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L’ouverture de l’Europe vers l’est

 | 
Gabriel Poulalion

Chapitre II. L'adhésion des Pays d'Europe Centrale et Orientale à l'Union Européenne : aboutissement de la transition démocratique

Pierre Boisseau

Texte intégral

  • 1 Désormais, dans la suite de ce chapitre, nous utiliserons le sigle PECO.

1Dès les premiers mois de la démocratisation qui bénéficia aux pays d'Europe centrale et orientale,1 il parut évident que les mutations à l'œuvre n'affecteraient pas uniquement les États concernés. Car avec l'implosion de ce qu'on avait autrefois coutume d'appeler « le Bloc de l'Est » c'est la question du réaménagement politique, économique et militaire du continent européen qui se trouva rapidement soulevée. 1989 apparut symboliquement comme l'An I de la transition, et les États d'Europe centrale et orientale émirent rapidement le souhait de substituer à l'opposition idéologique d'autrefois un projet ambitieux. Exception faite des formations ultra nationalistes, les partis politiques des États concernés se prononcèrent en effet à partir du début des années quatre-vingt-dix en faveur de ce qu'ils présentèrent comme un « Retour à l'Europe ».

  • 2 La République tchèque et la Slovaquie agissant, bien sûr, séparément à partir de leur partition or (...)

2Les programmes s'en firent bientôt systématiquement l'écho et de nombreux PECO firent officiellement connaître leur intention d'œuvrer de concert avec les institutions communautaires afin de les intégrer à terme. Différents accords d'association furent conclus en ce sens avec la Hongrie, la Pologne et la Tchécoslovaquie en 1997, la Roumanie et la Bulgarie en 1993, les États baltes en 1995 et la Slovénie en 1996. Parallèlement à la libéralisation progressive des échanges ainsi organisée, les demandes d'adhésion se multiplièrent. Entre 1994 et 1996, une dizaine furent formulées de la part des États liés par les accords d'association.2

3Force est donc de constater que les nouvelles démocraties d'Europe centrale et orientale ont cherché à concrétiser le plus rapidement possible ce « Retour à l'Europe ». Ce but politique devint - en un délai relativement court - un axe autour duquel s'organisa la transition. A la base, ce thème reposait sur l'analyse suivante : il était temps, pour les Nations concernées, de fermer la parenthèse du socialisme autoritaire et de rejoindre celles de l'Ouest afin de contribuer à la construction d'une Europe unie, démocratique et en paix. Aussi la transition démocratique apparut-elle in fine comme un phénomène certes constitué par l'avènement de régimes politiques répondant aux canons occidentaux, mais aussi par leur inclusion dans un ensemble géopolitique président jusqu'ici aux seules destinées de l'Europe de l'Ouest. En d'autres termes, l'intégration dans l'U.E. est assez rapidement apparue comme l'aboutissement du processus de transition ; elle a constitué un projet susceptible de mobiliser les énergies dans le sens d'une consolidation de la démocratie et de l'amélioration des résultats économiques.

4Mais pour mesurer la portée et la spécificité des défis lancés aux acteurs politiques, économiques et sociaux européens, il faut aborder le thème du « Retour à l'Europe » avec précaution. Car il aboutit parfois à assimiler l'histoire du continent européen à celle de l'Europe de l'Ouest et à considérer que les États d'Europe centrale et orientale ont été tenus à l'écart en raison de l'expérience socialiste perçue comme un accident de l'histoire. Certes cette perception a le mérite de la simplification ; elle en possède également les défauts. Car les PECO ont bel et bien une histoire qui comprend justement l'expérience du socialisme. Sous cet angle, ils apparaissent comme des candidats spécifiques. Certes l'Europe a accueilli en son sein d'anciennes dictatures à l'heure de l'adhésion de l'Espagne et du Portugal par exemple ; mais la diversité politique, culturelle et économique des futurs membres soulève une réelle difficulté. Il s'agit d'intégrer un pan entier de l'ancien empire soviétique c'est-à-dire du continent.

5Et ce dernier a lui aussi une histoire, bien souvent chaotique, et faite notamment des heurts les plus violents de la civilisation humaine. La chute du socialisme a donc placé les européens dans leur ensemble devant une responsabilité historique : inaugurer à l'échelle continentale une ère de paix et de stabilité qui avant l'apparition d'un monde bipolaire n'avait pas cours entre États-nations. La formule « Retour à l'Europe » est donc une expression relativement impropre. Il ne s'agit pas simplement pour les PECO de renouer le fil d'une histoire européenne interrompue mais d'apporter leur pierre à l'édification d'une Europe élargie placée devant de nouvelles responsabilités. Il est donc logique que dès le milieu de la dernière décennie la question de l'élargissement ait été abordée parallèlement à celle de la modification des structures européennes ; on comprend également qu'en matière militaire le rapprochement avec l'O.T.A.N. ait été perçu comme le moyen de combler le « vide sécuritaire » » consécutif à la dissolution du Pacte de Varsovie, le 1er juillet 1991, après trente-six années d'existence. On peut même avancer l'idée suivant laquelle l'inclusion des Peco dans l'Alliance, en ce qu'elle permet d'envisager une ère de stabilité, faisait partie des mutations inhérentes au « Retour à l'Europe » (I) dont les modalité (II) seront ici présentées de manière synthétique.

I. LES MUTATIONS INHÉRENTES AU « RETOUR À L'EUROPE »

6Dès le début, il était évident qu'une adhésion n'était susceptible d'aboutir que si les anciens États socialistes avaient cédé la place à des États de droit démocratiques soucieux d'intégrer notre ensemble géopolitique, notamment en opérant un rapprochement militaire avec l'Europe de l'Ouest.

A. LA MISE EN PLACE D'ÉTATS DE DROIT DÉMOCRATIQUES

7Suite aux mutations politiques de 1989, les PECO ont adopté de nouvelles constitutions. Sous cet angle, les premières années de la transition ont assuré un renouvellement nécessaire des régimes politiques dans le sens de la prise en compté des critères occidentaux. Ce véritable « mimétisme constitutionnel » a été complété par ce qu'on nomme la Lustration qui sans prendre forcément la forme d'une « chasse aux sorcières » avait pour but d'exclure des leviers de commandes politiques, et parfois économiques, les anciens membres des partis communistes.

8Ces évolutions ont donc mis un terme à une organisation des pouvoirs exécutif et législatif, mais également des organes d'État et du Parti d'obédience communiste. Aussi les régimes actuels de ont-ils globalement fait leur le principe de séparation des pouvoirs. Les différences ne portent donc plus sur l'acceptation de ce principe politique mais sur son aménagement constitutionnel au sein de régimes parlementaires classiques ou semi-présidentiels. En outre, la constitution d'Europe centrale et orientale généralisait le contrôle de constitutionnalité, qui est la base de l'État de droit. Et il suffit de se souvenir de ce temps où, dans les pays socialistes, la norme constitutionnelle était malmenée, où le but révolutionnaire et l'intérêt du parti l'emportaient sur l'intérêt général, pour mesurer combien cette évolution était nécessaire.

  • 3 Ils étaient, en effet, conçus comme une simple composante du pouvoir d'État ; exécuteurs des missi (...)

9Cette réforme sans précédent de l'État dans les PECO s'est accompagnée d'une remise en, cause des structures territoriales. Tous les États ont en effet abandonné cette conception unitaire du pouvoir suivant laquelle les organes locaux n'avaient pas forcément vocation à gérer de manière autonome les affaires locales.3 Le principe de libre administration des affaire locales est donc désormais partie prenante du fonctionnement des systèmes institutionnels d'Europe centrale. A partir de 1990, cette évolution a eut notamment pour effet de revaloriser l'entité communale. Le nombre de communes a même parfois été revu à la hausse. Par exemple, en République tchèque, la loi sur les municipalités de 1990 a pris en compte les regroupements forcés opérés sous le socialisme. Et leur nombre est passé de 4 104 à plus de 6 000. En Hongrie, la loi sur l'administration locale de 1990 eut un effet comparable : les fusions de communes annulées, le nombre de municipalités a été ramené à son niveau de 1949, soit 3 130. La Pologne a choisi de conserver le niveau régional. On y a défini le 16 juillet 1998 une nouvelle division du territoire lequel comprend notamment 16 régions (Voïvvodies). Et ces dernières disposent désormais d'une autonomie et de prérogatives renforcées.

10L'alignement sur le modèle constitutionnel européen, condition sine qua non du rapprochement avec l'Europe de l'Ouest, s'est donc réalisé au cours de la dernière décennie. Mais la question n'était pas qu'institutionnelle puisqu'elle s'est accompagnée d'une politique d'épuration. Le débat sur cette Lustration a concerné pratiquement tous les PECO et a débouché sur l'adoption de différents textes. Initiée en Tchécoslovaquie par la loi du 4 octobre 1991, cette politique se fait encore sentir à l'aube de l'adhésion des premiers candidats retenus. Une loi polonaise du 1er janvier 1999 à par exemple mis en place une procédure de vérification du passé de tous les candidats aux élections présidentielles et législatives afin de vérifier leur liens éventuels avec les services secrets communistes. En Lituanie, le Parlement a même étendu la Lustration au secteur privé par une loi du 8 juin 1999. Cette dernière vise en effet à exclure des grandes entreprises, du secteur juridique et bancaire les anciens membres du parti communiste. Enfin en République tchèque l'ouverture des dossiers de l'ancienne police secrète a été facilitée au printemps 2002. Outre leur aspect technique ces différentes mesures ont symbolisé la progression de l'idée démocratique dans ces PECO qui se sont efforcés parallèlement de tisser des liens, notamment militaires, avec l'Europe de l'Ouest.

B. LE RAPPROCHEMENT MILITAIRE AVEC L'EUROPE DE L'OUEST

11Dans un cadre géopolitique où l'O.T.A.N. apparaît toujours comme l'entité apte à assurer la défense européenne, - faute d'un bras armé spécifique -, c'est vers cette ancienne organisation ennemie que les anciens États socialistes se sont tournés. Cet élargissement de l'Alliance atlantique est le résultat d'un processus par lequel le monde occidental en général - et les membres de l'U.E. en particulier - se sont efforcés de répondre aux enjeux consécutifs à la dissolution du Pacte de varsovie. Si cet événement pouvait sembler salutaire en juillet 1991 puisqu'il témoignait de la levée de la tutelle idéologique et politique dont souffraient les États d'Europe centrale. Mais il eut pour effet immédiat de placer les PECO dans une situation de vide sécuritaire. Et l'Europe n'étant pas en mesure de leur proposer une alliance militaire de substitution, c'est l'O.T.A.N. qui en fit office parallèlement à la multiplication des partenariats.

12Ainsi le 20 décembre 1991, un Conseil de coopération nord-atlantique fut mis en place sous l'influence du secrétaire d'État américain et du ministre allemand des affaires étrangères. L'objectif était de fixer un cadre institutionnel permettant d'aménager les relations militaires avec les PECO. Aux côtés des membres de l'O.T.A.N. siégèrent alors la Bulgarie, les États baltes, la Hongrie, la Pologne, la Roumanie et la Tchécoslovaquie. La présence initiale de la Russie s'explique par le désir de l'héritière de l'U.R.S.S. de faire entendre sa voix. Ainsi exprima-t-elle notamment ses réticences à l'égard de l'extension de l'O.T.A.N. dans sa zone d'influence.

  • 4 Seront concernés la Roumanie, la Bulgarie, la Slovénie, la Slovaquie et les trois États baltes.

13Ces difficultés expliquent en partie qu'il ait fallu attendre le 13e sommet de l'O.T.A.N., en janvier 1994, pour qu'un Partenariat pour la paix soit proposé à d'anciens membres du Pacte de Varsovie. C'est à cette occasion que le principe suivant lequel l'O.T.A.N. avait vocation à participer à l'essor d'un espace européen de sécurité s'affirma avec force. C'est d'ailleurs dans le cadre de l'Organisation du Traité de l'Atlantique nord que l'U.E.O. s'efforça de mettre en place une « Identité européenne de sécurité et de défense (I.E.S.D.) lors de la conférence de Noordwijk le 14 novembre 1994. Et c'est au sommet de Madrid, en juillet 1997, que les chefs d'État et de gouvernement membres de l'O.T.A.N. décidèrent d'élargir l'Alliance à trois anciennes démocraties populaires. Cette décision qui prit effet le 12 mars 1999 concernait la Hongrie, la Pologne et la République tchèque. Enfin de nouvelles avancées significatives sont à noter puisque le 21 novembre 2002, sept autres PECO ont été invités rejoindre en mai 2004 une Alliance qui comptera alors 26 membres.4

14Et si comme l'a souligné le Président J. Chirac au sommet de Prague, « l'Europe se réunit petit à petit, élimine les fractures qui l'avaient si douloureusement frappée par le passé, « c'est notamment parce que des modalités appropriées ont été définies et mises en œuvre pour faciliter le « Retour à l'Europe ».

II. MODALITÉS DU « RETOUR À L'EUROPE »

15Si l'adhésion à l'U.E. peut être considérée comme l'aboutissement de la transition démocratique c'est entre autre parce que dès que l'élargissement a été envisagé, les instances européennes ont accompagné la démocratisation en fixant des critères, des objectifs et en permettant finalement aux candidats de participer aux travaux sur l'avenir de l'Europe.

A. L'ACCOMPAGNEMENT DE LA TRANSITION PAR LES INSTANCES EUROPÉENNES

16Sans tendre à l'exhaustivité, il est néanmoins possible de souligner l'esprit qui a guidé l'action des différents acteurs ayant participé au rapprochement entre l'U.E. et les PECO. Le suivi et l'aide apportée à la Transition par les institutions européennes découlent des solutions retenues au début des années 1990. Dans le contexte de la conclusion des accords d'association, le Conseil européen d'Édimbourg envisagea en décembre 1992 la préparation de l'adhésion. Et le 22 juin 1993 celui de Copenhague prit une décision de principe relative à cet élargissement. Il définit les critères auxquels devaient à terme satisfaire les États demandeurs pour accéder au statut de membre de l'Union : des institutions stables fondées sur la démocratie, la primauté du droit, les droits de l'homme, le respect des minorités et leur protection ; une économie de marché viable ; la capacité à assumer les obligations de l'Union notamment en matière d'Union politique, économique et militaire.

17Une telle démarche imposait un contrôle de la transition et de son évolution. Au système reposant sur les partenariats et sur les aides dispensées via le programme PHARE, s'ajouta donc la méthode du « Sreening. » Dès le Conseil européen de Madrid en juin 1995, il fut décidé qu'un questionnaire serait transmis à chaque candidat et renvoyé pour juin 1997 afin de permettre à la Commission de décider éventuellement d'ouvrir les négociations. C'est sur cette base que dans le cadre de l'Agenda 2000, la Commission européenne formula en juillet 1997 des avis sur les demandes d'adhésion avant que le Conseil européen de Luxembourg décide en décembre d'ouvrir les négociation avec un premier groupe de candidats. Et si la période 1998-2000 permit de définir un second groupe, vit débuter les discussions, c'est principalement par ce que la pratique combinant aide à la transition et contrôle des évolution a été confirmée dans le cadre de la stratégie de préadhésion renforcée. L'examen de l'acquis communautaire témoigne parfaitement de cette logique.

18A l'heure où l'adhésion se confirme, on ne peut donc que constater les progrès accomplis dans un laps de temps relativement restreint. En accompagnant la transition, les institutions européennes ont à l'évidence facilité un rapprochement historique. Elles ont aussi responsabilisé les États candidats qui ont pu prendre au sérieux leur statut de membre potentiel en participant aux travaux sur l'avenir de l'Union.

B. LA PARTICIPATION DES PECO CANDIDATS AUX TRAVAUX SUR L'AVENIR DE L'UNION

  • 5 A. Kwasniewski, Réunir l'Europe, Politique étrangère, 1999, n° 4, p. 847 et suiv.
  • 6 Déclaration de Laeken des 14 et 15 décembre 2001.

19En 1999, le Président polonais souligna la volonté des candidats de participer activement à la construction européenne : « Nous aimerions que les pays occidentaux voient en nous non seulement des candidats aux eurostructures, mais surtout des partenaires qui participent à la prospérité européenne. »5 Ce souhait a été entendu et pas simplement sur le plan économique. En effet à l'heure du réexamen du projet européen que constitue les travaux sur la constitutionnalisation, les quinze ont offert aux futurs adhérents l'occasion d'apporter une contribution significative à la définition de l'Europe de demain. Le principe d'une participation des candidats à la Convention a été retenu lors du Conseil européen qui s'est tenu le 19 octobre 2001 à Gand. Enfin, le Conseil de Laeken a précisé cette option deux mois plus tard : « Les pays candidats à l'adhésion participeront à part entière aux travaux de la Convention. Ils seront représentés dans les mêmes conditions que les États membres actuels (un représentant du gouvernement et deux membres du parlement national) et participeront aux délibérations. »6

20Certes il a été prévu que ces représentants ne pourraient « empêcher le consensus qui se dégagerait entre les États membres. » Mais la contribution des candidats en général - et des PECO en particulier - n'en possède pas moins une portée symbolique. Car cette invitation lancée aux anciennes démocraties populaires témoigne de la dimension historique de la construction européenne et de l'ouverture à l'Est. Pour les États concernés, cette reconnaissance prouve le chemin parcouru sur la voie de la transition destinée à effacer les stigmates du second conflit mondial et du partage économique et militaire en découlant. Certes on ne saurait sous-estimer les difficultés de l'entreprise. Par exemple, sur le plan constitutionnel les États concernés n'ont guère amorcé le travail intellectuel, politique et juridique sur les notions de souveraineté et d'État.

  • 7 La grande Europe vue par J. Delors et V. Havel, Le Monde, 1er février 2001, p. 16.

21Une nouvelle vague de révision accompagnera donc peut-être l'entrée des anciens pays socialistes dans l'U.E.. Notamment par ce que dans cette partie du contient l'État Nation est apparu comme le cadre de la démocratie retrouvée. Sur dix PECO candidats, six ont rejeté le fédéralisme lors de la dernière décennie. Ce qui explique la vision spécifique qu'on parfois certains de leurs représentants, et non des moindre. Ainsi, en 2001, alors que la notion de Constitution européenne gagnait du terrain V. Havel n'hésita pas à souligner sa préférence pour une voie confédérale : « Il va de soi qu'il faut respecter la souveraineté et l'identité non seulement de chaque Nation, et de chaque État, mais aussi de chaque région, de chaque groupe de citoyens, de chaque tendance, de chaque classe sociale (...). Quand j'imagine la Grande Europe de 2010 ou 2015, je pense que le terme de Confédération est le plus adéquat. »7 Les incertitudes entourant l'adhésion des PECO sont donc loin de s'estomper et prennent place dans le cadre plus global des doutes entourant le projet européen lui-même.

Notes

1 Désormais, dans la suite de ce chapitre, nous utiliserons le sigle PECO.

2 La République tchèque et la Slovaquie agissant, bien sûr, séparément à partir de leur partition orchestrée en 1993.

3 Ils étaient, en effet, conçus comme une simple composante du pouvoir d'État ; exécuteurs des missions de ce dernier les organes locaux voyaient même leur budget intégré à celui de l'État.

4 Seront concernés la Roumanie, la Bulgarie, la Slovénie, la Slovaquie et les trois États baltes.

5 A. Kwasniewski, Réunir l'Europe, Politique étrangère, 1999, n° 4, p. 847 et suiv.

6 Déclaration de Laeken des 14 et 15 décembre 2001.

7 La grande Europe vue par J. Delors et V. Havel, Le Monde, 1er février 2001, p. 16.

Auteur

GERCIE - Université François-Rabelais, Tours

© Presses universitaires François-Rabelais, 2004

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