le territoire régional apparaisse couvert même si une telle représentation va à l’encontre du principe affiché selon lequel l’espace du contrat global est délimité en fonction du projet porté par les acteurs locaux. Cette volonté de couverture du territoire régional apparaît aussi dans les déclarations du directeur des politiques territoriales du Conseil régional qui déclare avoir reçu la « consigne » de ne pas laisser de zone blanche. Il y a une volonté de couvrir, de « tenir » toute la région et la représentation cartographique, forçant la réalité, (dé)montre l’emprise de la Région sur son territoire et est en quelque sorte une preuve qu’elle – et donc les acteurs qui la représentent – agit efficacement15.

  • 16 « Il y a eu capitulation, je ne sais pas quel terme employer, de la Région face au Département. (. (...)
  • 17 « (La Région) elle dit moi je vais faire une politique, c’est moi qui suis responsable du développ (...)

19Contrôler son territoire, c’est aussi se positionner et exister face à d’autres institutions. C’est ce que révèlent les discours des représentants de l’Etat, des Régions et des Départements. Ainsi, les acteurs régionaux expriment souvent l’idée d’une récupération de la politique régionale par les Départements, qui en profitent pour baisser leur taux de subvention ou qui s’approprient les actions menées avec l’argent de la Région. Une telle opinion s’appuie par exemple sur le fait que les élus qui prennent la tête des contrats signés avec le Conseil régional sont en majorité des conseillers généraux. En outre, les frontières cantonales sont souvent respectées. Se développe ainsi l’idée que ce sont les conseillers généraux qui s’affichent comme leaders des contrats mis en place par l’institution régionale et qui peuvent donc revendiquer les actions réalisées dans ce cadre16. Parallèlement, certains acteurs départementaux voient eux dans ces politiques régionales une volonté d’empiéter sur leurs compétences, leur champ d’action, voire comme une volonté de « faire disparaître » l’institution départementale17. Ces opinions exprimées par des représentants de la Région d’une part, du Département d’autre part, au-delà des réalités qu’elles peuvent révéler, montrent surtout que dans le cadre de ces procédures de développement, Région et Département se placent dans une situation de concurrence. Le même type de «jeu » de positionnement peut être observé entre les représentants de l’Etat et ceux de la Région. Le directeur des politiques territoriales de la Région Rhône-Alpes définit ainsi « l’exercice » de la Région comme celui d’un « meneur de jeu », positionnement d’autant plus important qu’un autre acteur, l’Etat, était prêt à faire de même avec la politique de pays : « notre crainte a été que l’Etat invente des nouveaux pays dans notre dos » (entretien 31/08/1998). Pour les acteurs régionaux, l’enjeu est bien de pouvoir « exister » face à l’Etat à travers les actions menées, comme le confirment encore certains débats actuels à l’assemblée régionale, qui expriment des craintes de voir l’Etat substituer des pays aux contrats globaux de développement. Les logiques de positionnement d’une collectivité face à une autre sont donc particulièrement importantes dans le cadre des politiques de développement territorial.

20Cette concurrence entre collectivités publiques a des conséquences sur le découpage en espaces de développement, chacune se positionnant par rapport à l’autre pour apparaître comme l’institution qui agit sur/aide les « territoires ». Ainsi, le directeur des politiques territoriales du Conseil Régional de Rhône-Alpes, plutôt négatif dans ses propos sur les Conseils généraux, explique qu’un des principes des contrats globaux de développement est leur pluri-cantonalité car « les contrats cantonaux, c’était des contrats de conseillers généraux » (entretien 31/08/1998). En ce qui concerne les politiques départementales, l’opposition entre la Région et le Département peut se traduire par le refus de s’associer à la politique régionale mais aussi par une participation active à la mise en œuvre de la politique régionale pour la contrôler et notamment pour imposer des périmètres respectueux des frontières départementales, comme c’est le cas en Ardèche. En Limousin, le cas de la Corrèze illustre une double logique d’association/concurrence : ce Département s’est donné les moyens de s’impliquer dans la politique régionale mais il a ensuite mis en place sa propre politique de développement. Une réflexion lancée en 1994 a abouti en 1997 à une politique départementale de développement local qui se traduit notamment par la mise en place de « conseils de pays » dans 6 territoires infra-départementaux dessinés par le Conseil général. De même, les Contrats territoriaux départementaux lancés en 2000 par le Conseil général de la Haute-Vienne peuvent être interprétés comme une volonté de ne pas laisser le Conseil régional maître de la définition des pays grâce à la mise en place d’espaces de développement dont le découpage respecte mieux le cadre départemental. Le Département de la Haute-Vienne a d’ailleurs décidé de financer les études de préfiguration de pays sur des espaces du département qui ne seraient pas reconnus par la Région. Il y a donc une double logique dans ces interventions : ne pas laisser une autre institution prendre trop d’importance sur son territoire et éviter des découpages qui remettent en cause ce territoire.

Les élus

21Pour les élus aussi le « territoire » est un enjeu d’importance, ce qui a des conséquences sur la délimitation des espaces de développement. Le territoire est en effet l’assise du pouvoir politique, en tant que circonscription électorale et en tant qu’espace d’action légitime. Cette importance du territoire pour le pouvoir politique explique pourquoi la mise en œuvre d’une procédure de développement territorial suscite toujours beaucoup de débats sur le périmètre d’application du programme, c’est-à-dire sur les frontières de l’espace sous contrat. Les élus défendent finalement ce qui fonde leur pouvoir ; ils peuvent aussi s’engager dans la constitution d’un espace de développement dans une optique de constitution d’un nouveau dispositif d’autorité, lié à un nouvel espace. Plusieurs types de débats ont donc lieu autour de la délimitation des espaces de développement.

22Un premier type de débat oppose les élus locaux et certaines administrations et plus généralement les représentants de l’Etat. En 1995 comme en 1999, une majorité de députés, qui sont souvent des élus locaux, s’est constituée sur le refus d’une fixation autoritaire du périmètre des pays par les représentants de l’Etat. Sur le terrain, cela prendra la forme d’une opposition entre les élus et les administrations, qui défendent, sur la base de savoirs particuliers, des territoires plus « techniques », considérés comme mieux adaptés à certains types de problèmes, et qui ne correspondent pas nécessairement au territoire qui fonde l’autorité d’un élu particulier. Même si les arguments « scientifiques » mis en avant par les représentants de l’Etat sont repris par les représentants locaux, l’enjeu est bien de pouvoir défendre un territoire en fonction du jeu local.

  • 18 L’enjeu est en effet plus le soutien d’autres élus que le soutien des électeurs. En effet, les « h (...)

23Les débats autour du périmètre ont bien sûr également lieu entre élus locaux : il s’agit finalement d’une lutte pour l’imposition de dispositifs d’autorité concurrents, dans une logique défensive ou dans une optique plus constructive. Pour certains élus locaux, s’impliquer et prendre la tête d’un espace de développement, c’est en effet d’abord ne pas perdre le contrôle de « leur » territoire, celui sur lequel ils sont élus, celui qu’ils incarnent finalement. Le territoire de l’élu est d’ailleurs autre que celui de l’institution qu’il représente. Il arrive ainsi que des présidents de Conseil général prennent la tête d’espaces de développement, parfois même interdépartementaux, alors que le discours renvoyé par l’institution départementale est très critique vis-à-vis de ces espaces. Le président du Conseil général de la Loire par exemple préfère prendre en charge un espace de développement interdépartemental plutôt que de voir les élus d’une grande ville de son département prendre trop d’importance à travers un contrat couvrant tout le nord du département, y compris le canton dans lequel il est élu. Il est finalement moins dangereux pour lui de transgresser les frontières du Département, qu’il incarne pourtant en tant que président de l’institution, que de voir d’autres leaders émerger à travers la constitution de sous-ensembles importants dans le département. Le cas de l’Ardèche illustre également l’importance pour les élus locaux de contrôler « leur » territoire. Au moment où le Conseil régional a lancé les contrats globaux de développement, le Conseil général de l’Ardèche a fait réaliser une étude qui découpe l’espace départemental en « bassins de proximité » et « bassins de vie » ; à quelques ajustements près, c’est le découpage mis en évidence dans cette étude et approuvé par l’ensemble des conseillers généraux, qui a délimité les territoires de contrats globaux. Cette initiative traduit certes une volonté de ne pas laisser le Département marginalisé par la Région en prenant le contrôle de la procédure, et en particulier des périmètres, mais cette logique institutionnelle n’est pas la seule qui a présidé à la mise en œuvre des contrats de développement dans ce département. Au nord du département, un conseiller général – par ailleurs conseiller régional membre de la commission aménagement du territoire – a pris l’initiative de lancer une réflexion pour la mise en place d’un contrat global, créant dans cette optique un syndicat mixte. Cette démarche a été arrêtée par le président du Conseil général, pourtant du même parti politique que le conseiller général en question, et, conformément au découpage de l’étude, ce sont deux contrats qui ont été mis en place sur ce territoire. Cette intervention peut être interprétée comme destinée à empêcher la formation d’un territoire relativement grand et suffisamment structuré, qui pourrait prendre une certaine autonomie par rapport au reste du département. Le découpage réalisé par l’institution départementale est donc aussi un moyen pour le président du Conseil général d’éviter que certains élus acquièrent une visibilité et une influence trop fortes en prenant le « contrôle » d’une partie du territoire départemental et donc des élus locaux de cette portion de territoire18. Nous sommes alors dans une logique défensive : les espaces de développement ne doivent pas remettre en cause des positions acquises. Il existe également des « logiques de fief » : il ne s’agit pas alors de la défense d’un fief électoral – dans la mesure où les espaces de développement, qui doivent être suffisamment grands, peuvent rarement coïncider avec une circonscription électorale – mais plutôt de la constitution d’un dispositif d’autorité. La concurrence entre deux leaders convoitant un même espace peut alors avoir pour conséquence que certains élus vont refuser de s’associer à d’autres, comme c’est le cas sur Bièvre-Valloire. Cette rivalité a donc des conséquences sur le périmètre de l’espace de développement.

24La recherche de territoires pertinents, appuyée par un certain nombre de travaux, économiques, géographiques, historiques et sociologiques, est donc un enjeu investi par des acteurs qui y voient une opportunité ou une menace. De ce fait, c’est plus l’interaction entre ces acteurs – élus et collectivités locales pour l’essentiel – que leur « pertinence » – c’est-à-dire la « cohésion culturelle, économique ou sociale – qui dessine les espaces de développement.

2. LES ESPACES DE DÉVELOPPEMENT SONT-ILS DE NOUVEAUX TERRITOIRES D’ACTION PUBLIQUE ?

  • 19 « Le développement local qui réussit à moyen terme est par nature un développement dont le moteur (...)

25Les espaces de développement sont promus comme des solutions pour le développement local. Or, la partie précédente a montré que plusieurs types d’intérêts interviennent dans la constitution de ces espaces. La question qui se pose est donc celle de savoir si, finalement, ces espaces de développement sont seulement des « réceptacles » de programmes de développement, promus par différentes institutions, alimentés par l’opportunisme financier des communes et éventuellement les attentes de « leadership » de certains élus locaux. Peuvent-ils acquérir une autonomie et une structuration interne qui permettent la prise en charge du développement local à cette échelle19 et qui fassent de ces espaces des « territoires d’action publique » ? En fait, les observations menées tendent plutôt à conclure par la négative. En effet, les procédures de développement territorial sont surtout investies par des élus locaux, qui tirent leur légitimité d’autres « territoires » (A), ce qui a notamment pour conséquence de maintenir les logiques d’action propres à d’autres espaces plus institutionnalisés (B).

A) Des espaces de développement surtout investis par les élus locaux

  • 20 La LOADDT du 25 juin 1999 prévoit la mise en place, dans le cadre des pays, de conseils de dévelop (...)

26Même si les thèmes de la participation et de l’association des acteurs socioprofessionnels, et plus généralement des citoyens, sont fortement présents dans les discours et textes sur les politiques de développement territorial20, même si des instances de concertation sont effectivement mises en place, les mobilisations collectives restent peu importantes à cette échelle, les élus locaux restent les principaux acteurs de ces politiques.

  • 21 Dans les Modalités de préparation des contrats globaux de développement de la Région Rhône-Alpes ( (...)

27Les procédures de développement territorial s’adressent à des collectivités publiques : c’est aux communes et à leurs groupements qu’est confiée l’initiative d’élaborer un programme de développement sur un espace à déterminer21. Ce sont ainsi les élus locaux, investis de la légitimité à les représenter, qui se saisissent des politiques de développement territorial. Or, ainsi que cela a déjà été évoqué, les élus se focalisent sur les enjeux de périmètre et de structure, plus que sur le contenu des programmes, notamment parce qu’ils « cherchent souvent à construire des dispositifs d’autorité visant à asseoir leur position indépendamment des problèmes à résoudre, l’accès à l’autorité constitue en soi un enjeu de pouvoir » (Duran, 1999). Il y a de ce fait un certain décalage entre les attentes des élus locaux et celles d’autres acteurs. Ensuite, la durée et la lourdeur des processus de préparation des programmes de développement dans le cadre des procédures de développement territorial peuvent être un facteur de démobilisation d’un certain nombre d’acteurs. De plus, le peu d’enjeux de négociation réduit l’intérêt à s’associer à la démarche. En effet, dans le cadre des politiques de développement territorial, c’est souvent un objectif très général et très « consensuel » qui est mis en avant : faire revenir l’emploi, lutter contre la désertification rurale, redynamiser le tissu local, favoriser le développement local... Ceci est parfois dû aux cabinets d’études auxquels il est fait appel, qui répètent plus ou moins les mêmes « recettes » d’un territoire à l’autre, mais cela s’explique surtout par la rhétorique du « projet global », à laquelle adhèrent les élus locaux, qui peuvent ainsi afficher un objectif clair. Cette globalité induit une certaine difficulté à mobiliser des acteurs porteurs de messages plus « sectoriels ». Par ailleurs, les élus ont parfois un certain empressement à voir aboutir la procédure, notamment pour les financements qu’elle apporte, mais aussi parfois pour faire partie des premiers et afficher ainsi un « esprit pionnier ». L’important est de « faire le pays ». Cela induit une certaine précipitation dans la définition des actions à mener, si bien que, même si des procédures de concertation et de consultation sont mises en place et fonctionnent, c’est finalement entre élus que le choix se fait. Cela peut décourager un certain nombre d’acteurs qui avaient «joué le jeu » de la participation. Enfin, même si ces acteurs sont reconnus comme force de proposition, il n’est pas toujours possible de leur apporter une réponse une fois le contrat signé, du fait de la dépendance vis-à-vis de la procédure de développement territorial, qui offre des financements limités et cadre l’action pour plusieurs années.

28Dans le cas de Bièvre-Valloire par exemple, un certain nombre d’instances de concertation avec « les acteurs du territoire » ont été mises en place mais cela n’a pas empêché que les élus locaux conservent un rôle prépondérant. Les commissions de préparation du contrat global étaient effectivement composées d’élus locaux, de représentants des administrations de l’Etat, du Département et de la Région ainsi que de représentants syndicaux ou associatifs ; cependant elles étaient majoritairement composées d’élus et, excepté dans le domaine agricole, ce sont eux qui ont arrêté les décisions finales. Par ailleurs, en février 1999 a été créé « Bièvre-Valloire Economique et Social » (BVES), comité économique et social local de 49 membres qui a pour objet « d’associer les “forces vives” du Pays de Bièvre-Valloire à la définition et à la mise en œuvre de la politique économique et sociale dans le cadre du syndicat mixte du Pays de Bièvre-Valloire. » Dans ce cadre des groupes de travail ont été mis en place. Cependant, ils ne réunissent au total qu’une quinzaine de personnes et les rapports qu’ils produisent ne peuvent être suivis de réalisations concrètes, faute de moyens.

B) Le maintien de logiques d’action propres à d’autres espaces

29Par définition et construction, les espaces de développement sont donc avant tout des associations de communes et/ou d’établissements publics de coopération intercommunale (EPCI), représentés par leurs élus. Ils réunissent ainsi un ensemble de collectivités publiques disposant de moyens juridiques et financiers ainsi que d’une forte légitimité, au moins en ce qui concerne les communes. Les représentants des espaces de développement en revanche ne sont pas élus au suffrage universel direct mais au suffrage indirect, voire au troisième degré, ce qui fait qu’ils ne disposent pas d’une légitimité élective ; en outre, ils n’ont pas toujours la forme juridique qui leur permet d’assurer la maîtrise d’ouvrage et disposent rarement de ressources propres. Du fait de cette asymétrie entre les ressources des espaces de développement et celles des entités qui les composent, ces espaces se construisent avant tout dans une optique d’équilibre entre les différentes communes ou structures intercommunales, tant en ce qui concerne la représentation que les modalités de décision, ce qui se reflète dans le type d’actions menées. Finalement, l’espace de développement se réduit souvent à un espace intermédiaire permettant l’accès à des financements publics destinés à d’autres espaces dotés de plus de ressources : les communes et les structures intercommunales.

30Les intérêts communaux et ceux des structures intercommunales s’expriment par la présence de leurs élus au sein des instances décisionnelles des espaces de développement. Ces élus attendent souvent un retour pour leur commune ou leur structure intercommunale de leur participation à l’espace de développement ; ils veulent pouvoir bénéficier de l’opportunité de financement qu’est la procédure de développement territorial. C’est ce que la plupart des élus rencontrés mettent en avant : « l’opportunité d’avoir quelques fonds, ça soude les équipes » (entretien 28/04/1999). Un autre élu explique qu’à n’importe quelle échelle « le boulot des animateurs, c’est de gratter tout ce qui peut se gratter » et poursuit « si les autres cantons n’ont pas tout ça, c’est leur problème » (entretien 27/05/1999). La logique est donc bien de récolter des financements pour « son » territoire. C’est ainsi que des projets à vocation strictement communale sont financés dans le cadre de la plupart des procédures de développement territorial. Par ailleurs, comme les procédures de développement territorial ne financent jamais entièrement les programmes de développement et que les communes et structures intercommunales sont presque toujours amenées à y participer financièrement, cela pose souvent des problèmes lors de la mise en œuvre des programmes, les élus communaux et intercommunaux exprimant de fortes réticences à financer des structures ou des programmes dont ils dénoncent souvent l’inutilité. Lors de l’examen du budget 2000 pour Bièvre-Valloire, il a ainsi été décidé de faire des économies sur le programme prévu, de faire une « pause dans les actions », pour éviter une hausse de la participation financière des structures intercommunales. Les programmes de développement élaborés à l’échelle d’un pays ne sont donc pas automatiquement mis en œuvre car les instances chargées de l’exécution représentent finalement d’autres espaces que les espaces de développement.

  • 22 « C’est pas le président d’une intercommunalité qui va dire attendez je vais me saborder pour me v (...)
  • 23 Ainsi en juin 1997, il est décidé que l’achat de terrain pour la zone industrielle de Bièvre-Est « (...)

31Là où elles existent, les structures intercommunales gardent un poids considérable, comme le montre l’exemple de l’espace de développement que nous avons étudié en Rhône-Alpes. Cet espace de développement est porté par un syndicat mixte. Cela lui donne une certaine assise, renforcée d’ailleurs par l’embauche de personnel, la construction de nouveaux locaux pour accueillir le siège du syndicat mixte, la contraction d’emprunts. Tout cela participe de l’institutionnalisation du pays. Pourtant, les 4 structures intercommunales à fiscalité propre qui forment le syndicat mixte pèsent lourd. Aujourd’hui, ce sont les communautés de communes et le district qui se partagent le pouvoir de décision au sein du syndicat mixte, par l’intermédiaire de leurs représentants, qui défendent les structures qu’ils représentent22. Pour les structures plus anciennes, il y a la nécessité d’assumer les charges engagées, ce qui fait qu’elles sont souvent réticentes à déléguer au syndicat mixte, dans la mesure où une telle délégation signifie plus de dépenses et éventuellement moins de ressources, par exemple en cas de répartition de la taxe professionnelle à cette échelle. En effet, les retombées positives de la constitution d’un espace de développement en termes de développement économique et donc de ressources supplémentaires sont considérées comme assez incertaines. Les entités les plus jeunes défendent leur existence même : c’est le cas de la communauté de communes de Bièvre-Est qui a été créée très peu de temps avant le syndicat mixte, avec l’objectif de créer une zone industrielle intercommunale et qui a donc du mal à déléguer cette compétence23. Cette primauté des EPCI a des conséquences en termes d’actions menées. Les débats qui ont eu lieu autour des actions culturelles du contrat montrent ainsi qu’ils peuvent remettre des projets en cause. La construction d’une médiathèque dans deux villes de l’espace de développement avait été inscrite dans le Contrat Global de Développement. Cette idée, soutenue par les villes concernées, a été remise en cause par un grand nombre d’élus, y compris les représentants des communautés de communes qui incluent ces villes. En effet, ce sont ces communautés qui sont adhérentes au syndicat mixte et qui auraient dû supporter une grande partie de la charge. La question des zones industrielles est une autre illustration du poids des structures intercommunales : il a été décidé dans le cadre du contrat global de soutenir une zone industrielle dans chaque EPCI plutôt que de raisonner à l’échelle de l’espace de développement. Pour bien des aspects, les EPCI restent l’échelle de référence.

32Par ailleurs, l’activation par certains élus de l’espace de développement de politiques sectorielles menées par les différentes collectivités publiques peut aller à contre-courant d’actions initiées à cette échelle. Ainsi, la politique culturelle du Département de l’Isère a favorisé, sinon provoqué, la redéfinition des actions culturelles du pays de Bièvre-Valloire. Alors que dans le cadre du contrat avait été décidée la construction de deux médiathèques – idée à laquelle s’était progressivement substitué un projet de mise en réseau des bibliothèques – le maire d’un des chefs lieux de canton, par ailleurs conseiller général appartenant à la majorité, a décidé de manière indépendante d’installer une bibliothèque dans sa ville. Il a pour cela sollicité l’aide du Conseil général, dans le cadre de sa politique de lecture publique. Du fait de cette initiative, et devant les difficultés à avancer dans ce domaine au niveau du pays, il a finalement été décidé d’abandonner les projets initiaux pour mettre une bibliothèque dans chaque chef-lieu de canton, avec le soutien du Conseil général. Le projet culturel à l’échelle du pays a ainsi été remplacé par des projets cantonaux.

33Les logiques d’action des élus locaux ne sont donc pas favorables à l’émergence d’action de développement local à l’échelle de l’espace de développement. Ce sont d’autres cadres d’intervention – communes, structures intercommunales, cantons – qui restent la référence et le cadre de la décision. Même les actions les plus « transversales », ne remettent pas en cause la structuration de ces espaces : il s’agit en effet le plus souvent d’aides à des particuliers et la logique est plus celle d’une gestion déléguée que d’un véritable changement d’échelle.

CONCLUSION

  • 24 Même un « passé » en matière de procédures de développement territorial n’est pas, pour un espace (...)

34L’approche empirique suivie ici pour étudier les espaces de développement, pour comprendre finalement comment ils sont produits, permet de mieux apprécier leur portée : la mise en évidence de la diversité des intérêts en jeu conduit à relativiser la notion de pertinence tandis que l’analyse des modalités de décision et des actions menées au sein de ces espaces montre que ce sont rarement des « territoires d’action publique », c’est-à-dire des lieux de prise en charge du développement local, du fait d’une grande dépendance vis-à-vis d’autres espaces sociaux. Ils restent le plus souvent des passages obligés pour la redistribution de ressources, sans réelles conséquences sur les logiques de l’action publique en matière de développement local, du fait du rôle prépondérant que gardent les élus dans la mise en œuvre des procédures de développement territorial. Ces élus défendent en effet des intérêts propres à d’autres espaces d’action, plus institutionnalisés, notamment les communes et les structures intercommunales. Si de telles logiques d’action peuvent se déployer dans le cadre des politiques de développement territorial, c’est notamment parce que pour les collectivités publiques qui proposent ces politiques l’enjeu est plus le contrôle de leur territoire que la constitution d’espaces prenant en charge le développement local ; de ce fait, les « offreurs » de procédure ont des exigences faibles, ce qui favorise les comportements opportunistes des communes et structures intercommunales. Cela explique le côté souvent artificiel du « projet de territoire », alimenté en partie par les experts du développement local24.

Bibliographie

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Notes

1 Doctorante en science politique, ENS-Cachan/Cemagref-Grenoble

2 « La notion de territoire est donc à la fois juridique, sociale et culturelle, et même affective. Le territoire implique toujours une appropriation de l’espace. (...) Le territoire ne se réduit pas à une entité juridique (certaines d’entre elles ne donnent pas naissance à un sentiment d’identité collective) ; il ne peut pas être non plus assimilé à une série d’espaces vécus, sans existence politique ou administrative reconnue. »

3 Loi d’Orientation pour l’Aménagement et le Développement du Territoire n° 95-115 du 4 février 1995 (LOADT, dite loi Pasqua), modifiée par la loi n° 99-533 du 25 juin 1999 (Loi d’Orientation pour l’Aménagement et le Développement Durable du Territoire – LOADDT – dite loi Voynet).

4 Liaison Entre Actions de Développement Rural.

5 Pour une défense de cette idée par le directeur de la DATAR (Délégation à l’Aménagement du Territoire et à l’Action régionale), voir Guigou Jean-Louis, « Des territoires pertinents pour une France performante », Inter régions, n° 200, pp. 46-47.

6 Il s’agirait donc de mettre en adéquation un espace de relations économiques (economy) et une organisation politique (polity).

7 Depuis le conseil interministériel (CIADT) de décembre 1997, la DATAR encourage les SPL par le biais d’appels à projets. Pour une défense et illustration de ce modèle par le directeur de la DATAR, voir : Guigou Jean-Louis (1998), «L’avenir des systèmes productifs locaux », Epargne et finance, n° 4, pp. 22-24 et Guigou Jean-Louis, « Intelligence économique, systèmes productifs locaux et territoires », Revue d’intelligence économique, n° 5, pp. 129-137.

8 Michel Kotas (1997), Politique de pays, Paris, la Documentation française, 141 p. Voir notamment pp. 65-83.

9 Pour reprendre les catégories de la note 5, il s’agit cette fois de mettre en adéquation la « polity » avec un espace de relations sociales particulières (community).

10 Pour les bassins d’équipement par exemple, chaque INSEE régional a fixé sa propre liste d’équipements dont la fréquentation dessinerait des groupements de communes ; en outre l’enquête est menée à partir de l’avis de quelques personnalités locales. La notion de bassin de vie n’est pas très claire.

11 Au sens de M. Crozier et E. Friedberg (1977 : 57) : « le fondement inféré, ex post, des régularités de comportement observées empiriquement ; il s’ensuit qu’une “stratégie” n’est nullement synonyme de volonté, pas plus qu’elle n’est nécessairement consciente. »

12 Ceci est confirmé par nos propres entretiens, surtout auprès de ceux qui défendent le plus l’idée d’un pays de Bièvre-Valloire : « parce que je vous dis que c’est un territoire qui était sur une plaine » (entretien 13/11/1998). « Parce qu’on a une unité géographique, y’a une unité géographique et y’a l’histoire, l’histoire géologique » (entretien 29/04/1999).

13 C’est ce que montre Pierre Muller (1990) à propos des politiques environnementales : « Tout ce passe comme si les conseils généraux ou régionaux tentaient d’affirmer leur existence à travers leur capacité à mettre en œuvre des politiques publiques. » (p. 28).

14 Ceci limite la portée de la définition de compétences propres à chaque niveau de collectivité par les lois de décentralisation (lois du 7 janvier 1983 et du 22 juillet 1983). Le constat selon lequel ces lois n’ont pas empêché la prise en compte par un niveau de collectivité de compétences relevant d’un autre est d’ailleurs largement admis. Voir par exemple (Duran, 1997).

15 Il peut être intéressant de noter que cette carte apparaît sur des supports de grande diffusion : elle figure par exemple sur le site internet du Conseil régional et a été publiée en avril 1999 dans l’édition Rhône-Alpes du Nouvel Observateur dans un reportage sur la gestion du territoire en Rhône-Alpes. La carte y apparaît sous le titre : « le nouveau découpage de la région Rhône-Alpes ».

16 « Il y a eu capitulation, je ne sais pas quel terme employer, de la Région face au Département. (...) Les Départements en ont profité pour baisser leur taux de subvention (...) La Région n’avait pas vocation à venir financer les politiques du Conseil général. » (Entretien conseiller régional Rhône-Alpin, 17/11/1998) ; « Les Départements ont contrôlé les CRDL en finançant les animateurs ou même en structurant leur territoire. (...) On était insatisfait parce qu’on donne de l’argent mais c’est pas nous qui en profitons, ce sont les Conseils généraux, qui financent les animateurs, et puis c’est souvent le conseiller général qui s’implique, on chauffait un peu pour les autres. » (Entretien conseiller régional limousin, 22/10/1998.)

17 « (La Région) elle dit moi je vais faire une politique, c’est moi qui suis responsable du développement économique local, donc je vais faire des contrats de développement, mais le problème c’est que j’ai pas les moyens de payer le développement, qu’à cela ne tienne, on demandera au Département de cofinancer (...) on s’est moqué de nous.» (Entretien chargé de mission du Conseil général de la Loire, 7/12/1998) ; « Ils ont le sentiment mes collègues que c’était la Région qui veut essayer de faire, de faire une politique si vous voulez sans tenir compte bien du Département de la Drôme. Oui, parce que ces contrats sont passés avec la Région et le Département il est ignoré dans tout ça, donc c’est pas bien perçu. » (Entretien conseiller général de la Drôme, 23/11/1998.)

18 L’enjeu est en effet plus le soutien d’autres élus que le soutien des électeurs. En effet, les « habitants » en général sont peu au fait de ces politiques et c’est par l’assemblée des conseillers généraux que le président du Conseil général est élu. Cette faible « appropriation » des espaces de développement est d’ailleurs une des raisons, non développée ici, pour lesquelles il paraît abusif de parler des espaces de développement comme de territoires.

19 « Le développement local qui réussit à moyen terme est par nature un développement dont le moteur est endogène. Il correspond au fait qu’un territoire génère en son sein même des potentialités pour son propre développement tant économique que social et politique. » (Thoenig, 1999 : 106.)

20 La LOADDT du 25 juin 1999 prévoit la mise en place, dans le cadre des pays, de conseils de développement composés de représentants des milieux économiques, sociaux, culturels et associatifs. L’exposé des motifs parle de « renforcer la participation démocratique ».

21 Dans les Modalités de préparation des contrats globaux de développement de la Région Rhône-Alpes (22 février 1997), il est ainsi précisé que la phase d’identification du périmètre « repose principalement sur la motivation et la capacité d’initiative de regroupements communaux et intercommunaux ou de communes isolées, qui acceptent formellement de participer à ce genre de démarche ». Ces procédures se distinguent ainsi de formules plus anciennes, comme les Plans d’Aménagement Rural (PAR) des années 1970 qui étaient réalisés sous la conduite de la DDA (Direction Départementale de l’Agriculture).

22 « C’est pas le président d’une intercommunalité qui va dire attendez je vais me saborder pour me vendre à quelqu’un d’autre, ça pourrait être perçu comme ça, mais autrement si on fait abstraction de son cas personnel, ça paraîtrait judicieux [de passer à une intercommunalité plus grande] » (entretien président d’un EPCI, 28/04/1999).

23 Ainsi en juin 1997, il est décidé que l’achat de terrain pour la zone industrielle de Bièvre-Est « labellisée pays », sera confiée à la communauté de communes, alors que le projet devrait être normalement porté par le syndicat mixte. La justification avancée est la jeunesse de l’intercommunalité et sa vocation principale d’aménagement d’une zone à l’échelle de la communauté de communes de Bièvre-Est.

24 Même un « passé » en matière de procédures de développement territorial n’est pas, pour un espace donné, un gage de constitution en véritable territoire d’action publique. En effet, au gré des stratégies institutionnelles, les procédures de développement territorial évoluent, définissent de nouvelles normes, ce qui peut remettre en cause des relations et des normes construites au cours de précédents projets de développement territorial, bloquant ainsi d’éventuels processus d’apprentissage.

© Presses universitaires François-Rabelais, 2002

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