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Quel avenir pour l’intégration européenne ?

 | 
Jean Rossetto
, 
Abdelkhaleq Berramdane
, 
Wolfram Cremer
, 
et al.

Partie II. Le retour des États ?

Le renforcement de la notion d’identité nationale dans l’Union européenne

Adelheid Puttler

Texte intégral

1Dans le traité sur l’Union européenne de 1992 se trouve déjà le principe selon lequel l’Union respecte l’identité de ses États membres. Le traité de Lisbonne non seulement adopte ce principe mais élargit la disposition en y ajoutant plusieurs phrases. Partant de ce constat initial, cet article propose de démontrer que le traité de Lisbonne retient ce principe pour contrebalancer l’intégration que ce traité fait de nouveau avancer considérablement (I.). Toutefois, en ajoutant de nouvelles phrases, le traité change en même temps le sens du principe en le renforçant pour en faire une limitation opposable aux compétences aux l’Union Européenne (II.).

I - LA CRÉATION ET LE MAINTIEN DU PRINCIPE COMME CONTREPOIDS À L’AVANCEMENT DE L’INTÉGRATION

A - La notion créée par le traité de Maastricht

  • 1 Devenu art. 6 § 3, TUE.
  • 2 Art. 198a à 198c du traité CE, remplacés par les art. 263 à 265 CE.

2Le principe du respect de l’identité nationale est établi dans le traité sur l’Union européenne depuis sa création par le traité de Maastricht en 1992. L’art. F § 11 indique simplement que « L’Union respecte l’identité nationale de ses États membres ». Il est à noter que le traité de Maastricht non seulement marquait une nouvelle étape dans le processus d’intégration européenne mais, qu’en même temps, il devenait source d’inquiétude pour les États membres. De ce fait découlent deux raisons pour lesquelles une disposition a été incluse, imposant à l’Union le respect des États membres. D’une part, les États s’inquiétaient qu’une identité européenne naissante puisse mener à une perte de leurs valeurs nationales fondamentales, voire à une perte de leur qualité en tant qu’États. D’autre part, les États membres voulaient accentuer leur importance vis-à-vis de leurs régions. En effet, celles-ci avaient été revalorisées par la création du Comité des régions2, le traité de Maastricht reconnaissant pour la première fois à travers ce Comité un rôle des régions – certes faible, mais propre à celles-ci – dans le processus législatif de la Communauté.

  • 3 Art. 5 § 2 CE (ex-art. 3b du traité CE).
  • 4 Ex-art. 128 § 1 du traité CE.

3Outre le respect des États membres, le traité de Maastricht tente de renforcer la position de ces derniers en introduisant, entre autres, le principe de subsidiarité3 destiné à limiter l’exercice des compétences de la Communauté. Dans ce contexte, on peut également mentionner l’art. 151, § 1 CE4, qui dispose que la Communauté doit contribuer « à l’épanouissement des cultures des États membres dans le respect de leur diversité nationale et régionale ».

B - Le principe retenu et concrétisé pour contrebalancer le nouvel élargissement des compétences de l’UE

  • 5 Herren der Verträge, expression utilisée par le Bundesverfassungsgericht (Cour Constitutionnelle a (...)

4Le traité de Lisbonne qui suit le traité constitutionnel sur ce point, promeut la progression de l’intégration. Afin de renforcer l’efficacité et la légitimité démocratique de l’Union, le traité envisage, en effet, de transférer à l’Union davantage de compétences appartenant aux États membres. Il élargit les droits du Parlement européen au détriment des droits du Conseil et il réduit le nombre des votes à l’unanimité dans le Conseil. En conséquence, l’influence d’un État membre sur la politique européenne va en s’amoindrissant. Pourtant, en l’état actuel des choses, les 27 États membres ne poursuivent en rien le but de créer un État européen. En effet, ils sont résolus à demeurer des États nationaux souverains qui, en principe, resteront les « maîtres des traités »5.

  • 6 « Procédure de révision ordinaire » d’après l’art. 48, § 4, al. 2 TUE (version du traité de Lisbon (...)
  • 7 Art. 48, § 7, al. 3 traité UE (version du traité de Lisbonne) ; art. 81, § 3, al. 3, TFUE.

5Dans le traité de Lisbonne, les États membres soulignent cette intention par un certain nombre de dispositions. On peut mentionner, par exemple, la reprise du principe figurant à l’art. 48, § 3 UE qui exige la ratification par tous les États membres de toute modification des traités qui élargirait les compétences de l’Union6. L’emploi de la « clause passerelle », qui mène à une réduction de l’influence de l’État en tant que tel, est soumis au veto des Parlements nationaux7. Dans un cas extrême, le nouvel art. 50 du traité UE prévoit même le droit explicite des États membres à se retirer de l’Union.

6Ainsi, il est évident que le traité de Lisbonne retient le principe du respect de l’identité nationale. Les deux premières phrases du nouvel art. 4, § 2 traité UE sont presque une copie exacte de l’art. I-5, § 1 du traité constitutionnel. Le traité de Lisbonne a uniquement ajouté une phrase à la fin du paragraphe. Pourtant, le texte de la disposition se distingue considérablement du texte du traité de Nice : le nouvel art. 4, § 2 traité UE contient 79 mots en comparaison de l’art. 6, § 3 UE en vigueur qui, lui, n’en contient que dix. Le traité constitutionnel et le traité de Lisbonne adoptent non seulement le principe de l’identité nationale mais encore ils le concrétisent et y ajoutent le respect de l’égalité des États membres ainsi que le respect des fonctions essentielles de l’État. Ce faisant, la disposition met en relief l’égalité, la souveraineté et le caractère spécifique des États et souligne la valeur et l’importance de chaque État membre malgré son intégration dans une Union disposant de valeurs communes et incluant une identité européenne en voie de formation. L’art. 4, § 2 traité UE contient un aspect spécifique du principe de coopération loyale qui précise que l’Union et les États membres se respectent et s’assistent mutuellement dans l’accomplissement des missions découlant des traités. Par conséquent, le paragraphe suivant (art. 4, § 3) contient ce principe de coopération loyale. Le fait que le respect de l’égalité et de l’identité des États ainsi que leur qualité en tant qu’États souverains soient placés dans le paragraphe 2, devant le principe de coopération loyale au paragraphe 3, démontre aussi l’importance que les État membres accordent à cette disposition.

II - LA TRANSFORMATION D’UNE PRISE EN COMPTE SANS ENGAGEMENT À UNE LIMITATION DES COMPÉTENCES DE L’UE

A - L’art. 6, § 3 UE du traité de Nice en tant que simple élément d’interprétation

  • 8 En ce qui concerne la notion d’identité en général voir Pache (Eckhard), « Europäische und nationa (...)

7L'art. 6, § 3 UE ne fournit aucune définition de l’identité nationale. La psychologie entend par la notion d’identité toutes les idées par lesquelles un individu – ou dans notre cas une Nation – se définit pour trouver sa personnalité individuelle. Certes, pour un État, cela comprend sa qualité en tant qu’État et sa souveraineté, mais on peut également y ajouter un minimum de valeurs concernant tous les domaines des relations humaines qui créent le caractère d’un État. Cela peut comprendre des valeurs historiques, culturelles, linguistiques, religieuses, économiques ou encore juridiques8. Le préambule du traité de l’UE soutient cette interprétation car, ne mentionnant guère les États, il se contente de ne nommer que les peuples, le respect de leur histoire, de leur culture et de leurs traditions. Considérant que l’art. 6, § 3 UE reste si court et si vague et que le préambule aborde l’histoire, la culture et les traditions des peuples, on est amené, dans ce contexte, à interpréter la notion d’identité nationale dans un sens large.

8Selon l’art. 46 UE le principe du respect de l’identité nationale de l’art. 6, § 3 UE ne compte pas parmi les dispositions soumises au contrôle de la Cour de Justice des Communautés Européennes. De plus, selon l’art. 47 UE, l’art. 6, § 3 UE n’a pas d’effet sur les traités instituant les Communautés européennes. C’est pourquoi on peut interpréter le principe du respect de l’identité nationale seulement comme un des éléments à prendre en considération pour trouver un équilibre entre les intérêts de l’Union d’une part et les intérêts des États membres d’autre part sans donner de priorité à la préservation de l’identité nationale. Bien que le respect de l’identité nationale de l’art. 6, § 3 ne soit pas une disposition opposable, l’article peut servir d’argument lors de l’interprétation d’autres dispositions opposables qui, comme le principe de subsidiarité, le principe de proportionnalité ou encore l’art. 10 CE, limitent l’exercice des compétences de la Communauté Européenne.

B - Concrétisation et renforcement de la notion par le traité de Lisbonne

1 - Disposition visant à la limitation des compétences de l’UE

  • 9 OPPERMANN (Thomas), « Eine Verfassung für die Europäische Union », Deutsches Verwaltungs blatt, 20 (...)
  • 10 L’art. 5 traité UE règle les principes d’attribution, de subsidiarité et de proportionnalité.

9Le nouvel art. 4, § 2 traité UE (conformément à l’art. I-5, § 1 du traité constitutionnel) concrétise l’identité nationale en la réduisant aux structures fondamentales politiques et constitutionnelles. Pourquoi cette réduction ? Déjà dans les débats au sein de la Convention constitutionnelle les représentants avaient discuté de l’identité nationale comme limite ultime des compétences de l’Union9. Par sa structure, le nouvel art. 4 TUE rend clair que l’identité nationale constitue une barrière que l’Union ne doit franchir en aucun cas. D’après le modèle de l’art. I-5 du traité constitutionnel, le nouvel art. 4 TUE contient un paragraphe sur l’identité nationale (§ 2) et un paragraphe sur le principe de coopération loyale (§ 3). De surcroît, le traité de Lisbonne ajoute un premier paragraphe qui n’a pas de modèle dans le traité constitutionnel. Le paragraphe 1 de l’article 4 dispose : « Conformément à l’article 510, toute compétence non attribuée à l’Union dans les traités appartient aux États membres. » Ce premier paragraphe fournit un autre argument pour démontrer que le principe du respect de l’identité nationale sert à la limitation des compétences de l’Union.

2 - Le respect des structures fondamentales politiques et constitutionnelles des États membres

10Puisque l’art. 4, § 2 traité UE demande à l’Union de respecter les structures fondamentales politiques et constitutionnelles, le traité de Lisbonne souligne le caractère de l’Union comme organisation basée sur le principe d’attribution et fondée par des États souverains à l’aide de traités de droit international public. Dans cette organisation, les structures fondamentales de ses membres doivent être sauvegardées. L’adjectif « fondamentales » montre qu’il ne s’agit pas de toutes les décisions politiques d’un État mais seulement des décisions essentielles pour son organisation et pour son caractère en tant qu’État. En règle générale, ces décisions se trouvent dans les constitutions des États. C’est pourquoi la notion d’identité nationale à l’article 4 est plus ou moins identique à celle de l’identité constitutionnelle d’un État. Quoi qu’il en soit, la souveraineté et la qualité en tant qu’État comptent parmi ces structures fondamentales. Pourtant, la souveraineté ne peut pas être une souveraineté absolue. Les États membres doivent plutôt être prêts à coopérer au sein de l’UE et avec celle-ci et à se soumettre aux actes supranationaux obligatoires. En outre, les décisions de la constitution nationale concernant l’organisation de l’État figurent parmi les structures fondamentales, par exemple la question de savoir s’il s’agit d’une monarchie ou d’une république, d’un État fédéral ou d’un État centralisé. Par l’art. 2 TUE, l’Union demande aux États membres de respecter certaines valeurs communes (dignité humaine, liberté, démocratie, égalité, les valeurs de l’État de droit et les Droits de l’Homme). En cas de violation, des sanctions peuvent même être infligées à l’État en question conformément à l’art. 7 TUE. C’est la raison pour laquelle les valeurs de l’article 2 doivent également compter parmi les structures fondamentales des États membres.

  • 11 Bauer (Michael W.), « Der europäische Verfassungsprozeß und der Konventsentwurf aus der Sicht der (...)
  • 12 Voir en détail Hoffschulte (Heinrich), « Kommunale Selbstverwaltung im Entwurf des EU-Verfas sungs (...)
  • 13 Voir son site web http://www.ccre.org.
  • 14 Le texte se trouve sur le site web du Conseil de l’Europe http://conventions.coe.int/treaty/fr/tre (...)
  • 15 Art. 1er, § 3, 3e phrase traité UE (version du traité de Lisbonne).

11De plus, sont expressément mentionnées à l’art. 4, § 2 traité UE l’autonomie locale et régionale « … leurs structures fondamentales politiques et constitutionnelles, y compris en ce qui concerne l’autonomie locale et régionale ». Pendant les discussions au sein de la Convention constitutionnelle un certain nombre d’intervenants avait demandé d’inclure une garantie de l’autonomie locale et régionale dans le traité constitutionnel. Parmi ces intervenants, se trouvaient, par exemple, les Länder allemands11 et le « Conseil des Communes et Régions d’Europe »12, un groupe d’intérêt qui représente plus de 100 000 communes et régions européennes13. Cependant, le texte de l’art. 4, § 2 traité UE ne garantit pas automatiquement une telle autonomie. L’Union accepte l’autonomie locale ou régionale seulement comme élément des structures fondamentales d’un État membre. En revanche, c’est exclusivement la constitution nationale qui décide si l’autonomie des communes ou des régions fait partie de l’identité nationale et qui définit les conditions et la mesure d’une telle autonomie. Certes, il existe une « Charte européenne de l’autonomie locale »14, un traité qui, entre-temps, a été ratifié par 44 États, parmi eux tous les États membres de l’Union, mais non par la Communauté Européenne. Par conséquent, la Communauté ou l’Union en tant que son successeur15 ne se sont pas engagées et le seul fait que l’art. 4, § 2 traité UE fasse mention de l’autonomie locale n’inclut pas la Charte dans le droit de l’Union et ne garantit pas de droits spécifiques aux communes.

  • 16 Voir l’art. 30 Grundgesetz (GG).
  • 17 Voir l’art. 28, § 2 GG.

12Ceci est surtout intéressant pour les communes allemandes puisque l’Allemagne n’est pas seulement un État fédéral avec une répartition des compétences entre les Länder et la fédération16 mais parce que la Loi fondamentale allemande contient également une garantie de l’autonomie communale17. Bien que l’autonomie communale soit protégée par la Loi fondamentale allemande, cette garantie ne fait pas partie de l’identité nationale. Seuls, les principes et règles qui ne doivent pas être touchés par une modification de la Loi fondamentale fournissent les éléments d’une telle identité. C’est l’art. 79, § 3 GG qui contient l’énumération des principes auxquels le législateur ne peut, en aucun cas, toucher. Cette disposition interdit, entre autres, d’abolir les Länder et de faire de l’Allemagne un État centralisé. La garantie d’une certaine autonomie régionale fait donc partie de l’identité nationale, mais non pas la garantie d’une autonomie locale.

3 - Le respect des fonctions essentielles de l’État

13L’art. 4, § 2, 2e phrase traité UE ajoute au respect de l’égalité et de l’identité nationale des États membres le respect de leurs fonctions essentielles. Cette disposition mentionne notamment l’assurance de l’intégrité territoriale, le maintien de l’ordre public et la sauvegarde de la sécurité nationale. Ce sont des missions classiques de l’État qui visent à assurer la protection essentielle du citoyen. Par la phrase « En particulier, la sécurité nationale reste de la seule responsabilité de chaque État membre. » (art. 4, § 2, 3e phrase), que le traité de Lisbonne a ajouté au texte de l’art. 5-I, § 1 du traité constitutionnel, les États membres insistent sur le fait que la sécurité nationale figure parmi leurs compétences inhérentes. Le principe du respect des fonctions essentielles met à nouveau en relief la qualité en tant qu’État et la souveraineté des États membres. L’art. 4, § 2, 2e et 3e phrases énonce clairement que les États membres n’ont pas l’intention de transférer leurs pouvoirs de protection essentielle du citoyen à l’Union, mais qu’ils considèrent que la protection de leurs citoyens face à des dangers internes et externes constitue une mission à remplir qui leur est propre.

4 - Le caractère obligatoire de l’art. 4, § 2

  • 18 Art. 1er, § 3, 3e phrase traité UE (version du traité de Lisbonne).
  • 19 Voir l’art. 40 TUE (version du traité de Lisbonne).

14L’art. 4, § 2 traité UE s’adresse à l’Union et contient des obligations pour ses organes. En ce qui concerne le caractère obligatoire, il y a une différence entre l’art. 6, § 3 UE version du traité de Nice et l’art. 4, § 2 traité UE. Contrairement à l’art. 6, § 3 UE, qui ne peut servir que comme élément d’interprétation, l’art. 4, § 2 traité UE devient une disposition opposable. Le traité de Lisbonne modifie la structure de l’Union et remplace la Communauté Européenne par l’Union18. En conséquence, l’art. 46 UE est abrogé, l’art. 47 est modifié et déplacé et ne concerne que la politique étrangère et la sécurité commune19. Le nouvel art. 4, § 2 détermine les limites ultimes que l’Union ne peut pas franchir. Il établit un bastion contre tout projet de créer des « États-Unis d’Europe » en sauvegardant l’égalité, la souveraineté, les structures fondamentales et les fonctions essentielles des États membres.

Notes

1 Devenu art. 6 § 3, TUE.

2 Art. 198a à 198c du traité CE, remplacés par les art. 263 à 265 CE.

3 Art. 5 § 2 CE (ex-art. 3b du traité CE).

4 Ex-art. 128 § 1 du traité CE.

5 Herren der Verträge, expression utilisée par le Bundesverfassungsgericht (Cour Constitutionnelle allemande) dans son jugement du 12 octobre 1993 « Maastricht », BVerfGE (recueil des décisions de la Cour Constitutionnelle allemande) vol. 89, p. 155 (189 svtes) ; pour une analyse du traité constitutionnel voir PUTTLER (Adelheid), « Sind die Mitgliedstaaten noch ‘Herren’ der EU ? », Europarecht, 2004, p. 669 (673 svtes).

6 « Procédure de révision ordinaire » d’après l’art. 48, § 4, al. 2 TUE (version du traité de Lisbonne).

7 Art. 48, § 7, al. 3 traité UE (version du traité de Lisbonne) ; art. 81, § 3, al. 3, TFUE.

8 En ce qui concerne la notion d’identité en général voir Pache (Eckhard), « Europäische und nationale Identität : Integration durch Verfassungsrecht ? », Deutsches Verwaltungsblatt, 2004, p. 1154 svtes.

9 OPPERMANN (Thomas), « Eine Verfassung für die Europäische Union », Deutsches Verwaltungs blatt, 2003, p. 1165 (1170).

10 L’art. 5 traité UE règle les principes d’attribution, de subsidiarité et de proportionnalité.

11 Bauer (Michael W.), « Der europäische Verfassungsprozeß und der Konventsentwurf aus der Sicht der deutschen Länder », Jahrbuch des Föderalismus, 2004, p. 453 (459).

12 Voir en détail Hoffschulte (Heinrich), « Kommunale Selbstverwaltung im Entwurf des EU-Verfas sungsvertrages », Deutsches Verwaltungsblatt, 2005, p. 202 svtes.

13 Voir son site web http://www.ccre.org.

14 Le texte se trouve sur le site web du Conseil de l’Europe http://conventions.coe.int/treaty/fr/treaties/html/122.htm.

15 Art. 1er, § 3, 3e phrase traité UE (version du traité de Lisbonne).

16 Voir l’art. 30 Grundgesetz (GG).

17 Voir l’art. 28, § 2 GG.

18 Art. 1er, § 3, 3e phrase traité UE (version du traité de Lisbonne).

19 Voir l’art. 40 TUE (version du traité de Lisbonne).

Auteur

Professeur Dr à l’université de Bochum, diplômée de l’ENA

© Presses universitaires François-Rabelais, 2010

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