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Lire les territoires

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Yves Jean
, 
Christian Calenge

I. — Partie : production des territoires

La production de territoire en économie régionale : de la figure emblématique du district industriel à sa valorisation politique

Une lecture en région Rhône-Alpes1

Emmanuelle Marcelpoil

Texte intégral

  • 1 Cemagref-Unité de Recherche Développement des Territoires Montagnards, Grenoble.
  • 2 Cette communication repose à la fois sur les résultats d’une thèse en économie appliquée, intitulé (...)

1Note portant sur l’auteur2

  • 3 Que ces territoires politiques soient les Contrats Globaux de Développement, promus par le Conseil (...)

2Territoire, territorialisation et développement territorial, autant de termes qui se sont imposés en économie du développement ces dernières décennies, et qui dans le même temps, ont largement pénétré la sphère politique. En effet, la quête de la « bonne » maille territoriale pour l’action publique ne se cantonne aux discours politiques mais est mise en pratique avec la définition de périmètres du développement local. Dans ce contexte, notre contribution vise à montrer que l’argumentaire territorial utilisé pour constituer les nouveaux territoires politiques3 s’inspire d’une part, « d’un courant économique », celui des districts et des systèmes productifs locaux et d’autre part, « d’une certaine représentation de ces modes de production », justifiant la mise en œuvre de procédures de développement ad-hoc. Centrée sur le territoire, cette communication en aborde autant le versant théorique qu’opératoire.

  • 4 Ce dernier a montré que la réussite économique de ces zones italiennes était à relier à leur struc (...)

3La notion de territoire a émergé en économie du développement et en économie régionale, à la suite des conséquences de la crise mondiale des années 70. En effet, en plein contexte de récession économique et ce dans plusieurs pays européens, sont apparus des espaces d’expansion économique qui questionnaient le corpus théorique de l’économie du développement. L’enjeu était d’expliquer le déploiement de ces zones de développement, alors que dans le même temps, les fleurons du modèle fordiste brillaient par leurs résultats catastrophiques. Ce sont les sociologues italiens (Bagnasco, 1977) qui les premiers, se sont penchés sur ce nouveau champ explicatif en analysant les performances des régions du Nord et du Centre de l’Italie, communément appelé le modèle NEC. Leur analyse centrée sur les acteurs et leur rôle dans le développement s’est trouvée prolongée et enrichie par une analyse plus économique, débouchant sur la dénomination des « districts industriels », portée par Beccatini4 (1979).

4Dans « une première partie », nous présenterons les référents théoriques de l’analyse des districts industriels, en insistant sur les choix idéologiques sous-jacents à une telle approche. Par ailleurs, nous soulignerons le caractère partial de l’analyse des districts industriels, qui tend à réfuter la permanence des principes de métropolisation (concentration de la population dans les agglomérations) et de la polarisation productive (concentration des emplois dans ces mêmes agglomérations). L’intégration des doubles mouvements, métropolisation d’un côté et territorialisation de l’autre, contribue, à notre sens, à comprendre le mode d’organisation actuel de l’espace.

  • 5 La mobilisation de ces théories leur apporte caution scientifique et rigueur permettant d’asseoir (...)

5Cette notion de territoire n’est pourtant pas restée confidentielle, en essaimant dans le champ politique, en quête d’une nouvelle rationalisation de l’organisation administrative française, en lieu et place du cadre communal jugé trop restrictif. Ainsi, la seconde partie analysera comment l’analyse des districts industriels a justifié et légitimé5 l’élaboration de politiques de développement à un niveau national (procédure des pays) comme infra-national (la procédure des Contrats Globaux de Développement en région Rhône-Alpes). En définitive, malgré les limites reconnues des analyses en termes de district, les institutions vont la reprendre à leur compte et tenter par leur propre action, d’infléchir les logiques de développement socio-économique.

1. LE TERRITOIRE VU PAR DES ÉCONOMISTES DU DÉVELOPPEMENT

6La notion de territoire est, en économie du développement, le fruit de l’analyse des districts industriels. Cette dernière est associée à une profonde remise en cause du modèle de développement des Trente Glorieuses et à une intégration de nouveaux facteurs explicatifs dans la compréhension du développement.

1.1. Le paradigme technico-économique au centre du territoire

Une densité d’entreprises industrielles

7Le territoire, version district industriel, système productif localisé ou bien encore milieu innovateur, se caractérise avant tout par une forte densité d’entreprises ; ce sont essentiellement des petites et moyennes entreprises (souvent de très petite taille), qui sont spécialisées dans le même type d’activité industrielle et qui établissent entre elles des relations de production, favorisées par la proximité.

Des entreprises innovantes

8Ces entreprises caractérisées par leur petite taille n’en sont pas moins innovantes. Ainsi, à titre d’exemple, la zone de Prato représente 10 % des exportations italiennes de produits de mode. De plus, leur production est rarement celle de produits standardisés ; au contraire, les entreprises spécialisées dans le textile à Prato sont capables de produire différentes gammes de vêtements au cours de la même année. Cette souplesse permet aux entreprises d’être leaders sur les marchés tant nationaux qu’internationaux. L’innovation se situe évidemment au niveau de la production en termes d’organisation mais également au niveau du produit en tant que tel. On cite souvent les entreprises du textile en Italie, capables de fabriquer plusieurs collections dans l’année, souvent en petite quantité car s’adaptant aux différenciations des segments de marchés internationaux : les besoins des clients japonais ne sont pas les mêmes que ceux des clients américains. C’est la glorification de la souplesse, de la flexibilité industrielle permise et portée par les petites entreprises. On parle ainsi du courant de la spécialisation flexible, en opposition à la rigidité supposée et décriée du modèle fordiste essentiellement basée sur les grandes entreprises.

Un système de valeurs reconnues

9Les entreprises sont portées par un esprit entrepreneurial, avec une forte proportion de travailleurs indépendants, de petits patrons « partis de rien » et ayant construit un capital de production non négligeable. Nombreuses sont les monographies industrielles relatant l’histoire d’entrepreneurs ayant quitté leur pays pour louer leur force de travail, et qui sont revenus plusieurs années après pour édifier de véritables dynasties industrielles.

10Les capacités d’innovation des entreprises dans ce type de système productif sont liées à la structure industrielle en réseau. La densité d’entreprises permet l’établissement de relations directes et étroites entre entreprises qui, par ailleurs, sont spécialisées dans une même activité industrielle. Dès lors, il existe un certain savoir-faire industriel, qui est en quelque sorte la carte d’identité du milieu productif.

11Ce fonctionnement d’essence économique s’enrichit de paramètres sociaux, plus informels puisque l’analyse des districts industriels révèle qu’au-delà du savoir-faire industriel, il existe une véritable atmosphère industrielle au sein même du système productif : « les secrets cessent d’être des secrets ; ils sont pour ainsi dire dans l’air et les enfants apprennent inconsciemment beaucoup d’entre eux. Le travail bien fait est immédiatement reconnu et l’on discutera aussitôt les mérites des inventions et des améliorations apportées aux machines, aux procédés et à l’organisation générale de l’industrie » (Marshall, 1919 cité par Lecoq, 1992). Dans le même esprit, les échanges d’ouvriers entre entreprises sont notés comme courants, permettant d’une part, le renforcement du savoir-faire commun et d’autre part, des processus d’innovation.

12Les relations entre entreprises relèvent donc du couple concurrence/coopération ; l’innovation est permise par des partenariats qui échangent sur des aspects techniques, des pratiques, des savoir-faire, mais la concurrence reprend le dessus lorsqu’on passe aux phases de production et de vente.

Le rôle de l’histoire longue

13Plus largement encore, on parle de codes, de normes partagés par l’ensemble des acteurs de ce milieu, d’une sorte de culture de développement, « d’une culture historiquement constituée » (Lecoq, 1989 ; Dimou, 1996). Ces règles font partie du fonctionnement du territoire ; elles supposent le temps long pour émerger, se renforcer et également évoluer. Il existe donc un terreau fertile, un territoire qui explique la réussite économique de ces ensembles industriels.

  • 6 Le terme de diffus signale que les premiers exemples de districts industriels en Italie notamment (...)

14En conclusion, les exemples des districts industriels ont donné lieu à l’affirmation d’un nouveau courant d’analyse, le courant de la spécialisation flexible, de l’industrialisation diffuse6 qui venait en contrepoint de la toute puissance du modèle des Trente Glorieuses. Les facteurs économiques, sociaux, identitaires et historiques, se combinent avec efficacité pour générer des ensembles industriels performants, en pleine récession économique. Ces territoires sont dits spécifiques car atypiques dans le paysage productif de la plupart des pays, avec une mention spéciale pour l’Italie, mais surtout car leur dynamique repose sur la mobilisation de caractéristiques, d’actifs spécifiques (Colletis, Pecqueur, 1993) qui sont bien valorisés.

1.2. Apports et limites de l’analyse des districts industriels

15Le premier élément central de ces nouveaux courants d’analyse se fonde sur le rôle actif de l’espace dans le développement. L’idée d’un espace homogène, simple support des activités économiques, qui était un postulat pendant les Trente Glorieuses, est largement critiquée. Les districts industriels montrent que l’espace compte, que ses caractéristiques tant économiques que sociales, culturelles et historiques (les composantes territoriales) sont aussi, avec le marché, des facteurs de développement et de localisation des activités.

La valeur entrepreneuriale

16Une des caractéristiques importantes de l’analyse est la reconnaissance de l’acteur, avec une capacité de choix et une aptitude à l’innovation. Aussi, les valeurs de démocratie, de citoyenneté et de liberté deviennent centrales afin de permettre l’expression des initiatives économiques. Les acteurs de base sont les entrepreneurs, à qui on accorde, en opposition à la théorie économique classique, une rationalité imparfaite, limitée, mais qui peut être contournée par l’établissement de relations entre acteurs, par la constitution de réseaux ; l’entrepreneur n’est donc pas isolé. Les réseaux permettent ainsi de générer des marges de manœuvre pour les acteurs face aux nécessaires adaptations du système productif, dans un environnement instable et concurrentiel. Au-delà de l’aspect technique des réseaux, sont mis en avant le partenariat, la solidarité, la coopération entre acteurs économiques. La reconnaissance de l’importance des relations humaines met en relief le rôle fondamental de la famille qui va servir de tremplin (par la transmission de savoirs, de patrimoines, de connaissances) et de caisse de solidarité en cas de coup dur.

17Chronologiquement, ce retour idéologique autorise une critique véhémente des Trente Glorieuses, de l’inhumanité de la grande entreprise et des conditions de travail du salarié. Dès lors, on comprend mieux la glorification de l’entrepreneur, responsable de ses choix, libre dans son travail, propriétaire de ses moyens de production, indépendant des logiques des grands capitalistes.

18Une telle célébration du travail indépendant, du savoir-faire industriel explique in fine les relations entre entrepreneurs, non strictement marchandes mais préférentiellement fondées sur la confiance, le partage de valeurs sociales, d’une certaine éthique du travail. Cette culture partagée donne une place particulière à l’histoire locale, aux patrimoines, aux racines, qui constituent ce terreau fertile sans quoi ne pourrait naître cet esprit d’entreprise à la fois si particulier et si nécessaire au dynamisme économique. Plusieurs travaux sur les districts soulignent la particularité de ces sociétés locales. En Italie, le modèle NEC se situe préférentiellement dans l’Italie des communes, avec une structure sociale particulière (petite exploitation familiale en relation étroite avec la population urbaine, importance de la famille élargie...) (Fua, 1988). De même, en France, les quelques exemples de SPL, le Choletais, Castres-Mazamet ou bien la vallée du décolletage en Savoie, sont réputés pour leur singularité. Le Choletais a une longue histoire de particularisme politique. A Castres-Mazamet, M. Dimou (1995) montre une société de protestants ayant survécu à la Terreur et qui ont édifié un empire autour du métier de la laine. De tels exemples témoignent de valeurs sociales propres, de racines communes, d’une identité, « creuset d’une réelle efficacité économique ».

Le risque de normalisation

  • 7 Le Monde du 24.06.98 titre ainsi : « avec 6 % de chômeurs, la région Emilie-Romagne fait figure de (...)

19Dès lors, les performances de tels ensembles spatiaux, en pleine récession économique ont encouragé la diffusion du modèle districai et une recherche de sa généralisation. Dans leur ouvrage intitulé « Les chemins de la prospérité », Piore et Sabel (1989) défendent la thèse du passage de la production de masse associée au fordisme, à la spécialisation flexible, le district industriel en étant la forme spatiale. Aussi a-t-on recensé de par le monde, les districts et autres systèmes productifs localisés, en vue d’asseoir leur caractère générique et donc leur intérêt en tant que finalité de politique de développement7. Certains auteurs (Houssel, 1995 et Scott, Storper, 1989) vont même jusqu’à annoncer l’hypothèse d’un « parc mondial de districts industriels ». En France, la DATAR a commandé un recensement des SPL (une centaine a été identifiée) et le CIADT de décembre 97 a décidé de promouvoir l’émergence de cette forme de développement (Cf. Le monde du 5 décembre 98 p. 13).

20Ces positions ont encouragé les critiques, dont une des plus virulentes est celle portée par Amin et Robins (1992) : « these are not marshallian times ». Ces deux auteurs perçoivent dans le courant districal une tentative d’englober toutes les formes localisées de dynamiques industrielles, en prônant une nouvelle « orthodoxie », alors même que ces courants territoriaux trouvaient leur origine dans le refus de l’unicité du modèle de développement des Trente Glorieuses et constituaient bien une théorie sur le rôle des facteurs spatiaux non économiques dans les processus de développement.

Un modèle idéalisé

21De fait, la présentation souvent très favorable associée aux districts et SPL s’explique par la découverte de formes de développement qui avaient le mérite de s’adapter à la situation internationale, de créer de l’emploi, à un moment où la grande entreprise apparaissait moins performante. L’observation de ces poches de croissance a mis l’accent sur les facteurs du développement, sans s’arrêter, dans un premier temps, sur les contraintes sociales et la signification politique de tels processus.

  • 8 Certains auteurs (Giraut, 1998) vont plus loin en considérant que toutes les zones de type distric (...)

22Des travaux tendent cependant à casser l’image idéalisée des districts. Dans le domaine social, Martinelli et Schoenberger (1992) soulignent la forte instabilité de la main d’œuvre ; elles parlent « d’exploitation massive des salariés ». La flexibilité de l’entreprise est une arme pour répondre rapidement à l’évolution des marchés, mais elle signifie aussi une précarité d’emploi et des conditions de travail que l’on croyait révolues. Dans le même esprit, les codes sociaux, construits localement et tant glorifiés dans les premières analyses, ont pris leur liberté par rapport au code du travail, aux dépens des conditions de travail et de la stabilité des salariés. Ils jouent aussi le rôle de véritables barrières à l’entrée dans un système local : « On intègre les gens qui acceptent les règles et qui sont issus d’un certain milieu ». Ces modes d’organisation produisent inévitablement des exclusions ; parce qu’on n’appartient pas à une famille d’entrepreneur, que l’on n’accepte pas les valeurs ambiantes, ou tout simplement que l’on n’est pas d’ici. P. Thibaud (1992) souligne les dérives d’exclusion territoriale dans la logique de développement prônée par la Ligue Lombarde, pour qui les Noirs et les Siciliens ont le défaut commun d’être inintégrables dans la culture efficace de la plaine du Pô8. De façon plus insidieuse, la préférence à l’embauche accordée aux enfants du pays, dont on connaît la famille et son système de valeurs, est aussi une pratique exclusive vis-à-vis des demandeurs d’emploi qui n’appartiennent pas à ces réseaux de connaissance. Elle peut d’ailleurs entraîner un repli sur soi préjudiciable aux innovations qui sont généralement provoquées par des migrants et des idées extérieures.

23Dans le champ des relations industrielles, le couple concurrence-coopération est malmené par l’exemple de certains districts où l’activité économique se traduit par l’émergence d’un leader et corrélativement d’une hiérarchisation des entreprises. Enfin, plus largement, E. Ritaine (1987) parle « d’exaspération de la diffusion industrielle » pour qualifier les formes d’entropie (urbanisation anarchique, pollutions, tension des statuts sociaux, spéculation immobilière), liées aux stratégies individuelles et familiales.

Un intérêt opératoire

24En définitive, le district industriel ne doit être considéré « ni comme un mythe, ni comme un interlude (Triglia, 1990), mais plutôt comme une forme particulière, parmi une diversité de voies et de formes de développement » (Fua, 1985). En particulier, après la fin annoncée du fordisme, force est aujourd’hui de constater que la polarisation économique et démographique reste une tendance lourde, que l’on dénomme aujourd’hui par la métropolisation. Cette situation rend compte du pouvoir économique de la ville et de son influence sur l’espace. En effet, ces évolutions tant économiques que démographiques ont des répercussions en termes d’organisation spatiale. La plus nette concerne la disjonction entre lieux de travail et lieux de résidence ; disjonction qui va à l’encontre de la superposition entre communauté productive et société locale constatée dans les districts industriels. L’heure est donc à la reconnaissance de la diversité des formes territoriales depuis des zones métropolitaines jusqu’aux districts industriels de type marshallien.

25Les enseignements des districts industriels sont donc à relativiser. On retiendra pour notre part, l’intérêt opératoire de l’analyse territoriale qui fournit une grille d’analyse pour comprendre le développement en terme d’articulation entre les facteurs globaux et les particularités propres à l’espace.

2. LA GOUVERNANCE LOCALE OU L’INFLUENCE POLITIQUE DU DISTRICT

26Le district a donc logiquement attiré l’attention des responsables politiques d’une part, en raison même de ses performances et d’autre part, au vu du rôle reconnu des collectivités territoriales dans l’évolution de ces systèmes locaux. Ce constat va ainsi légitimer leur intervention dans le développement économique local, et notamment justifier cette quête du « bon » découpage. Aussi, même si le développement économique reste central, la fibre identitaire et l’idée d’autonomie locale font l’objet de toutes les attentions pour organiser les acteurs locaux, dans les pays, les procédures régionales ou bien les parcs naturels régionaux. La construction de ces nouveaux périmètres repose dans leurs limites, leur mode d’organisation, sur un argumentaire élaboré dans l’observation des systèmes économiques locaux, en termes de régulation tout particulièrement.

2.1. La légitimation du rôle des collectivités locales

27Considérée comme catégorie générique, la notion de SPL fournit une grille d’analyse qui met en évidence le mode de régulation et la possibilité d’intervention des collectivités territoriales. En suivant l’école de la régulation (Lipietz, 1987), le mode de régulation est l’organisation des relations économiques et sociales qui permet le fonctionnement du système productif par l’ajustement des différentes pratiques et stratégies, plus ou moins dispersées et incohérentes au départ. Cette régulation a pour finalité de reproduire les rapports sociaux fondamentaux, de soutenir les activités économiques et de les harmoniser (Boyer, 1986). Il comprend un mode institutionnel, en particulier l’Etat, les collectivités locales et les organismes professionnels et un mode informel, sur la base de réseaux de relations.

28Cette notion de régulation se focalise sur l’idée de reproduction du système dans le temps, et des conditions d’une telle reproduction, qui comme Barel (1973) l’a souligné, ne signifie pas reproduction à l’identique mais une évolution dynamique. De fait, la notion de régulation émergeant dans les années 80 correspond également à la diffusion très largement médiatisée des concepts développés dans les sciences exactes et plus particulièrement dans les sciences du vivant, où les organismes vivants sont considérés comme des systèmes possédant une capacité d’organisation, de régulation de leur propre devenir. Cette capacité de régulation s’appuie sur une dialectique entre les éléments constitutifs du système (ex. : le patrimoine génétique pour une cellule et l’organisation industrielle pour un district industriel) et l’environnement dans lequel évolue cet organisme vivant. C’est précisément cet environnement qui envoie des signaux (état des marchés mondiaux, conditions et pressions fiscales notamment) au système local, lequel doit faire preuve de capacités d’adaptation pour intégrer de tels signaux. En ce sens, se construit sur le long terme une trajectoire d’évolution spécifique pour tout système local, qui passe par la mobilisation de ses forces, de ses éléments constitutifs pour assurer sa reproduction et qui fait référence au couple local/global ou interne/externe.

L’émergence de la notion de gouvernance

29Dans ce contexte, un certain nombre d’analyses, relevant du domaine de l’économie (Becattini, 1992 ; Courlet et Pecqueur, 1992) sur les districts et autres SPL, se sont attachés à cerner minutieusement cet aspect de régulation. Leurs conclusions soulignent notamment que la régulation du système dans sa globalité passe par l’organisation productive. Dans cette organisation industrielle, l’innovation ne porte pas seulement sur l’existence de ces relations, mais sur le champ non marchand dans lequel elles s’établissent. Ce sont les notions de confiance, de réciprocité, de partenariat s’établissant entre les entreprises, qui sont évoquées et qui sont résumées par la notion de gouvernance. Ainsi, en économie et dans son acception stricte, la gouvernance définit une forme d’organisation interentreprises que caractérisent les relations de pouvoir, au-delà du marché (Storper, Harrisson, 1992 ; Storper, Walker, 1989).

30Initialement circonscrite aux relations entre entreprises et donc par conséquent aux acteurs privés, les notions de gouvernance et de partenariat se sont étendues aux autres acteurs, battant en brèche l’idée que les systèmes économiques localisés vivaient en dehors de toute intervention publique, quelle qu’elle soit, ce dont les dénominations d’industrialisation diffuse, d’économie souterraine voire rampante, de spécialisation flexible, cherchaient à rendre compte. En effet, des structures fort diverses interviennent à des degrés divers dans le fonctionnement des systèmes locaux. Capecchi (1992), étudiant l’industrie mécanique à Bologne, met en évidence le poids des forces syndicales dans l’évolution industrielle de ce district. Les organisations professionnelles (exemple du syndicat du décolletage dans la vallée de l’Arve), mais également les collectivités publiques, peuvent jouer un rôle dans la dynamique des territoires, et de ce point de vue leur caractère spontané est relativisé. Plus récemment, on a noté en 1994 la création en Italie d’un club des districts industriels, une structure formalisée pour demander l’aide des pouvoirs publics face à la mondialisation ; ils réclament « de bénéficier de prix équivalents à ceux des grandes entreprises en matière d’électricité, de gaz, de télécommunications et de disposer de représentants qui soient les intermédiaires privilégiés des autorités locales en matière de développement local et de politique industrielle » (Le Monde du 24.6.98).

31A la suite de ces analyses, la notion de régulation ou de gouvernance a évolué vers une acception plus large : « la gouvernance renvoie à des formes intermédiaires de régulation, ni marchandes, ni étatiques, qui articulent intérêts privés et publics, aspects sociaux et économiques » (Benko, Lipietz, 1992) ; elle a ainsi pénétré de nouvelles disciplines notamment la science politique, pour tenter d’expliquer les nouvelles pratiques de l’action publique.

32Une telle influence se retrouve également en termes de politiques d’aménagement du territoire, en particulier pour la procédure des pays. En pratique, N. Portier (1997), chargé de mission à la DATAR reconnaît explicitement ce transfert analogique de la grille districale dans la démarche des pays : « on cite souvent en France des territoires qui gagnent, ces milieux innovateurs qui ont su se développer parfois sans réseaux rapides de transport ou sans grandes entreprises publiques. Bien qu’ils souffrent actuellement comme d’autres de la conjoncture économique morose, ces territoires, organisés autour de villes moyennes, ont montré que la polarisation métropolitaine de l’économie n’était pas une fatalité, que des nébuleuses de PMI et PME peuvent voir le jour et se structurer hors des grandes agglomérations, fixant les populations locales et attirant même de nouveaux ménages. En filigrane, l’organisation des pays s’inscrit dans une telle stratégie de renforcement des synergies internes aux territoires. Elle obéit à une logique de recomposition des cohésions et des solidarités locales souvent malmenées au cours de l’histoire par la centralisation ou par les conflits politiques locaux avec des rites d’évitement que cela entraîne ».

33Ce constat du rôle possible de la sphère politique dans la dynamique des territoires explique alors les interventions des collectivités publiques, qui se posent en formes intermédiaires de régulation, dans le développement territorial, en particulier en direction des districts. Leur action s’inspire de la notion de SPL et en particulier de la version positive du SPL qui apparaît comme un cadre pertinent à partir du moment où les sphères économique, culturelle et institutionnelle, entrent en synergie pour former un tout performant. Les collectivités locales trouvent ainsi leur légitimité dans la construction de cette cohérence territoriale.

34La diffusion de telles analyses se retrouve dans la procédure rhônalpine des contrats globaux de développement, initiée en parallèle avec la démarche nationale des pays. En effet, les contrats globaux visent à couvrir l’ensemble du territoire national avec des entités qui se définissent par la conjonction de facteurs économiques historiques et identitaires, et également institutionnels (Ciavatti, 1993). L’enjeu est de disposer d’un maillage, fondé sur des entités territoriales cohérentes, autonomes, mais avec une autonomie relative par rapport aux forces de régulation que peuvent représenter les niveaux supérieurs. Il est possible de vérifier cette hypothèse en analysant le mode de construction des entités territoriales dans la région Rhône-Alpes, dont la justification du périmètre se comprend par rapport à leur positionnement en fonction des grands centres économiques.

2.2. Le découpage en fonction des centres

35La région Rhône-Alpes a choisi d’inciter à la création d’entités territoriales constituées par une ville et sa périphérie. Cette politique a donc facilité la mise en place d’entités territoriales autour des centres urbains ; mais elle s’est aussi heurtée à des oppositions du fait des pouvoirs en place et des entités déjà constituées comme les Parcs Naturels Régionaux. Le degré de convergence ou à l’inverse de divergence entre ces deux types d’entités constitue un élément d’analyse intéressant sur les logiques de constitution de territoires de développement, support de politiques différenciées.

36Sans vouloir être systématique, trois grands cas de territoires peuvent être distingués, avec les centres, les espaces de résistance et des espaces intermédiaires.

Les centres économiques

37Des CGD ont été constitués en considérant le périmètre d’un pôle économique contenu par l’agglomération urbaine et son aire d’influence directe, que cette organisation économique soit reconnue comme un district ou non.

38C’est le cas des agglomérations qui possèdent un contrat de type urbain, tels Chambéry et Annecy. Le périmètre des contrats, intitulés Bassin annecien et Espace métropole Savoie, correspond peu ou prou à l’aire d’influence de ces deux villes en termes d’emplois. La polarisation productive démographique a donc guidé l’établissement des contrats globaux de développement.

39Le CGD correspond également à des pôles économiquement très organisés et dynamiques dont le périmètre politique suit l’économique. En pratique, le Roannais présente des caractéristiques assez proches des systèmes productifs locaux. Le tissu industriel est quantitativement important avec une spécialisation industrielle réelle, un effet structurant indiscutable sur cette région. Le Roannais connaît des difficultés économiques et la gestion de la reconversion industrielle amène à définir un périmètre de contrat focalisé sur un tel objectif. On retrouve la même logique sous-jacente avec le contrat de la vallée de l’Arve où le périmètre correspond in fine au bassin de PME ciblé sur le décolletage ; dans ce cadre, nous avons affaire à une organisation industrielle dynamique. C’est clairement la thématique industrielle qui est mise en avant, même si cela amène peut-être à passer sous silence des relations fonctionnelles d’une autre nature ; ainsi, le contrat global de la Vallée de l’Arve n’inclut pas la commune de Sallanches avec laquelle Cluses et son bassin d’emploi ont visiblement des échanges en termes d’emplois (flux migratoires pendulaires) et de services, notamment à la population. Or Sallanches fait partie du contrat du Pays du Mont Blanc, ciblé lui sur la thématique tourisme.

Les espaces de résistance

40D’autres CGD regroupent des espaces qui se définissent en fonction de l’avancée de la ville : le contrat de Bièvre-Valloire est le reflet d’une logique de résistance vis à vis de la pression urbaine de Lyon et de Grenoble et son périmètre est avant tout politique, sans réelle adéquation avec une vie économique. D’autres espaces de contrats globaux de développement sont moins le reflet d’une seule volonté politique que celle d’une aspiration à défendre une certaine autonomie vis à vis de l’agglomération voisine puissante, et ce malgré une perte de substance économique. C’est notamment le cas de la zone matheysine où le CGD repose sur le bassin d’emploi de La Mure en déclin, et englobe également le sud du département (cantons de Clelles et Mens plus ruraux) pour se dénommer CGD Sud-Isère. De même, le périmètre du CGD de Bresse-Revermont-Val de Saône s’explique par une volonté d’autonomie vis à vis de Bourg-en-Bresse malgré une situation économique et de services très largement dépendante de ce chef-lieu ; il repose sur une tradition d’intercommunalités et la capacité d’un leader politique à les regrouper dans une problématique commune. Le même constat peut être fait à propos du CGD Les Usses-les Bornes, laissé pour compte par les organisations voisines (Chautagne et Bugey), et pris en tenaille par le bassin genevois et celui d’Annecy.

41Ces espaces sont avant tout ruraux, sans cohérence économique. Ce sont des entités périphériques à des agglomérations, qui se sont constituées pour résister à la ville, défendre son pouvoir, ne pas « se faire phagocyter ».

Les territoires intermédiaires

42Entre ces deux situations typiques, il existe des espaces où le périmètre institué ne défend a priori ni un découpage politique, ni une logique économique. Le contrat global du Grésivaudan entre dans cette catégorie-là, puisque l’organisation économique présente autour de Domène, de Goncelin, de Pontcharra, de la Rochette, n’est pas reconnue et n’a donc pas donné lieu à l’émergence d’un ou de plusieurs contrats globaux. De même, cet ensemble est le support d’une multitude d’établissements pluri-communaux, dont les périmètres viennent se superposer à celui du CGD. De fait, c’est uniquement le critère des déplacements domicile-travail qui a été retenu dans la définition du CGD du Grésivaudan. L’optique est de favoriser le débordement de l’agglomération grenobloise dans la vallée, sans réellement tenir compte de la structuration sous-jacente des territoires, alors même que ces derniers se trouvent confrontés à de profondes mutations sociales, économiques et environnementales sous l’effet de cette avancée urbaine.

CONCLUSION : UNE VOLONTÉ DE DISTINCTION

43Avec ces trois types de CGD réapparaissent en définitive trois espaces assez traditionnels : les pôles urbains, les territoires ruraux et les espaces périurbains intermédiaires. Cette organisation rejoint les classifications effectuées en fonction des analyses de la polarisation, avec un changement important : l’affirmation de marges d’autonomie des périphéries par rapport aux centres. La construction territoriale en cours s’alimente d’une volonté forte d’identification et donc de distinction par rapport aux territoires voisins. Les territoires se construisent les uns par rapport aux autres et leurs relations sont plus du domaine de la concurrence que celui de la coopération. Les territoires sont en effet concurrents pour l’implantation d’entreprises et de services ; ils s’opposent sur le passage des nouvelles voies de communication, la localisation des décharges. Cette guerre des territoires s’alimente des vieilles oppositions ville-campagne, et elle est d’autant plus vive que l’un des protagonistes a besoin d’affirmer son existence récente.

44Le modèle des districts industriels arrive donc à point pour donner un cadre orga-nisationnel aux structures intercommunales. Il justifie l’établissement de nouveaux pouvoirs locaux qui se chargent de la mise en valeur des spécificités spatiales. Et le territoire intercommunal apparaît bien comme une échelle pertinente dans la mesure où d’une part, il donne les possibilités de créer des synergies qui étaient impossibles dans le cadre trop étroit des communes, qu’elles soient urbaines ou rurales, et d’autre part, il permet de peser sur des évolutions économiques alors que la mondialisation et l’Europe sont hors d’atteinte.

45Il faut cependant constater que c’est la version positive, idéalisée, du district qui est récupérée par les institutions locales. Elle permet d’une part de s’imposer et d’autre part de susciter une mobilisation. Qui pourrait s’opposer à une volonté de renforcement, de réussite économique, d’innovation, de services ? Qui pourrait ne pas entrer dans une logique de partenariat et de consensus, au risque d’être responsable de conflit ou d’individualisme ?

46On pourrait s’interroger sur le type de reproduction sociale que cette régulation ou cette gouvernance met en œuvre. Les territoires, constitués à l’échelle intercommunale, permettent une certaine renaissance de pouvoirs locaux, de l’affirmation de l’autonomie locale, de même que les districts ont permis la reconnaissance de la petite entreprise et d’autres espaces jusque là oubliés dans les modèles de croissance. Qui profite de ces changements ? Les institutions et les entreprises localisées semblent aller de concert pour maîtriser ces recompositions. Il serait sans doute intéressant d’analyser dans quelle mesure ces nouvelles sphères de décision produisent un nouveau type de développement et pourquoi et comment ces mêmes sphères mobilisent la symbolique territoriale du district pour justifier leur propre référent territorial.

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Notes

1 Cemagref-Unité de Recherche Développement des Territoires Montagnards, Grenoble.

2 Cette communication repose à la fois sur les résultats d’une thèse en économie appliquée, intitulée « L’organisation économique du Sillon Alpin. Contribution à l’analyse des territoires » soutenue en 1997 à l’Université Pierre Mendès France de Grenoble et sur une participation à un programme en sciences humaines financé par la région Rhône-Alpes (programme ARASSH), coordonné par F. Gerbaux de l’IEP et intitulé « Quelle articulation entre les projets de territoires en Rhône-Alpes ? Gouvernance et territoires », Ed. de l’Aube (1999).

3 Que ces territoires politiques soient les Contrats Globaux de Développement, promus par le Conseil Régional de Rhône-Alpes ou bien la politique des pays menée au niveau national.

4 Ce dernier a montré que la réussite économique de ces zones italiennes était à relier à leur structuration industrielle, portée par les petites et moyennes entreprises fonctionnant en réseau et travaillant dans une même branche industrielle. Cependant, la stricte dimension économique se trouvait associée à des paramètres autres, tels les phénomènes d’identité sociale des acteurs présents dans ces zones, l’histoire longue de ces espaces ; autant de facteurs que l’on a rangés sous le terme générique « d’effet territorial » ou plus largement des « économies externes » de Marshall (1919).

5 La mobilisation de ces théories leur apporte caution scientifique et rigueur permettant d’asseoir la mise en œuvre d’une nouvelle organisation territoriale.

6 Le terme de diffus signale que les premiers exemples de districts industriels en Italie notamment se caractérisaient par une insertion dans un milieu encore largement rural, avec toute une architecture spatiale fondée sur les bourgs et les petites villes, donnant lieu à un maillage lâche de centres d’activités.

7 Le Monde du 24.06.98 titre ainsi : « avec 6 % de chômeurs, la région Emilie-Romagne fait figure de modèle ».

8 Certains auteurs (Giraut, 1998) vont plus loin en considérant que toutes les zones de type district industriel recèlent une dérive extrémiste dans leur modèle de développement.

© Presses universitaires François-Rabelais, 2002

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