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L’ouverture de l’Europe vers l’est

 | 
Gabriel Poulalion

Chapitre III. L’intégration de la Hongrie à l’U.E. : état des lieux

Anne Gasnier-Jeannot

Texte intégral

INTRODUCTION

1L’élargissement de l’Union européenne à l’Est du continent représente pour les européens de l’Ouest, comme de l’Est, un formidable défi.

2Pour la première fois, l’Union européenne s’est engagée à admettre en son sein à plus ou moins brève échéance treize pays candidats, de l’Est et du sud de l’Europe. Cette volonté d’ouverture présente pour les États membres comme pour les pays candidats de formidables avantages et perspectives. Les quinze de l’Union actuelle ont aujourd’hui à leur portée la potentialité d’un marché de 450 millions de consommateurs. Sur un plan politique, l’Union élargie devrait également bénéficier d’une position renforcée sur la scène internationale.

3Les attentes des pays candidats ne sont pas moins grandes. Ils espèrent bien sûr bénéficier de la manne communautaire, attirer de plus en plus d’investissements directs étrangers et de technologies nouvelles qui contribueront à leur développement économique. Sur un plan politique, l’ancrage à l’ouest constitue pour ces pays un gage de sécurité en même temps qu’il leur permet d’affirmer la stabilité de leurs nouvelles institutions démocratiques.

4Il n’en demeure pas moins que cette vague d’élargissement suscite de part et d’autres du continent de vives inquiétudes. Comment l’Union peut-elle absorber d’un point de vue budgétaire et institutionnel le poids d’un élargissement à des pays dont le niveau économique n’atteint pas encore celui de l’Union actuelle ?

5Les régions les moins favorisées de l’Union vont elles pâtir de l’arrivée de ces nouveaux membres, grands bénéficiaires des fonds structurels de la Communauté ? La sécurité aux frontières sera-t-elle convenablement assurée dans une Union élargie à 25 membres ?

6Les citoyens des pays candidats à l’adhésion ne sont pas moins inquiets face au processus d’élargissement : leur économie sera-t-elle suffisamment forte pour faire face à la concurrence des produits de l’Ouest ? L’agriculture polonaise ou hongroise peut-elle résister aux principes et règles de la PAC ? Ne doit on pas craindre une arrivée massive de fortunes occidentales s’arrogeant la propriété des terres et des biens de toute nature ?

7Pourtant, l’élargissement de l’Union se présente comme un processus irréversible. Et-ce, depuis que le Conseil Européen de Copenhague a posé clairement le principe que sous certaines conditions (le respect des fameux critères de Copenhague), les nouvelles démocraties de l’Est du continent ont vocation à intégrer l’Union.

8C’est désormais quasiment chose faite.

9Les États du Sud et de l’Est ont entamé leurs négociations depuis mars 1998 pour les 6 États composant le Groupe de Luxembourg et depuis février 2000 pour les 6 candidats moins avancés à l’époque sur le plan des réformes que constitue le groupe d’Helsinki.

10Pour préparer cet élargissement et par là même mieux le maîtriser, l’Union européenne a mis en place un vaste programme d’assistance destiné aux pays candidats. L’assistance financière et technique du programme Phare, la conclusion d’accords d’association dès 1991 et de partenariats pour l’adhésion à partir de 1997 vont progressivement permettre aux candidats de se hisser au niveau des États membres actuels de l’Union et d’intégrer l’acquis communautaire. Le 9 octobre 2002, la Commission rend son rapport annuel sur les progrès réalisés par les pays candidats et sélectionne 10 États qu’elle juge aptes à conclure les négociations pour décembre 2002.

11Parmi les candidats, c’est la Hongrie que nous placerons sous étude et à travers l’examen de la situation hongroise, c’est toute la stratégie d’adhésion de l’Union que nous mettrons en exergue.

12Pays pionnier s’il en est, la Hongrie fait effectivement montre de nombreuses spécificités : Peuplé de magyars aux origines mystérieuses, ce pays mal connu des français, possède de formidables atouts : une situation tout à fait stratégique au cœur de l’Europe élargie et un savoir-faire aujourd’hui partout reconnu.

13En réalité, ce pays n’a de cesse d’être le premier en tout : le premier à amorcer graduellement et sans violence sa transition démocratique dès 1988, premier pays de l’Est à être admis au Conseil de l’Europe en 1990, premier encore à conclure avec l’Union européenne un accord d’association en décembre 1991, premier enfin à déposer formellement sa demande d’adhésion à l’Union en mars 1994. C’est donc tout naturellement que la Hongrie fera partie de la première vague d’élargissement de l’Union à l’Est du continent.

14Les efforts accomplis par ce pays depuis une dizaine d’années ont été considérables. Néanmoins, il lui reste encore beaucoup à faire pour satisfaire aux standards rigoureux posés par le Conseil européen de Copenhague. Cette étude se propose donc de dresser un État des lieux de la situation hongroise au regard de son adhésion prochaine à l’Union européenne.

15Une première partie mettra en évidence la stratégie de pré-adhésion mise en place par l’Union pour permettre au candidat de se préparer à l’adhésion (I). Une seconde partie s’interrogera sur l’aptitude du candidat hongrois à intégrer l’Union dans les meilleures conditions (II). A la lumière des critères définis en 1993 à Copenhague, elle soulignera les réalisations du candidat hongrois en même temps qu’elle examinera les obstacles qu’il lui reste encore à surmonter avant son adhésion.

I. LA HONGRIE : PARTENAIRE PRIVILÉGIE DE L’UNION EUROPÉENNE

16L’Union européenne se devait de répondre à ce formidable défi que représente l’élargissement à l’Est du continent par des moyens appropriés à la hauteur de l’enjeu. Mais les pays candidats n’étaient pas encore prêts à adhérer tant sur le plan politique qu’économique. Les autorités communautaires ont alors soigneusement préparé cette adhésion en définissant une véritable stratégie destinée à favoriser le processus d’adhésion tout en le maîtrisant.

17A la lumière de l’exemple hongrois une première partie (A) envisagera la stratégie mise en place par l’Union européenne pour préparer l’adhésion de ses nouveaux États. Une seconde partie (B) tentera de dresser un bilan de l’État des négociations actuelles entre l’Union et la Hongrie dans une perspective d’adhésion pour l’année 2004.

A.LA HONGRIE AU CŒUR DU MÉCANISME DE PRÉ-ADHÉSION RENFORCÉE

18En 1993, lors du conseil européen de Copenhague, les Chefs d’État et de gouvernement s’accordent sur le principe d’un élargissement à l’Est du continent et mettent en évidence les différents critères auxquels doivent répondre les États candidats à l’adhésion.

19Une fois cette décision de principe adoptée, le Conseil européen réuni à Essen en 1994 va définir une véritable stratégie de pré-adhésion destinée à soutenir financièrement la candidature des PECO tout en facilitant leur transition économique.

20Cette stratégie initiale va être relancée à partir du Conseil européen de Luxembourg en décembre 1997 avec la mise en place de partenariats pour l’adhésion et l’ouverture de négociations fondées sur les principes de la différenciation entre les différents candidats et sur celui du rattrapage. Ainsi, un État moins avancé sur le plan des réformes peut-il au vu des progrès réalisés rejoindre les candidats initialement mieux placés que lui.

21La Hongrie se trouve au cœur de ce mécanisme de pré-adhésion renforcée. A ce titre, elle bénéficie comme les autres candidats de trois instruments principaux : le programme Phare tout d’abord, un accord d’association qui lie la Hongrie de manière étroite à l’Union européenne ensuite, et enfin le partenariat pour l’adhésion, pivot de cette stratégie. Ces trois instruments ont pour vocation de préparer efficacement le pays candidat à son admission dans l’Union européenne.

1. Le programme Phare revisité

  • 1 Institué par le règlement du Conseil n° 3306/89 du 18/12/1989 JOCE L 375 du 29/12/1989.

22Il s’agit d’un programme d’assistance technique et d’aide financière pour la reconstruction économique des anciens pays de l’est, adopté par le sommet du G 7 à Paris en 1989 et dont la mise en œuvre fut effective à partir de 19901.

  • 2 Il s’agit des sept PECO, des Républiques Baltes et de l’Albanie depuis 1991.

23Initialement destiné à la Hongrie et à la Pologne, seuls pays sérieusement engagés à l’époque sur la voie des réformes, ce programme bénéficie aujourd’hui à onze pays2 et a mobilisé pour la première période allant de 1989 à 1999 onze milliards d’euros.

24Le programme Phare II est doté pour la période 2000/2006 de 10,5 milliards d’euros et il a été réorienté au vu de l’expérience passée autour de deux objectifs prioritaires : le renforcement de la capacité administrative et judiciaire tout d’abord, pour doter les pays candidats d’administrations capables de mettre en œuvre effectivement l’acquis communautaire. Ce premier objectif qui implique notamment la formation de cadres compétents mobilise 30 % des crédits du programme. Le second objectif qui absorbe 70 % des crédits du programme vise à rapprocher les pays candidats des normes européennes pour leur permettre d’appliquer l’acquis communautaire. Cela concerne essentiellement leurs entreprises et leurs infrastructures.

  • 3 Programme spécial d’adhésion pour l’agriculture et le développement rural ; règlement CE n° 1268/9 (...)
  • 4 Instrument structurel de pré-adhésion, institué par un règlement du Conseil ; CE n° 1267/1999 JOL (...)

25Le programme Phare a été complété en juillet 1999 par deux nouveaux instruments de pré-adhésion : le programme Sapard et le programme IPSA. Le programme Sapard3 concerne l’aide au développement agricole et rural. Il a été doté par le Conseil européen de Berlin en mars 1999 d’un budget annuel de 520 millions d’euros à partir de l’année 2000. Le programme IPSA4 finance quant à lui les infrastructures en matière d’environnement et de transport pour renforcer la cohésion économique et sociale. Il dispose d’un budget annuel d’un peu plus d’un milliard d’euros.

26On peut donc véritablement parler ici d’un plan Marshall pour l’Europe de l’Est puisque 3,120 milliards sont disponibles annuellement au titre de ces trois instruments pour la période 2000/2006.

27Au cours de la période 2000/2002, le montant total de l’aide financière accordée chaque année à la Hongrie s’élève à 96 millions d’euros pour le programme Phare, à 38,7 millions d’euros pour le programme Sapard et il est compris entre 72,8 millions d’euros et 104 millions d’euros pour l’ISPA.

28Le programme Phare II met l’accent sur trois priorités.

  • Le développement des capacités administratives dans des domaines de l’agriculture, de la politique sociale et de l’emploi, la politique régionale, l’environnement, la justice et les affaires intérieures et les douanes.
  • La mise en place des capacités pour une utilisation efficace de l’aide future des fonds structurels.
  • Et enfin, la participation aux programmes et agences communautaires5

29Un enveloppe supplémentaire de 19 millions d’euros a été en outre affectée à la Hongrie pour des programmes de coopération transfrontalière avec l’Autriche, la Roumanie, la Slovaquie et la Slovénie.

30Dans l’ensemble, le programme Phare a eu une incidence positive. Il a permis un transfert effectif de savoir-faire, d’équipements et de ressources financières dans les domaines de l’agriculture, de l’éducation, de la promotion des échanges et des investissements, des transports et de l’environnement. L’aide du programme Phare en faveur de l’environnement, de la privatisation, de la restructuration et du développement des PME a également permis de mettre en place des mécanismes institutionnels et financiers essentiels au fonctionnement de ces entreprises. En outre, le programme Phare a joué en Hongrie un rôle particulièrement déterminant dans trois domaines particuliers :

31le domaine de la justice et des affaires intérieures, le soutien à la minorité ROM et le domaine de la politique régionale.

  • Dans le domaine de la justice et des affaires intérieures, une enveloppe de 30,3 millions d’euros a ainsi été affectée entre 1997 et 2001 à l’achat de matériel de surveillance (patrouilleurs, matériels de communication par radio) destiné à faciliter la lutte contre la criminalité organisée et à empêcher l’immigration clandestine en particulier aux frontières sud et est du pays. Le programme 2002 prévoit également de créer un système d’information conformément aux exigences de Schengen.
  • S’agissant du soutien à la minorité ROM, plusieurs projets ont été mis en œuvre pour favoriser l’intégration scolaire de ces enfants en Hongrie. Ces actions privilégient l’enseignement complémentaire et la formation professionnelle dans l’enseignement secondaire. Parmi les mesures concrètes qui ont été prises, on peut mentionner la rénovation de deux dortoirs dans un établissement scolaire accueillant des enfants roms et la mise à disposition de 17 bus scolaires.
  • Dans le domaine de la politique régionale, le programme Phare a fourni une aide considérable pour le renforcement des institutions au moyen d’initiatives de jumelage et de projets d’investissements pilotes en mettant l’accent sur la nécessité d’aider le pays à se préparer aux fonds structurels.
  • Le programme Sapard s’appuie en Hongrie sur une double priorité : l’amélioration de la compétitivité du secteur agricole et des entreprises agroalimentaires d’une part, le renforcement des capacités d’adaptation des zones rurales d’autre part6.

32Dans le cadre du programme ISPA, l’aide est dirigée dans deux domaines essentiels : les transports et l’environnement.

  • Dans le secteur des transports, les objectifs consistent principalement à favoriser l’intégration dans l’Union européenne, à améliorer la coopération avec les pays voisins et à contribuer à l’équilibre du développement régional.
  • Dans le domaine de l’environnement, le financement porte en priorité sur des mesures de protection de l’eau et des projets de traitement des déchets et de gestion des eaux usées7

2. Le statut d’État associé : l’accord européen Union européenne-Hongrie

  • 8 Accord d’association avec la Hongrie signé le 16/12/1991, JO L 347 du 31.12.1993. On notera que la (...)

33Parallèlement à la mise en place du programme Phare, l’Union européenne a conclu en 1991 un accord européen d’association8. D’un point de vue juridique, il s’agit d’un accord mixte fondé sur l’article 310 du Traité (ex art 238 CEE) conclu par la Communauté, les États membres et l’État désireux de s’associer. Cette structure tripartite nécessaire étant donné la généralité de l’accord présente néanmoins l’inconvénient majeur de retarder sa mise en œuvre. Aussi l’accord signé en 1991 n’est-il effectivement entré en vigueur qu’en 1994.

34L’accord d’association conclu entre l’Union européenne et la Hongrie se présente comme un accord global qui porte sur les matières commerciales en envisageant notamment la libéralisation des échanges de produits industriels. Cette libéralisation des échanges s’accompagne d’une coopération économique plus large (dans le domaine des transports, des douanes, de l’environnement notamment) et de mesures favorisant le rapprochement des législations nationales.

  • 9 Accord du 21/11/1998, JOCE L 327 du 30/11/1988.
  • 10 C’est à dire plus rapide pour les produits industriels de l’Union européenne que pour ceux de la H (...)

35En outre et il s’agit là d’une innovation importante, cet accord d’association instaure entre l’État associé et les institutions européennes un dialogue politique structuré. L’Union européenne montre par là-même sa volonté d’associer de la manière la plus étroite possible l’État candidat aux programmes et aux méthodes communautaires dans une perspective d’adhésion. Cet accord dit de la deuxième génération qui fait suite à un simple accord de commerce et de coopération9 vise à établir progressivement une zone de libre échange entre l’Union européenne et la Hongrie. Elle est fondée sur le principe de la réciprocité des échanges mais selon une libéralisation assymétrique10 qui favorise provisoirement l’État associé.

  • 11 Une dixième réunion du comité d’association a ainsi eu lieu en mai 2002 et a permis d’examiner les (...)

36La Commission souligne dans son rapport annuel pour 2002 que l’accord européen continue à être correctement mis en œuvre par le partenaire hongrois qui a en outre contribué au bon fonctionnement des diverses institutions conjointes11. Les relations commerciales entre la Communauté européenne et la Hongrie restent positives et s’intensifient. En 2001, les importations communautaires en provenance de Hongrie représentaient 24,1 milliards d’euros tandis que les exportations de la Communauté vers ce pays atteignaient 23,6 milliards d’euros.

37La Communauté représente ainsi 74 % du total des exportations hongroises et 58 % de ses importations. En 2001, les principaux produits d’exportation de la Communauté ont été les machines, les équipements de transport et les produits chimiques. Sur la même période, la Hongrie a essentiellement exporté des machines, des équipements de transport et des produits textiles vers la Communauté européenne. On notera qu’environ 87 % des produits agricoles importés de la Hongrie par la Communauté européenne et 98 % des exportations communautaires de produits agricoles vers ce pays sont exonérés de droits de douane ou bénéficient de taux préférentiels.

  • 12 Ces décisions sont entrées en vigueur avec effet rétroactif en janvier 2002.

38De nouvelles mesures de libéralisation en vigueur depuis juillet 2002 renforcent le régime de préférences commerciales applicable entre les parties dans le domaine agricole. En avril 2002, le Conseil d’association a décidé de poursuivre la libéralisation des échanges de produits agricoles transformés entre la Communauté européenne et la Hongrie par une réduction réciproque des droits de douane12. Un protocole additionnel à l’accord européen est entré en vigueur en janvier 2002 et prévoit un régime préférentiel pour les échanges entre la Communauté européenne et la Hongrie concernant les poissons et les produits de la pêche.

39En revanche, en mars 2002, l’Union européenne a arrêté des mesures de sauvegarde provisoires sur les importations de certains produits sidérurgiques.

3. Le partenariat pour l’adhésion13

  • 13 Institué par un règlement cadre du Conseil du 16 mars 1998 JOCE L 85 du 20/03/1998.

40Il s’agit d’un nouvel instrument destiné à renforcer la stratégie de pré-adhésion décidé lors du Conseil européen de Luxembourg (Déc 97). Il représente aujourd’hui le pilier central de cette stratégie autour de laquelle les négociations ont pu s’articuler de manière différenciée entre les différents partenaires, candidats à l’adhésion.

  • 14 Aussi les aides peuvent-elles être réduites voire suspendues si l’État candidat ne respecte pas se (...)

41Le partenariat repose sur des engagements précis de l’État candidat qui sont définis dans un programme national d’adoption de l’acquis communautaire. Sont ici recensés les domaines et réformes prioritaires pour mettre en œuvre l’acquis communautaire. L’Union européenne répond alors à ce programme national par une assistance financière destinée à aider le pays candidat à réaliser ses priorités. Mais cette aide est conditionnée par le respect des obligations découlant de l’accord européen et des progrès dans la réalisation des trois critères de Copenhague : critère politique, économique, reprise de l’acquis communautaire14. Ce système se montre donc à la fois souple et incitatif puisqu’il permet de moduler le montant des aides en fonction des progrès réalisés par l’État candidat. En outre, ce partenariat est régulièrement actualisé pour tenir compte d’une réorientation éventuelle des priorités du candidat. Il donne lieu chaque année à une convention de financement.

42Une version révisée du partenariat pour l’adhésion de la Hongrie a été adoptée en janvier 2002. Elle a servi de point de départ à l’élaboration conjointe par la Commission et la Hongrie d’un plan d’action destiné à renforcer les capacités administratives et judiciaires du candidat hongrois.

43Globalement, les engagements pris par la Hongrie dans le cadre du partenariat pour l’adhésion ont été respectés. La Commission relève cependant dans son rapport régulier pour 2002 un certain nombre d’engagements non tenus. Si les progrès réalisés dans le domaine économique répondent aux priorités définies dans le partenariat pour l’adhésion, certaines lacunes persistent dans le domaine politique et dans celui de la reprise de l’acquis communautaire.

44La Commission relève dans son rapport qu’un système efficace de traitement des plaintes pour les fautes commises par la police n’a pas été mis en place. Elle souligne également des retards dans l’alignement sur la législation communautaire dans le domaine des aides d’État et les domaines vétérinaires et phytosanitaires. Enfin, la Commission souligne de nombreuses insuffisances quant aux capacités administratives du candidat dans le secteur des transports et surtout dans celui de la politique régionale et de la coordination des instruments structurels.

  • 15 Ce principe s’est confirmé puisque dix pays sont sélectionnés par la Commission pour conclure les (...)
  • 16 Il s’agit de la Pologne, la Hongrie, la République tchèque, la Slovénie, l’Estonie et Chypre.

45Dans ses conclusions lors du sommet de Luxembourg, le Conseil européen indiquait que le processus d’élargissement est « global, inclusif, évolutif et irréversible ». Il précisait ensuite que ces négociations reposent sur deux principes : le principe de différenciation qui permet à chaque État de progresser à son propre rythme et en fonction de ses mérites individuels. Et le principe du rattrapage15 qui donne ensuite la possibilité aux pays ayant débuté les négociations plus tard, de rattraper les autres candidats. Les négociations ont ainsi été ouvertes le 31 mars 1998 avec les pays du Groupe de Luxembourg qui rassemble les six pays pré-sélectionnés par la Commission en juillet 199716. La Hongrie fait naturellement partie du premier groupe de pays.

  • 17 Le groupe d’Helsinki se compose de six pays : la Bulgarie, la Roumanie, la Slovaquie, la Lettonie, (...)

46Deux ans plus tard, le Conseil européen d’Helsinki des 10 et 11 décembre 1999 ouvrira les négociations avec les six autres candidats moins avancés sur le plan des réformes17.

B. L’ÉTAT DES NÉGOCIATIONS ENTRE L’UNION EUROPÉENNE ET LA HONGRIE

47On envisagera ici la méthode de négociation utilisée par l’Union européenne pour cette vague d’élargissement puis on tentera de dresser un bilan provisoire des négociations menées par l’Union européenne avec la Hongrie. On constatera que les négociations ont été perturbées ces deux dernières années du fait de l’Union elle-même : en raison des incertitudes sur la ratification du Traité de Nice d’une part, et de désaccords persistants sur le financement de cet élargissement d’autre part.

1. La méthode de négociation

  • 18 Cette méthode consiste en une analyse de l’acquis communautaire pour chaque candidat afin d’identi (...)

48Les négociations ont été inaugurées le 31 mars 1998 entre l’Union européenne et les pays du groupe de Luxembourg mais elles ont réellement débuté le 27 avril 1998 par une phase de « screening »18 conduite par la task force « Elargissement » mise en place par la Commission et remplacée en juillet 1999 par la direction générale « Elargissement ». Les négociations se déroulent à travers 31 chapitres qui regroupent l’ensemble de l’acquis communautaire que le partenaire hongrois doit intégrer dans sa législation nationale. Les négociations ont lieu selon une procédure uniforme adoptée par le Conseil. Elles se déroulent ainsi à l’échelon des ministres mais aussi des hauts fonctionnaires sous forme de conférences bilatérales. La présidence du Conseil dirige les sessions de négociation à tous les niveaux pour défendre la position commune définie par le Conseil lui-même, sur la base des propositions de la Commission.

  • 19 Les négociations ont été engagées sur le chapitre relatif aux institutions en juin 2002.

49S’agissant du candidat hongrois, depuis 1999, les négociations étaient ouvertes sur tous les chapitres à l’exception du chapitre 30 (institutions)19, et au 15 septembre 2002, vingt six chapitres étaient clos à titre provisoire.

50On notera également que pour relancer les négociations, le Conseil européen de Nice en décembre 2000 a adopté « une feuille de route des négociations » qui fixe un calendrier selon lequel l’Union doit arrêter sa position sur les chapitres de négociation encore ouverts. Cette feuille de route s’est révélée très utile pour faire progresser les négociations d’une manière réaliste pour les deux parties.

51Dans le respect du calendrier ainsi établi, l’Union a dégagé des positions communes qui ont permis de clore provisoirement un grand nombre de chapitres : l’environnement, la libre circulation des personnes ou des capitaux. Il n’en demeure pas moins que ce sont les chapitres les plus délicats qui restent sur la table des négociations notamment parce qu’il contiennent une importante dimension budgétaire (concurrence, agriculture, dispositions financières et budgétaires, institutions, divers).

2. Le bilan provisoire des négociations entre l’Union européenne et la Hongrie

52L’évaluation présentée par la Commission dans le rapport régulier pour 2002 confirme que la Hongrie respecte globalement les engagements qu’elle a pris lors des négociations. Ainsi dans le domaine de la politique régionale, le chapitre de négociations a pu être clôturé à titre provisoire alors qu’il reste actuellement problématique pour de nombreux candidats. L’organisation territoriale et la structure institutionnelle a ainsi été jugée compatible avec celle de l’Union, même si certaines lacunes restent à combler dans le domaine de la gestion effective et strictement contrôlée des fonds communautaires.

53Les chapitres agriculture et concurrence posent en revanche davantage de difficultés au candidat hongrois. La Commission relève ainsi dans le secteur de la concurrence que si s’agissant des ententes de nouvelles mesures ont été prises afin de veiller au respect des règles communautaires, la situation est loin d’être identique pour le secteur des aides d’État. La modification du régime d’aides incompatibles et plus particulièrement des aides fiscales, n’a toujours pas été correctement menée à bien.

54Dans le domaine agricole, la commission ne peut que déplorer l’insuffisance des capacités administratives du candidat hongrois dans ce domaine. L’importante priorité consistant à améliorer les capacités de l’administration responsable de l’agriculture et à achever les préparatifs en vue de la mise en œuvre pratique de la PAC n’a pas été respectée.

55En outre, peu de progrès ont été enregistrés au niveau de la modification des établissements de transformation alimentaire pour qu’ils puissent satisfaire aux normes de sécurité alimentaire. La transposition de l’acquis dans les domaines vétérinaire et phytosanitaire progresse lentement.

56Enfin, on peut constater un certain retard dans le renforcement des structures administratives nécessaires pour les programmes de développement rural.

3. La persistance d’importants obstacles levés au Conseil européen de Bruxelles les 24 et 25 octobre 2002

57On doit effectivement constater que certaines considérations internes à l’Union ont largement conditionné la faisabilité du processus d’adhésion en même temps que le respect de son échéance. Il s’agit tout d’abord de la ratification du Traité de Nice puis du règlement des questions budgétaires et financières liées à la PAC et à la politique régionale.

a. La ratification du Traité de Nice préalable à l’élargissement

58Cette ratification se présente comme un préalable indispensable au respect du calendrier de l’adhésion puisqu’il contient les adaptations institutionnelles nécessaires au fonctionnement d’une Europe à 25.

59Il a été ratifié in extremis par les irlandais lors d’un second référendum le 19 octobre 2002 à une forte majorité (62,49 % de OUI contre 54 % de NON en juin 2001). Le principal obstacle institutionnel à l’élargissement était donc levé. Restait à régler au niveau des 15 l’épineux dossier budgétaire et financier.

b. Le règlement des questions budgétaires et financières

  • 20 Il s’agit de l’ensemble des crédits d’engagement pour les fonds structurels et de cohésion.

60Après que le Président Jacques Chirac et le Chancelier G. Schrôder se sont entendus en amont du Conseil européen de Bruxelles, un accord a pu intervenir à ce sujet lors du Conseil des 24 et 25 octobre 2002. Les 15 conviennent tout d’abord de respecter le plafond des dépenses liées aux adhésions fixé pour les années 2004-2006 par le Conseil européen de Berlin. Les paiements directs aux agriculteurs seront donc introduits graduellement (25 % en 2004, 30 % en 2005, 35 % en 2006 et 40 % en 2007). Des augmentations supplémentaires de 10 % interviendront ensuite afin que les nouveaux États membres atteignent en 2013 le niveau d’aide alors applicable dans l’Union actuelle (100 %). En outre, une enveloppe de 23 milliards d’euros20 au titre de la politique régionale sera disponible pour la période considérée et répartie entre les nouveaux États membres conformément aux positions communes de l’Union européenne à ce sujet.

61Sur la base des rapports réguliers rendus par la Commission en octobre 2002, le Conseil européen réuni à Bruxelles les 24 et 25 octobre confirme la sélection des dix candidats retenus par la Commission. Les négociations devraient alors s’achever à la fin de l’année 2002 pour envisager une signature du Traité d’adhésion à Athènes en avril 2003 (le 16 avril) et une adhésion pleine et entière des candidats en mai 2004.

  • 21 Voir sur ce point le document de stratégie de la Commission pour 2002 p. 24 et 25 et les conclusio (...)

62Le Conseil se rallie également aux propositions de la Commission pour ce qui est de poursuivre le suivi après la signature du Traité d’adhésion. En conséquence, six mois avant la date d’adhésion, la Commission présentera au Conseil et au Parlement un rapport de suivi sur les progrès réalisés par le candidat dans la mise en œuvre de l’acquis communautaire21.

  • 22 Voir sur ces questions le document de stratégie de la Commission pour 2002 p. 25 et conclusions du (...)

63Le Conseil approuve enfin les propositions de la Commission qui visent à inclure dans le Traité d’adhésion outre une clause générale de sauvegarde au niveau économique, deux clauses de sauvegarde spécifiques concernant le fonctionnement du marché intérieur et le domaine de la justice et des affaires intérieures. Une facilité transitoire de renforcement des institutions sera mise à la disposition du candidat hongrois afin qu’il poursuive le processus de renforcement de ses capacités administratives et judiciaires22.

64Au regard de la stratégie d’adhésion mise en place par l’union à l’égard des PECO, la Hongrie se trouve dans une position globalement satisfaisante puisqu’elle fait partie des dix candidats sélectionnés par la Commission pour adhérer en 2004. Elle a su tout d’abord utiliser les différents instruments mis à sa disposition par l’Union pour se hisser au niveau communautaire.

65Le bilan des négociations se présente ensuite de manière positive malgré quelques lacunes relevées par la Commission et que la Hongrie devrait avoir le temps de combler d’ici 2004. La Hongrie doit donc encore prouver son aptitude à l’adhésion au regard des conditions posées par le Traité et des critères d’admissibilité définis par le Conseil européen de Copenhague.

II. L’APTITUDE DU CANDIDAT HONGROIS A L’ADHESION

66Pour confirmer son adhésion, le candidat hongrois doit tout d’abord satisfaire aux conditions exigeantes posées par le Traité et suivre la procédure complexe de l’article 49 (A). Il doit ensuite répondre de manière inconditionnelle aux critères d’admissibilité fixés par le Conseil européen de Copenhague en 1993.

67Les critères sont tout d’abord d’ordre politique et économique. Ils postulent enfin que la Hongrie ait repris dans son intégralité l’acquis communautaire (B). On verra à la lumière de ces conditions rigoureuses que la Hongrie est bien avancée sur le plan des réformes conduisant à l’adhésion mais qu’il lui reste également des progrès à accomplir dans des domaines essentiels de l’action communautaire.

A. DES CONDITIONS RIGOUREUSES DÉFINIES PAR LE TRAITÉ D’AMSTERDAM

68La procédure d’adhésion est définie par les articles 6 et 49 du Traité qui distinguent traditionnellement les conditions de fond des conditions de forme et de procédure.

1. Les conditions liées à l’identité européenne du candidat : des conditions remplies par la Hongrie

69Les conditions liées à l’identité européenne concernent d’une part la qualité d’État européen du pays candidat qui doit également présenter toutes les caractéristiques d’un régime démocratique.

a. La qualité d’État européen

  • 23 Le préambule du Traité de Rome dispose que les pays membres de la Communauté sont déterminés à éta (...)

70L’article 49 du traité dispose que « tout État européen peut demander à devenir membre de l’union ». Cette disposition s’analyse comme une offre d’élargissement aux pays partageant l’idéal et les valeurs européennes, offre déjà contenue dans le préambule du Traité de Rome23.

  • 24 La notion peut être définie à la lumière de la Charte sur l’identité » européenne du 14/12/1973 où (...)

71Le terme « européen » qui n’a pas reçu de définition officielle de la part de l’Union24 s’apprécie généralement comme suit. La notion associe des éléments géographiques, historiques et culturels qui doivent contribuer à forger l’identité européenne. L’expérience commune liée à la proximité, le fonds d’idées et de valeurs et l’interdépendance historique participent également de la notion dont le contenu, évolutif, est appelé à se modifier au gré des générations successives.

72Les conditions liées à la qualité d’État européen ne soulèvent pas de difficultés pour la Hongrie. Incontestablement, la République hongroise fait partie de l’Europe. Géographiquement tout d’abord, elle se trouve située entre les Alpes et les Carpates. La Hongrie dispose de frontières communes avec 7 nations (Autriche, Slovénie, Croatie, Yougoslavie, Roumanie, Ukraine et Slovaquie) si bien qu’elle apparaît comme un carrefour stratégique unique tant entre l’Union européenne et l’Europe centrale et orientale actuelle qu’entre le Nord et le Sud de l’Europe.

73Sur le plan historique et culturel ensuite, cette identité européenne ne fait pas davantage de doute puisque la Hongrie a participé depuis la renaissance au mouvement européen et partage les valeurs communes européennes héritées du christianisme.

b. La qualité d’État démocratique

  • 25 La Hongrie devient le 06 novembre 1990 le 24e pays membre du Conseil de l’Europe.

74En second lieu, la Hongrie doit comme tout pays candidat respecter les principes et valeurs démocratiques énoncés à l’article 6 §1 du Traité, c’est à dire la liberté, la démocratie, le respect des droits de l’Homme et des libertés fondamentales ainsi que l’État de droit. Il s’agit là des fondements politiques de l’Union européenne qui figurent dans la CEDH de 1950 à laquelle la Hongrie est partie depuis son adhésion au Conseil de l’Europe en 199025. Ces exigences sans lesquelles l’État candidat ne pourra être admis au sein de l’Union européenne, recouvrent assez largement comme nous le verrons les critères définis par le conseil européen de Copenhague en juin 1993.

75L’État candidat doit ensuite suivre la procédure contraignante définie à l’article 49 du Traité.

2. Les conditions de forme et de procédure

76L’adhésion exige au préalable une déclaration de l’État tiers désireux d’adhérer et de se soumettre au régime existant dans tous ses éléments. Sa candidature est alors soumise à la considération de la Communauté. On doit ici noter que la Hongrie a été le premier PECO à déposer formellement sa candidature à l’Union européenne en mars 1994.

  • 26 L’article 49 du Traité de l’Union européenne dispose : « Tout État européen peut demander à deveni (...)

77L’article 4926 du Traité comporte alors cinq étapes principales que l’on peut regrouper en 2 phases distinctes mais qui s’enchevêtrent dans le temps :

  • Une phase communautaire (la décision du conseil prise après consultation de la Commission et avis conforme du Parlement européen).
  • Une phase intergouvernementale (la négociation entre les parties contractantes et la ratification de l’accord d’adhésion)

78L’État candidat adresse tout d’abord sa demande au Conseil de l’Union européenne qui se prononce à l’unanimité. Cette règle de l’unanimité signifie donc que chaque État membre dispose à ce stade d’un droit de veto pour s’opposer à la candidature d’un autre État. La Commission procède ensuite à une évaluation objective des conditions d’adhésion et des progrès réalisés par le candidat et rend alors un avis simple.

79Ainsi pour le présent élargissement, la Commission a publié ses avis le 17 juillet 1997 et sur la base des critères définis à Copenhague, elle a présélectionné 6 pays qui composent ce que l’on appelle le groupe de Luxembourg. Cette qualification signifie que ces 6 États dont la Hongrie fait naturellement partie répondent globalement et individuellement aux critères politiques et économiques de Copenhague. Ils négocient avec la Commission depuis le 30 mars 1998.

80En troisième lieu, le Parlement européen doit rendre un avis conforme. L’ancien article 237 CEE n’exigeait pas même sa consultation. L’Assemblée parlementaire a donc été tenue à l’écart des trois premiers élargissements qu’a connus la Communauté même si elle avait toujours exprimé en la matière de légitimes revendications.

81Depuis la signature de l’Acte Unique Européen, le Parlement européen dispose d’un pouvoir d’avis conforme (art 8 AUE) à la majorité absolue des membres qui le composent. Cette prérogative juridique est importante car elle permet de faire pression sur le Conseil, non seulement en matière d’adhésion mais plus largement dans la définition de la politique extérieure de l’Union européenne. Le Parlement européen peut également utiliser son pouvoir d’avis conforme de manière détournée pour exiger avant toute nouvelle adhésion une augmentation de ses pouvoirs ainsi que des réformes institutionnelles profondes. Le Parlement dispose ainsi d’une sorte de droit de veto qui lui permet sinon de bloquer du moins de retarder la procédure d’adhésion. Mais dans tous les cas, ce pouvoir d’avis conforme ne doit pas s’analyser comme une simple formalité.

82Lors du précédent élargissement, le Parlement européen a ainsi conditionné son vote favorable, pour obtenir deux représentants à la C I G de 1996. Moyennant cette concession, il a alors rendu à une très large majorité son avis conforme le 4 mars 1994.

  • 27 Si le calendrier prévu est respecté, cette signature devrait intervenir à Athènes le 16 avril 2003

83Vient ensuite la signature du traité d’adhésion lui-même27. Ce Traité finalise les négociations d’adhésion et formalise l’accord entre l’Union européenne, les États membres et l’État candidat. Il fixe ses droits et obligations, la durée des périodes transitoires et les clauses de sauvegarde.

84Enfin, le Traité est ratifié par tous les États contractants : c’est à dire les États déjà membres de l’Union et l’État candidat selon leurs règles constitutionnelles respectives. Il peut donc s’agir de la voie parlementaire, de la voie référendaire ou de la combinaison de ces deux procédures.

85La Hongrie qui doit au préalable modifier sa Constitution pour adhérer à l’Union européenne, ratifiera le Traité par voie de référendum (fixé au 12/04/2003). Il s’agit donc d’une procédure longue et complexe qui peut parfois s’étaler sur une dizaine d’années. Ce fut le cas pour l’Espagne et le Portugal. Dix ans ont également été nécessaires pour la Hongrie et les neuf autres pays qui achèveront leurs négociations en décembre 2002 pour une adhésion pleine et entière en mai 2004.

86Le candidat doit non seulement satisfaire aux exigences de fond et de forme posées par le Traité mais il doit aussi répondre favorablement à d’autres critères, définis en marge des Traités par le Conseil européen de Copenhague en 1993.

B. LA HONGRIE AU REGARD DES CRITÈRES DE COPENHAGUE

  • 28 Voir sur ce point Bull CE 6/93. Voir également David Katz « les critères de Copenhague » RMC n° 44 (...)
  • 29 Pour l’utilisation de ces termes voir Gilles Joly : « le processus d’élargissement de l’Union euro (...)

87Ces critères d’adhésion ont été formulés par le Conseil européen de Copenhague de 199328 pour les seuls PECO. Ils ont ensuite été étendus à l’ensemble des pays candidats par le Conseil européen de Luxembourg en décembre 1997. Ces critères dont on s’accorde à dire qu’ils se présentent comme de véritables standards d’admissibilité29 sont à la fois d’ordre politique et d’ordre économique. En outre, ils supposent que l’État candidat reprenne intégralement l’acquis communautaire. Si la Hongrie se trouve désormais dans une position satisfaisante sur un plan politique et économique, il lui reste encore de nombreux progrès à accomplir s’agissant de la reprise de l’acquis communautaire.

1. Les critères politiques : la Hongrie dans une position globalement satisfaisante

88Les critères politiques définis à Copenhague auxquels les pays candidats doivent satisfaire prévoient que ces pays doivent être parvenus à une stabilité des institutions « garantissant la démocratie, la primauté du droit, les droits de l’Homme ainsi que le respect des minorités et leur protection ». Avec l’entrée en vigueur du Traité d’Amsterdam en mai 1999, les critères politiques de Copenhague ont en substance été inscrits en tant que principes constitutionnels dans le traité sur l’union européenne.

89L’article 6 § 1 du traité consolidé sur l’Union européenne dispose que « l’Union est fondée sur les principes de la liberté, de la démocratie, du respect des droits de l’homme et des libertés fondamentales, ainsi que de l’État de droit ». L’article 49 du Traité consolidé prévoit en conséquence que « Tout État européen qui respecte les principes énoncés à l’article 6 § 1 peut demander à devenir membre de l’Union ». Plus récemment, ces principes ont été soulignés dans la Charte des droits fondamentaux de l’Union européenne qui a été proclamée lors du Conseil européen de Nice en décembre 2000. Dans son avis de 1997 sur la demande d ‘adhésion de la Hongrie à l’Union européenne, la commission concluait que « la Hongrie présente déjà « les caractéristiques d’une démocratie disposant d’institutions stables garantissant la primauté du droit, les droits de l’homme et le respect des minorités et leur protection ».

90Elle précise en effet que les institutions hongroises fonctionnent de manière régulière et que les élections libres ont à plusieurs reprises permis l’alternance. En outre, l’opposition participe normalement au fonctionnement des institutions. Si la Commission considère qu’il n’existe plus de problèmes majeurs en matière de respect des droits fondamentaux en Hongrie et que les droits des minorités sont garantis et protégés, elle estime cependant que certaines améliorations méritent encore d’être apportées en matière de fonctionnement des institutions et de protection des Roms. Enfin, l’efficacité de la lutte contre la corruption doit encore être renforcée. Quelle est actuellement la situation en Hongrie ?

  • 30 La coalition victorieuse aux élections se compose du parti socialiste hongrois (MSZP) allié aux li (...)

91La Hongrie se présente comme un régime parlementaire de type monocaméral, avec un Président élu par le Parlement (Ferenc Mald). Les élections parlementaires d’avril 2002 ont mené au pouvoir une coalition socialo-libérale30, ce qui s’avère une bonne nouvelle pour la suite des négociations face au ton de plus en plus populiste et nationaliste qu’adoptait l’ex Premier Ministre Victor

  • 31 Victor Orban, membre de l’alliance des jeunes démocrates - parti civique hongrois ou FIDESZ - MPP.

92Orban31.

  • 32 Il convient cependant de nuancer le propos en raison de la position récente de l’ex Premier Minist (...)

93Le nouveau gouvernement plus tourné vers l’extérieur fait de l’adhésion à l’Union européenne une priorité. En réalité, l’adhésion à l’Union européenne fait l’objet d’un certain consensus au sein des partis politiques représentés au Parlement32.

94Dans son rapport pour 2002, la Commission confirme que la Hongrie remplit toujours les critères politiques de Copenhague. Elle met en avant les réalisations récentes et souligne les quelques faiblesses du candidat hongrois dans ce domaine.

95L’importante réforme de la fonction publique en 2001 a permis de moderniser et d’accroître le professionnalisme des fonctionnaires, ce qui conduit dans le même temps à une consolidation du statut juridique des fonctionnaires. En revanche, la réforme financière des administrations locales autonomes est toujours attendue.

  • 33 La création de ces cinq cours d’appel régionales qui devront débuter leurs activités en juillet 20 (...)
  • 34 On notera par exemple la création d’un bureau central d’enquête, l’obligation faite aux fonctionna (...)

96Pour ce qui est du pouvoir judiciaire, l’indépendance des institutions garantie par la Constitution et la législation est solidement ancrée en Hongrie et le système d’auto-administration judiciaire fonctionne de façon efficace. La création de cinq cours d’appel régionales33 et le renforcement de l’indépendance financière du pouvoir judiciaire constituent des étapes importantes pour améliorer la capacité judiciaire. On doit cependant déplorer une infrastructure insuffisante des tribunaux et un équipement technique souvent inadapté. Le mécanisme de l’assistance juridique gratuite doit encore être étendu pour s’aligner sur les normes européennes. Conformément à sa stratégie de lutte contre la corruption, le gouvernement a adopté une nouvelle série de mesures pour lutter contre ce fléau34. Mais la perception globale du public ne s’est guère améliorée et le problème demeure préoccupant.

  • 35 On notera tout particulièrement la signature en mai 2002 du protocole n°13 de la CEDH qui prévoit (...)

97La Hongrie demeure respectueuse des droits et libertés fondamentaux. Elle a adhéré à la plupart des grandes conventions du Conseil de l’Europe en ce domaine35. En ce qui concerne la liberté d’expression, on doit souligner que depuis mai 2002, le gouvernement et l’opposition sont représentés à égalité dans les conseils d’administration chargés de la surveillance des médias du service public.

  • 36 La Hongrie connaît sur son territoire 13 minorités : allemande, slovaque, croate et rom pour l’ess (...)
  • 37 On note par exemple que les roms sont particulièrement exposés aux traitements dégradants parfois (...)

98Mais la Hongrie doit encore progresser dans la lutte contre les discriminations envers la minorité ROM36. La Hongrie poursuit la mise en œuvre du programme d’action établi en 1997 pour remédier à cette situation. Le cadre institutionnel a été consolidé et un nouveau système de suivi a été institué. Il n’en demeure pas moins que les 600 000 roms présents sur le territoire hongrois sont victimes d’une forte discrimination37 dans l’éducation, l’emploi, le système judiciaire pénal et l’accès aux services publics, notamment celui de la santé. La Commission déplore une planification inefficace en ce domaine et un manque de coordination entre les ministères concernés. En réalité, si ce programme à moyen terme constitue une base solide de la politique menée à l’égard des roms, celui-ci n’est pas correctement intégré dans les stratégies générales de développement social.

99La révision de cette politique et la promulgation prochaine d’un nouvelle loi générale de lutte contre les discriminations s’imposent pour respecter les critères politiques et devraient constituer une avancée majeure à cet égard.

100La Hongrie doit ensuite satisfaire aux critères économiques.

2. Les critères économiques : La Hongrie, bon élève de la classe européenne

101Dans une Union européenne dont l’origine est de nature économique, il est indispensable que le candidat parvienne à un niveau économique suffisant pour bénéficier pleinement de son adhésion, sans constituer pour les États membres actuels, une charge excessive. Le Conseil européen de Copenhague fait état de deux sous critères pour respecter cette exigence. L’État candidat doit tout d’abord disposer d’une économie de marché viable. Il doit avoir ensuite la capacité de faire face à la pression concurrentielle et aux forces du marché à l’intérieur de l’Union.

102La Hongrie a amorcé de manière précoce sa conversion à l’économie de marché (avant 1989). Les premiers temps ont été difficiles puisque les années 1989 à 1993 furent une période d’ample récession ( - 20 %), de forte inflation et de chômage élevé, tandis que 1995 fut l’année d’une sévère cure d’austérité avec une réduction drastique des dépenses budgétaires (le plan Bokros). Mais depuis 1997, la Hongrie connaît une croissance vigoureuse qui lui a permis de surmonter les crises russe et asiatique et d’être fréquemment qualifiée de « meilleur élève de la classe européenne » grâce à un PIB au rythme de progression toujours double de celui de l’Union européenne et supérieur à 4 % l’an (sauf en 2001) et un taux de chômage parmi les plus bas (5,7 % en 2001). Dès 1997, la Commission considère que la Hongrie dispose d’une économie de marché viable. Elle considère aujourd’hui que la Hongrie devrait être en mesure de faire face à la pression concurrentielle et aux forces du marché à l’intérieur de l’Union, à condition de poursuivre son programme de réformes notamment dans les domaines de la santé, de l’agriculture, de l’énergie, des transports et l’environnement.

  • 38 Son PIB par habitant est moitié moindre que la moyenne communautaire.
  • 39 Avec un PIB par habitant deux fois plus élevé dans la capitale Budapest que dans les grandes plain (...)

103Troisième puissance économique des douze pays candidats avec un PIB de près de 60 milliards d’euros, la Hongrie n’a pas encore achevé son rattrapage de l’Union européenne38 et son économie présente encore quelques points de faiblesse. On mentionnera tout particulièrement - outre les réformes incomplètes - le déficit courant et les profondes disparités régionales39.

  • 40 Le secteur privé représente aujourd’hui plus de 80 % du PIB.

104Les réformes structurelles ont toutefois été nombreuses touchant à la fois les assurances, les banques (création de banques commerciales et de la Bourse), la libéralisation du commerce extérieur et celle des prix, le démantèlement des grandes structures étatiques de production et leur privatisation40. Le tissu économique hongrois s’est alors profondément modifié avec le développement rapide des services et une répartition sectorielle du PIB désormais d’autant plus proche de la moyenne communautaire que ces réformes ont été menées de pair avec une politique active d’ouverture aux investisseurs étrangers.

  • 41 Celui-ci provient pour l’essentiel d’Allemagne (1/3), des États-Unis (25 %) puis d’Autriche et de (...)
  • 42 Dont 3,6 millions de salariés du secteur public qui devraient prochainement bénéficier d’augmentat (...)
  • 43 Ce plan a été mis en place par le précédent gouvernement de Victor Orban. Il est actuellement corr (...)

105La Hongrie est d’ailleurs l’une des premières destinations des investissements directs étrangers (IDE) dans les pays d’Europe centrale, avec un stock d’IDE de plus de 20 milliards d’euros41. Malgré la fin progressive des privatisations, les investissements ne ralentissent pas pour autant, mais ils s’orientent désormais vers des prises de participation traditionnelle. Ce flux d’investissements étrangers montre à l’évidence la stabilité macro-économique du pays et la confiance que l’économie hongroise peut susciter. Les investissements étrangers semblent en effet attirés par la taille du troisième marché intérieur des pays candidats fort de plus de 10 millions d’habitants42 ou par le Plan Scéchenyi43 de soutien et de modernisation de l’économie qui concerne notamment la construction d’autoroutes et de logements sociaux.

106Le marché hongrois ne manque en effet pas d’atouts : un régime commercial libéral, un cadre économique prévisible et propice, une disponibilité de main d’œuvre qualifiée à coûts salariaux compétitifs.

  • 44 Plus de 70 % des exportations et près de 60 % des importations

107Enfin, la Hongrie se présente parmi les pays candidats les plus ouverts aux échanges extérieurs et plus encore parmi ceux qui commercent proportionnellement le plus avec l’Union européenne44. Les produits concernés par les échanges sont essentiellement : les machines, la matériel de transport et les autres biens manufacturés.

108Depuis 1997, les résultats économiques de la Hongrie se sont progressivement améliorés dans un contexte pourtant délicat à l’échelon international. Le pays est stable sur un plan macro-économique et des réformes institutionnelles et structurelles de grande envergure se sont poursuivies tandis que les autorités ont réaffirmé leur engagement à satisfaire aux exigences économiques liées à l’adhésion.

  • 45 En 1997, la Hongrie a introduit une réforme complète de son système de retraite. Les salariés ont (...)

109La Commission souligne cependant que sur le plan macro-économique la gestion peut être améliorée grâce à la réduction du déficit des administrations publiques pour éviter que la politique budgétaire n’ait un effet procyclique et ne compromette une baisse du taux d’inflation. Elle note également qu’il convient d’améliorer encore les infrastructures routières et ferroviaires pour désenclaver le nord-est du pays. Si la réforme progressive du régime des retraites45 va dans le sens d’une viabilité à terme des finances publiques, la Hongrie doit encore engager une réforme plus approfondie des soins de santé. Enfin, les rémunérations doivent être mises en adéquation avec les gains de productivité pour ne pas porter atteinte à la compétitivité du pays.

110Enfin, le candidat doit répondre au troisième critère défini à Copenhague : la reprise de l’acquis communautaire.

3. La reprise de l’acquis communautaire : une condition difficile à remplir pour le candidat

111La capacité à reprendre l’acquis communautaire constitue pour le candidat hongrois la troisième condition à remplir pour intégrer l’Union européenne dans les meilleures conditions. Mais il s’agit aujourd’hui d’une condition particulièrement difficile à remplir étant donné l’ampleur des réalisations communautaires.

112En conclusion de son avis sur la demande d’adhésion de la Hongrie à l’Union européenne publié en 1997, la Commission indiquait ce qui suit : « Si elle continue ses efforts en matière de transposition et les accentue en matière d’application concrète, la Hongrie est capable, en particulier pour le marché unique de reprendre l’acquis à moyen terme. En outre, des efforts particuliers notamment en terme d’investissements seront nécessaires pour appliquer complètement l’acquis dans des secteurs tels que l’environnement, les contrôles douaniers et l’énergie. De façon générale, la poursuite des réformes administratives est indispensable pour que le pays se dote des structures qui soient capables d’appliquer et de faire respecter pleinement l’acquis ». Depuis cette date, la Hongrie a continué à progresser dans l’alignement de sa législation sur l’acquis dans tous les domaines. Et on doit ici souligner les efforts considérables fournis depuis 1997 en vue de renforcer la capacité administrative nécessaire à une mise en œuvre satisfaisante de l’acquis.

113Pendant l’année écoulée, la Hongrie a encore progressé quant à l’adoption et à la mise en œuvre de l’acquis dans plusieurs domaines tels que la politique sociale, la justice et les affaires intérieures, les télécommunications, la culture et l’audiovisuel ainsi que l’énergie. Dans l’ensemble, la Hongrie est parvenue à un niveau élevé d’alignement sur l’acquis et elle est également bien avancée concernant les capacités administratives requises pour mettre en œuvre cet acquis. L’existence d’une capacité administrative et judiciaire suffisante s’avère en effet indispensable pour reprendre intégralement l’acquis communautaire. En décembre 1995, le Conseil européen soulignait déjà la nécessité de créer les conditions d’une intégration progressive et harmonieuse pour une adaptation des structures administratives. L’agenda 2000 souligne à nouveau cette nécessité et en juin 2002, le Conseil européen de Séville insiste une nouvelle fois sur cette nécessité d’amener les capacités administratives et judiciaires du candidat au niveau requis.

114La Hongrie possède ainsi un très bon niveau d’alignement sur l’acquis en ce qui concerne le marché intérieur et les quatre grandes libertés : l’acquis est pour une large part transposé et les structures administratives sont en place. On notera que la Hongrie a adopté une loi sur la lutte contre le blanchiment de capitaux et que cette mesure lui a permis de ne plus figurer sur la liste des pays non coopératifs du groupe d’action financière de l’OCDE depuis juin 2002 (GAFI).

115La législation hongroise applicable aux sociétés est dans l’ensemble conforme à l’acquis communautaire. En revanche, pour ce qui est de la politique de concurrence, des efforts devront encore être consentis afin d’aligner les aides fiscales sur les normes européennes. Dans le domaine de la fiscalité, la transposition doit être menée à bien notamment en ce qui concerne la TVA et les droits d’accises. On notera également des progrès satisfaisants dans le domaine de l’environnement avec l’adoption de lois relatives à l’air, à l’eau, à la lutte contre la pollution industrielle et aux organismes génétiquement modifiés, même si un programme national de gestion des déchets doit encore être adopté. Dans le secteur de l’énergie, la Hongrie a réalisé une avancée appréciable avec l’adoption d’une loi sur l’électricité qui a ouvert la voie à la libéralisation du marché hongrois. En revanche, aucun progrès similaire n’est intervenu dans le domaine du gaz. Des progrès considérables ont encore été accomplis dans le secteur des télécommunications. Le marché hongrois a ainsi été ouvert à la concurrence à la suite de l’adoption d’une loi sur les communications. Dans le domaine de la justice et des affaires intérieures, des progrès appréciables ont été enregistrés avec la poursuite de l’alignement en matière de politique de visas, de migration et de droit d’asile. De nouvelles dispositions législatives et le renforcement des structures institutionnelles ont permis de lutter plus efficacement contre la fraude, la corruption, le blanchiment de capitaux et la criminalité organisée.

116Mais, certains domaines souffrent encore des structures administratives insuffisantes. Des efforts supplémentaires devront ainsi être déployés dans les secteurs de l’agriculture, des transports, de la politique régionale, de l’environnement et du contrôle financier.

117Ainsi en ce qui concerne l’agriculture, la Hongrie n’a toujours pas mis en place de système intégré de gestion et de contrôle. En outre, la restructuration du secteur ferroviaire devra être menée à bien pour une mise en œuvre intégrale de l’acquis communautaire. Le manque de capacités administratives se fait également sentir dans les domaines de la politique régionale et du contrôle financier. Si la Hongrie a décidé en juin 2002 d’instaurer un cadre institutionnel plus efficace pour la programmation et la mise en œuvre des fonds structurels et des fonds de cohésion, la capacité des autorités de paiement doit être singulièrement accrue. La Hongrie doit donc intensifier ses préparatifs en vue de la mise en œuvre des instruments structurels. Des efforts doivent également être consentis dans le domaine du contrôle financier interne public tant en matière d’alignement de la législation que de capacité administrative. Enfin, des mesures complémentaires devront être prises pour mettre en place les capacités administratives nécessaires à une gestion saine, efficace et contrôlable des fonds communautaires.

118Compte tenu des progrès accomplis par le candidat hongrois en terme d’alignement législatif et de capacités administratives, la Commission considère aujourd’hui que la Hongrie sera en mesure d’assumer les obligations de l’adhésion selon le calendrier prévu.

CONCLUSION

119A l’issue de cette étude de la situation hongroise, son adhésion à l’Union européenne pour l’année 2004 ne fait pas de doute. Dotée d’institutions démocratiques, respectueuse de l’état de droit et forte d’une économie de marché viable, la Hongrie devrait être capable de faire face à la pression de la concurrence et aux forces du marché au sein de l’union. Pourtant, sur le plan de la reprise de l’acquis communautaire, la Hongrie n’est pas tout à fait prête pour l’adhésion. Un certain nombre de carences apparaissent encore comme la corruption, la discrimination envers la minorité rom, une administration encore insuffisamment préparée pour les futures institutions européennes.

120Mais, la Commission considère que les deux années qui la séparent de l’adhésion devraient lui permettre d’atteindre le niveau requis sur ces questions. En outre, cette adhésion est subordonnée en Hongrie à un référendum qui doit être favorable pour permettre une ratification du Traité.

121Certes, cette adhésion est souhaitée par le monde politique et la société civile qui attendent de grands bénéfices de l’Union européenne. Il n’en demeure pas moins que les hongrois n’ont pas été suffisamment informés des conséquences de l’intégration. A peine 25 % des personnes interrogées lors d’un récent sondage connaissaient le nombre exact des actuels États membres de l’Union. Les attentes de la population hongroise étant très fortes, le risque de déception s’avère d’autant plus préoccupant. Ainsi, le règlement du problème agricole par les 15 de l’Union actuelle n’a-t-il reçu qu’un assentiment contraint de la part de la Hongrie et des autres pays candidats. L’avenir seul nous dira si les nouveaux États membres sont capables de résister aux mécanismes de la PAC.

122Il semble donc que les États membres ont entendu se lier politiquement par des dates symboliques pour l’adhésion des nouveaux États de l’est : conclure les négociations en décembre 2002 lors du Conseil européen de Copenhague parce que ce même Conseil neuf ans plus tôt s’était prononcé sur le principe même d’une ouverture à l’Est de l’Union. Une adhésion prévue pour 2004 parce qu’elle permettrait aux nouveaux États membres de participer aux élections du Parlement européen ce qui s’avère éminemment démocratique. L’Union a donc préféré intégrer des États qui ne sont pas complètement prêts, quitte à parfaire leur situation en tant qu’État membre plutôt que de les laisser à la porte de l’Union. Eu égard aux efforts considérables que ces pays ont déjà consenti, il semble bien que c’était le seul choix politique possible sous peine de désespérer les candidats. Mais ce choix politique présente des risques économiques pour l’Europe qui va devoir quelques années encore supporter le poids de ces nouveaux États membres.

123Indépendamment des difficultés propres et légitimes de la Hongrie et des autres pays candidats pour reprendre l’acquis communautaire, le succès de l’adhésion dépend largement du contexte dans lequel cette adhésion doit s’apprécier. Le Traité de Nice ratifié in extremis par les irlandais lors du référendum du 19 octobre 2002 constitue-t-il la réponse appropriée à cette vague d’élargissement ?

124Incontestablement, l’Union manque actuellement d’un projet mobilisateur pour construire Convention sur l’avenir de l’Europe pourra-t-il se concrétiser et donner naissance à cette constitution européenne que les fédéralistes appellent de leur vœux ? Rien n’est moins sûr, mais les pays nouvellement intégrés pourront en tant qu’États membres participer à cette nouvelle conférence intergouvernementale et peut-être donner avec l’enthousiasme de la jeunesse un nouveau souffle à cette construction européenne en devenir.

Notes

1 Institué par le règlement du Conseil n° 3306/89 du 18/12/1989 JOCE L 375 du 29/12/1989.

2 Il s’agit des sept PECO, des Républiques Baltes et de l’Albanie depuis 1991.

3 Programme spécial d’adhésion pour l’agriculture et le développement rural ; règlement CE n° 1268/99 JOL 1261 du 26/06/1999.

4 Instrument structurel de pré-adhésion, institué par un règlement du Conseil ; CE n° 1267/1999 JOL 161 du 26/06/1999.

5 La Hongrie participe ainsi officiellement à l’agence européenne pour l’environnement depuis janvier 2002 à la suite de la ratification et de l’entrée en vigueur de l’accord correspondant.

6 Cette priorité comprend notamment la remise en état et le développement des villages, la diversification des activités, le développement et l’amélioration des infrastructures rurales.

7 Le programme ISPA doit ainsi permettre l’extension du système d’égouts de Pecs et la mise en place d’un réseau d’évacuation des eaux usées de Sopron.

8 Accord d’association avec la Hongrie signé le 16/12/1991, JO L 347 du 31.12.1993. On notera que la Hongrie est avec la Pologne le premier PECO à signer un tel accord. Aujourd’hui, l’Union européenne a conclu ce type d’accord avec les dix pays candidats.

9 Accord du 21/11/1998, JOCE L 327 du 30/11/1988.

10 C’est à dire plus rapide pour les produits industriels de l’Union européenne que pour ceux de la Hongrie.

11 Une dixième réunion du comité d’association a ainsi eu lieu en mai 2002 et a permis d’examiner les progrès réalisés par la Hongrie dans la perspective de l’adhésion. La Commission parlementaire composée de représentants du Parlement hongrois et du Parlement européen a tenu sa 17e session en février 2002 à Budapest.

12 Ces décisions sont entrées en vigueur avec effet rétroactif en janvier 2002.

13 Institué par un règlement cadre du Conseil du 16 mars 1998 JOCE L 85 du 20/03/1998.

14 Aussi les aides peuvent-elles être réduites voire suspendues si l’État candidat ne respecte pas ses engagements ou si ses progrès sont jugés insuffisants par la Commission dans son rapport annuel - voir en ce sens rapport du 13/10/1999 et COM (1999) 501 à 513 rapport du 08 novembre BUE 11/2000 p 73 et suivantes.

15 Ce principe s’est confirmé puisque dix pays sont sélectionnés par la Commission pour conclure les négociations en décembre 2002. Seules la Bulgarie et la Roumanie moins avancées sur le plan des réformes poursuivront les négociations pour une adhésion envisagée en 2007.

16 Il s’agit de la Pologne, la Hongrie, la République tchèque, la Slovénie, l’Estonie et Chypre.

17 Le groupe d’Helsinki se compose de six pays : la Bulgarie, la Roumanie, la Slovaquie, la Lettonie, la Lituanie et Malte.

18 Cette méthode consiste en une analyse de l’acquis communautaire pour chaque candidat afin d’identifier les domaines qui présentent des difficultés pour ensuite mesurer les réalisations de chacun d’entre eux à travers les rapports annuels de la Commission.

19 Les négociations ont été engagées sur le chapitre relatif aux institutions en juin 2002.

20 Il s’agit de l’ensemble des crédits d’engagement pour les fonds structurels et de cohésion.

21 Voir sur ce point le document de stratégie de la Commission pour 2002 p. 24 et 25 et les conclusions du Conseil européen de Bruxelles 24. 25 octobre 2002 - doc 02/14 secrétariat général Commission.

22 Voir sur ces questions le document de stratégie de la Commission pour 2002 p. 25 et conclusions du conseil européen de Bruxelles 24. 25 oct 2002 doc 02/14 secrétariat général Commission.

23 Le préambule du Traité de Rome dispose que les pays membres de la Communauté sont déterminés à établir les fondements d’une union sans cesse plus étroite entre les peuples européens et appellent les autres peuples de l’Europe qui partagent leur idéal à s’associer à leur effort ».

24 La notion peut être définie à la lumière de la Charte sur l’identité » européenne du 14/12/1973 où les 9 pays membres de la Communauté mentionnaient pour tenter de définir l’identité européenne, les idéaux et objectifs communs, les institutions propres, l’héritage commun.

25 La Hongrie devient le 06 novembre 1990 le 24e pays membre du Conseil de l’Europe.

26 L’article 49 du Traité de l’Union européenne dispose : « Tout État européen peut demander à devenir membre de l’union. Il adresse sa demande au conseil, lequel se prononce à l’unanimité après voix avoir consulté la Commission et après avis conforme du Parlement européen qui se prononce la majorité absolue des membres qui le composent. Les conditions de l’admission et les adaptations que cette admission entraîne en ce qui concerne les Traités sur lesquels est fondée l’Union font l’objet d’un accord entre les États membres et l’État demandeur. Ledit accord est soumis à la ratification par tous les États contractants conformément à leurs règles constitutionnelles respectives ».

27 Si le calendrier prévu est respecté, cette signature devrait intervenir à Athènes le 16 avril 2003.

28 Voir sur ce point Bull CE 6/93. Voir également David Katz « les critères de Copenhague » RMC n° 440 juil août 1999.

29 Pour l’utilisation de ces termes voir Gilles Joly : « le processus d’élargissement de l’Union européenne » in Tribune du Droit public 2001/2 p 303-315.

30 La coalition victorieuse aux élections se compose du parti socialiste hongrois (MSZP) allié aux libéraux de centre gauche de l’alliance des démocrates libres (SZDZ) pour permettre au Premier Ministre Peter Medgyessy de gouverner.

31 Victor Orban, membre de l’alliance des jeunes démocrates - parti civique hongrois ou FIDESZ - MPP.

32 Il convient cependant de nuancer le propos en raison de la position récente de l’ex Premier Ministre Victor Orban sur ce sujet.

33 La création de ces cinq cours d’appel régionales qui devront débuter leurs activités en juillet 2003 ou en 2004 selon les cas va permettre de transférer 6 000 affaires pendantes devant la Cour suprême. Libérée de cet arriéré judiciaire, la Cour devrait pouvoir se consacrer à sa fonction d’harmonisation de la jurisprudence.

34 On notera par exemple la création d’un bureau central d’enquête, l’obligation faite aux fonctionnaires de déclarer leur patrimoine, l’introduction dans la réforme du code pénal en 2002 de sanctions plus sévères.

35 On notera tout particulièrement la signature en mai 2002 du protocole n°13 de la CEDH qui prévoit l’abolition de la peine de mort en toutes circonstances

36 La Hongrie connaît sur son territoire 13 minorités : allemande, slovaque, croate et rom pour l’essentiel qui représentent 8 % de la population totale hongroise. Inversement 3 millions de hongrois sont présents dans les pays environnants : essentiellement la Roumanie et la Slovaquie.

37 On note par exemple que les roms sont particulièrement exposés aux traitements dégradants parfois infligés par la police : or 11 % des plaintes seulement font l’objet de poursuites.

38 Son PIB par habitant est moitié moindre que la moyenne communautaire.

39 Avec un PIB par habitant deux fois plus élevé dans la capitale Budapest que dans les grandes plaines du Nord du pays.

40 Le secteur privé représente aujourd’hui plus de 80 % du PIB.

41 Celui-ci provient pour l’essentiel d’Allemagne (1/3), des États-Unis (25 %) puis d’Autriche et de France à quasi égalité.

42 Dont 3,6 millions de salariés du secteur public qui devraient prochainement bénéficier d’augmentations substantielles.

43 Ce plan a été mis en place par le précédent gouvernement de Victor Orban. Il est actuellement corrigé par l’actuel gouvernement de Medgyessy.

44 Plus de 70 % des exportations et près de 60 % des importations

45 En 1997, la Hongrie a introduit une réforme complète de son système de retraite. Les salariés ont eu le choix entre le régime de répartition géré par l’État (1er pilier) et un régime privé par capitalisation (2e pilier). Le 2e pilier sera rendu obligatoire pour les nouveaux arrivants sur le marché du travail à compter du 01 janvier 2003.

Auteur

GERCIE - Université François-Rabelais, Tours

© Presses universitaires François-Rabelais, 2004

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