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Quel avenir pour l’intégration européenne ?

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et al.

Partie III. Les innovations du traité de Lisbonne

Les coopérations renforcées selon le traité de Lisbonne

Dominik Wietfeld

Texte intégral

1Dans un premier temps, cet exposé fera rapidement le point sur la notion de coopération renforcée (I), avant de présenter l’objectif ainsi poursuivi (II). Ensuite, ce sont les modifications du régime des coopérations renforcées introduites par le traité de Lisbonne qui seront principalement développées (III).

I -LES RAISONS D’ÊTRE DE LA NOTION DE COOPÉRATION RENFORCÉE

2Rappelons que l’Union Europeénne s’est développée, passant de 6 à 27 États membres durant les dernières décennies.

  • 1 Weidenfeld, Die Europäische Verfassung verstehen, 2006, p. 90 ; Becker : von der Groeben/ Schwarze (...)

3En dépit des progrès effectués jusqu’à présent, il faut constater des réserves de la part des États membres, liées à leurs diverses conceptions de la Communauté1.

  • 2 Becker : von der Groeben/ Schwarze (éd.), Kommentar zum EUV/ EGV, 2003, tome 1, art. 43 UE, pt. 14

4En outre, des facteurs objectifs susceptibles de compliquer une intégration uniforme subsistent, car il existe notamment de considérables différences d’ordre économique d’une part et d’ordre juridique d’autre part, et ceci en raison des différents systèmes juridiques nationaux2.

5Pour cette raison, le principe de cohérence, fondé sur l’idée d’une intégration uniforme aux niveaux économique, politique et juridique, ne sera que difficilement réalisable, étant donné que l’Union se caractérise par un élargissement continu et que la conséquence en est l’hétérogénéité.

6Par conséquent, il s’avère nécessaire de progresser de façon différenciée, par exemple en permettant une coopération avec une partie des États membres seulement ou en laissant quelques États membres libres de participer à la coopération.

  • 3 Par exemple : “Europe à géométrie variable”, “Europe à la carte.
  • 4 Art. 40, 43-45 UE, art. 11 CE.

7Au contraire d’autres variantes d’une intégration différenciée3 le système des coopérations renforcées est le seul à être codifié dans les traités depuis le traité d’Amsterdam4.

8Grâce à ce système il est possible que les États membres voulant collaborer, puissent utiliser des organes, des mécanismes et des procédés, réglés dans les traités, s’ils remplissent des conditions particulières.

II - L’OBJECTIF POURSUIVI AU TRAVERS DU RÉGIME DES COOPÉRATIONS RENFORCÉES

  • 5 Haratsch/ Koenig/ Pechstein, Europarecht, 2006, pt. 106.

9Il s’agit de permettre la mise en place de mécanismes de décision plus souples afin d’autoriser un nombre limité d’États à faire avancer plus rapidement l’intégration communautaire, même si temporairement les États membres ne sont pas, dans leur totalité, capables d’adopter un même rythme5.

  • 6 Kugelmann, Europarecht, 2004, p. 322 (343).

10Avec cette réglementation dans les traités, il est possible de surmonter des blocages de certaines politiques de la Communauté et également de la politique étrangère et de sécurité commune pour permettre l’approfondissement et la dynamisation de l’intégration6.

  • 7 von Buttlar, Zeitschrift für europarechtliche Studien 2001, p. 649 (684) ; Huber, Europarecht, 199 (...)

11En fin de compte, c’est la préparation d’un consensus sur l’intégration politique dans l’UE qui est au premier plan parce que l’adhésion de tous les États membres – même par étapes – est ce qui constitue le cas de figure idéale d’une coopération renforcée7.

III - LES MODIFICATIONS APPORTÉES PAR LE TRAITÉ DE LISBONNE AU RÉGIME DES COOPÉRATIONS RENFORCÉES

12Après différentes modifications prudentes introduites par le traité de Nice, une nouvelle révision des dispositions concernant le régime des coopérations renforcées est prévue par le traité de Lisbonne.

13L’objectif poursuivi par cette révision est de faciliter la mise en œuvre d’une coopération renforcée.

A -Pour ce faire, un titre III intitulé « coopérations renforcées » a été introduit par le traité de Lisbonne

14Les dispositions nouvellement insérées remplacent les dispositions des traités CE et UE dans leur version consécutive au traité de Nice et renvoient à deux séries de dispositions. D’une part, les art. 326 TFUE et suivants qui régissent les conditions, les droits et les devoirs liés à une coopération renforcée incombantaux États membres, nonobstant leur participation. D’autre part, à l’art. 20 UE qui régit l’autorisation générale des coopérations renforcées dans l’UE et renvoie lui-même aux conditions prescrites aux art. 326 TFUE et suivants.

B -Les conditions de mise en œuvre des coopérations renforcées d’après le traité de Lisbonne

15Ces conditions résultent des dispositions de l’art. 20 UE en rapport avec les art. 326 TFUE et suivants.

1 - L’article 20 UE contient les conditions générales d’application du régime des coopérations renforcées

  • 8 Art. 20 § 1 UE ; von Buttlar, Zeitschrift für europarechtliche Studien 2001, S. 649 (661).

16D’après cet article, une coopération renforcée est seulement autorisée dans des secteurs où s’exerce la compétence de l’UE mais n’est toutefois pas tolérée dans un secteur soumis aux compétences exclusives de l’UE8.

  • 9 Art. 20 § 1 al. 2 UE.

17Les coopérations renforcées doivent viser à encourager les objectifs poursuivis de l’UE, à protéger ses intérêts et à renforcer le processus d’intégration9.

18De plus, le traité de Lisbonne a tendance à assouplir les conditions auxquelles les États doivent satisfaire pour instaurer les coopérations renforcées- c’est ce qui ressort de l’art. 20 UE qui n’exige que la participation minimum de neuf États membres pour leur mise en place, et ceci bien que l’UE compte 27 États membres actuellement.

19La formulation de l’art. 20 UE offrira en outre désormais une nouvelle possibilité, celle de la mise en œuvre des coopérations renforcées dans le cadre de la politique de défense commune.

  • 10 « Principe d’ultima ratio ».

20Par ailleurs, l’art. 20 UE se référant au principe de subsidiarité, signifie qu’une coopération renforcée n’est possible que si les objectifs poursuivis ne peuvent pas être atteints par tous les États membres dans une période acceptable10.

2 - Les articles 326 TFUE et suivants apportent des précisions complémentaires

  • 11 Fischer, « Der Vertrag von Lissabon - Text und Kommentar zum Europäischen Reformvertrag », 2008, l (...)

21Premièrement, il est nécessaire que les dispositions du droit communautaire soient respectées prioritairement. De plus, des coopérations renforcées ne doivent, en aucun cas, altérer la cohérence économique et sociale, ni contrarier, ni discriminer le commerce entre les États membres. Il est nouveau que l’art. 20 UE protège ainsi la cohésion territoriale explicitement11.

  • 12 Ruffert : Calliess/ Ruffert (éd.), « Kommentar zur Verfassung der Europäischen Union », 2006, art. (...)

22Les coopérations renforcées doivent respecter les compétences, les droits et les obligations des États membres qui n’y participent pas, puisque l’art. 327 TFUE fixe une obligation de respect mutuel et de loyauté12.

23À la différence de la situation actuelle, cette obligation incombe également aux États membres non participants et qui ne peuvent donc pas altérer le développement de l’intégration.

  • 13 Bitterlich : Lenz/ Borchardt (éd.), « Kommentar zum EU- und EG- Vertrag », 2006, art. 44 UE, pt. 3

24Un aspect très important de l’art. 328 TFUE est l’ouverture des coopérations renforcées à tout moment ; la possibilité d’adhérer à une coopération renforcée doit être offerte aux autres États membres, dans la mesure où ceux-ci réalisent les conditions exigées. Cette disposition souligne bien le caractère provisoire du régime des coopérations renforcées, car il s’agit d’une étape intermédiaire limitée dans le temps13.

  • 14 Becker : von der Groeben/ Schwarze (éd.), « Kommentar zum EUV/ EGV », tome 1, 2003, art. 43b UE, p (...)
  • 15 Ex-art. 43b phrase 3 UE.

25Pour garantir une perspective d’adhésion aux autres États membres, et donc pour éviter la constitution d’une « Europe principale »14, il incombe aux États participants d’encourager la participation de la part des autres États15.

C - L’absence de modifications de fond en dépit des précisions figurant à l’article 326 TFUE

26Selon l’art. 329 TFUE, les États membres qui veulent coopérer doivent adresser une demande à la Commission précisant le champ d’application de la coopération renforcée et les objectifs poursuivis.

  • 16 Becker : von der Groeben/ Schwarze (éd.), « Kommentar zum EUV/ EGV », 2003, tome 1, art. 11 CE, pt (...)
  • 17 Hatje : Schwarze (éd.), EU - Kommentar, 2000, art. 11 CE, pt. 14 ; Ruffert : Calliess/ Ruffert, Ko (...)
  • 18 Hatje, Schwarze (éd.), EU - Kommentar, 2000, art. 11 CE, pt. 15.
  • 19 V. art. 329 § 2 TFUE.

27Après le dépôt de la demande, la Commission peut faire une proposition au Conseil, proposition impérativement conforme à la demande des États membres16. Toutefois, cette proposition est de nature facultative dans la mesure où la Commission dispose d’une marge d’appréciation17. La Commission contrôle si les conditions d’une coopération renforcée sont réalisées ; la question de savoir si la Commission, au-delà de son contrôle des conditions formelles, est autorisée à contrôler de possibles conséquences politiques, n’est pas claire. En effet, il semble également nécessaire de consentir à la Commission une marge d’appréciation concernant les possibles conséquences politiques18. Ensuite, le Conseil décide à son tour si les États membres (candidats à une coopération renforcée) sont autorisés à faire usage des institutions et procédures du traité dans un cadre limité, et par conséquent, à instaurer une coopération renforcée19.

  • 20 Ruffert : Calliess/ Ruffert (éd.), « Kommentar zur Verfassung der EU », 2006, art. I- 44, pt. 26.
  • 21 Art. 11 § 2 CE.

28D’après le traité de Lisbonne, il est obligatoire pour le Conseil de recueillir l’accord du Parlement européen. De ce fait, la position du Parlement européen en sort renforcée20 car ce dernier ne disposait jusqu’à présent que d’un pouvoir consultatif en la matière21.

  • 22 Art. 329 § 2 phrase 1 TFUE.
  • 23 Art. 329 § 2 phrase 3 TFUE.
  • 24 Art. 329 § 2 al. 2 ; Kugelmann, Europarecht 2004, p. 322 (339).

29Dans le cadre de la PESC, le processus est un peu différent. Tout d’abord, il faut adresser directement au Conseil la demande de mise en œuvre d’une coopération renforcée22. Puis, la demande est transmise au haut représentant pour les affaires étrangères et de sécurité commune et à la Commission. En outre, il existe une obligation d’avertir le Parlement européen de la communication de la demande23. Dans le cadre de la PESC, des coopérations renforcées ne sont possibles que si le Conseil vote à l’unanimité24.

D - L’éventualité d’un ralliement d’autres États membres25

  • 25 Von Buttlar, Zeitschrift für europarechtliche Studien 2001, p. 649 (684).
  • 26 Hatje : Schwarze (éd.), EU - Kommentar, 2000, art. 11, pt. 29 ; von Buttlar, Zeitschrift für europ (...)

30Cette procédure est réglée à l’art. 331 TFUE. L’État qui veut participer doit réaliser les conditions d’une participation et adopter les dispositions de la coopération renforcée déjà mise en œuvre26.

31Au contraire des dispositions prévues par le traité de Nice, est désormais réglée explicitement à l’art. 331, § 1, al. 3, TFUE la procédure applicable dans le cas où le Conseil estime que les conditions d’adhésion ne sont pas réalisées.

32Pour ce qui est de la PESC, l’adhésion à la coopération renforcée est soumise à l’art. 331, § 2, TFUE.

E -Les Conséquences juridiques du régime des coopérations renforcées

33Si les conditions requises pour la mise en œuvre d’une coopération renforcée sont réalisées et que le Conseil a arrêté une décision correspondante, les États participants ont le droit d’utiliser les organes, les procédures et les instruments juridiques de l’UE dans la limite des objectifs poursuivis par la coopération renforcée.

  • 27 V. art. 20 § 4 TFUE.
  • 28 Hatje : Schwarze (éd.), EU - Kommentar, 2000, art. 11 CE, pt. 21 ; Becker : von der Groeben/Schwar (...)

34Selon l’art. 330, § 1 du TFUE, tous les États membres peuvent participer aux délibérations, mais ce sont uniquement les membres du Conseil de la coopération renforcée qui ont le droit de vote puisqu’ils sont les seuls à être obligés par le droit arrêté dans ce cadre27. Ainsi, on veut garantir que les États non-participants soient informés sur les activités de la coopération renforcée, ce qui faciliterait leur adhésion ultérieure28.

  • 29 Dans le même sens : Hatje : Schwarze (éd.), EU - Kommentar, 2000, art. 11 CE, pt. 24 ; Pechstein : (...)

35Toutefois, le traité de Lisbonne ne régit pas la relation entre le droit de l’Union et le droit issu d’une coopération renforcée. S’il y a des contradictions entre les deux réglementations, il est possible de déduire une subsidiarité du droit de la coopération renforcée, sur la base des art. 20 UE et 326 et suivants TFUE29.

F - La portée des règles du régime des coopérations renforcées

36La portée de ce régime n’est toujours pas définie explicitement. La question de savoir dans quelle mesure un régime de coopération est autorisé hors de la procédure prévue par le traité, reste encore non résolue.

  • 30 Également : Ruffert : Calliess/ Ruffert (éd.), « Kommentar zur Verfassung der Europäischen Union » (...)
  • 31 Von Buttlar, Zeitschrift für europarechtliche Studien 2001, p. 649 (662).

37L’art. 20 UE indique que les États membres « peuvent » instaurer une coopération renforcée, mais il n’exclut pas explicitement qu’il puisse y avoir d’autres formes de coopération30. En outre, il n’est pas envisageable que les États membres se privent de la liberté de choisir une autre voie pour créer une coopération31. Une coopération hors de l’UE paraît, en effet, possible à l’instar de la Convention de Schengen.

IV - CONCLUSION

38Avec le traité de Lisbonne, le régime des coopérations renforcées est le résultat d’un compromis. D’une part, on constate des facilités et des possibilités de développements. D’autre part, le traité de Lisbonne n’apporte pas de dispositions laissant supposer que l’instrument des coopérations renforcées sera utilisé plus souvent, étant donné que les conditions sont toujours très strictes. De plus, le traité de Lisbonne n’a pas contribué à clarifier les dispositions. À côté des problèmes linguistiques et de fond, la répartition des dispositions sur deux traités ne facilite pas leur maniement. En résumé, ce nouveau traité n’apporte pas foncièrement de nouvelles facilités concernant le régime des coopérations renforcées. Par conséquent, il ne reste qu’à attendre pour voir si les États membres vont se décider à utiliser cet instrument pour la première fois.

Notes

1 Weidenfeld, Die Europäische Verfassung verstehen, 2006, p. 90 ; Becker : von der Groeben/ Schwarze (éd.), Kommentar zum EUV/ EGV, 2003, tome 1, art. 43 UE, pt. 14.

2 Becker : von der Groeben/ Schwarze (éd.), Kommentar zum EUV/ EGV, 2003, tome 1, art. 43 UE, pt. 14.

3 Par exemple : “Europe à géométrie variable”, “Europe à la carte.

4 Art. 40, 43-45 UE, art. 11 CE.

5 Haratsch/ Koenig/ Pechstein, Europarecht, 2006, pt. 106.

6 Kugelmann, Europarecht, 2004, p. 322 (343).

7 von Buttlar, Zeitschrift für europarechtliche Studien 2001, p. 649 (684) ; Huber, Europarecht, 1996, p. 347 (361).

8 Art. 20 § 1 UE ; von Buttlar, Zeitschrift für europarechtliche Studien 2001, S. 649 (661).

9 Art. 20 § 1 al. 2 UE.

10 « Principe d’ultima ratio ».

11 Fischer, « Der Vertrag von Lissabon - Text und Kommentar zum Europäischen Reformvertrag », 2008, l’art. 326 TFUE.

12 Ruffert : Calliess/ Ruffert (éd.), « Kommentar zur Verfassung der Europäischen Union », 2006, art. I- 44, pt. 22.

13 Bitterlich : Lenz/ Borchardt (éd.), « Kommentar zum EU- und EG- Vertrag », 2006, art. 44 UE, pt. 3.

14 Becker : von der Groeben/ Schwarze (éd.), « Kommentar zum EUV/ EGV », tome 1, 2003, art. 43b UE, pt. 1 ; Ost, Die Öffentliche Verwaltung 1997, p. 496.

15 Ex-art. 43b phrase 3 UE.

16 Becker : von der Groeben/ Schwarze (éd.), « Kommentar zum EUV/ EGV », 2003, tome 1, art. 11 CE, pt. 12.

17 Hatje : Schwarze (éd.), EU - Kommentar, 2000, art. 11 CE, pt. 14 ; Ruffert : Calliess/ Ruffert, Kommentar zur Verfassung der EU, 2006, art. I - 44, pt. 25 ; Lenz : Lenz/ Borchardt (éd.), Kommentar zum EU - und EG - Vertrag, 2006, art. 11 CE, pt. 4 ; Ehlermann, Europarecht, 1997, p. 377 svt.

18 Hatje, Schwarze (éd.), EU - Kommentar, 2000, art. 11 CE, pt. 15.

19 V. art. 329 § 2 TFUE.

20 Ruffert : Calliess/ Ruffert (éd.), « Kommentar zur Verfassung der EU », 2006, art. I- 44, pt. 26.

21 Art. 11 § 2 CE.

22 Art. 329 § 2 phrase 1 TFUE.

23 Art. 329 § 2 phrase 3 TFUE.

24 Art. 329 § 2 al. 2 ; Kugelmann, Europarecht 2004, p. 322 (339).

25 Von Buttlar, Zeitschrift für europarechtliche Studien 2001, p. 649 (684).

26 Hatje : Schwarze (éd.), EU - Kommentar, 2000, art. 11, pt. 29 ; von Buttlar, Zeitschrift für europarechtliche Studien 2001, S. 649 (672) ; Becker : von der Groeben/ Schwarze (éd.), Kommentar zum EUV/ EGV, 2003, tome 1, art. 40b UE, pt. 1.

27 V. art. 20 § 4 TFUE.

28 Hatje : Schwarze (éd.), EU - Kommentar, 2000, art. 11 CE, pt. 21 ; Becker : von der Groeben/Schwarze (éd.), « Kommentar zum EUV/ EGV », 2003, tome 1, art. 44 UE, pt. 6 ; Linke, « Das Instrument der Verstärkten Zusammenarbeit im Vertrag von Nizza », p. 128.

29 Dans le même sens : Hatje : Schwarze (éd.), EU - Kommentar, 2000, art. 11 CE, pt. 24 ; Pechstein : Streinz (éd.), « Kommentar zum EUV/ EGV », 2003, art. 11 CE, pt. 8 ; Becker, Europarecht, 1998, cahier joint n°1, p. 29 (53) ; Becker : von der Groeben/ Schwarze (éd.), 2003, tome 1, « Kommentar zum EUV/ EGV », art. 44 UE, pt. 18.
Pechstein : Streinz (éd.), Kommentar zum EUV/ EGV », 2003, art. 11 CE, pt. 8 ; Becker, Europarecht, 1998, cahier joint n°1, p. 29 (53) ; Hatje : Schwarze (éd.), EU - Kommentar, 2000, art. 11 CE, pt. 24.

30 Également : Ruffert : Calliess/ Ruffert (éd.), « Kommentar zur Verfassung der Europäischen Union », 2006, art. I- 44, pt. 30 ; Hofmann, Europarecht, 1999, p. 713 (728) ; Von Buttlar, Zeitschrift für europarechtliche Studien 2001, p. 649 (660).

31 Von Buttlar, Zeitschrift für europarechtliche Studien 2001, p. 649 (662).

Auteur

Doctorant à l’université de Bochum

© Presses universitaires François-Rabelais, 2010

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