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Quel avenir pour l’intégration européenne ?

 | 
Jean Rossetto
, 
Abdelkhaleq Berramdane
, 
Wolfram Cremer
, 
et al.

Partie II. Le retour des États ?

La sécurité nationale comme compétence inhérente des États membres

Knut Ipsen

Texte intégral

  • 1 V. p. e. Anthony Coughlan, Irish National Platform EU Research and Information Centre, mailto:nati (...)

1Le traité de Lisbonne, signé le 13 décembre 2007, est un traité modificatif des traités en vigueur comme ses protagonistes le confirment régulièrement. En dépit de cette position apaisante, il y a des voix sérieuses qui caractérisent le traité de Lisbonne comme un traité constitutif d’une diminution progressive de la souveraineté nationale1.

  • 2 V. Dietrich Murswiek, « Der Vertrag von Lissabon und das Grundgesetz », Rechtsgutachten, Mai 2008, (...)

2Ainsi, on a tiré la conclusion que la personnalité juridique constituée (non pas seulement déclarée !) par l’art. 47 du traité UE attribue la qualité de sujet de droit international à l’UE et, par conséquent, une compétence qui pourrait s’étendre, en pratique, à toutes les matières de la politique2.

3On a tiré cette conclusion malgré la répartition fondamentale en ce qui concerne les compétences respectives de l’UE et des États membres. Selon l’art. 4 § 2 du traité UE, l’UE « respecte les fonctions essentielles de l’État, notamment celles qui ont pour objet […] de sauvegarder la sécurité nationale. En particulier, la sécurité nationale reste de la seule responsabilité de chaque État membre ». Il en résulte une question principale : quelles sont les conséquences du traité modificatif à l’égard de la sécurité nationale des États membres ?

4Pour trouver une réponse compréhensible, il faut examiner trois catégories de problèmes qui sont étroitement en relation avec cette question principale. Premièrement – sur le plan théorique – la qualité de la sécurité nationale forme-t-elle un élément constitutif de la souveraineté ? Deuxièmement – sur le plan pratique – existe-t-il des tendances politiques pour remplacer peu à peu la sécurité nationale par une sécurité commune ? Troisièmement – sur le plan juridique – comment le traité UE règle-t-il la relation entre la sécurité nationale et la sécurité commune et quelles sont les modifications du traité de Lisbonne ?

I - LA SÉCURITÉ NATIONALE COMME ÉLÉMENT CONSTITUTIF DE LA SOUVERAINETÉ

  • 3 Carl Schmitt, Der Begriff des Politischen, 7. Aufl. (Nachdruck der Ausgabe v. 1963), Berlin 2002, (...)
  • 4 BVerfGE 89, 155 (186).

5Si l’on considère le titre de cet exposé hors du contexte de l’UE (c’est-à-dire : la sécurité nationale comme compétence inhérente aux États), on constate seulement une pure banalité, parce-que la sécurité nationale, y compris la défense nationale comme étant l’essence et la réalisation ultime de la sécurité, forme effectivement un élément constitutif de chaque État souverain. Certains constitutionnalistes, notamment en France, sont de grands connaisseurs de Carl Schmitt, qui définit la souveraineté comme la compétence de décider de l’état de nécessité3, donc de décider au niveau de mesures extraordinaires pour garantir la sécurité intérieure et extérieure de l’État. Bien que Carl Schmitt, tout comme son ami, l’écrivain Ernst Jünger, soit plus respecté en France qu’en Allemagne, on ne doit pas nommer ce juriste comme premier témoin pour la thèse bien connue, que la sécurité nationale a toujours été et est également aujourd’hui une condition immanente à l’existence d’un État souverain, voire la condition la plus importante ou une véritable « condition sine qua non » en ce qui concerne la souveraineté. Comme premier témoignage on peut citer la Cour Constitutionnelle Fédérale d’Allemagne. Cette Cour a attribué, dans un de ses grands arrêts, un considérant fondamental sur la répartition des compétences entre l’UE et ses États membres en disant : « Si, comme c’est le cas actuellement, ce sont les nations qui confèrent la légitimité démocratique par l’intermédiaire des parlements nationaux, des limites sont fixées à l’extension des tâches et des compétences de l’Union par le principe de la démocratie (étant un principe fondamental de la Constitution Allemande). De chaque nation émane une puissance publique dont l’exercice la concerne directement. Les États doivent pouvoir disposer de domaines d’action suffisamment importants, dans lesquels leurs peuples respectifs puissent s’épanouir et agir dans le cadre d’une volonté politique qu’ils ont eux-mêmes légitimée et orientée : C’est ainsi que l’on peut donner une expression juridique à tout ce qui unit la nation, de manière plus ou moins homogène, au niveau de la pensée, du social et du politique… » (À l’égard du traité de Maastricht) « Il découle de tout ce qui précède que le Bundestag doit conserver des tâches et des compétences à caractère substantiel »4.

6Ainsi seul un État qui conserve des tâches et des compétences à caractère substantiel reste un État souverain.

7Les décisions fondamentales à l’égard de la sécurité nationale, et particulièrement à l’égard de la défense nationale, sont sans doute des tâches et des compétences relevant de cette catégorie substantielle qui appartient à l’État pour conserver la qualité d’un État souverain. Si l’on accepte cette constatation, l’art. 4 § 2 du traité modificatif (« la sécurité nationale reste de la seule responsabilité de chaque État membre ») ne signifie pas un « retour des États », comme on a souvent caractérisé ce traité ; cet article déclare seulement une situation juridique pré-existante et indépendante de toute réglementation conventionnelle.

II - SÉCURITÉ NATIONALE ET SÉCURITÉ COMMUNE

  • 5 Voir pour ce qui suit : Défense et Sécurité nationale, Le livre blanc du 17 juin 2008, préface de (...)

8Malgré les explications du sous-titre précédent, il est à noter que le traité UE dans sa version antérieure au traité de Lisbonne contenait déjà dans son titre V la notion de « sécurité commune ». Le titre V du traité modificatif répète seulement cette notion bien connue comme une partie intégrante du deuxième pilier de l’Union. Ce traité, selon son article 1, marque, comme son prédécesseur, « une nouvelle étape dans le processus créant une union sans cesse plus étroite entre les peuples de l’Europe ». Le caractère de l’Union, comme un processus permanent d’intégration, provoque la question contraignante de savoir comment les États membres peuvent conserver la sécurité nationale face à ce processus qui inclut le développement d’une sécurité commune. La politique de défense nationale des États membres peut nous fournir une réponse. L’État membre qui a récemment présenté la doctrine la plus approfondie à l’égard de sa politique de défense est sans doute la France. Le dernier livre blanc français concernant la politique de défense et de sécurité a été publié le 17 juin 20085. C’est un document par lequel la France a fourni une preuve éclatante en ce qui concerne la sécurité nationale comme une tâche et une compétence inhérentes à l’État.

9Le Président de la République explique dans la préface du Livre blanc les deux objectifs de la politique de défense et de sécurité de la France :

10La France doit rester une puissance militaire et diplomatique majeure, prête à relever des défis qui lui sont conférés par ses obligations internationales.

11C’est l’État qui doit assurer l’indépendance nationale et la protection de tous les Français.

12Pour réaliser lesdits objectifs un nouveau concept est présenté qui associe, sans les confondre, la politique de défense, la politique étrangère, la politique intérieure et la politique économique. Cette stratégie porte une ambition européenne et internationale qui est, comme le Président l’a dit, au cœur de la vocation de la France dans le monde, dans un monde plus mobile, plus incertain et imprévisible, exposé à des vulnérabilités nouvelles. Selon cet avis exprimé par le livre blanc l’Europe de la Défense répond à un besoin.

III - LA SÉCURITÉ COMMUNE SELON LES TRAITÉS UE

13Enfin, il convient d’examiner si ce besoin trouve déjà une base suffi sante dans le traité UE en vigueur et si le traité modificatif contient une amélioration ou une détérioration de cette base.

A - Le traité UE dans sa version antérieure au traité de Lisbonne – une structure échelonnée

  • 6 V. Sebastian Graf Kielmannsegg, « Die verteidigungspolitischen Kompetenzen der Europäischen Union  (...)

14L’article 17 constitue la norme de base du traité UE concernant la politique de sécurité et de défense et la défense elle-même. Cet article forme un système constitué de trois échelons qui marquent une réduction graduelle de l’influence par l’UE en ce qui concerne les différentes matières réglées par cet article6.

15L’article 17 commence par une constatation claire et simple en disposant : « La politique étrangère et de sécurité commune inclut l’ensemble des questions relatives à la sécurité de l’Union ». Cela veut dire qu’il existe une compétence limitée de l’Union en matière de politique de sécurité exercée selon l’article 13 par le Conseil européen, qui définit les principes et les orientations générales de la politique de sécurité commune (et également de la politique étrangère). Le Conseil européen décide aussi des stratégies communes qui seront mises en œuvre par l’Union dans des domaines où les États membres ont des intérêts communs importants. Sur cette base le Conseil arrête des actions communes et des positions communes. Ce premier échelon forme en même temps la première étape « dans le processus créant une union sans cesse plus étroite » au sens de l’article 1 en matière de la politique de sécurité commune. Sur ce premier échelon il y a une congruence des compétences concernant la politique étrangère et la politique de sécurité.

16Le deuxième échelon consiste en une compétence spéciale concernant la politique de défense, mais graduellement réduite en comparaison avec la politique de sécurité. Cette conséquence résulte directement du texte de l’article 17 qui mentionne l’ensemble des questions relatives à la sécurité de l’Union, y compris la définition progressive d’une politique de défense commune ». Selon ce texte il est bien clair que l’Union n’a pas la compétence de considérer l’ensemble des questions relatives à la politique de défense, mais seulement la compétence de développer, comme en dispose l’article, une définition progressive d’une politique de défense.

17Cette différence entre les deux compétences (et entre le premier et le deuxième échelon) est soulignée par d’autres articles qui étendent expressément la compétence en matière de sécurité aux « implications dans le domaine de la politique de défense » (par exemple art. 17 § 3, 27 b). Ainsi l’Union possédait uniquement la compétence de développer progressivement une définition de la politique de défense commune, c’est-à-dire la compétence d’organiser et d’accomplir un processus avec pour résultat possible mais incertain une politique de défense commune.

18Cette interprétation du traité UE est renforcée par le troisième échelon qui consiste en une défense commune. Selon l’art. 17 § 1, la définition progressive d’une politique de défense commune « pourrait conduire à une défense commune, si le Conseil européen en décide ainsi », bien entendu à l’unanimité. Dans ce cas, le Conseil européen recommande aux États membres d’adopter une décision dans ce sens conformément à leurs exigences constitutionnelles respectives ». Cela constitue une clause protectrice en faveur des constitutions nationales et, par conséquent, en faveur du droit naturel de légitime défense, individuelle ou collective, qui est codifié à l’art. 51 de la Charte des Nations Unies et qui est inhérent à chaque État.

  • 7 Knut Ipsen, « Die rechtliche Institutionalisierung der Verteidigung im atlantisch-westeuropä ische (...)

19Le traité de l’Atlantique Nord contient également une telle clause protectrice dans son article 11, disposant que toutes les dispositions du traité seront appliquées par les parties conformément à leurs règles constitutionnelles respectives. Les autorités Américaines comme les auteurs du texte ont souvent souligné que cette clause s’appliquait particulièrement à la décision de participer à une défense collective7.

  • 8 BVerGE 90, 286 et seq.

20En ce qui concerne la situation constitutionnelle en Allemagne à l’égard d’une participation à une défense collective ou aux autres missions de combat dans le cadre ou sous le mandat d’une organisation internationale légitimée, la Cour Constitutionnelle Fédérale a répondu à cette question par un arrêt. La Cour y précise qu’une mission de combat des forces armées allemandes est seulement constitutionnelle sur la base d’une décision constitutive du parlement, du Bundestag8. Cet arrêt démontre que la Cour perçoit la légitimation parlementaire de l’emploi de la force armée dans les relations extérieures comme une nécessité indispensable et comme une compétence inhérente à l’État.

21La conséquence de cette position constitutionnelle est de double nature : Premièrement, le pouvoir de disposer de forces armées, spécialement pour des missions de combat, demeure en dehors de la compétence de l’Union tout comme l’organisation des structures intégrées de commandement, au moins pour le moment.

22Secondement, le traité ne contient pas de clause d’assistance comme l’article 5 du traité de l’Atlantique Nord. Ainsi il ne contient pas d’obligation d’employer des forces armées pour assister un autre État membre. L’art. 27 b permet une coopération renforcée pour accomplir des actions ou des positions communes entre des États membres qui sont prêts à cette coopération, mais cet article exclut expressément « des questions avec des implications militaires ou de la politique de défense. »

23Pour résumer le droit en vigueur, la politique de sécurité forme une partie équivalente à la politique étrangère dans le cadre du titre V du traité UE. La politique de défense est établie dans le traité comme une compétence en développement, mais à cause de cela reste imparfaite à l’heure actuelle. La défense ne relève toujours pas de la compétence de l’Union, étant, au sens de la Charte des Nations Unies, un droit naturel et ainsi une compétence inhérente à l’État.

B - Le traité modificatif

24Quelles sont alors les modifications du traité de Lisbonne en ce qui concerne la sécurité ? Ce traité, comme déjà le projet de traité établissant une constitution pour l’Europe, contient dans son titre V des dispositions concernant la politique étrangère et de sécurité commune. Le point le plus important de ce titre est le but de former une alliance – une véritable « alliance » dans le cadre de l’Union, mais une alliance encore imparfaite, parce qu’elle ne dispose pas de toutes les compétences et qu’elle ne doit pas remplir toutes les tâches d’une alliance au sens du droit international. Quels sont les critères qui soutiennent cette thèse ?

25Tout d’abord, il faut citer l’ensemble des règles et procédures spécifiques établies par l’article 24 et qui concerne la procédure à l’égard de la politique de sécurité (et pareillement de la politique étrangère). La politique de sécurité commune est, selon cet article, définie et mise en œuvre par le Conseil européen (sauf quelques exceptions concernant par exemple la coopération structurée permanente). L’adoption d’actes législatifs est expressément exclue. La Cour de justice de l’Union Européenne n’est pas compétente en ce qui concerne ces dispositions (sauf une exception qui n’est pas importante pour cette analyse). Lesdites dispositions ont au moins clarifié la situation légale : chaque décision dépend de chaque État membre. Comme en droit international surtout, ce sont les États membres, qui ont la compétence d’interpréter les dispositions du traité. C’est la conséquence inévitable de l’exclusion de la juridiction de la Cour.

26Ensuite, le traité de Lisbonne contient, comme le traité de Nice, le système décrit à trois échelons, mais avec une modification : le premier et le deuxième échelon, c’est-à-dire la politique de sécurité commune et la politique de défense, sont construits de la même manière que le système du traité en vigueur, mais le troisième échelon est modifié. Le projet de traité établissant une constitution disposait déjà bien courageusement que la définition progressive d’une politique de défense commune « conduira à une défense commune ». Cette formule a été reprise par le traité de Lisbonne. La défense commune n'est plus présentée comme une éventualité. C'est un but qui sera atteint.

27Le traité de Lisbonne, contrairement au traité de Nice, contient également une clause d’assistance dans le cas d’une agression contre un État membre. L’art. 42 para. 7 dispose : « Au cas où un État membre serait l’objet d’une agression armée sur son territoire, les autres États membres lui doivent aide et assistance par tous les moyens en leur pouvoir, conformément à l’art. 51 de la Charte des Nations Unies ».

28Nous avons ici également une modification en comparaison avec le traité établissant la constitution. Ce projet avait prévu de l’aide et de l’assistance « par tous les moyens en leur pouvoir, militaires et autres ». Certes, il peut être argumenté que la formule du traité de Lisbonne inclut aussi des moyens militaires et que le renoncement à l’adjectif « militaire » dans le texte ne réduit pas l’obligation d’aider militairement en cas d’agression. Néanmoins, il reste une décision à prendre par chaque État membre concernant les moyens en son pouvoir pour porter assistance. Il n’y a pas de grandes différences entre cette clause et la clause d’assistance du traité de l’Atlantique Nord. Cette opinion est renforcée par l’art. 42 § 7 al. 2 selon lequel » les engagements et la coopération dans ce domaine demeurent conformes aux engagements souscrits au sein de l’Organisation du traité de l’Atlantique Nord, qui reste, pour les États qui en sont membres, le fondement de leur défense collective et l’instance de la mise en œuvre ».

29Le Livre blanc français essaie de justifier une complémentarité entre l’Union européenne et l’OTAN en précisant que l’OTAN doit faire face à des risques d’agression majeure. L’Union européenne, par contre, peut mobiliser la gamme complète des instruments de gestion des crises. Il s’agit-là sans doute d’une distinction bien élaborée, mais il est encore nécessaire de convaincre les autres États membres de l’UE qui sont également membres de l’OTAN, d’accepter cette position. Il demeure difficile de convaincre les États membres de l’Est, particulièrement la Pologne, la Lituanie, la République Tchèque et autres, qui cherchent à assurer leur sécurité en priorité dans une alliance étroite avec les États-Unis.

30Enfin, le noyau dur du titre V à l’égard de la politique de sécurité est réglé dans l’art. 42 § 6 : « Les États membres qui remplissent des critères plus élevés de capacités militaires et qui ont souscrit des engagements plus contraignants en la matière en vue des missions les plus exigeantes, établissent une coopération structurée permanente dans le cadre de l’Union ». – Si l’on compare les dispositions du traité modificatif concernant la coopération structurée permanente et les dispositions du traité de Nice (et également du projet de constitution) concernant la coopération plus étroite, il y a, sans doute, un progrès modeste. Cela ne veut pas dire que le traité modificatif constitue déjà un grand pas en direction d’une politique de défense commune. Le livre blanc français, le véritable document fondamental le plus récent qui fournit une analyse profonde de la sécurité nationale et européenne, expose correctement les espoirs et les déceptions nés de la construction européenne en matière de sécurité, car la politique de sécurité et de défense de l’Union a souvent été, il faut le dire franchement, développée hors du traité. Elle résulte essentiellement des coopérations intergouvernementales, souvent bilatérales, par exemple entre la France et l’Allemagne. On doit espérer que les aléas des différents projets de traité (en 2005 et, plus récemment, en 2007) ne remettent donc pas en cause un développement positif. Cet espoir est peut-être justifié, bien entendu avec précaution, si l’on accepte que la méthode doît être la coordination de la sécurité nationale des États membres. Cependant, le remplacement de la sécurité nationale par une sécurité commune abstraite est impossible.

C - Conclusion

31En conséquence, on peut retenir comme résultat de l’analyse précédente les points suivants :

32Les modifications du titre V et particulièrement le nouvel art. 42 du traité modificatif ont formé une alliance de défense dans le cadre de l’Union, mais une alliance imparfaite.

33La clause d’assistance n’affecte pas la compétence nationale de décider de la manière de l’assistance, spécialement d’opter pour une intervention militaire ou non-militaire.

34Que la clause d’assistance soit appliquée ou non et conduise à une défense commune, dépend selon la clause protectrice de l’art. 42 § 2 du traité modificatif d’une décision constitutionnelle de chaque État membre participant. Il existe donc une congruence entre le traité modificatif et le traité de l’Atlantique Nord à cet égard.

35C’est exclusivement la coopération structurée permanente qui donne au moins la possibilité d’une contribution plus effective à une politique de défense commune, mais limitée à une minorité des États membres.

36Malgré la critique mentionnée, une alliance imparfaite comme celle inclue dans le traité modificatif est peut-être plus appropriée aux défis des crises modernes qu’une alliance basée sur des clauses strictes et immobiles.

Notes

1 V. p. e. Anthony Coughlan, Irish National Platform EU Research and Information Centre, mailto:nationalplatformeuric@eircom.net.

2 V. Dietrich Murswiek, « Der Vertrag von Lissabon und das Grundgesetz », Rechtsgutachten, Mai 2008, « Zusammenfassung der wichtigsten Ergebnisse », http://www.petergauweiler.de/pdf/Vert%20Lissabon%20Gutachten%20Zusammenfassung.pdf

3 Carl Schmitt, Der Begriff des Politischen, 7. Aufl. (Nachdruck der Ausgabe v. 1963), Berlin 2002, S. 45 et seq.

4 BVerfGE 89, 155 (186).

5 Voir pour ce qui suit : Défense et Sécurité nationale, Le livre blanc du 17 juin 2008, préface de Nicolas Sarkozy, Président de la République. Odile Jacob / La Documentation française, juin 2008.

6 V. Sebastian Graf Kielmannsegg, « Die verteidigungspolitischen Kompetenzen der Europäischen Union », Europarecht 41 (2006) S. 182-200.

7 Knut Ipsen, « Die rechtliche Institutionalisierung der Verteidigung im atlantisch-westeuropä ischen Raum », in Jahrbuch des Öffentlichen Rechts, Bd. 21 n.F., S. 19 et seq.

8 BVerGE 90, 286 et seq.

Auteur

Professeur Dr émérite à l’université de Bochum

© Presses universitaires François-Rabelais, 2010

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