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Quel avenir pour l’intégration européenne ?

 | 
Jean Rossetto
, 
Abdelkhaleq Berramdane
, 
Wolfram Cremer
, 
et al.

Partie II. Le retour des États ?

Le rôle des parlements nationaux dans le traité de Lisbonne

Christine Guillard

Texte intégral

  • 1 Traité modifiant le traité sur l’Union européenne et le traité instituant la Communauté européenne (...)
  • 2 A. Berramdane, « Le traité de Lisbonne et le retour des États », JCP, éd. G, 27 février 2008, n° 9 (...)
  • 3 Ibid.
  • 4 V. H. Haenel, « Les Parlements nationaux et l’Union européenne après le traité de Lisbonne », Rapp (...)
  • 5 Sur cette revendication ancienne, voir parmi une littérature abondante M.-C. Bonnamour, « Les rela (...)
  • 6 Voir J.-C. Gautron, « Influence des Communautés européennes sur les structures du pouvoir politique (...)
  • 7 A. Levade, « Protocole sur le rôle des Parlements nationaux dans l’Union européenne », in L. Bur-g (...)
  • 8 Voir par exemple G. Laprat. « Réforme des traités : le risque du double déficit démocratique. Les (...)

1De même que le traité modificatif1 a été analysé comme la manifestation du » retour des États »2, il pourrait aussi être présenté comme le signe du retour des parlements nationaux, tant la place qui leur est réservée est importante. Les questions apparaissent d’ailleurs liées car le rôle accru des parlements profite indirectement à leurs États3. En effet, le traité modifiant le traité sur l’Union européenne et le traité instituant la Communauté européenne, signé à Lisbonne le 13 décembre 2007, fait la part belle aux parlements nationaux4. Pourtant, l’attribution d’un rôle à ceux-ci dans la construction européenne n’est pas nouvelle5. Elle était d’abord apparue comme une réponse à une vieille inquiétude des parlements nationaux face à la construction européenne. Celle-ci était initialement perçue comme accentuant leur affaiblissement, déjà bien entamé au plan interne (notamment par le développement de la justice constitutionnelle et des mécanismes de rationalisation)6. Elle constituait aussi la contrepartie de la perte de leurs représentants au Parlement européen depuis l’élection de celui-ci au suffrage universel direct7. Elle apparaissait enfin comme un des remèdes au déficit démocratique, qui ne se résumait pas au rôle limité du Parlement européen8.

  • 9 On songe notamment à la Conférence des Parlements qui ne s’est jamais de nouveau réunie après le t (...)

2Ainsi, la déclaration n°13 annexée au traité de Maastricht estimait déjà qu’il était « important d’encourager une plus grande participation des parlements nationaux aux activités de l’Union européenne ». Elle préconisait une meilleure information des parlements nationaux, tant par l’échange d’informations avec le Parlement européen que par la transmission en temps utile des propositions législatives de la Commission par les gouvernements des États membres. Elle considérait de surcroît comme importante l’intensification des contacts entre les parlements nationaux et le Parlement européen. La déclaration n°14, annexée à ce même traité, invitait le Parlement européen et les parlements nationaux à se réunir en tant que de besoin en formation de Conférence des parlements. Cependant, ces déclarations s’avéraient peu précises et surtout peu contraignantes, puisqu’en tant que simples déclarations annexes, elles n’avaient pas la même valeur que le corps de traité. Elles eurent de surcroît peu d’effets9.

  • 10 Selon l’art.311 TCE, « Les protocoles qui, du commun accord des États membres, seront annexés au p (...)
  • 11 Elle comprend six représentants des organes chargés des questions européennes dans chaque parlemen (...)

3Le traité d’Amsterdam remédia à cette lacune. Il consacra un protocole à cette question : le protocole n°13 sur le rôle des parlements nationaux dans l’Union européenne. Son intérêt était triple. Premièrement, un protocole ayant la même valeur que le traité auquel il est annexé10, ses dispositions étaient contraignantes, contrairement aux déclarations annexes du traité de Maastricht. Deuxièmement, ce texte améliorait l’information des parlements nationaux. D’une part, il prévoyait la communication rapide des documents de consultation et des propositions de la Commission. D’autre part, il imposait un délai de 6 semaines entre leur transmission au Parlement européen et au Conseil et leur inscription à l’ordre du jour du Conseil, de manière à permettre aux parlements nationaux d’examiner ces documents et d’exprimer leur point de vue. Troisièmement, le protocole reconnaissait la Conférence des organes spécialisés dans les affaires communautaires (COSAC). Cette instance de coopération interparlementaire avait été créée de manière informelle en novembre 198911.

  • 12 Voir le § 5 : « Ce processus devrait porter, entre autres, sur les questions suivantes :
    – comment (...)
  • 13 « L’Union européenne puise sa légitimité dans les valeurs démocratiques qu’elle véhicule, les obje (...)

4Ce protocole n’avait pas mis fin aux revendications en faveur d’un rôle accru des parlements nationaux. La problématique du rôle des parlements nationaux fut relancée par la déclaration n°23 de Nice relative à l’avenir de l’Union12. Celle-ci invitait à ouvrir un débat sur l’avenir de l’Union européenne puis à réunir une conférence intergouvernementale en 2004. Le rôle des parlements nationaux dans l’architecture européenne constituait l’un des quatre points à l’ordre du jour de cette conférence. De même, la déclaration de Laeken envisageait cette question13.

  • 14 Voir P.-A. Feral, « Retour en force du principe de subsidiarité dans le traité constitutionnel : d (...)

5C’est pourquoi la Convention, puis le traité établissant une Constitution pour l’Europe abordèrent cette question. Le traité adopté à Rome le 29 octobre 2004 consacra diverses dispositions et en particulier son premier protocole aux parlements nationaux14. Ses principaux apports étaient au nombre de quatre. Le premier était l’amélioration de l’information des parlements nationaux. Elle était non seulement étendue mais aussi rendue plus utile et efficace grâce à une transmission directe et simultanée de nombreux documents. La deuxième avancée résidait dans la reconnaissance de la coopération interparlementaire. Le troisième intérêt de ce traité était de confi er aux parlements nationaux le contrôle du respect du principe de subsidiarité. Son dernier apport consistait à les charger de l’évaluation et du contrôle de la mise en œuvre des politiques dans l’espace de liberté, de sécurité et de justice.

6Le traité modificatif ne se limite pas, comme il le fait dans de nombreux domaines, à reprendre les avancées du traité établissant une Constitution pour l’Europe. Il revalorise encore davantage le rôle des parlements nationaux que son prédécesseur, et ceci, de deux façons. D’abord, il comporte une disposition générale, spécifiquement consacrée aux parlements nationaux, qui consacre leur rôle et le synthétise. Ensuite, il procède à un renforcement concret de leur rôle. Les avancées sont de trois ordres : l’attribution d’un pouvoir de blocage de la mise en œuvre d’une clause permettant le passage de la procédure législative spéciale à celle ordinaire en matière de droit de la famille, l’accroissement de l’efficacité de l’information et le renforcement du contrôle de la subsidiarité grâce à un mécanisme plus efficace de contrôle politique.

7Le traité modificatif s’attache donc à deux aspects du rôle des parlements nationaux. D’une part, il renforce leur rôle présent, caractérisé par sa relative discrétion puisqu’il consiste essentiellement en un pouvoir de dire « Non » et en une capacité à exprimer leur point de vue. Le traité permet notamment de s’opposer à la mise en œuvre d’une clause de passerelle qui permettrait de contourner les procédures de révision des traités. Il améliore également l’efficacité de l’information leur permettant d’exercer leur rôle. D’autre part, il leur attribue un rôle de contrôle, au niveau européen qui se trouve de surcroît renforcé par rapport à celui esquissé par feu le traité établissant une Constitution pour l’Europe.

8Il reste à apprécier l’impact de ces dispositions. Dans quelle mesure permettent-elles de renforcer le rôle des parlements nationaux ? L’analyse de ces dispositions conduit à une réponse un peu surprenante : les parlements nationaux voient leur rôle accru par ces nouvelles dispositions mais davantage au plan interne qu’au niveau européen où la revalorisation est plutôt symbolique. En effet, le renforcement du rôle actuel des parlements nationaux leur permet davantage de contrôler les gouvernements nationaux et de s’opposer aux révisions et aux ratifications de traités que ceux-ci projettent que d’exercer une réelle influence sur la scène européenne. Quant au nouveau rôle de contrôleur de la mise en œuvre des politiques de l’Union dévolu aux parlements nationaux, il se révèle dérisoire, mais les nouvelles dispositions conduisent à des évolutions au niveau interne.

9Ainsi, tant le renforcement du rôle présent des parlements nationaux que l’attribution à ces derniers d’un rôle nouveau d’organes européens de contrôle s’avèrent ambigus, car, s’ils contribuent à une revalorisation des chambres, c’est plus au sein de leur État que sur la scène européenne qu’elle risque de se manifester.

I - LE RENFORCEMENT AMBIGU DU RÔLE PRÉSENT DES PARLEMENTS NATIONAUX

10Le traité modificatif vise incontestablement à renforcer le rôle actuel des parlements nationaux. Il entend d’abord revaloriser leur rôle classique, qui consiste essentiellement dans le contrôle des gouvernements nationaux, y compris lors de la ratification des traités, et rappeler leur rôle plus récent d’influence sur la scène européenne. Il cherche ensuite à renforcer les moyens d’exercer ce double rôle, que sont l’information et la coopération interparlementaire. Si ces améliorations sont réelles, elles jouent plutôt en faveur du rôle de contrôleur des gouvernements nationaux. Leur position se trouve renforcée au sein des États mais leur capacité à influer sur la détermination des politiques de l’Union européenne l’est bien moins. Cela transparaît tant à travers l’analyse de la revalorisation de leur rôle, le traité étant plus laconique sur le pouvoir d’influence des parlements nationaux que sur la révision ou la ratification des traités, qu’à travers l’étude des moyens qui leur sont offerts, lesquels ne leur permettent pas suffisamment de faire directement entendre leur voix par les institutions européennes.

A - La revalorisation ambivalente du rôle présent des parlements nationaux

11Les nombreuses dispositions consacrées aux parlements nationaux revalorisent leur rôle. Cependant, leur analyse précise conduit à une appréciation plus mesurée. Le rôle des parlements nationaux est davantage revalorisé dans sa face classique, consistant en la révision et la ratification des traités, que dans ses aspects plus récents consistant à influer sur la prise de décision au plan européen.

1 - La revalorisation certaine du rôle classique des parlements nationaux

12La revalorisation des parlements nationaux s’effectue de deux manières. D’une part, le traité modificatif introduit une nouvelle disposition, spécifique aux parlements nationaux, qui synthétise et réaffirme clairement leur rôle. D’autre part, le traité renforce ce rôle en ce qui concerne la révision et la ratification des traités.

a - La réaffirmation symbolique du rôle des parlements nationaux par l’art.12 TUE

13Le traité modificatif insère dans le traité sur l’Union européenne rénové un article 12 relatif au rôle des parlements nationaux. Cette disposition est nouvelle, y compris par rapport au traité établissant une Constitution pour l’Europe. Aux termes de cet article, « Les parlements nationaux contribuent activement au bon fonctionnement de l’Union :

  1. en étant informés par les institutions de l’Union et en recevant notification des projets d’actes législatifs de l’Union conformément au protocole sur le rôle des parlements nationaux dans l’Union européenne ;
  2. en veillant au respect du principe de subsidiarité conformément aux procédures prévues par le protocole sur l’application des principes de subsidiarité et de proportionnalité ;
  3. en participant, dans le cadre de l’espace de liberté, de sécurité et de justice, aux mécanismes d’évaluation de la mise en œuvre des politiques de l’Union dans cet espace, conformément à l’article 70 du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne et en étant associés au contrôle politique d’Europol et à l’évaluation des activités d’Eurojust, conformément aux articles 88 et 85 dudit traité ;
  4. en prenant part aux procédures de révision des traités, conformément à l’article 48 du présent traité ;
  5. en étant informés des demandes d’adhésion à l’Union, conformément à l’article 49 du présent traité ;
  6. en participant à la coopération interparlementaire entre parlements nationaux et avec le Parlement européen, conformément au protocole sur le rôle des parlements nationaux dans l’Union européenne ».
  • 15 C. Blumann, « Le traité modificatif : peut-être la sortie du tunnel », JCP G, 28 novembre 2007, I (...)
  • 16 Ibid.

14Cet article décrit le rôle des parlements nationaux dans l’Union européenne. Certes, il s’agit essentiellement du regroupement de dispositions éparpillées dans les traités15, mais cette synthèse a le mérite de consacrer le rôle des parlements nationaux. L’article rappelle ses différentes facettes, sans en oublier aucune, même la plus insignifiante ou la plus évidente. Il souligne ainsi les multiples possibilités d’intervention des parlements nationaux sur la scène européenne. L’énumération plutôt longue, comportant six points, rappelle à ceux qui en douteraient l’importance du rôle des parlements nationaux. On peut aussi y voir en quelque sorte la reconnaissance de leur légitimité propre au sein du système européen16.

  • 17 Voir A. Levade, « Protocole sur le rôle des Parlements nationaux dans l’Union européenne », in L. (...)

15La place de cette disposition dans le corps du traité va aussi dans le même sens. Elle figure au début du nouveau traité sur l’Union européenne, dès le titre II, relatif aux principes démocratiques. Ainsi, les parlements nationaux sont présentés avant les institutions, dans le titre III. De même, c’est, comme dans le traité établissant une Constitution pour l’Europe, le premier protocole qui décrit le rôle des parlements nationaux17. Le traité modificatif revalorise clairement ce rôle. Néanmoins, à regarder de près cette disposition, son impact sur les parlements nationaux est ambigu.

b - Le renforcement de leur rôle classique

16Le traité modificatif revalorise le rôle qu’ont classiquement les parlements nationaux en droit international et en droit communautaire. Il consiste essentiellement en une capacité de s’opposer à une ratification des traités (y compris ceux de révision ou d’adhésion).

17Le traité renforce en premier lieu le rôle des parlements nationaux dans la révision des traités constitutifs. D’une part, il prévoit expressément, à l’art.12 TUE, leur intervention dans le cadre de la procédure de révision. Cette précision peut sembler à première vue un simple rappel. Les traités ont toujours nécessité, pour entrer en vigueur, une ratification par tous les États membres conformément à leurs règles constitutionnelles, ce qui signifie dans la grande majorité des cas, une ratification parlementaire. C’est oublier que la ratification peut aussi se faire par référendum. Sur ce point, la rédaction du traité modificatif est ambiguë. Aux termes de l’art.12 TUE, « Les parlements nationaux contribuent activement au bon fonctionnement de l’Union […] en prenant part aux procédures de révision des traités, conformément à l’article 48 du présent traité ». Or, s’agissant de la procédure de révision ordinaire, l’art.48 TUE prévoit, comme dans l’ancienne rédaction, une ratification par « tous les États membres conformément à leurs règles constitutionnelles respectives ». Si l’article 12 avait prévu la participation aux procédures de révision « dans la mesure » prévue par l’article 48, il aurait été clair que le traité modificatif n’entendait en rien se prononcer pour l’une ou l’autre voie de ratification. La précision selon laquelle ils prennent part aux procédures de révision « conformément » à l’art.48 TUE est plus difficile à interpréter. On peut se demander si les règles constitutionnelles des États membres ne doivent pas être entendues comme celles prévoyant la ratification parlementaire, à chaque fois que la Constitution de l’État membre en cause laisse le choix. Irait également dans le sens de cette interprétation la défiance qu’ont désormais les États membres à l’égard des référendums, suite aux échecs des référendums français et néerlandais en 2005 ou, si on remonte plus loin, aux difficultés de ratification des traités de Maastricht et de Nice. Il semble cependant difficile de voir plus dans l’art.12 TUE qu’une possibilité d’interpréter l’article 48 comme incitant simplement à la ratification parlementaire. La rédaction n’est pas assez claire pour y déceler une obligation de recourir aux parlements nationaux, ce qui aurait supposé une révision de la Constitution irlandaise et soulevé la délicate question des limites à la révision de la Constitution.

  • 18 Art.IV-444 et IV-445 TECE.

18D’autre part, le traité modificatif retient une conception large de ce rôle des parlements nationaux dans la révision des traités, ce qui permet de le renforcer. Ils se voient reconnaître la possibilité non seulement de s’opposer à une révision des traités dans le cadre de la procédure ordinaire, mais aussi celui d’empêcher un contournement de cette procédure par l’usage d’une procédure de révision simplifiée ou d’une clause de passerelle. L’art.48 TUE, suivant en cela le traité établissant une Constitution pour l’Europe18, prévoit deux types procédures de révision simplifiées. Le premier concerne la révision de tout ou partie des dispositions de la troisième partie du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne, relatives aux politiques et actions internes de l’Union. Le rôle des parlements nationaux consiste, comme dans le cas de la procédure ordinaire, en la ratification du traité de révision. L’allégement consiste seulement à supprimer les étapes de la Convention et de la Conférence intergouvernementale, moyennant un vote du Conseil européen non pas à la majorité comme dans le cas de la révision ordinaire, mais à l’unanimité. Le second type de procédure de révision simplifiée a trait à la modification des règles relatives à l’adoption des actes de l’Union, c’est-à-dire au passage soit d’une procédure spéciale à une procédure normale, soit d’un vote à l’unanimité à un vote à la majorité qualifiée. Chaque parlement national se voit reconnaître dans ce cas un pouvoir de blocage. S’il s’oppose à la révision simplifiée, dans un délai de six mois à compter de la transmission de l’initiative du Conseil européen, la révision ne peut pas être effectuée. Néanmoins, l’opposition doit être expresse car le traité prévoit qu’en l’absence d’opposition notifiée dans le délai, le Conseil européen peut adopter la décision de révision simplifiée, ce qui équivaut à une acceptation tacite de la part des parlements nationaux.

  • 19 Art.81 § 3 TFUE.

19Cette capacité de blocage vaut également en matière de droit de la famille. C’est un apport du traité modificatif par rapport à celui établissant une Constitution pour l’Europe. Certes, le traité ne range pas la procédure en question dans celles de révision. Il s’agit d’une clause de passerelle. Toutefois, son objet est le même que celui du deuxième type de révision simplifiée : permettre le passage d’une procédure législative spéciale à une procédure ordinaire. En effet, les mesures relatives au droit de la famille ayant une incidence transfrontière sont établies selon une procédure législative spéciale. Le Conseil statue à l’unanimité, après consultation du Parlement européen. Il peut néanmoins adopter, à l’unanimité, après consultation du Parlement européen, une décision déterminant les aspects du droit de la famille ayant une incidence transfrontière susceptibles de faire l’objet d’actes adoptés selon la procédure législative ordinaire. Un parlement national peut s’opposer à cette décision. Il doit dans ce cas le faire expressément19. Le traité modificatif renforce donc le rôle des parlements nationaux en prévoyant également un droit d’opposition en matière de droit de la famille.

  • 20 P. Avril, « Le bicamérisme inversé : à propos du veto de l’art.88-6 de la Constitution », RDP 2005 (...)

20La capacité d’opposition aux révisions simplifiées et à l’activation de la clause de passerelle doit cependant être relativisée par cette nécessité d’une opposition expresse du parlement national. Comme c’est le parlement dans son ensemble qui s’oppose, le consentement d’une des chambres suffit. Dès lors, quel que soit le système parlementaire national, égalitaire ou non, une seule Chambre peut accepter la révision. Celle-ci peut de ce fait s’avérer plus facile que dans le cas d’une révision ordinaire si la Constitution de l’État prévoit la ratification par les deux chambres. Elle peut aussi conduire à un « bicamérisme inversé »20, donnant un pouvoir de blocage à une Assemblée qui n’a pas habituellement le dernier mot.

  • 21 F. Hamon et M. Troper, Droit constitutionnel, LGDJ, 29e éd., p. 232-233 ; J. Gicquel et J.-E. Gicq (...)

21La situation se complique encore face à un parlement bicaméral justifié par le fédéralisme. Donner un pouvoir de blocage à une seule chambre peut s’avérer délicat car il peut conduire à mettre de côté la participation, via la chambre haute, des entités fédérées aux pouvoirs législatif et/ou constituant. On songe en particulier au cas du fédéralisme allemand. Le Bundesrat comprend des membres des gouvernements des Länder. Son approbation est requise pour le vote des lois qui mettent en cause les Länder21.

  • 22 Voir les propositions en ce sens du rapport final du groupe de travail IV de la Convention sur l’a (...)

22Enfin, les parlements nationaux sont associés indirectement à la révision des traités par l’intermédiaire de la Convention. Comme la Convention a fait ses preuves pour l’élaboration du traité établissant une Constitution pour l’Europe, même si la Conférence intergouvernementale 2004 avait apporté des correctifs au projet de la Convention, le traité modificatif, suivant en cela le traité établissant une Constitution pour l’Europe, consacre le rôle de cette instance22. Cette intervention de la Convention est essentielle car celle-ci ne se limite pas à se prononcer pour ou contre un projet de révision. Elle influe sur son contenu. Son intervention ne peut être écartée que lorsque l’ampleur des modifications ne le justifie pas, sur décision du Conseil européen, après approbation du Parlement européen. Cette exigence d’une approbation par le Parlement européen permet de s’assurer que la Convention ne sera pas convoquée que dans des cas de révision mineure. On voit l’évolution par rapport au rôle habituel des parlements nationaux, limité à la ratification. Cependant, c’est seulement très indirectement que le rôle des parlements nationaux s’en trouve renforcé. La Convention comprend des représentants des parlements nationaux. Cette composition permet de les associer indirectement à l’élaboration du projet de traité de révision qui sera soumis à la conférence intergouvernementale. Mais cette constatation ne saurait faire oublier que la Convention est également composée de représentants des chefs d’État ou de gouvernement des États membres, du Parlement européen et de la Commission. La Convention ne saurait être réduite à un organe de représentation des parlements nationaux.

23Le traité modificatif renforce en second lieu le rôle joué par les parlements nationaux dans la ratification des autres traités. C’est le cas notamment des traités d’adhésion. Leur rôle est également rappelé à l’art.49 TUE relatif à la procédure d’adhésion, de manière indirecte, par la référence à la ratification parles États membres conformément à leurs règles constitutionnelles respectives. Ce rôle n’est pas nouveau, mais l’apport du traité modificatif, suivant en cela le traité établissant une Constitution pour l’Europe, est de prévoir aussi une information du Parlement européen et des parlements nationaux sur toute demande d’un État d’adhérer à l’Union européenne.

  • 23 Art.25 TFUE.
  • 24 Art.42 TUE.
  • 25 Art.223 TFUE.
  • 26 Art.311 TFUE.

24Ce rôle de ratification vaut aussi pour d’autres actes : les décisions éventuelles de compléter la liste des droits constitutifs de la citoyenneté européenne23, la décision éventuelle de mettre en place une défense commune24, les décisions concernant l’adoption d’une procédure uniforme ou de principes communs pour les modalités d’élection des députés européens25 et la fixation des règles relatives aux ressources propres du budget communautaire26. Ce sont des actes dont l’importance et l’incidence sur l’Union européenne et les États membres sont telles qu’ils pourraient faire l’objet d’un traité de révision.

25Le traité modificatif n’évoque pas un rôle généralement considéré comme étant attribué aux parlements nationaux : la transposition des directives. Ce silence n’est guère discutable car la transposition des directives peut dans certains cas être le fait du pouvoir réglementaire. Tout dépend des règles constitutionnelles de répartition des compétences entre pouvoirs législatif et réglementaire, qui relèvent de l’ordre juridique propre à chaque État.

26Le traité modificatif renforce donc par de multiples dispositions le rôle classique des parlements nationaux consistant en un pouvoir de s’opposer à toute ratification d’un traité, y compris d’adhésion et de révision. Mais c’est essentiellement au plan national que se manifeste ce rôle des parlements nationaux, même s’il a des incidences sur les traités constitutifs de l’Union européenne. En revanche, le traité modificatif est moins prolixe en ce qui concerne la capacité des parlements nationaux à influencer l’élaboration des actes de l’Union européenne.

2 - La revalorisation incertaine du rôle d’influence sur la scène européenne des parlements nationaux

27Le traité modificatif comporte une disposition spécifiquement consacrée au rôle des parlements nationaux. Si son existence nouvelle conforte la place des parlements nationaux dans l’Union, son contenu s’avère ambigu car elle ne permet pas de renforcer la capacité d’influence des parlements nationaux sur la scène européenne.

a - Le laconisme de l’article 12 sur le rôle d’influence des parlements nationaux

28Des six points énumérés par l’art.12 TUE, quatre sont relatifs à leur rôle présent. Ils s’avèrent assez décevants. Deux points seulement ont pour objet la description de ce rôle, mais concernent la participation aux procédures de révision et d’adhésion à l’Union européenne. Autrement dit, le rôle actuel des parlements nationaux qu’entend consacrer l’art.12 TUE se limite essentiellement à leur rôle classique, consistant en un pouvoir de s’opposer à toute modification des traités constitutifs et de la composition de l’Union européenne. Ces questions sont assurément essentielles et justifient bien évidemment une intervention des parlements nationaux. Cependant, on peut regretter que le rôle des parlements nationaux tel qu’il est décrit se limite à cette simple facette et qu’il n’implique pas une capacité à influencer la prise de décision sur la scène européenne.

  • 27 Voir infra, le I. B.

29Les deux autres points en rapport avec le rôle actuel des parlements nationaux ont trait à l’information et à la coopération interparlementaire. Il s’agit plus des moyens d’exercer le rôle que la consécration d’un rôle lui-même. Il reste à savoir à quelle facette du rôle des parlements nationaux ils profitent le plus27 : celle classique ou celle plus récente consistant à influer la prise de décision sur la scène européenne.

30Les autres dispositions du traité modificatif sont également plus disertes sur le rôle classique des parlements nationaux que sur leur rôle d’influence.

b - Le laconisme des autres dispositions sur le rôle d’influence des parlements nationaux

31L’ensemble des dispositions consacrées au rôle classique des parlements nationaux tranche avec le laconisme du traité au sujet de leur éventuelle capacité à influer sur la prise de décision au plan européen.

  • 28 Voir à ce sujet la motivation du protocole n° 1 sur le rôle des Parlements nationaux dans l’Union (...)

32Sur douze dispositions évoquant les parlements nationaux dans le corps des traités modifiés par le traité de Lisbonne, aucune n’évoque directement leur capacité à influer sur les politiques. Tout au plus trouve-t-on une allusion au rôle des parlements nationaux de contrôleur des gouvernements nationaux, sachant néanmoins que les modalités de ce contrôle relèvent du droit interne28. Ainsi, l’art.10 § 2 TUE, précise-t-il, pour témoigner du principe de la démocratie représentative sur lequel repose l’Union européenne, que les gouvernements sont démocratiquement responsables, soit devant leurs parlements nationaux, soit devant leurs citoyens. Il semble donc que ce soit par le biais du contrôle des gouvernements nationaux que le traité modificatif envisage la capacité des parlements nationaux à influer sur la prise de décision au plan européen.

33Le protocole n°1 se réfère à peine plus à cette capacité d’influence. Ses deux titres ne sont pas consacrés à leur rôle en lui-même, malgré l’appellation de ce protocole « sur le rôle des parlements nationaux dans l’Union européenne ». Ils ont trait à l’information et à la coopération interparlementaire qui sont en réalité des moyens d’exercice de ce rôle.

  • 29 Voir le rapport final du groupe de travail IV de la Convention sur l’avenir de l’Union européenne (...)
  • 30 Voir le rapport final du groupe de travail IV de la Convention sur l’avenir de l’Union européenne (...)

34Cette retenue tranche avec les recommandations du groupe de travail IV sur le rôle des parlements nationaux, lors de la Convention sur l’avenir de l’Union. Celui-ci n’envisageait pas uniquement la coopération interparlementaire mais plus globalement les réseaux et les mécanismes multilatéraux de participation des parlements nationaux au niveau européen29. Cette idée n’a été reprise ni par le traité établissant une Constitution pour l’Europe ni par le traité modificatif qui se contentent d’évoquer la coopération interparlementaire. Ainsi, le groupe avait recommandé d’organiser chaque année une semaine européenne30. Son objet était de créer une fenêtre commune pour des débats sur des questions européennes au sein des parlements nationaux, avec la participation de membres du Parlement européen et aussi, éventuellement, de membres de la Commission européenne et de représentants des gouvernements nationaux. Si l’idée avait été retenue, cette semaine européenne aurait contribué à accroître l’influence des parlements nationaux sur la scène européenne.

35Ce laconisme du traité modificatif doit néanmoins être relativisé. Dans sa motivation, le premier protocole souligne que les parties sont « désireuses d’encourager une participation accrue des parlements nationaux aux activités de l’Union européenne et de renforcer leur capacité à exprimer leur point de vue sur les projets d’actes législatifs de l’Union européenne ainsi que sur d’autres questions qui peuvent présenter pour eux un intérêt particulier ». La référence au rôle d’influence est donc présente, même si on peut regretter qu’elle ne figure pas dans les articles du protocole lui-même. Toutefois, au-delà de cette intention affichée, on peut se demander si le protocole revalorise vraiment ce rôle. L’idée qui le sous-tend semble être que la capacité des parlements nationaux à exprimer leur point de vue est renforcée par l’information qui leur est donnée et par la mise en œuvre de la coopération interparlementaire.

36Cependant, il reste à vérifier la pertinence de ce postulat et à se demander à quelle facette du rôle des parlements nationaux profitent vraiment ces moyens qui sont mis à leur disposition.

B - Le renforcement équivoque des moyens d’exercice de leur rôle par les parlements nationaux

37Le protocole n°1 annexé au traité modificatif tend à renforcer des moyens donnés aux parlements nationaux pour exercer leur rôle. Cependant, les résultats s’avèrent quelque peu décevants. D’une part, si l’amélioration de l’information des parlements nationaux est réelle, ses résultats risquent d’être médiocres au plan européen. D’autre part, le renforcement affiché de la coopération interparlementaire est incertain si on examine de près la rédaction du protocole.

1 - Le renforcement certain mais équivoque de l’information

38Le traité modificatif renforce clairement l’information des parlements nationaux en élargissant son contenu et en la rendant plus efficace. Cependant, on peut s’interroger sur les effets de cette amélioration de l’information car le traité reste laconique sur les suites que les parlements nationaux peuvent donner à cette information, si ce n’est en ce qui concerne le contrôle de la subsidiarité.

a - L’élargissement du contenu de l’information des parlements nationaux

39Comme le traité établissant une Constitution pour l’Europe, le traité modificatif accroît l’information des parlements nationaux. Ce n’est pas une nouveauté. Le traité d’Amsterdam s’était déjà attelé à cette tâche. Le traité modificatif poursuit cette entreprise. Il élargit et précise le contenu de cette information.

  • 31 En ce sens, voir H. Bribosia, « Subsidiarité et répartition des compétences entre l’Union et ses É (...)
  • 32 Voir le rapport final du groupe de travail IV de la Convention sur l’avenir de l’Union européenne (...)

40En premier lieu, la liste des documents d’ordre législatif à transmettre est à la fois étendue et précisée. Le traité d’Amsterdam prévoyait seulement la transmission des propositions législatives de la Commission. Le traité modificatif lui substitue l’expression plus large de « projet d’acte législatif », qui ne se limite pas aux seules propositions de la Commission. Cette expression englobe tous types de projets, quel que soit l’organe ou l’institution qui le présente. Cela recouvre ainsi les initiatives des États membres, celles du Parlement européen, les demandes de la Cour de justice, les recommandations de la Banque centrale européenne et les demandes de la Banque européenne d’investissement. La liste est allongée car il ne s’agit plus seulement des propositions au sens strict, mais aussi des initiatives directes et de projets n’étant qu’indirectement à l’origine d’un acte législatif. L’extension est néanmoins relative car ne sont concernés que les projets d’actes législatifs, à l’exclusion des autres projets d’acte de portée générale31. La liste est aussi précisée32. Le traité utilise le double procédé de la désignation générale et de l’énumération. Il combine ainsi les avantages des deux : la précision de l’énumération et la prévention du risque d’oubli par une expression générique.

  • 33 Voir le rapport final du groupe de travail IV de la Convention sur l’avenir de l’Union européenne (...)
  • 34 A. Levade, « Protocole sur le rôle des Parlements nationaux dans l’Union européenne », in L. Burgo (...)

41En second lieu, l’information ne se limite plus aux seuls documents présentés en amont ou au cours du processus décisionnel, c’est-à-dire aux documents de consultation de la Commission (livres verts, livres blancs et communications) et aux propositions législatives, comme le prévoyait le traité d’Amsterdam. Doivent également être transmis de nouvelles catégories de documents33 : les documents de programmation (le programme législatif annuel ainsi que tout autre instrument de programmation législative ou de stratégie politique) ; les ordres du jour et les résultats de session du Conseil ; le rapport annuel de la Cour des comptes ; les demandes d’adhésion et les travaux du comité permanent institué au sein du Conseil afin d’assurer la promotion et le renforcement de la coopération opérationnelle en matière de sécurité intérieure. L’obligation de transmission est donc sensiblement étendue. L’information est désormais généralisée34. Les parlements nationaux auront une vision plus globale et plus précise de l’activité de l’Union européenne, qui ne se limite pas à la seule procédure législative. Cet élargissement du contenu de l’information est donc justifié dès lors qu’il est question de renforcer le rôle des parlements nationaux. Il serait vain sans un renforcement de l’efficacité de cette information.

b - Le renforcement de l’efficacité de l’information des parlements nationaux

42Le traité modificatif, dans la lignée du traité établissant une Constitution pour l’Europe, rend l’information plus efficace en prévoyant trois améliorations.

  • 35 Voir le rapport final du groupe de travail IV de la Convention sur l’avenir de l’Union européenne (...)
  • 36 Selon les termes de la déclaration n° 13 du traité de Maastricht, « les gouvernements des États me (...)
  • 37 « Les propositions législatives de la Commission, définies par le Conseil conformément à l’article (...)
  • 38 Voir A. Levade, « Protocole sur le rôle des Parlements nationaux dans l’Union européenne », op. ci (...)
  • 39 Voir les art.1, 2, 5 et 7 du protocole n° 1, annexé au traité modifiant le traité sur l’Union euro (...)
  • 40 Art.2 du protocole n° 1, annexé au traité modifiant le traité sur l’Union européenne et le traité (...)
  • 41 Voir à propos de l’information dans le cadre du contrôle de la subsidiarité, V. Michel, « Protocol (...)

43La première est la transmission directe des documents35. C’est une avancée par rapport à la déclaration n°13 annexée au traité de Maastricht et au protocole n°13 annexé au traité d’Amsterdam. La déclaration n°13 envisageait, en termes très imprécis, une information, mais par les gouvernements eux mêmes36. Le traité d’Amsterdam ne faisait plus référence à cette transmission par les gouvernements mais ses termes étaient trop vagues. Il précisait que les documents étaient transmis rapidement, sans indiquer par qui37. En pratique, la Commission ne communiquait pas elle-même ses documents. C’est toujours par le biais des gouvernements que les parlements nationaux étaient informés38. Le traité modificatif, comme le traité établissant une Constitution pour l’Europe, met fin à cette imprécision. Il prévoit expressément une transmission directe par une institution ou un organe communautaire. Si c’est la Commission, le Conseil, le Parlement européen ou la Cour des comptes qui est l’auteur du document, elle le transmet elle-même39. Si c’est un groupe d’États membres, la Cour de justice, la Banque centrale européenne ou la Banque européenne d’investissement qui en est à l’initiative, c’est le Conseil qui le communique aux parlements nationaux40. Il s’agit plus d’un aménagement que d’une exception à la transmission directe car c’est toujours par le biais d’une institution de l’Union européenne et non des gouvernements nationaux que le document est communiqué aux parlements nationaux. Cette transmission directe est doublement utile. D’une part, elle évite tout filtrage de la part des gouvernements41. D’autre part, elle assure la rapidité de l’information, et par conséquent elle améliore la capacité des parlements nationaux à réagir.

  • 42 Voir la proposition en ce sens du groupe de travail IV de la Convention sur l’avenir de l’Union eu (...)
  • 43 Art.2 du protocole n° 1, annexé au traité modifiant le traité sur l’Union européenne et le traité (...)
  • 44 Art.1 et 7 du protocole n° 1, annexé au traité modifiant le traité sur l’Union européenne et le tr (...)
  • 45 Art.5 du protocole n° 1, annexé au traité modifiant le traité sur l’Union européenne et le traité (...)
  • 46 Art.1 du protocole n° 1, annexé au traité modifiant le traité sur l’Union européenne et le traité (...)

44C’est aussi l’intérêt de la deuxième amélioration : la transmission devient simultanée42. La déclaration n°13 du traité de Maastricht envisageait uniquement, en termes très vagues, une transmission en temps utile. Le protocole n°13 annexé au traité d’Amsterdam prévoyait simplement que les propositions de la Commission étaient communiquées « suffisamment à temps pour que le gouvernement de chaque État membre puisse veiller à ce que le parlement national de son pays les reçoive comme il convient ». L’imprécision de la disposition et la transmission par les gouvernements faisaient que les parlements nationaux recevaient les documents bien après le Conseil. Au contraire, le protocole n°1 annexé au traité modificatif oblige à la transmission des documents aux parlements nationaux en même temps qu’aux institutions de l’Union européenne ou qu’aux gouvernements des États membres. Ainsi, les propositions de la Commission sont transmises simultanément au législateur de l’Union et aux parlements nationaux43 ; ses documents de programmation et le rapport annuel de la Cour des comptes simultanément au Conseil, au Parlement européen et aux parlements nationaux44 ; les ordres du jour et résultats des sessions du Conseil simultanément aux gouvernements et aux parlements nationaux45. Les documents de consultation sont transmis dès leur publication46. Néanmoins, le protocole ne précise pas quand sont communiqués les projets d’actes législatifs émanant d’un groupe d’États membres, de la Cour de justice, de la Banque centrale européenne ou de la Banque européenne d’investissement. Ce silence est révélateur car comme la transmission est effectuée non par l’auteur du projet mais par le Conseil, la transmission ne peut pas être simultanée. Tout au plus peut-elle suivre rapidement la transmission au Conseil, mais rien n’est expressément prévu en ce sens. Néanmoins, le risque d’une transmission tardive est écarté par l’exigence d’un délai entre la transmission et l’inscription à l’ordre du jour provisoire du Conseil. Il incite le Conseil à transmettre rapidement le projet aux parlements nationaux pour ne pas retarder davantage la procédure législative.

  • 47 Rapport final du groupe de travail IV de la Convention sur l’avenir de l’Union européenne (Parleme (...)
  • 48 Art.4 du protocole n° 1, annexé au traité modifiant le traité sur l’Union européenne et le traité (...)
  • 49 A. Levade, « Protocole sur le rôle des Parlements nationaux dans l’Union européenne », op. cit., n (...)
  • 50 A. Levade, « Protocole sur le rôle des Parlements nationaux dans l’Union européenne », op. cit., n (...)

45Ce délai et surtout ses modalités d’application représentent la dernière amélioration apportée par le traité modificatif à l’information des parlements nationaux. La transmission devient utile. L’existence du délai n’est pas en soi un apport du traité de Lisbonne. Le protocole n°13 annexé au traité d’Amsterdam fixait déjà un délai de six semaines entre la mise à la disposition des parlements nationaux des propositions et leur inscription à l’ordre du jour du Conseil. Cependant, ce délai n’évitait pas toute prise de position du Conseil ou du COREPER sur la proposition avant son expiration. En visant l’ordre du jour du Conseil, sans plus de précision, le traité d’Amsterdam n’empêchait pas la conclusion d’accords préliminaires au sein des groupes de travail du Conseil, avant que les parlements nationaux n’aient pu faire connaître leur position à leur gouvernement47. L’apport du traité établissant une Constitution pour l’Europe puis du traité modificatif est d’empêcher toute inscription à l’ordre du jour provisoire du Conseil en vue de l’adoption de l’acte ou simplement d’une position dans le cadre d’une procédure législative. Il ajoute qu’aucun accord préliminaire ne peut être trouvé avant l’expiration du délai48. Grâce à cette nouvelle rédaction, l’éventuelle prise de position des parlements nationaux n’est pas privée de tout poids. Leur intervention est « procéduralement protégée »49. La transmission est désormais utile. En outre, un délai supplémentaire de dix jours est observé entre l’inscription d’un projet d’acte législatif à l’ordre du jour provisoire du Conseil et l’adoption d’une position. Il devrait permettre de tenir compte de la prise des résolutions éventuellement adoptées par les parlements nationaux50.

  • 51 Rapport final du groupe de travail IV de la Convention sur l’avenir de l’Union européenne (Parleme (...)

46Elle l’est d’autant plus que le traité modificatif allonge le délai, qui passe de six à huit semaines. C’est un ajout du traité de Lisbonne par rapport au traité établissant une Constitution pour l’Europe qui avait conservé le délai de six semaines prévu par le traité d’Amsterdam. Néanmoins, cette évolution s’avère mineure car le délai de six semaines était jugé suffisant51. Elle s’avère inopportune car elle risque d’allonger inutilement la procédure législative.

  • 52 Selon l’art.4, « Un délai de huit semaines est observé entre le moment où un projet d’acte législa (...)

47Le protocole prévoit des exceptions aux règles de délai, comme le traité d’Amsterdam. Toutefois, ces exceptions sont mieux encadrées. Le traité d’Amsterdam exigeait seulement des raisons d’urgence, dont les motifs étaient exposés dans l’acte ou dans la position commune. La rédaction du nouveau protocole n’est pas claire52. On peut penser que l’interdiction d’inscription à l’ordre du jour provisoire peut connaître des exceptions dans des cas d’urgence simplement exposés, tandis que la longueur des délais et l’impossibilité de parvenir à un accord dans ces laps de temps ne peut faire l’objet d’exceptions que « dans des cas urgents dûment motivés ».

48Ces précisions quant au délai tranchent avec le laconisme du traité modificatif sur les suites de l’information.

c - Le laconisme sur les suites de l’information

  • 53 Voir infra, II, A.
  • 54 Art.4 et 6 du protocole n° 2 sur l’application des principes de proportionnalité et de subsidiarit (...)

49Le protocole n°1 insiste sur le contenu et les modalités de l’information des parlements nationaux mais reste très discret sur les suites que peuvent lui donner ces assemblées. Seuls les articles 3 et 4 précisent ce que peuvent faire les parlements nationaux après avoir reçu communication des documents de l’Union européenne. L’article 3 institue un mécanisme d’alerte précoce concernant le non-respect du principe de subsidiarité. L’article 4 renforce indirectement ce lien entre information et contrôle de la subsidiarité car le délai de 8 semaines avant l’inscription à l’ordre du jour provisoire du Conseil coïncide avec le délai pendant lequel l’avis motivé peut être rendu. Cependant, ces dispositions ne concernent pas leur rôle actuel, mais leur rôle nouveau de contrôleur53. En outre, elles font double emploi avec le protocole n° 2, consacré spécifiquement à l’application des principes de subsidiarité et de proportionnalité54. Cette répétition s’explique sans doute par le souci d’envisager de façon globale le rôle des parlements nationaux dans le protocole n°1, sans se limiter aux aspects non envisagés dans le protocole n°2. Cette explication ne convainc pas totalement car le rôle classique des parlements nationaux, lui, n’est pas du tout évoqué dans le protocole n°1. Une autre interprétation pourrait être que l’information ne permet pas aux parlements nationaux de jouer un autre rôle, du moins sur la scène européenne, que le contrôle de la subsidiarité. Or, la lecture du protocole incite à se poser la question. Le traité modificatif est plus laconique sur l’objet de l’information et sur le rôle que jouent les parlements nationaux, en dehors du contrôle de la subsidiarité. Il n’est dessiné qu’en filigrane.

  • 55 Voir supra, I, B, 1, b.
  • 56 En ce sens, voir A. Levade, « Protocole sur le rôle des Parlements nationaux dans l’Union européen (...)
  • 57 Voir infra, II, A, 1.
  • 58 C’est ce que prévoit expressément l’art.88-4 de la Constitution française du 4 octobre 1958. Voir (...)
  • 59 Art.7 § 1 du protocole n° 2, annexé au traité modifiant le traité sur l’Union européenne et le tra (...)
  • 60 On ne peut même plus envisager l’expression de cette position par des parlementaires européens qui (...)
  • 61 Voir supra, I, B, b, à propos de la transmission qui était auparavant indirecte.

50À travers les idées de transmission directe, simultanée et utile55 se profile celle que les parlements nationaux vont prendre position et qu’il en sera tenu compte56. On pourrait donc penser que l’information renforce la capacité d’influence des parlements nationaux sur la scène européenne. Cependant, ce renforcement paraît incertain compte tenu du silence du traité sur les modalités d’expression et de prise en compte de la position des parlements nationaux. Ce mutisme tranche avec les détails que donnent les protocoles n°1 et 2 au sujet du contrôle de la subsidiarité, concernant à la fois le moyen pour les parlements nationaux d’exposer leur position et la prise en considération de celle-ci par les institutions de l’Union européenne, voire le réexamen d’un projet57. Comme l’avis motivé ne concerne que les questions de subsidiarité, il faut envisager un autre moyen pour les parlements nationaux de faire connaître leur opinion. Les modalités relèvent donc du droit interne de chaque État membre. On peut penser que les parlements nationaux voteront des résolutions58. Mais rien n’est prévu quant aux suites à leur donner. Les institutions européennes ne sont nullement tenues d’en tenir compte, contrairement à ce qu’indique le protocole n°259 en matière de contrôle de la subsidiarité. Surtout, le traité ne prévoit aucun moyen pour les parlements nationaux de porter ces prises de position à la connaissance des institutions de l’Union européenne. Le risque est donc que cette information, de l’Union européenne cette fois-ci, ne se fasse qu’indirectement, par le biais des gouvernements nationaux60. On retrouve le problème de filtrage par les gouvernements nationaux61. La capacité d’influence des parlements nationaux reste donc réduite et tributaire de la réceptivité de leur gouvernement.

51Cette remarque conduit à se demander si ce n’est pas en réalité au rôle de contrôleur des gouvernements nationaux que profite l’amélioration de l’information des parlements nationaux. Il est clair que l’information renforce la position des parlements nationaux par rapport à leurs gouvernements et favorise un meilleur contrôle de la définition et de la mise en œuvre de la politique européenne du pays. En revanche, la capacité à influer sur la scène européenne semble plus limitée car elle ne joue qu’indirectement, dans la prise en compte des positions des parlements par les gouvernements nationaux, qu’ils défendront éventuellement par la voix de leur représentant au Conseil. Il s’agit donc essentiellement d’un rôle joué en amont, au plan interne.

52L’amélioration de l’information ne permet donc pas clairement de consolider l’influence des parlements nationaux sur la scène européenne. Les dispositions relatives à la coopération interparlementaire y contribuent encore moins car le renforcement de celle-ci s’avère douteux.

2 - Le renforcement incertain de la coopération interparlementaire

  • 62 Voir F. Hourquebie, Les organes spécialisés dans les affaires communautaires des Parlements nation (...)

53Le second moyen d’exercice de leur rôle que reconnaît le traité modificatif est la coopération interparlementaire, consacrée aux articles 9 et 10, constituant le titre II du protocole n°1. La coopération interparlementaire62 est appréhendée sous ses deux facettes : entre Parlement européen et parlements nationaux et entre parlements nationaux seuls, à travers une conférence des organes spécialisés dans les affaires de l’Union européenne.

a - La consécration timide de la coopération entre Parlement européen et parlements nationaux

54L’article 9 du protocole n°1 consacre la coopération entre Parlement européen et parlements nationaux. Selon cette disposition, « Le Parlement européen et les parlements nationaux définissent ensemble l’organisation et la promotion d’une coopération interparlementaire efficace et régulière au sein de l’Union ». Il reprend là encore l’un des apports du traité établissant une Constitution pour l’Europe. L’avancée est de taille par rapport au droit positif. Le protocole n°13 annexé au traité d’Amsterdam restait silencieux sur la question. Les déclarations n°13 et 14 du traité de Maastricht encourageaient certes la coopération entre Parlement européen et parlements nationaux, mais de manière plus évasive et moins générale. La déclaration n°13 préconisait seulement « l’échange d’informations entre les parlements nationaux et le Parlement européen ». Il s’agissait donc d’une simple esquisse de coopération, se limitant essentiellement à une information réciproque (et donc très indirectement une participation aux activités de l’Union européenne, pourtant encouragée par cette déclaration). La déclaration n°14 envisageait une seule forme de coopération : la conférence des Parlements (ou Assises). En outre, cette timide reconnaissance de la collaboration entre Parlement européen et parlements nationaux ne figurait que dans des déclarations, qui n’avaient pas la même valeur que le traité lui-même. Au contraire, le traité modificatif, dans la lignée du traité établissant une Constitution pour l’Europe, consacre de façon générale la coopération entre Parlement européen et parlements nationaux, par une disposition ayant la même valeur juridique que le corps du traité. Le franchissement de ce pas semble indiquer qu’est enfin acceptée l’idée selon laquelle il y a davantage complémentarité que concurrence entre Parlement européen et parlements nationaux. Souvent avancé par les parlementaires nationaux pour justifier leur demande d’une intervention accrue, cet argument n’avait jusqu’alors pas recueilli une adhésion très large. La crainte d’un affaiblissement du Parlement européen par un rôle trop sensiblement accru des parlements nationaux semblait l’emporter.

  • 63 A. Levade, « Protocole sur le rôle des Parlements nationaux dans l’Union européenne », op. cit., n (...)
  • 64 Cette coopération existe pourtant déjà. Voir dernièrement Les Parlements en route vers Lisbonne : (...)
  • 65 Rapport final du groupe de travail IV de la Convention sur l’avenir de l’Union européenne (Parleme (...)
  • 66 Rapport final du groupe de travail IV de la Convention sur l’avenir de l’Union européenne (Parleme (...)

55Cependant, cette consécration de la coopération interparlementaire doit être relativisée. D’une part, en prévoyant que le Parlement européen et les parlements nationaux définissent l’organisation et la promotion de leur coopération, le traité laisse entendre que cette coopération n’existe pas encore, que l’essentiel reste à faire63. Non seulement cette perception de la concertation entre Parlement européen et parlements nationaux s’avère pessimiste64, mais en plus le traité modificatif se limite à ce constat. Il se contente de reprendre les apports du traité établissant une Constitution pour l’Europe, alors qu’il aurait pu poursuivre l’œuvre de celui-ci, dont les timides avancées étaient en deçà des suggestions faites lors de la Convention. Il aurait pu au contraire contribuer à définir et à organiser la coopération en s’inspirant des recommandations du groupe de travail IV de la Convention. Celui-ci préconisait d’abord d’encourager et d’intensifier les échanges entre Parlement européen et parlements nationaux, sur des objets très divers, incluant aussi les meilleures pratiques et sur les méthodes d’évaluation comparative en matière de contrôle national65. Au contraire, le traité établissant une Constitution pour l’Europe puis le traité modificatif demeurent muets au sujet de ces échanges et semblent même nier leur existence. Le groupe de travail IV suggérait ensuite un forum permettant un débat sur les grandes orientations politiques et sur la stratégie de l’Union, associant à la fois les parlements nationaux et le Parlement européen66. Le groupe était divisé sur le point de savoir s’il fallait simplement prévoir un mécanisme permettant de mener un débat ou créer une nouvelle structure, tel un Congrès. L’idée fut ensuite abandonnée. Si le rejet de l’idée d’un Congrès des peuples d’Europe, pourtant chère au président de la Convention, peut s’expliquer par le souci de ne pas alourdir le cadre institutionnel et le processus décisionnel, un simple forum aurait pu être prévu par le traité modificatif. Enfin, le groupe de travail IV envisageait des contacts entre parlementaires nationaux et européens sur des questions spécifiques et sur une base ad hoc, venant s’ajouter aux contacts réguliers entre eux. Il recommandait notamment de convoquer des conférences interparlementaires ad hoc sur des questions sectorielles, en cas de divergence entre les positions nationales faisant obstacle à un accord au niveau européen. Il prenait l’exemple de la réforme de la politique agricole commune. Pas plus que le traité établissant une Constitution pour l’Europe, le traité modificatif n’y fait allusion. Ce seront aux parlements nationaux et européen de prévoir éventuellement, quand ils définiront et organiseront leur coopération, de telles conférences. Cette autogestion a certes l’avantage de la souplesse et de l’autonomie, mais elle présente aussi le danger que la coopération reste lettre morte.

  • 67 Déclaration n° 14 annexée au traité de Maastricht.
  • 68 Rapport final du groupe de travail IV de la Convention sur l’avenir de l’Union européenne (Parleme (...)

56D’autre part, le traité modificatif, comme le traité établissant une Constitution pour l’Europe, ne détermine pas les structures de cette coopération interparlementaire. Les risques sont soit que la concertation demeure informelle et qu’elle ne se développe pas suffisamment, soit que la mise en place des organes de la coopération soit longue et difficile et qu’elle retarde d’autant la coopération. En ce sens, cette critique rejoint la première. Ce silence ne peut pas s’expliquer par l’absence d’exemples d’instances de coopération. Par le passé, une conférence des Parlements avait été instaurée et s’était réunie en 1990 avant d’être reconnue par le traité de Maastricht67. Une Conférence des présidents des parlements de l’Union européenne continue de se réunir régulièrement. L’absence de création des structures de la concertation entre Parlement européen et parlements nationaux est volontaire. La Convention a tenu compte de l’objectif de simplification du processus de la prise de décision au niveau européen68.

57Les seules dispositions concrètes au sujet de la coopération interparlementaire concernent la Conférence des organes parlementaires spécialisés dans les affaires de l’Union. Cependant, on peut se demander si la rédaction du protocole contribue vraiment à une revalorisation de la coopération entre ces organes.

b - La revalorisation douteuse de la coopération entre organes spécialisés

58Selon la première phrase de l’article 10 du premier protocole du traité modificatif, « Une conférence des organes parlementaires spécialisés dans les affaires de l’Union peut soumettre toute contribution qu’elle juge appropriée à l’attention du Parlement européen, du Conseil et de la Commission ». Le traité modificatif, reprenant les dispositions du traité établissant une Constitution pour l’Europe, reconnaît ainsi la coopération entre les organes des parlements nationaux spécialisés dans les affaires de l’Union européenne.

  • 69 Le protocole n° 13 annexé au traité d’Amsterdam disposait : « La Conférence des organes spécialisé (...)

59Cependant, on peut s’interroger sur l’apport de ce traité par rapport aux traités actuels. Le traité modificatif ne consacre pas cette coopération, qui était déjà reconnue par le traité d’Amsterdam, dans son protocole n°13. Leur rédaction est d’ailleurs relativement proche69. Le traité modificatif ne semble pas marquer une étape supplémentaire dans la consécration. Il est relativement peu prolixe sur le rôle de la conférence des organes parlementaires spécialisés dans les affaires de l’Union. Il en envisage, mais sans les détailler, trois facettes : la soumission de toute contribution qu’elle juge appropriée au Parlement européen, au Conseil et à la Commission, l’échange d’informations et de meilleures pratiques entre parlements nationaux et Parlement européen et l’organisation de conférences interparlementaires. Elle précise, comme le traité d’Amsterdam, que les contributions de la conférence ne lient pas les parlements nationaux et ne préjugent pas de leur position. Le traité modificatif ne marque donc pas un cap nouveau concernant la coopération entre parlements nationaux.

  • 70 A. Levade, « Protocole sur le rôle des Parlements nationaux dans l’Union européenne », op. cit., n (...)
  • 71 Rapport final du groupe de travail IV de la Convention sur l’avenir de l’Union européenne (Parleme (...)
  • 72 En ce sens, voir A. Levade, « Protocole sur le rôle des Parlements nationaux dans l’Union européen (...)
  • 73 Ibid.

60Sa rédaction pourrait même représenter un pas en arrière. D’une part, le traité modificatif ne consacre pas l’organe existant, la Conférence des organes spécialisés dans les affaires communautaires (COSAC), mais une Conférence des organes parlementaires spécialisés dans les affaires de l’Union. On aurait pu penser qu’il s’agissait d’un simple changement de dénomination à cause du remplacement de la Communauté par l’Union européenne. Cependant, comme le montre Anne Levade, on peut en douter. Le protocole reconnaît « une » Conférence des organes parlementaires spécialisés dans les affaires de l’Union70. Cette rédaction tranche avec le projet de la Convention qui reconnaissait la COSAC. Si le seul objet de la modification intervenue lors de la conférence intergouvernementale de 2004 et conservée par celle de 2007 était la prise en compte de la substitution de la nouvelle Union européenne aux Communautés européennes, d’autres formulations, moins ambiguës, auraient pu être envisagées. En outre, cette rédaction contraste avec le traité d’Amsterdam qui non seulement désignait la COSAC sous son vrai nom mais en plus indiquait quand elle avait été créée. Au contraire, le protocole n°1 ne contient aucune référence à l’expérience de la COSAC. Ce possible reniement de cette conférence pourrait s’expliquer par les critiques formulées à son encontre par groupe de travail IV71 au sein de la Convention72. Le traité procéderait à un travail de « déconstruction » afin de permettre une éventuelle « reconstruction »73.

61D’autre part, le protocole n°1 est moins détaillé que celui n°13 annexé au traité d’Amsterdam. Ainsi, pour faciliter l’exercice de son rôle par la COSAC, ce dernier prévoyait que des représentants de gouvernements des États membres pouvaient décider d’un commun accord de lui transmettre des projets d’actes, compte tenu de la nature de la question. Il ne s’agissait certes, que d’une simple faculté, mais qui était sans doute préférable au silence du traité modificatif sur ce point. Rien n’est prévu au sujet de l’information de la COSAC. Certes, les parlements nationaux se voient désormais transmettre directement de nombreux documents et peuvent à leur tour les communiquer à la COSAC. Toutefois, cette transmission reste aléatoire et indirecte.

62Il n’est donc pas certain qu’on puisse considérer que le traité modificatif renforce la coopération interparlementaire. Plus généralement, le rôle actuel des parlements nationaux n’est pas beaucoup amélioré. Leur information est certes élargie et rendue plus efficace, mais elle leur permet davantage de mieux de mieux contrôler les gouvernements nationaux que d’avoir une quelconque influence sur la gestion des affaires de l’Union européenne. L’évolution du rôle présent des parlements nationaux sur la scène européenne concerne surtout la révision des traités, donc leur rôle classique. Si revalorisation il y a, elle découlerait plutôt de l’attribution aux parlements nationaux d’un nouveau rôle, qui leur est spécifique, celui de contrôleur.

II - L’ATTRIBUTION AMBIGUË AUX PARLEMENTS NATIONAUX D’UN FUTUR RÔLE DE CONTRÔLEUR

63Le traité modificatif, s’inspirant du traité établissant une Constitution pour l’Europe, confère aux parlements nationaux un rôle spécifique sur la scène européenne. Il leur permet de devenir des organes de contrôle, tant du respect du principe de subsidiarité que de la mise en œuvre des politiques de l’Union dans l’espace de liberté, de sécurité et de justice.

A - L’attribution équivoque du contrôle de la subsidiarité

  • 74 Par exemple C. Blumann, « Démocratie et subsidiarité », contribution au colloque de Paris II, Cons (...)
  • 75 Par exemple la communication de S. de La Rosa, « Le traité de Lisbonne et la répartition des compé (...)
  • 76 Selon l’art.12 TUE, « Les parlements nationaux contribuent activement au bon fonctionnement de l’U (...)
  • 77 Aux termes de l’art.5 § 3 TUE, 3 « En vertu du principe de subsidiarité, dans les domaines qui ne (...)
  • 78 Selon l’art.69 TFUE, « Les parlements nationaux veillent, à l’égard des propositions et initiative (...)
  • 79 Aux termes de l’art.352 § 2 TFUE, « La Commission, dans le cadre de la procédure de contrôle du pr (...)

64Comme le traité établissant une Constitution pour l’Europe74, le traité modificatif confère aux parlements nationaux le contrôle du respect du principe de subsidiarité75. Non seulement c’est leur rôle essentiel, mais en plus, ils semblent être les organes à qui est principalement confiée cette tâche. En témoignent les multiples dispositions qui évoquent ce rôle dévolu aux parlements nationaux. Ce rôle n’est pas uniquement rappelé dans les dispositions qui leur consacrées76. Il est aussi détaillé dans le protocole n°2 sur l’application des principes de proportionnalité et de subsidiarité et rappelé dans d’autres dispositions, dont l’objet est de définir le principe de subsidiarité77, de régir son application78 ou de permettre une adaptation des compétences de l’Union européenne79. Les parlements nationaux semblent désormais indissociablement liés au contrôle de la subsidiarité. Ce contrôle est double, à la fois politique ex ante et juridictionnel ex post.

1 - L’attribution ambiguë du contrôle politique de la subsidiarité

  • 80 Rapport final du groupe de travail I de la Convention sur le principe de subsidiarité, CONV 286/02 (...)
  • 81 Rapport final du groupe de travail I de la Convention sur le principe de subsidiarité, CONV 286/02 (...)

65Ce contrôle politique a priori est le plus évident. Comme l’a souligné, au sein de la Convention, le groupe de travail I sur le principe de subsidiarité, le principe de subsidiarité est un principe de nature essentiellement politique, sa mise en œuvre impliquant une marge d’appréciation importante, son contrôle doit donc lui aussi être politique et intervenir avant l’entrée en vigueur de l’acte en cause80. L’attribution de cette tâche aux parlements nationaux semblait aller de soi car il s’agit d’une idée ancienne. Dans le passé, il avait même été proposé de créer une chambre de la subsidiarité, composée de représentants des parlements nationaux. Cependant, compte tenu de l’objectif de simplification des traités, la création d’une nouvelle structure était exclue81. Ce sont les parlements nationaux eux-mêmes que le traité charge d’assurer le respect de la subsidiarité. Le traité modificatif confirme l’attribution de cette tâche aux Parlements nationaux, mais il ne se contente pas de s’inspirer du traité établissant une Constitution pour l’Europe. Il renforce l’efficacité de ce contrôle en créant, en plus du mécanisme d’alerte précoce prévu par le traité établissant une Constitution pour l’Europe, un mécanisme nouveau, plus efficace.

a - L’alerte précoce

66Le traité modificatif reprend, dans son protocole n°2, le mécanisme d’alerte précoce (early warning system) prévu par le traité établissant une Constitution pour l’Europe. Il détaille d’abord les modalités de la transmission aux parlements nationaux sur des projets d’actes susceptibles de mettre en cause ce principe. Cette information est en effet la condition sine qua non du contrôle. Ces dispositions peuvent sembler faire double emploi avec le protocole n°1. Un renvoi à celui-ci aurait peut-être suffi. Toutefois, elles ne s’avèrent pas inutiles. L’article 4 du protocole n°2 se montre plus complet et précis que l’article 2 du protocole n°1. Il indique que sont transmis aux parlements nationaux les projets modifiés du Parlement européen, ses résolutions législatives et les positions du Conseil, ce que ne faisait pas le protocole n°1. Cette disposition permet donc d’élargir le contenu de l’information donnée aux parlements nationaux. Cet argument ne saurait convaincre totalement car il aurait été plus simple d’insérer ces détails dans l’article 2 du protocole n°1. La vraie raison de la présence dans le protocole n°2 de dispositions relatives à la transmission des projets d’actes législatifs pourrait être de restreindre le champ de ce protocole à ces seuls projets. On conçoit néanmoins assez mal un contrôle de la subsidiarité appliqué à aux autres documents transmis aux parlements nationaux (en vertu du premier protocole).

67Ensuite, le deuxième protocole décrit l’alerte précoce proprement dite. Tout parlement national ou toute chambre d’un parlement peut adresser aux présidents du Parlement européen, du Conseil et de la Commission un avis motivé exposant les raisons pour lesquelles il estime que le projet en cause n’est pas conforme au principe de subsidiarité. Si l’initiateur de l’acte n’est pas une de ces institutions, le président du Conseil transmet l’avis motivé à ce dernier. Les parlements nationaux ont un délai de huit semaines à compter de la date de transmission d’un projet d’acte législatif pour formuler ces avis motivés. Le traité modificatif a étendu ce délai, qui n’était que de six semaines dans le traité établissant une Constitution pour l’Europe. Les institutions tiennent compte de ces avis motivés. Cela ne veut bien sûr pas dire qu’elles sont liées par ces avis, mais qu’ils s’interrogent sur leur bien-fondé. Le contrôle n’est donc pas collectif, entre les mains de l’ensemble des parlements nationaux agissant d’un commun accord ou d’une instance regroupant leurs membres ou leurs délégués. Il est exercé individuellement par chaque parlement.

  • 82 C’est pourquoi les Parlements nationaux réfléchissent actuellement à une amélioration de leur coopé (...)

68Néanmoins, les avis motivés ont plus de poids quand ils sont émis par plusieurs parlements nationaux82. Le traité fixe un seuil à partir duquel le projet doit être réexaminé par son initiateur. Il s’agit d’un tiers des voix ou d’un quart dans l’espace de liberté, de sécurité et de justice. Chaque parlement national bénéficie de deux voix. L’institution, l’organe ou le groupe à l’origine du projet peut décider le maintien du projet, sa modification ou son abandon. Quand ils atteignent le seuil requis, les parlements nationaux n’ont donc pas un pouvoir de veto. Si l’auteur du projet estime que le principe de subsidiarité est respecté, il peut le maintenir. S’il juge que l’atteinte au principe de subsidiarité ne concerne que certaines de ses dispositions, il peut se contenter de modifier l’acte. C’est seulement si, à l’issue du réexamen, il est convaincu de la violation du principe qu’il le retirera. L’idée est seulement d’alerter les institutions sur le risque d’atteinte au principe de subsidiarité, d’où le nom de ce mécanisme.

  • 83 Art.5 du protocole n° 2 annexé au traité modifiant le traité sur l’Union européenne et le traité i (...)

69On peut s’interroger sur les effets d’un tel réexamen. La conformité du projet au principe de subsidiarité a en principe déjà fait l’objet d’un premier examen. Chaque projet doit être motivé au regard de ce principe et comporter une fiche contenant des éléments circonstanciés permettant d’apprécier le respect des principes de subsidiarité et de proportionnalité83. Il n’est pas certain qu’un projet qui a été jugé une première fois conforme au principe de proportionnalité soit considéré par la suite comme contraire à ce principe. S’il l’est, ce sera plus pour des raisons politiques liées au poids des avis motivés des parlements nationaux que pour des raisons inhérentes au principe de subsidiarité.

  • 84 P. Gélard et J.-C. Peyronnet, Les Parlements de pays européens, Sénat, rapport d’information n° 41 (...)
  • 85 Sur le déclin du rôle de la Chambre des Lords au Royaume-Uni, voir Ph. Ardant, Institutions politi (...)

70L’impact de l’alerte précoce ne se situe peut-être pas là où on l’attend. Si au plan communautaire, les avis motivés risquent de rester sans suite, au niveau national, ils pourraient bouleverser certains équilibres. Le protocole n°2 prévoit que dans le cas d’un parlement bicaméral, chaque chambre dispose d’une voix. Cette phrase, apparemment anodine et simplificatrice, peut avoir un impact sur le système parlementaire national, qui relève pourtant du droit interne. Elleignore le bicamérisme inégalitaire, pourtant connu de nombre d’États membres, tels le Royaume-Uni, l’Allemagne, la Belgique84 et dans une moindre mesure, la France. Une chambre peut avoir un rôle bien moindre que l’autre, voire presque symbolique, dans la procédure législative nationale, mais bénéficier du même poids dans le mécanisme d’alerte précoce. Par exemple, au Royaume-Uni, la Chambre des Lords, qui, depuis le Parliament Act de 1911, n’a plus qu’une faculté de retarder l’adoption d’une loi pendant un délai, initialement fixé à deux ans puis ramené à un par le deuxième Parliament Act en 194985, aurait une voix au même titre que la Chambre des Communes. Ainsi, le traité renforce indirectement les capacités de contrôle politique de chambres affaiblies.

  • 86 V. Constantinesco, « Les compétences et le principe de subsidiarité », RTDE, 2005, n° 2, p. 305317 (...)

71La procédure pourrait aussi être détournée de son objet et utilisée pour des raisons d’opportunité (comme la protection d’une production nationale)86, voire pour des motifs de politique interne.

72L’application du mécanisme d’alerte précoce risque donc de produire des effets inattendus voire inopportuns plus que de donner un réel poids aux parlements nationaux dans le contrôle de la subsidiarité. Le nouveau mécanisme prévu par le traité modificatif, qu’on pourrait appeler alerte renforcée, s’avère plus efficace, même s’il n’est pas non plus dénué de toute ambiguïté.

b - L’alerte renforcée

  • 87 Voir la rédaction de l’art.7 § 3 du protocole n° 2 annexé au traité modifiant le traité sur l’Unio (...)
  • 88 Le traité modificatif ne mentionne que trente-quatre cas de recours à une procédure législative sp (...)

73Le traité modificatif a prévu un nouveau mécanisme, non envisagé par la Convention puis par le traité établissant une Constitution pour l’Europe. Il ne remplace pas l’alerte précoce mais vient s’y ajouter87. Il ne joue que dans le cadre de la procédure législative ordinaire. Cette limitation de son champ d’application reste cependant mineure car la procédure législative ordinaire est bien plus fréquemment appliquée que celle spéciale88.

74Ce mécanisme présente des points communs avec l’alerte précoce. Si le seuil requis est atteint, la Commission doit réexaminer sa proposition et peut soit la maintenir, soit la modifier, soit la retirer. L’idée semble aussi être d’attirer l’attention des institutions sur l’éventuel non-respect du principe de proportionnalité. On peut ainsi songer à parler dans ce cas également d’alerte.

75Cependant, l’analogie s’arrête là. Ce mécanisme n’est pas seulement tourné vers la Commission et ne joue pas seulement au stade de l’initiative. Pour cette raison, le qualificatif de précoce apparaîtrait comme réducteur. Si la Commission décide le maintien de la proposition, la question de la conformité au principe de proportionnalité est examinée par le législateur (c’est-à-dire le Parlement européen et le Conseil), avant qu’il achève la première lecture. Compte tenu de cette efficacité accrue du mécanisme, le seuil requis est plus élevé. Il ne s’agit plus d’un tiers mais de la majorité simple des voix attribuées aux parlements nationaux. Même si la formulation n’est pas entièrement claire, la référence à la majorité simple laisse entendre qu’il s’agit de la majorité des suffrages exprimés par les parlements nationaux et non de la majorité de l’ensemble des voix attribuées aux parlements nationaux.

  • 89 Art.293 § 1 TFUE.

76Le législateur tient compte à la fois des motifs invoqués et partagés par la majorité des parlements nationaux et de l’avis motivé de la Commission. Le législateur peut décider qu’il y a incompatibilité entre le projet et le principe de subsidiarité. Dans ce cas, le projet sera abandonné. Cette décision requiert soit une majorité de 55 % des membres du Conseil soit la majorité des suffrages exprimés au Parlement européen. Ces seuils sont plus élevés que la seule minorité de blocage mais restent relativement faciles à atteindre, d’autant que l’obtention de la majorité au sein d’une seule des deux institutions suffi t. On peut s’étonner que le réexamen par le législateur ne s’applique qu’en cas de maintien de la proposition et non en cas de modification de celle-ci. Certes, c’est dans cette seule hypothèse qu’il n’a pas du tout été tenu compte des avis motivés des parlements nationaux. Toutefois, la Commission pourrait se contenter de modifier une infime partie de sa proposition, pour échapper au deuxième examen du Conseil et du Parlement européen. Or, le Conseil ne peut en principe amender une proposition de la Commission qu’à l’unanimité89. Le Parlement européen ne peut proposer des amendements à la position adoptée par le Conseil en première lecture qu’à la majorité de ses membres.

  • 90 Voir les conclusions de la Présidence du Conseil européen de Bruxelles, 21 et 22 juin 2007, n° 11 (...)

77Le nouveau mécanisme renforce donc l’efficacité du contrôle politique de la subsidiarité par les parlements nationaux. Il conduit à un double réexamen de la conformité au principe de subsidiarité, d’abord par la Commission puis par le Conseil et le Parlement européen. Il peut mener à l’abandon du projet. Néanmoins, il ne s’agit ni d’un veto (même suspensif) ni d’une faculté d’empêcher. Le législateur peut fort bien ne pas considérer que la proposition est incompatible avec le principe et poursuivre le processus législatif. En réalité, le nouveau mécanisme échappe à toute classification classique, ce qui s’explique sans doute par le fait qu’il a été entièrement imaginé par les chefs d’État et de gouvernements90. On sait juste que le contrôle est renforcé par rapport à ce que prévoit l’alerte précoce.

78Compte tenu de l’absence de pouvoir de veto, le contrôle politique risque d’être peu efficace. La saisine de la Cour de justice l’est à peine plus.

2 - L’attribution ambiguë du contrôle juridictionnel de la subsidiarité

  • 91 C. Blumann et L. Dubouis, Droit institutionnel de l’Union européenne, LITEC, 2007, n° 540-541 ; V. (...)

79Depuis l’insertion dans le traité instituant la Communauté européenne de dispositions relatives au principe de subsidiarité, celui-ci est justiciable devant la Cour de justice ou le Tribunal de première instance91. Son contrôle juridictionnel n’est donc pas nouveau, mais l’apport du traité établissant une Constitution pour l’Europe puis du traité modificatif est d’y associer les parlements nationaux. Cette participation ne leur permet cependant pas de jouer un rôle sensiblement accru car la saisine de la Cour de justice est indirecte et que le contrôle s’exerce uniquement a posteriori.

a - La découverte d’un nouveau type de saisine de la Cour de justice

  • 92 Art.8 du protocole n° 2 annexé au traité modifiant le traité sur l’Union européenne et le traité i (...)

80Depuis l’entrée en vigueur du traité de Maastricht qui a introduit l’ancien article 3B (actuel article 5) dans le traité instituant la Communauté européenne, la Cour de justice peut être saisie pour assurer le respect du principe de subsidiarité selon les recours habituels. La première question qui se posait, si on envisageait de renforcer ce contrôle, était de savoir s’il fallait bouleverser ce schéma et prévoir de nouveaux recours, spécifiques au contrôle du principe de subsidiarité. Le protocole n°2 annexé au traité établissant une Constitution pour l’Europe puis celui du traité modificatif s’y sont refusés. Ils se contentent d’ouvrir le recours en annulation aux parlements nationaux et au Comité des régions92.

  • 93 Rapport final du groupe de travail I de la Convention sur le principe de subsidiarité, CONV 286/02 (...)

81Néanmoins, ce recours fait l’objet d’aménagements. S’il est motivé parle non-respect du principe de subsidiarité, il peut être soit formé par un État membre, soit transmis par celui-ci au nom de son parlement ou d’une chambre de celui-ci. La saisine par les parlements nationaux apparaît comme indirecte. Le traité n’a pas suivi les recommandations du groupe de travail de la Convention qui préconisait une saisine de la Cour de justice par les parlements nationaux eux-mêmes93.

  • 94 C. Blumann et L. Dubouis, Droit institutionnel de l’Union européenne, op. cit., n° 803 à 089.
  • 95 Ainsi, le Comité des régions peut être considéré comme un requérant privilégié.
  • 96 Le traité modificatif, dans la lignée du traité établissant une Constitution pour l’Europe, assoup (...)
  • 97 C. Blumann et L. Dubouis, Droit institutionnel de l’Union européenne, op. cit., n° 541.

82Ce type de saisine est nouveau. Actuellement, le recours en annulation est ouvert à trois types de requérants94, ce que confirme l’art.263 TFUE. Les requérants privilégiés peuvent saisir la Cour de justice de l’Union européenne dans n’importe quelle hypothèse, que l’acte soit de portée générale ou individuelle, qu’il leur soit ou non adressé, qu’il mette ou non en cause leurs prérogatives. Les requérants semi-privilégiés ne peuvent introduire un recours que pour la sauvegarde de leurs prérogatives95. Les personnes physiques et morales doivent justifier être directement et individuellement concernés96. La situation des parlements nationaux est différente. Ils ne peuvent pas saisir directement la Cour de justice et ne peuvent donc pas à proprement parler être considérés comme des requérants. C’est l’État qui transmet le recours au nom du parlement ou de la chambre. Or, ce cas de figure est inédit. L’art.263 TFUE ne prévoit rien à ce sujet. C’est en réalité une question qui relève du droit interne, comme le relève le protocole en évoquant la transmission par l’État « conformément à son ordre juridique »97.

  • 98 Selon l’art.88-6 de la Constitution française du 4 octobre 1958, qui entrerait en vigueur en même (...)

83Cette saisine indirecte permet-elle néanmoins aux parlements nationaux de remplir leur rôle de gardien de la subsidiarité ? Tout dépend du point de savoir si la transmission par l’État est obligatoire ou facultative. Dans ce dernier cas, le risque de filtrage par les gouvernements nationaux existe. Le protocole n°2 est muet sur ce point. Tout dépend donc de l’interprétation qui lui en est donnée en droit interne. Le droit français a tranché pour l’obligation98. À la demande de soixante députés ou de soixante sénateurs, le recours est de droit et transmis à la Cour de justice de l’Union européenne. La Constitution française interprète même largement le protocole n°2 en considérant que c’est la chambre elle-même qui forme un recours devant la Cour de justice de l’Union européenne, selon des conditions de saisine relativement faciles à réunir et comparables à celle du Conseil constitutionnel, le même nombre de parlementaires étant exigé.

  • 99 Voir CC, n° 2007-560 DC, 20 décembre 2007, traité de Lisbonne modifiant le traité sur l’Union euro (...)
  • 100 Art.2 de la loi constitutionnelle n° 2008-103 du 4 février 2008 modifiant le titre XV de la Consti (...)

84Cette analyse conduit à une appréciation mitigée du protocole n°2. D’un côté, l’application du protocole peut s’avérer décevante au plan européen car elle reste tributaire du droit interne et, si ce dernier donne une interprétation restrictive des prérogatives du parlement, de la transmission du recours par l’État. De l’autre côté, la participation au contrôle juridictionnel permet une évolution du droit interne. Le parlement national se voit attribuer de nouvelles prérogatives, de saisine d’une juridiction non nationale. L’exemple français est là encore significatif. Le pouvoir de saisir la Cour de justice de l’Union européenne n’était pas inscrit dans la Constitution française. Or, comme celui-ci ne peut voter ou exercer des droits que dans les cas expressément prévus par la Constitution, le Conseil constitutionnel a jugé nécessaire99 une révision de la Constitution pour lui permettre d’exercer ce droit100. C’est grâce au traité modificatif, s’il entre en vigueur, qu’un nouveau pouvoir peut être exercé par l’Assemblée nationale et le Sénat.

85La saisine indirecte du Conseil constitutionnel n’est donc pas négligeable, même si son intérêt se manifeste peut-être plus en droit interne qu’en droit communautaire. Cependant, le contrôle juridictionnel risque de se révéler décevant.

b - L’illusion du contrôle juridictionnel

  • 101 Rapport final du groupe de travail I de la Convention sur le principe de subsidiarité, CONV 286/02 (...)
  • 102 Rapport final du groupe de travail I de la Convention sur le principe de subsidiarité, préc., pt. (...)

86La participation des parlements nationaux au contrôle juridictionnel de la subsidiarité peut décevoir pour plusieurs raisons. D’une part, il n’intervient qu’a posteriori, une fois l’acte législatif entrée en vigueur. L’idée d’un contrôle juridictionnel a priori a été évoquée lors de la Convention, mais n’a finalement pas été retenue. Ce contrôle aurait cependant été plus efficace. L’argument essentiel tient au caractère essentiellement politique du principe de subsidiarité101. Pourtant, les auteurs du traité ne tirent pas toutes les conséquences de ce prétendu caractère politique du principe. Celui-ci justifiait, dans l’esprit du groupe de travail I de la Convention, un couplage des contrôles politique et juridictionnel, c’est-à-dire une saisine exceptionnelle de la Cour de justice, réservée aux parlements nationaux ayant émis un avis motivé102. Au contraire, le traité modificatif, dans la lignée du traité établissant une Constitution pour l’Europe, ne lie pas l’alerte précoce et l’exercice du contrôle juridictionnel. Il manque sur ce point de cohérence.

  • 103 V. Michel, « Protocole sur l’application des principes de proportionnalité et de subsidiarité », o (...)
  • 104 CJCE, 13 mai 1997, République fédérale d’Allemagne c/ Parlement européen et Conseil, aff. C-333/94 (...)
  • 105 CJCE, 9 octobre 2001, Royaume des Pays-bas c/ Parlement européen et Conseil, aff. C-377/98, Rec. p (...)
  • 106 CJCE, 9 octobre 2001, Pays-bas c/ Parlement européen et Conseil, préc., pt. 32.
  • 107 En ce sens, C. Blumann et L. Dubouis, Droit institutionnel de l’Union européenne, op. cit., n° 542
  • 108 Art.5 § 3 TUE (tel que modifié par le traité de Lisbonne), « En vertu du principe de subsidiarité, (...)
  • 109 En ce sens, G. Isaac, M. Blanquet, Droit communautaire général, Armand Colin, 6e éd., p. 48.
  • 110 CJCE, 12 novembre 1996, Royaume-Uni c/ Conseil, aff. C-84/94, Rec. p. I-5755.

87D’autre part, le contrôle juridictionnel du principe de subsidiarité est plutôt décevant103. Il en est ainsi du contrôle de la Cour de justice sur la motivation d’un acte au regard du principe. Elle n’exige pas un considérant spécifique des motifs consacré à la subsidiarité. Elle semble se contenter du fait que l’ensemble de ces motifs montre un examen du respect de ce principe par l’auteur de l’acte104 ou qu’elle découle implicitement mais nécessairement de certains considérants105. Quant à son contrôle sur l’appréciation des motifs de fait, il n’est pas certain que la Cour de justice procède à un contrôle normal de qualification juridique des faits. Même si un arrêt de la Cour de justice106 semble plaider en sens car la Cour de justice vérifie le respect des critères de la subsidiarité107, on peut en douter. Les critères de la subsidiarité s’avèrent flous. L’analyse de l’art.5 TUE108 en fait ressortir deux : un critère négatif, l’insuffisance de l’action étatique et un critère positif, des objectifs mieux atteints au niveau de l’Union européenne. L’appréciation de ces critères est assez subjective, ce qui conforte l’idée de la nature plus politique que juridique du principe. Pour éviter des critiques de son contrôle, la Cour de justice de l’Union européenne pourrait se limiter à un contrôle restreint, de l’erreur manifeste d’appréciation109. C’est d’ailleurs ce contrôle qui est exercé sur le principe de proportionnalité110. L’association des parlements nationaux à son exercice ne devrait rien y changer. Leur participation au contrôle juridictionnel ne devrait donc pas accroître sensiblement leur rôle.

88L’appréciation de l’attribution aux parlements nationaux d’un rôle de gardien de la subsidiarité est donc mesurée. Celle de l’autre nouvelle tâche qui leur est confiée, qui concerne spécifiquement l’espace de liberté, de sécurité et de justice, s’avère encore plus pessimiste.

B - L’attribution dérisoire d’un rôle aux parlements nationaux dans l’espace de liberté, de sécurité et de justice

89Le rôle des parlements nationaux dans l’espace de liberté, de sécurité et de justice est double. Ils sont associés à la fois à l’évaluation de la mise en œuvre des politiques de l’Union et au contrôle de la coopération opérationnelle.

1 - La participation insignifiante à l’évaluation de la mise en œuvre des politiques de l’Union

90Si cette participation nouvelle des parlements nationaux à l’évaluation de la mise en œuvre des politiques de l’Union dans l’espace de liberté, de sécurité et de justice s’avère bienvenue compte tenu de la nécessité d’une intervention des parlements nationaux sur ces questions, ses modalités s’avèrent décevantes.

a - La nécessité d’une participation des parlements nationaux

  • 111 H. Labayle, « L’espace de liberté, de sécurité et de justice dans la Constitution pour l’Europe », (...)

91Attribuer un rôle spécifique aux parlements nationaux dans cet espace apparaît comme une nécessité. D’une part, cette matière s’avère particulièrement sensible. Les mesures qui y sont prises sont susceptibles de porter atteinte aux droits fondamentaux. D’autre part, ces questions, notamment celles pénales, relèvent souvent en droit interne de la compétence du législateur. Enfin, elles souffrent encore d’un certain déficit démocratique. Si le rôle du Parlement européen dans le processus décisionnel a progressivement été étendu, le contrôle politique dans ce domaine demeure insuffisant111.

92Le protocole n°13 annexé au traité d’Amsterdam soulignait déjà nécessité d’une intervention des parlements nationaux dans ce domaine en prévoyant une information détaillée et protégée des parlements nationaux sur les projets d’actes relevant du titre VI TUE et une possibilité d’examen des actes législatifs de cet espace par la COSAC.

  • 112 Voir supra, I, A, 1, a.

93Le traité établissant une Constitution pour l’Europe puis le traité modificatif ont souligné, dans d’autres dispositions, l’importance du rôle des parlements nationaux dans cet espace. Ainsi, le rôle de gardien de la subsidiarité y est renforcé : le seuil des voix de parlements nationaux nécessaire pour que le projet d’acte législatif soit réexaminé y est abaissé par rapport à celui requis dans les autres domaines112.

  • 113 Aux termes de l’art.12 TUE, « Les parlements nationaux contribuent activement au bon fonctionnemen (...)

94Il n’est pas surprenant que le traité modificatif, comme le traité établissant une Constitution pour l’Europe, leur attribue un rôle spécifique dans cet espace : ils participent à l’évaluation de la mise en œuvre des politiques de l’Union européenne, comme le précise l’art.12 TUE qui réaffirme et synthétise le rôle des parlements nationaux113.

95Cependant, cette affirmation ne saurait cacher la faiblesse du rôle réellement dévolu aux parlements nationaux.

b - Les insuffisances de la participation des parlements nationaux

  • 114 Art.70 TFUE, « Sans préjudice des articles 258, 259 et 260, le Conseil, sur proposition de la Comm (...)

96Selon l’art.12 TUE, tel que modifié par le traité de Lisbonne, « Les parlements nationaux contribuent activement au bon fonctionnement de l’Union […] en participant, dans le cadre de l’espace de liberté, de sécurité et de justice, aux mécanismes d’évaluation de la mise en œuvre des politiques de l’Union dans cet espace, conformément à l’article 70 du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne ». Cependant, cette vision optimiste du rôle des parlements nationaux est aussitôt démentie par la lecture de l’art.70 TFUE114. Les parlements nationaux sont seulement informés de la teneur et des résultats de l’évaluation, qui est réalisée par les États membres, en collaboration avec la Commission, selon des modalités éventuellement fixées par le Conseil, sur proposition de la Commission. Il est difficile d’imaginer « participation » plus minime qu’une simple information.

  • 115 Art.71 TFUE, « Un comité permanent est institué au sein du Conseil afin d’assurer à l’intérieur de (...)

97De la même façon, les parlements nationaux sont seulement tenus informés des travaux du Comité permanent chargé d’assurer à l’intérieur de l’Union la promotion et le renforcement de la coopération opérationnelle en matière de sécurité intérieure115.

  • 116 Voir supra, I, B, 1, c.

98Ce n’est pas cette information sur des travaux d’évaluation et de promotion de la coopération qui permet aux parlements nationaux d’exercer un vrai rôle de contrôleur sur la scène européenne. Tout au plus s’agit-il d’un moyen pour eux d’exercer un rôle accru, mais si, en matière législative, l’information permet surtout aux Parlements nationaux de mieux contrôler leurs gouvernements nationaux et de n’influer sur les politiques de l’Union européenne que par ce biais116, on voit mal quel effet elle pourrait avoir s’agissant de la simple évaluation de la mise en œuvre des politiques de l’Union dans l’espace de liberté, de sécurité et de justice. La participation au contrôle de la coopération opérationnelle risque d’être à peine plus satisfaisante.

2 - La participation illusoire au contrôle de la coopération opérationnelle

99Les parlements nationaux participent au contrôle de la coopération opérationnelle en étant associés tant au contrôle politique d’Europol qu’à l’évaluation d’Eurojust.

a - La participation au contrôle politique d’Europol

  • 117 Aux termes de l’art.12 TUE, « Les parlements nationaux contribuent activement au bon fonctionnemen (...)
  • 118 Art.88 § 2 TFUE : « Le Parlement européen et le Conseil, statuant par voie de règlements conformém (...)
  • 119 H. Haenel, Les Parlements nationaux et l’Union européenne après le traité de Lisbonne, Rapport d’i (...)

100Europol est un organe créé pour les besoins de la coopération opérationnelle en matière policière. Il est chargé d’appuyer et de renforcer l’action des autorités policières et des autres services répressifs des États membres. Il soutient aussi leur collaboration mutuelle dans la prévention et la lutte contre les infractions les plus graves (la criminalité grave affectant plusieurs États membres, le terrorisme et les formes de criminalité qui portent atteinte à un intérêt commun qui fait l’objet d’une politique de l’Union). Les parlements nationaux sont associés au contrôle de ses activités117. Ce contrôle est opéré principalement par le Parlement européen, mais les parlements nationaux y sont associés118. Le contrôle politique de cet organe, par le Parlement européen mais aussi par les parlements nationaux, était revendiqué de longue date. L’idée avait déjà été soulevée lors de la conférence parlementaire de La Haye les 7 et 8 juin 2001 et par la Commission en 2002119. Ce contrôle apparaît comme une nécessité, vu la sensibilité de la question et les risques pour les droits fondamentaux.

  • 120 Art.III-276 § 2 du traité établissant une Constitution pour l’Europe.
  • 121 Sur cette commission mixte parlementaire, voir H. Haenel, Les Parlements nationaux et l’Union euro (...)

101Le traité modificatif, dans la lignée du traité établissant une Constitution pour l’Europe120, prévoit donc la participation des parlements nationaux au contrôle politique d’Europol. Toutefois, cette avancée reste minime. D’une part, le contrôle est subordonné à la fixation de ses modalités par des règlements adoptés selon la procédure législative ordinaire. Il reste donc entièrement à définir. D’autre part, le traité modificatif se contente de prévoir une association des parlements nationaux. Or, cette expression reste vague et peut être interprétée de manière restrictive par le Conseil et par le Parlement européen, surtout si celui-ci veut rester l’organe essentiel de contrôle. Il n’est pas sûr que les futurs règlements reprennent l’idée antérieure d’une Commission mixte parlementaire, composée de parlementaires tant européens que nationaux121. L’exemple de la participation à l’évaluation de la mise en œuvre des politiques de l’Union européenne montre que la participation peut être extrêmement réduite. Or, le terme d’association n’implique pas nécessairement une intervention plus importante que dans le cas d’une participation. Le risque est donc que le rôle des parlements nationaux se limite à une simple information sur le contrôle opéré par le Parlement européen. La participation à l’évaluation d’Eurojust pourrait être tout aussi réduite.

b - La participation à l’évaluation des activités d’Eurojust

  • 122 Aux termes de l’art.12 TUE, « Les parlements nationaux contribuent activement au bon fonctionnemen (...)
  • 123 H. Labayle, « L’espace de liberté, de sécurité et de justice dans la Constitution pour l’Europe », (...)

102Eurojust est un organe créé pour les besoins de la coopération opérationnelle en matière pénale. Il est chargé d’appuyer et de renforcer la coordination et la coopération entre les autorités nationales chargées des enquêtes et des poursuites relatives à la criminalité grave affectant plusieurs États membres ou exigeant une poursuite sur des bases communes, sur la base des opérations effectuées et des informations fournies par les autorités des États membres et par Europol. Les parlements nationaux sont associés à l’évaluation de ses activités122. On peut noter une différence sémantique avec l’art.88 TFUE concernant Europol. Dans le cas d’Eurojust, il n’est pas question de contrôle politique mais seulement d’évaluation. Cela tient sans doute à la nature de la coopération, qui est judiciaire en matière pénale et non policière123. Même s’il apparaît comme une nécessité démocratique, le rôle du Parlement européen et des parlements nationaux en ce domaine ne peut qu’être moindre que celui opéré sur un organe de coopération policière. L’intervention des parlements nationaux risque donc d’être encore plus faible que pour le contrôle d’Europol.

103Elle suscite de surcroît les mêmes craintes d’une association limitée. Comme pour Europol, l’évaluation reste entièrement à définir car des règlements adoptés selon la procédure législative ordinaire doivent fixer ses modalités. Il n’est pas non plus exclu que ces règlements réduisent cette association au minimum, par exemple à une simple information.

104Le rôle des parlements nationaux dans l’évaluation d’Eurojust et plus généralement dans l’espace de liberté, de sécurité et de justice risque d’être négligeable.

Notes

1 Traité modifiant le traité sur l’Union européenne et le traité instituant la Communauté européenne, signé à Lisbonne le 13 décembre 2007, JOUE, 9 mai 2008, p. 13 (version consolidée du traité sur l’Union européenne et du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne).

2 A. Berramdane, « Le traité de Lisbonne et le retour des États », JCP, éd. G, 27 février 2008, n° 9, I 122, n° 24.

3 Ibid.

4 V. H. Haenel, « Les Parlements nationaux et l’Union européenne après le traité de Lisbonne », Rapport d’information du Sénat, n° 393, 2008 ; M. Le Barbier-Le Bris, « Le nouveau rôle des Parlements nationaux, avancée démocratique ou sursaut étatiste ? », RMCUE, 2008, n° 521, p. 494-498.

5 Sur cette revendication ancienne, voir parmi une littérature abondante M.-C. Bonnamour, « Les relations Parlement européen et Parlements nationaux à la veille de la conférence intergouvernementale de 1996 », RMCUE, n° 393, décembre 1995, p. 637-646 ; C. Canals, « Le Parlement européen – les Parlements nationaux », Les cahiers de GERSE, n° 2, juillet 1997, p. 54-62 ; M. Fernandez, La participation des Parlements nationaux à la construction européenne, thèse Lille III, 1998 ; C. Marion, Le rôle des Parlements nationaux dans le cadre de l’Union européenne, thèse Amiens, 2001 ; R. Pandraud, L’Assemblée nationale et l’Europe. Quelle influence sur la législation communautaire ?, Délégation de l’Assemblée nationale pour l’Union européenne, Rapport d’information n° 2459, 1995 ; D. Quinty et G. Joly, « Le rôle des Parlements européen et nationaux dans la fonction législative », RDP 1991, p. 393 ; M.-F. Verdier, « Vers une seconde chambre pour l’Europe ? », LPA, 22/9/95, p. 20-23.

6 Voir J.-C. Gautron, « Influence des Communautés européennes sur les structures du pouvoir politique français », Mélanges offerts à Georges Burdeau, LGDJ, 1977, p. 421-441.

7 A. Levade, « Protocole sur le rôle des Parlements nationaux dans l’Union européenne », in L. Bur-gorgue-Larsen, A. Levade et F. Picod (dir.), traité établissant une Constitution pour l’Europe, Partie I et IV, Architecture constitutionnelle : commentaire article par article, Bruylant, 2007, p. 869-894 et spécialement n° 3.

8 Voir par exemple G. Laprat. « Réforme des traités : le risque du double déficit démocratique. Les Parlements nationaux et l’élaboration de la norme communautaire », RMCUE, 1991, n° 351, p. 710-721. Voir aussi D. Blanc, Les parlements européen et français face à la fonction législative communautaire : aspects du déficit démocratique, L’Harmattan, 2004 ; F. Layer, « Le rôle collectif des parlements nationaux dans l’Union européenne : une réponse au déficit démocratique ? », LPA, 28 décembre 2001, n° 259, p. 4-9.

9 On songe notamment à la Conférence des Parlements qui ne s’est jamais de nouveau réunie après le traité de Maastricht.

10 Selon l’art.311 TCE, « Les protocoles qui, du commun accord des États membres, seront annexés au présent traité en font partie intégrante ».

11 Elle comprend six représentants des organes chargés des questions européennes dans chaque parlement national et six représentants du Parlement européen. Elle se réunit chaque semestre à l’invitation du pays exerçant la présidence de l’Union.

12 Voir le § 5 : « Ce processus devrait porter, entre autres, sur les questions suivantes :
– comment établir, et maintenir ensuite, une délimitation plus précise des compétences entre l’Union européenne et les États membres, qui soit conforme au principe de subsidiarité ;
– le statut de la Charte des droits fondamentaux de l’Union européenne, proclamée à Nice, conformément aux conclusions du Conseil européen de Cologne ;
– simplifier les traités afin qu’ils soient plus clairs et mieux compris, sans en changer le sens ;
– le rôle des parlements nationaux dans l’architecture européenne. »

13 « L’Union européenne puise sa légitimité dans les valeurs démocratiques qu’elle véhicule, les objectifs qu’elle poursuit et les compétences et instruments dont elle dispose. Mais le projet européen tire aussi sa légitimité d’institutions démocratiques, transparentes et efficaces. Les parlements nationaux eux aussi contribuent à légitimer le projet européen. La déclaration sur l’avenir de l’Union, annexée au traité de Nice, a souligné la nécessité d’examiner leur rôle dans la construction européenne. Plus généralement, il convient de s’interroger sur les initiatives que nous pouvons prendre pour créer un espace public européen»

14 Voir P.-A. Feral, « Retour en force du principe de subsidiarité dans le traité constitutionnel : de nouvelles responsabilités pour les Parlements nationaux et le Comité des régions », RMCUE, 2004, n° 481, p. 496-499 ; A. Levade, « Protocole sur le rôle des Parlements nationaux dans l’Union européenne », in L. Burgorgue-Larsen, A. Levade et F. Picod (dir.), traité établissant une Constitution pour l’Europe, Partie I et IV, Architecture constitutionnelle : commentaire article par article, Bruylant, 2007, p. 869-894 ; S. Martinelli, « Le rôle des Parlements nationaux dans l’architecture européenne », RDUE 2004, n° 4, p. 753-77. Voir aussi H. Haenel, « Les conséquences constitutionnelles des dispositions relatives aux Parlements nationaux figurant dans le traité établissant une Constitution pour l’Europe », Rapport d’information du Sénat n° 36, 2004.

15 C. Blumann, « Le traité modificatif : peut-être la sortie du tunnel », JCP G, 28 novembre 2007, I 209, n° 18.

16 Ibid.

17 Voir A. Levade, « Protocole sur le rôle des Parlements nationaux dans l’Union européenne », in L. Burgorgue-Larsen, A. Levade et F. Picod (dir.), traité établissant une Constitution pour l’Europe, Partie I et IV, Architecture constitutionnelle : commentaire article par article, Bruylant, 2007, p. 869-894 et spécialement p. 874, n° 1.

18 Art.IV-444 et IV-445 TECE.

19 Art.81 § 3 TFUE.

20 P. Avril, « Le bicamérisme inversé : à propos du veto de l’art.88-6 de la Constitution », RDP 2005, n° 3, p. 583.

21 F. Hamon et M. Troper, Droit constitutionnel, LGDJ, 29e éd., p. 232-233 ; J. Gicquel et J.-E. Gicquel, Droit constitutionnel et institutions politiques, Montchrestien, 20e éd., p. 322.

22 Voir les propositions en ce sens du rapport final du groupe de travail IV de la Convention sur l’avenir de l’Union européenne (Parlements nationaux), CONV 352/03, WG IV 17, n° 28.

23 Art.25 TFUE.

24 Art.42 TUE.

25 Art.223 TFUE.

26 Art.311 TFUE.

27 Voir infra, le I. B.

28 Voir à ce sujet la motivation du protocole n° 1 sur le rôle des Parlements nationaux dans l’Union européenne, annexé au traité modifiant le traité sur l’Union européenne et le traité instituant la Communauté européenne : « RAPPELANT que la manière dont les parlements nationaux exercent leur contrôle sur leur gouvernement pour ce qui touche aux activités de l’Union européenne relève de l’organisation et de la pratique constitutionnelles propres à chaque État membre ».

29 Voir le rapport final du groupe de travail IV de la Convention sur l’avenir de l’Union européenne (Parlements nationaux), CONV 352/03, WG IV 17, n° 27 à 36.

30 Voir le rapport final du groupe de travail IV de la Convention sur l’avenir de l’Union européenne (Parlements nationaux), CONV 352/03, WG IV 17, n°35.

31 En ce sens, voir H. Bribosia, « Subsidiarité et répartition des compétences entre l’Union et ses États membres dans la Constitution européenne », RDUE, 2005, n° 1, p. 25-64, spécialement n° 84.

32 Voir le rapport final du groupe de travail IV de la Convention sur l’avenir de l’Union européenne (Parlements nationaux), CONV 352/03, WG IV 17, pt. 15.

33 Voir le rapport final du groupe de travail IV de la Convention sur l’avenir de l’Union européenne (Parlements nationaux), CONV 352/03, WG IV 17, pt. 19.

34 A. Levade, « Protocole sur le rôle des Parlements nationaux dans l’Union européenne », in L. Burgorgue-Larsen, A. Levade et F. Picod (dir.), traité établissant une Constitution pour l’Europe, Partie I et IV, Architecture constitutionnelle : commentaire article par article, Bruylant, 2007, p. 869-894 et spécialement p. 882-884, n° 20 à 23.

35 Voir le rapport final du groupe de travail IV de la Convention sur l’avenir de l’Union européenne (Parlements nationaux), CONV 352/03, WG IV 17, pts. 13 et 14. Pour une analyse de cette question, voir A. Levade, « Protocole sur le rôle des Parlements nationaux dans l’Union européenne », in L. Burgorgue-Larsen, A. Levade et F. Picod (dir.), traité établissant une Constitution pour l’Europe, Partie I et IV, Architecture constitutionnelle : commentaire article par article, Bruylant, 2007, p. 869-894 et spécialement p. 880, n° 15 à 19.

36 Selon les termes de la déclaration n° 13 du traité de Maastricht, « les gouvernements des États membres veillent, entre autres, à ce que les parlements nationaux puissent disposer des propositions législatives de la Commission en temps utile pour leur information ou pour un éventuel examen ».

37 « Les propositions législatives de la Commission, définies par le Conseil conformément à l’article 151, paragraphe 3, du traité instituant la Communauté européenne, sont communiquées suffisamment à temps pour que le gouvernement de chaque État membre puisse veiller à ce que le parlement national de son pays les reçoive comme il convient »,

38 Voir A. Levade, « Protocole sur le rôle des Parlements nationaux dans l’Union européenne », op. cit., n° 17.

39 Voir les art.1, 2, 5 et 7 du protocole n° 1, annexé au traité modifiant le traité sur l’Union européenne et le traité instituant la Communauté européenne.

40 Art.2 du protocole n° 1, annexé au traité modifiant le traité sur l’Union européenne et le traité instituant la Communauté européenne.

41 Voir à propos de l’information dans le cadre du contrôle de la subsidiarité, V. Michel, « Protocole sur l’application des principes de proportionnalité et de subsidiarité », in L. Burgorgue-Larsen, A. Levade et F. Picod (dir.), traité établissant une Constitution pour l’Europe, Partie I et IV, Architecture constitutionnelle : commentaire article par article, Bruylant, 2007, p. 805-914, spécialement n° 21.

42 Voir la proposition en ce sens du groupe de travail IV de la Convention sur l’avenir de l’Union européenne (Parlements nationaux), CONV 352/03, WG IV 17, pts. 13 et 15. Pour une analyse de cette question, voir à propos de l’information dans le cadre du contrôle de la subsidiarité, V. Michel, « Protocole sur l’application des principes de proportionnalité et de subsidiarité », op. cit., n° 21.

43 Art.2 du protocole n° 1, annexé au traité modifiant le traité sur l’Union européenne et le traité instituant la Communauté européenne.

44 Art.1 et 7 du protocole n° 1, annexé au traité modifiant le traité sur l’Union européenne et le traité instituant la Communauté européenne.

45 Art.5 du protocole n° 1, annexé au traité modifiant le traité sur l’Union européenne et le traité instituant la Communauté européenne.

46 Art.1 du protocole n° 1, annexé au traité modifiant le traité sur l’Union européenne et le traité instituant la Communauté européenne.

47 Rapport final du groupe de travail IV de la Convention sur l’avenir de l’Union européenne (Parlements nationaux), CONV 352/03, WG IV 17, pt. 17.

48 Art.4 du protocole n° 1, annexé au traité modifiant le traité sur l’Union européenne et le traité instituant la Communauté européenne.

49 A. Levade, « Protocole sur le rôle des Parlements nationaux dans l’Union européenne », op. cit., n° 24 à 36.

50 A. Levade, « Protocole sur le rôle des Parlements nationaux dans l’Union européenne », op. cit., n° 31.

51 Rapport final du groupe de travail IV de la Convention sur l’avenir de l’Union européenne (Parlements nationaux), CONV 352/03, WG IV 17, pt. 17.

52 Selon l’art.4, « Un délai de huit semaines est observé entre le moment où un projet d’acte législatif est mis à la disposition des parlements nationaux dans les langues officielles de l’Union et la date à laquelle il est inscrit à l’ordre du jour provisoire du Conseil en vue de son adoption ou de l’adoption d’une position dans le cadre d’une procédure législative. Des exceptions sont possibles en cas d’urgence, dont les motifs sont exposés dans l’acte ou la position du Conseil. Sauf dans des cas urgents dûment motivés, aucun accord ne peut être constaté sur un projet d’acte législatif au cours de ces huit semaines. Sauf dans les cas urgents dûment motivés, un délai de dix jours est observé entre l’inscription d’un projet d’acte législatif à l’ordre du jour provisoire du Conseil et l’adoption d’une position»

53 Voir infra, II, A.

54 Art.4 et 6 du protocole n° 2 sur l’application des principes de proportionnalité et de subsidiarité, annexé au traité modifiant le traité sur l’Union européenne et le traité instituant la Communauté européenne.

55 Voir supra, I, B, 1, b.

56 En ce sens, voir A. Levade, « Protocole sur le rôle des Parlements nationaux dans l’Union européenne », op. cit., n° 23.

57 Voir infra, II, A, 1.

58 C’est ce que prévoit expressément l’art.88-4 de la Constitution française du 4 octobre 1958. Voir M. Gaillard, « Le retour des résolutions parlementaires. La mise en œuvre de l’art.88-4 de la Constitution », RFDC 1993, n° 16, p. 707-740 ; Roussillon (dir.), L’art.88-4 de la constitution française : le rôle du Parlement dans l’élaboration de la norme européenne, Actes du colloque, Presses de l’université des Sciences Sociales de Toulouse, Toulouse, 1995 ; B. Rullier. « L’application de l’art.88-4 de la constitution », RFDC 2000, n° 41, p. 137-154 ; E. Saulnier, La participation des parlements français et britannique aux Communautés et à l’Union européennes : lecture parlementaire de la construction européenne, LGDJ, 2002 ; M.-F. Verdier, « La révision constitutionnelle du 25 juin 1992 nécessaire à la ratification du traité de Maastricht et l’extension des pouvoirs des assemblées parlementaires françaises », RDP 1994, n° 4, p. 1137-1163.

59 Art.7 § 1 du protocole n° 2, annexé au traité modifiant le traité sur l’Union européenne et le traité instituant la Communauté européenne : « Le Parlement européen, le Conseil et la Commission, ainsi que, le cas échéant, le groupe d’États membres, la Cour de justice, la Banque centrale européenne ou la Banque européenne d’investissement, si le projet d’acte législatif émane d’eux, tiennent compte des avis motivés adressés par les parlements nationaux ou par une chambre de l’un de ces parlements »,

60 On ne peut même plus envisager l’expression de cette position par des parlementaires européens qui seraient aussi parlementaires nationaux car depuis 2002, les mandats de parlementaires européens et nationaux sont incompatibles. Voir décision 2002/772/CE, Euratom du Conseil du 25 juin 2002 et du 23 septembre 2002 modifiant l’acte portant élection des représentants au Parlement européen au suffrage universel direct, annexé à la décision 76/787/ CECA, CEE, Euratom, JOUE, n° L 283, 21.10.2002, p. 1.

61 Voir supra, I, B, b, à propos de la transmission qui était auparavant indirecte.

62 Voir F. Hourquebie, Les organes spécialisés dans les affaires communautaires des Parlements nationaux : les cas français et allemand, L’Harmattan, 1999 ; M. Latek, L’impact de l’intégration européenne sur l’évolution du parlementarisme en Europe : le cas de la coopération interparlementaire, université Libre de Bruxelles, 2003, 2 tomes.

63 A. Levade, « Protocole sur le rôle des Parlements nationaux dans l’Union européenne », op. cit., n° 41.

64 Cette coopération existe pourtant déjà. Voir dernièrement Les Parlements en route vers Lisbonne : Rencontre parlementaire entre le Parlement européen et les Parlements nationaux, 31 janvier-1er février 2006, Bruxelles, OPOCE, Luxembourg, 2006 (ressource électronique).

65 Rapport final du groupe de travail IV de la Convention sur l’avenir de l’Union européenne (Parlements nationaux), CONV 352/03, WG IV 17, n° 29.

66 Rapport final du groupe de travail IV de la Convention sur l’avenir de l’Union européenne (Parlements nationaux), CONV 352/03, WG IV 17, n° 33.

67 Déclaration n° 14 annexée au traité de Maastricht.

68 Rapport final du groupe de travail IV de la Convention sur l’avenir de l’Union européenne (Parlements nationaux), CONV 352/03, WG IV 17, n° 27.

69 Le protocole n° 13 annexé au traité d’Amsterdam disposait : « La Conférence des organes spécialisés dans les affaires communautaires, ci-après dénommée COSAC, créée à Paris les 16 et 17 novembre 1989, peut soumettre toute contribution qu’elle juge appropriée à l’attention des institutions de l’Union européenne […] ».

70 A. Levade, « Protocole sur le rôle des Parlements nationaux dans l’Union européenne », op. cit., n° 48.

71 Rapport final du groupe de travail IV de la Convention sur l’avenir de l’Union européenne (Parlements nationaux), CONV 352/03, WG IV 17, n° 30 à 32.

72 En ce sens, voir A. Levade, « Protocole sur le rôle des Parlements nationaux dans l’Union européenne », op. cit., n° 48.

73 Ibid.

74 Par exemple C. Blumann, « Démocratie et subsidiarité », contribution au colloque de Paris II, Constitution européenne, démocratie et Droits de l’Homme, Paris, 13 et 14 mars 2003, Bruylant/ Nemesis, 2003, p. 133-154 ; H. Bribosia, « Subsidiarité et répartition des compétences entre l’Union et ses États membres dans la Constitution européenne », RDUE, 2005, n° 1, p. 25-64 ; V. Constantinesco, « Les compétences et le principe de subsidiarité », RTDE, 2005, n° 2, p. 305317 ; P.-A. Feral, « Retour en force du principe de subsidiarité dans le traité constitutionnel : de nouvelles responsabilités pour les Parlements nationaux et le Comité des régions », RMCUE, 2004, n° 481, p. 496-499.

75 Par exemple la communication de S. de La Rosa, « Le traité de Lisbonne et la répartition des compétences entre l’Union et les États membres. Clarification ou régression ? », journée d’études de la CEDECE et de l’Annuaire de droit européen sur le traité modificatif, décembre 2007, Annuaire de droit européen, 2006, vol. IV, p. 101 (notamment le I A 1) et celle de V. Michel, « Institutions et compétences, que reste-t-il de la réforme ? », journée d’études de la CEDECE et de l’Annuaire de droit européen sur le traité modificatif, décembre 2007, Annuaire de droit européen, 2006, vol. IV, p. 301.

76 Selon l’art.12 TUE, « Les parlements nationaux contribuent activement au bon fonctionnement de l’Union […] b) en veillant au respect du principe de subsidiarité ». Selon l’article 3 du protocole n° 1, annexé au traité modifiant le traité sur l’Union européenne et le traité instituant la Communauté européenne, « Les parlements nationaux peuvent adresser aux présidents du Parlement européen, du Conseil et de la Commission, un avis motivé concernant la conformité d’un projet d’acte législatif avec le principe de subsidiarité, selon la procédure prévue par le protocole sur l’application des principes de subsidiarité et de proportionnalité.
Si le projet d’acte législatif émane d’un groupe d’États membres, le président du Conseil transmet le ou les avis motivés aux gouvernements de ces États membres.
Si le projet d’acte législatif émane de la Cour de justice, de la Banque centrale européenne ou de la Banque européenne d’investissement, le président du Conseil transmet le ou les avis motivés à l’institution ou l’organe concerné»

77 Aux termes de l’art.5 § 3 TUE, 3 « En vertu du principe de subsidiarité, dans les domaines qui ne relèvent pas de sa compétence exclusive, l’Union intervient seulement si, et dans la mesure où, les objectifs de l’action envisagée ne peuvent pas être atteints de manière suffisante par les États membres, tant au niveau central qu’au niveau régional et local, mais peuvent l’être mieux, en raison des dimensions ou des effets de l’action envisagée, au niveau de l’Union.
Les institutions de l’Union appliquent le principe de subsidiarité conformément au protocole sur l’application des principes de subsidiarité et de proportionnalité. Les parlements nationaux veillent au respect du principe de subsidiarité conformément à la procédure prévue dans ce protocole. »

78 Selon l’art.69 TFUE, « Les parlements nationaux veillent, à l’égard des propositions et initiatives législatives présentées dans le cadre des chapitres 4 et 5, au respect du principe de subsidiarité, conformément au protocole sur l’application des principes de subsidiarité et de proportionnalité»

79 Aux termes de l’art.352 § 2 TFUE, « La Commission, dans le cadre de la procédure de contrôle du principe de subsidiarité visée à l’article 5, paragraphe 3, du traité sur l’Union européenne, attire l’attention des parlements nationaux sur les propositions fondées sur le présent article ».

80 Rapport final du groupe de travail I de la Convention sur le principe de subsidiarité, CONV 286/02, WG I 15, pt. 5.

81 Rapport final du groupe de travail I de la Convention sur le principe de subsidiarité, CONV 286/02, WG I 15, pt. 2.

82 C’est pourquoi les Parlements nationaux réfléchissent actuellement à une amélioration de leur coopération afin d’exercer efficacement le contrôle de la subsidiarité. Voir les conclusions adoptées par la XXXIXe COSAC réunie en Slovénie les 7 et 8 mai 2008.

83 Art.5 du protocole n° 2 annexé au traité modifiant le traité sur l’Union européenne et le traité instituant la Communauté européenne.

84 P. Gélard et J.-C. Peyronnet, Les Parlements de pays européens, Sénat, rapport d’information n° 418, 2007, p. 62-64.

85 Sur le déclin du rôle de la Chambre des Lords au Royaume-Uni, voir Ph. Ardant, Institutions politiques et droit constitutionnel, LGDJ, 14e éd., n° 237 à 238 ; B. Chantebout, Droit constitutionnel, Armand Colin, 21e éd., p. 243-245 ; F. Hamon et M. Troper, Droit constitutionnel, LGDJ, 29e éd., p. 216-218 ; J. Gicquel et J.-E. Gicquel, Droit constitutionnel et institutions politiques, Montchrestien, 20e éd., p. 222-223. Voir cependant les réformes de la Chambre des Lords engagées depuis 1999, qui renforcent sa légitimité démocratique et soulèvent de nouvelles interrogations sur son rôle. Voir A. Antoine, « La réforme de la Chambre des Lords : chronique d’une révolution au long cours (1999-2007) », RDP, 2008, n° 5, p. 1333.

86 V. Constantinesco, « Les compétences et le principe de subsidiarité », RTDE, 2005, n° 2, p. 305317 et spécialement p. 316.

87 Voir la rédaction de l’art.7 § 3 du protocole n° 2 annexé au traité modifiant le traité sur l’Union européenne et le traité instituant la Communauté européenne.

88 Le traité modificatif ne mentionne que trente-quatre cas de recours à une procédure législative spéciale, dont un où aucun rôle du Parlement européen n’est expressément prévu, vingt-six où le Parlement européen est seulement consulté, deux cas de décision du Parlement européen et quatre cas d’approbation.

89 Art.293 § 1 TFUE.

90 Voir les conclusions de la Présidence du Conseil européen de Bruxelles, 21 et 22 juin 2007, n° 11 et le mandat de la CIG de 2007, 11218/07, p. 4.

91 C. Blumann et L. Dubouis, Droit institutionnel de l’Union européenne, LITEC, 2007, n° 540-541 ; V. Michel, « Protocole sur l’application des principes de proportionnalité et de subsidiarité », in L. Burgorgue-Larsen, A. Levade et F. Picod (dir.), traité établissant une Constitution pour l’Europe, Partie I et IV, Architecture constitutionnelle : commentaire article par article, Bruylant, 2007, p. 805-914, spécialement n° 23.

92 Art.8 du protocole n° 2 annexé au traité modifiant le traité sur l’Union européenne et le traité instituant la Communauté européenne.

93 Rapport final du groupe de travail I de la Convention sur le principe de subsidiarité, CONV 286/02, WG I 15, pt. c.

94 C. Blumann et L. Dubouis, Droit institutionnel de l’Union européenne, op. cit., n° 803 à 089.

95 Ainsi, le Comité des régions peut être considéré comme un requérant privilégié.

96 Le traité modificatif, dans la lignée du traité établissant une Constitution pour l’Europe, assouplit ces conditions. Il réaffirme les deux critères du lien direct et individuel mais délaisse le second dans le cas d’actes réglementaires qui ne comportent pas de mesure d’exécution. Cette évolution fait suite aux affaires Jégo-Quéré et UPA. Le Tribunal de première instance avait tenté de faire évoluer la jurisprudence. Il écartait la condition du lien individuel quand le règlement ne fait l’objet d’aucune mesure d’exécution, privant le requérant de toute procédure juridictionnelle effective (TPICE, 3 mai 2002, Jégo-Quéré et Cie, aff. T-177/01, Rec. p. II-2365). La Cour de justice a annulé cette décision, estimant que seule une révision des traités permettait d’assouplir la condition du lien individuel (CJCE, 25 juillet 2002, Union de Pequenos Agricultores, aff. C-50/00, Rec. p. I-6677 ; CJCE, 1er avril 2004, Jégo-Quéré, aff. C-263/02). R. Mehdi, « La recevabilité des recours formés par les personnes physiques et morales à l’encontre d’un acte de portée générale : l’aggiornamento n’aura pas lieu », RTDE 2003, p. 48.

97 C. Blumann et L. Dubouis, Droit institutionnel de l’Union européenne, op. cit., n° 541.

98 Selon l’art.88-6 de la Constitution française du 4 octobre 1958, qui entrerait en vigueur en même temps que le traité modificatif, « L’Assemblée nationale ou le Sénat peuvent émettre un avis motivé sur la conformité d’un projet d’acte législatif européen au principe de subsidiarité. L’avis est adressé par le président de l’assemblée concernée aux présidents du Parlement européen, du Conseil et de la Commission européenne. Le Gouvernement en est informé. Chaque assemblée peut former un recours devant la Cour de justice de l’Union européenne contre un acte législatif européen pour violation du principe de subsidiarité. Ce recours est transmis à la Cour de justice de l’Union européenne par le Gouvernement.
À cette fin, des résolutions peuvent être adoptées, le cas échéant en dehors des sessions, selon des modalités d’initiative et de discussion fixées par le règlement de chaque assemblée. À la demande de soixante députés ou de soixante sénateurs, le recours est de droit. »

99 Voir CC, n° 2007-560 DC, 20 décembre 2007, traité de Lisbonne modifiant le traité sur l’Union européenne et le traité instituant la Communauté européenne, Europe, 2008 (2), p. 3, note D. Simon ; JCP A, 2008, n° 3, p. 18, note O. Gohin et n° 7, p. 24, note B. Mathieu ; LPA, 25-26 décembre 2007, n° 257-258, p. 3, note M. Guillaume et 4 janvier 2008, n° 4, p. 3, note F. Chaltiel ; RFDC, 2008, p. 310-337, note X. Magnon ; RTDE, 2008, n° 1, p. 5, note J. Roux. Voir aussi CC, n° 2004-505 DC, 19 novembre 2004, traité établissant une Constitution pour l’Europe, AJDA, 2005, n° 4, p. 211 ; CML Rev., 2005, n° 3, p. 871, note L. Azoulay et F. Ronkes Agerbeek ; Europe, 2005, n° 2, p. 6 ; JCP, 2005, n° 5, p. 195 note D. Cassia et E. Saulnier-Cassia ; JCP A, 2005, n° 3, p. 255 ; LPA, 29 novembre 2004, n° 238, note J.-E. Schoettl et 14 décembre 2005, n° 248, p. 10, chr. B. Mathieu et M. Verpeaux ; RDP, 2005, n° 1, p. 19, note A. Levade ; RFDA, 2005, n° 1, p. 1 note H. Labayle et J.-L. Sauron ; RMCUE, 2005, n° 484, p. 5 ; RTDE, 2005, n° 2, p. 557,

100 Art.2 de la loi constitutionnelle n° 2008-103 du 4 février 2008 modifiant le titre XV de la Constitution, introduisant, à compter de l’entrée en vigueur du traité de Lisbonne un nouvel art.88-6 dans la Constitution.

101 Rapport final du groupe de travail I de la Convention sur le principe de subsidiarité, CONV 286/02, WG I 15, n° 5 et 7.

102 Rapport final du groupe de travail I de la Convention sur le principe de subsidiarité, préc., pt. c.

103 V. Michel, « Protocole sur l’application des principes de proportionnalité et de subsidiarité », op. cit., n° 24.

104 CJCE, 13 mai 1997, République fédérale d’Allemagne c/ Parlement européen et Conseil, aff. C-333/94, Rec. p. I-2405.

105 CJCE, 9 octobre 2001, Royaume des Pays-bas c/ Parlement européen et Conseil, aff. C-377/98, Rec. p. I-7079, pt. 33.

106 CJCE, 9 octobre 2001, Pays-bas c/ Parlement européen et Conseil, préc., pt. 32.

107 En ce sens, C. Blumann et L. Dubouis, Droit institutionnel de l’Union européenne, op. cit., n° 542.

108 Art.5 § 3 TUE (tel que modifié par le traité de Lisbonne), « En vertu du principe de subsidiarité, dans les domaines qui ne relèvent pas de sa compétence exclusive, l’Union intervient seulement si, et dans la mesure où, les objectifs de l’action envisagée ne peuvent pas être atteints de manière suffisante par les États membres, tant au niveau central qu’au niveau régional et local, mais peuvent l’être mieux, en raison des dimensions ou des effets de l’action envisagée, au niveau de l’Union ». Les deux critères figurent déjà dans l’actuel art.3 TUE. Le traité modificatif se contente de préciser que l’insuffisance étatique peut être appréciée au niveau national ou au niveau local, ce qui permet de prendre en considération la situation des États fédéraux.

109 En ce sens, G. Isaac, M. Blanquet, Droit communautaire général, Armand Colin, 6e éd., p. 48.

110 CJCE, 12 novembre 1996, Royaume-Uni c/ Conseil, aff. C-84/94, Rec. p. I-5755.

111 H. Labayle, « L’espace de liberté, de sécurité et de justice dans la Constitution pour l’Europe », RTDE, 2005, n° 2, p. 437-472 et spécialement p. 459.

112 Voir supra, I, A, 1, a.

113 Aux termes de l’art.12 TUE, « Les parlements nationaux contribuent activement au bon fonctionnement de l’Union : […] c) en participant, dans le cadre de l’espace de liberté, de sécurité et de justice, aux mécanismes d’évaluation de la mise en œuvre des politiques de l’Union dans cet espace, conformément à l’article 70 du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne et en étant associés au contrôle politique d’Europol et à l’évaluation des activités d’Eurojust, conformément aux articles 88 et 85 dudit traité ».

114 Art.70 TFUE, « Sans préjudice des articles 258, 259 et 260, le Conseil, sur proposition de la Commission, peut adopter des mesures établissant des modalités par lesquelles les États membres, en collaboration avec la Commission, procèdent à une évaluation objective et impartiale de la mise en œuvre, par les autorités des États membres, des politiques de l’Union visées au présent titre, en particulier afin de favoriser la pleine application du principe de reconnaissance mutuelle. Le Parlement européen et les parlements nationaux sont informés de la teneur et des résultats de cette évaluation. »

115 Art.71 TFUE, « Un comité permanent est institué au sein du Conseil afin d’assurer à l’intérieur de l’Union la promotion et le renforcement de la coopération opérationnelle en matière de sécurité intérieure. Sans préjudice de l’article 240, il favorise la coordination de l’action des autorités compétentes des États membres. Les représentants des organes et organismes concernés de l’Union peuvent être associés aux travaux du comité. Le Parlement européen et les parlements nationaux sont tenus informés des travaux ».

116 Voir supra, I, B, 1, c.

117 Aux termes de l’art.12 TUE, « Les parlements nationaux contribuent activement au bon fonctionnement de l’Union : […] c) en participant, dans le cadre de l’espace de liberté, de sécurité et de justice, aux mécanismes d’évaluation de la mise en œuvre des politiques de l’Union dans cet espace, conformément à l’article 70 du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne et en étant associés au contrôle politique d’Europol et à l’évaluation des activités d’Eurojust, conformément aux articles 88 et 85 dudit traité ».

118 Art.88 § 2 TFUE : « Le Parlement européen et le Conseil, statuant par voie de règlements conformément à la procédure législative ordinaire, déterminent la structure, le fonctionnement, le domaine d’action et les tâches d’Europol […].
Ces règlements fixent également les modalités de contrôle des activités d’Europol par le Parlement européen, contrôle auquel sont associés les parlements nationaux ».

119 H. Haenel, Les Parlements nationaux et l’Union européenne après le traité de Lisbonne, Rapport d’information du Sénat, n° 393, 2008, p. 13-14.

120 Art.III-276 § 2 du traité établissant une Constitution pour l’Europe.

121 Sur cette commission mixte parlementaire, voir H. Haenel, Les Parlements nationaux et l’Union européenne après le traité de Lisbonne, op. cit., p. 14.

122 Aux termes de l’art.12 TUE, « Les parlements nationaux contribuent activement au bon fonctionnement de l’Union : […] c) en participant, dans le cadre de l’espace de liberté, de sécurité et de justice, aux mécanismes d’évaluation de la mise en œuvre des politiques de l’Union dans cet espace, conformément à l’article 70 du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne et en étant associés au contrôle politique d’Europol et à l’évaluation des activités d’Eurojust, conformément aux articles 88 et 85 dudit traité ».

123 H. Labayle, « L’espace de liberté, de sécurité et de justice dans la Constitution pour l’Europe », RTDE, 2005, n° 2, p. 437-472 et spécialement p. 460.

Auteur

Maître de Conférences à l’université de Paris XII

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