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Quel avenir pour l’intégration européenne ?

 | 
Jean Rossetto
, 
Abdelkhaleq Berramdane
, 
Wolfram Cremer
, 
et al.

Partie II. Le retour des États ?

Le droit de retrait de l’Union européenne selon le traité de Lisbonne

Sébastian Piecha

Texte intégral

  • 1 Traité sur l’Union européenne.

1Dans le cadre d’une Union comprenant 27 États membres, il n’est pas exclu qu’un État n’entende plus demeurer membre de l’Union. Pour aborder cette question, on donnera un aperçu des possibilités de retrait qui existaient avant le traité réformateur selon le droit international public et selon le droit communautaire. Puis, la question de l’évolution de l’art. 50 TUE1 sera posée, et plus particulièrement la question de l’impact exceptionnel du traité établissant une Constitution pour l’Europe de 2004. Pour terminer, on présentera le nouvel art. 50 TUE dans sa version définitive selon le traité modificatif avec les difficultés principalement juridiques qui en découlent.

  • 2 Convention de Vienne sur le droit des traités.
  • 3 Prodromos Dagtoglou, « Recht auf Rücktritt von den Römischen Verträgen ? », dans : Festschrift für (...)
  • 4 Décision de la Cour constitutionnelle fédérale (Bundesverfassungsgericht) BVerfGE 89, p. 155 svts.

2I – S’agissant des possibilités de retrait qui existaient avant le traité de Lisbonne, se pose la question de savoir si un droit de retrait est envisageable selon le droit international public. Pour y répondre, il convient de se demander si le droit international est applicable au droit de l’Union européenne. D’une façon générale, on peut dire que le droit international est applicable s’il n’y pas d’autres options selon le droit communautaire. Pour en nommer deux : Il faut citer d’une part le retrait sans dispositions relatives au retrait (art. 56 CVDT2), et d’autre part le retrait en cas de changement fondamental de circonstances (art. 62 CVDT). Ensuite, il faut se demander si des possibilités de retrait ont existé selon l’ancien droit européen. Les juristes allemands se sont particulièrement intéressés à la question de la valeur d’une durée illimitée (art. 53 TUE et 356 TFUE)3 et à la théorie de l’actus contrarius, développée dans le jugement « Maastricht » de la Cour constitutionnelle fédérale allemande4. Selon cette Cour, l’option de retrait a déjà existé avant le traité réformateur de Lisbonne.

  • 5 Juli Zeh, « Recht auf Austritt », dans : Zeitschrift für Europarechtliche Studien (ZEuS) 2004, p. (...)

3II - Concernant maintenant l’évolution résultant de l’art. 50 TUE, aucun droit de retrait n’était formulé explicitement jusqu’au traité de Nice. Mais, de toute façon, aucune tentative de retrait n’a alors été entreprise. Dans ce contexte, il faut mentionner que ni le Groenland ni l’Algérie n’étaient des États membres indépendants. Ces deux cas représentent simplement une perte de territoire pour deux États membres du fait de la création d’une région autonome et de l’apparition d’un nouvel État5.

4Quant au traité établissant une Constitution pour l’Europe, pour la première fois un droit de retrait y est explicitement reconnu à l’art. I-60. Pour comprendre cet article, il faut analyser les réflexions préliminaires et les débats lors de la Convention sur l’Avenir de l’Europe. La Présidence de la Convention avait déjà imaginé un droit de retrait dans la première ébauche du texte constitutionnel en 20026. Comme c’était seulement une ébauche, le droit de retrait n’y était pas réellement détaillé. Avant que la discussion ne commence à la Convention, la Commission européenne avait mis sur la table le « Penelope Paper » où un retrait de l’Union était conditionné par une révision de la Constitution européenne7. Ce retrait devait se dérouler conformément aux règles constitutionnelles de l’État membre qui ne pourrait pas accepter la révision en cours des traités. Ces conditions constitutives sont comparables à la version définitive de la Constitution européenne ; on y reviendra.

5Lors de la Convention, il y a eu discussion sur la formulation de l’article consacré au retrait. La proposition de la Présidence permettait un retrait selon les règles constitutionnelles de l’État membre. Puis, l’État désireux de se retirer doit négocier un accord fixant les modalités de retrait avec toute l’Union. La proposition du « Penelope Paper » de conditionner un retrait à une révision constitutionnelle ne fut pas acceptée par les autres membres de la Convention. Spécialement les candidats à l’adhésion dans l’Union y ont vu une contrainte excessive. Ainsi, le droit de retrait inconditionnel va finir par s’imposer. Lors des séances des 24 et 25 avril 2003 a été discutée la réglementation du droit de retrait. Les candidats membres comme la Slovénie et l’Estonie étaient satisfaites de concentrer le discours sur l’intégration des États membres8. Par contre, les anciens État membres, comme par exemple la France et l’Allemagne, n’étaient pas satisfaits d’un droit de retrait et ont réclamé la suppression de cette clause.

  • 9 Christian Calliess, art. I-60, pt. 10. dans : Christian Calliess/Matthias Ruffert (Hrsg.), « Verfa (...)
  • 10 Note de bas de page n° 10, art. I-60, pt. 11.
  • 11 Traité sur le fonctionnement de l’Union Européenne.

6III - Comme il n’y a pas de grandes différences entre la Constitution européenne et le traité réformateur, on se limitera à la présentation du droit de retrait tel qu’il existe à l’art. 50 TUE à la suite du traité de Lisbonne. Tout d’abord, l’État membre doit décider du retrait conformément à ses règles constitutionnelles (art. 50, § 1, al. 1, TUE). Un État membre n’est pas obligé de demander à un organe de l’Union s’il peut se retirer ; ceci est possible unilatéralement9. La terminologie des « règles constitutionnelles » ne dit pas que la constitution de l’État membre doit contenir une possibilité de se retirer de l’Union. Il suffit que la décision soit prise conformément à la constitution de l’État membre, ce qui constitue la seule condition pour un retrait de l’Union10. La conséquence juridique est plus délicate à appréhender : dès le départ de la procédure, l’État membre qui veut se retirer doit le notifier au Conseil européen. La démarche suivante porte sur les orientations qui doivent fournir la base d’un accord fixant les modalités du retrait. Cet accord est conclu par l’Union avec le candidat au retrait. Il doit fixer les relations futures de l’Union avec l’État qui veut se retirer. De plus, il faut fixer les modalités économiques et politico-juridiques. Comme l’Union constitue un réseau des relations économiques et juridiques, cet accord est de la plus haute importance. L’art. 50 contient aussi des règles de procédure : celle concernant l’accord renvoie aux modalités édictées à l’art. 218 TFUE11 selon lesquelles le Conseil désigne un négociateur ou le chef de la délégation de négociation après recommandation du haut représentant de l’Union ou après la recommandation de la Commission européenne.

7L’accord est alors négocié, et le Parlement européen doit exprimer son consentement selon l’art. 50, § 2, al. 4, TUE à la une majorité simple. La majorité qualifiée est applicable s’agissant des décisions du Conseil.

8Les représentants de l’État concerné ne doivent participer ni aux consultations, ni aux décisions. Cette règle semble légitime parce que le représentant de l’État qui veut se retirer se trouve dans une position opposée à celle des autres États membres. Ensuite, les conséquences d’un retrait doivent être discutées.

  • 12 Heintschel von Heinegg dans : Christoph Vedder/Wolff Heintschel von Heinegg, « Europäischer Verfas (...)

9La première des deux conséquences résulte de ce que les traités européens ne sont plus applicables à partir de la date d'entrée en vigueur de l’accord fixant les modalités du retrait. Dans l’hypothèse où un accord n’aurait pas été négocié, les traités ne sont plus applicables deux ans après que l’ancien État membre a notifié son intention de se retirer de l’Union. Cette formulation figurait également dans la Constitution européenne, il s’agit de la « sunset clause »12. Ce délai peut être prolongé par accord entre l’Union et l’État membre en cause. Que ce délai n’ait pas été limité peut comporter des risques : l’État membre pourrait refuser un accord fixant les modalités du retrait, mais obtenir cependant un délai.

  • 13 Note de bas de page n° 12, art. I-60, pt. 9.
  • 14 Note de bas de page n° 13, art. I-60, pt. 9 (fin).

10La seconde conséquence d’un retrait selon l’art. 50 TUE intéresse les relations futures de l’ancien État membre avec les États membres demeurés dans l’Union. En l’occurrence, il sera très difficile de revenir sur un haut niveau d’intégration européenne. C’est la raison pour laquelle l’accord fixant les modalités doit être très détaillé pour permettre des relations raisonnables entre l’Union et l’État qui s’est retiré. Mais l’art. 50 TUE n’exclut pas la possibilité de ré-adhérer dans l’Union européenne. Si un ancien État membre veut adhérer à l’Union à nouveau, il est traité comme un État qui n’a jamais été membre de l’Union (art. 50, § V, TUE). Il ne dispose ni de privilèges ni de procédures simplifiées par rapport aux nouveaux candidats à l’adhésion. Cet aspect renvoie à la finalité d’un retrait de l’Union13. Mais en même temps il semble improbable qu’un État membre qui s’est retiré de l’Union veuille réintégrer l’Union14.

  • 15 Art. 53 (ex-art. 51) TUE : « Le présent traité est conclu pour une durée illimitée ».

11Pour conclure, la nouvelle règle relative au droit de retrait fait apparaître des risques, mais elle ouvre aussi des possibilités. Un État candidat qui hésite à adhérer à l’Union peut poser sa candidature parce qu’il sait qu’il y a une possibilité de se retirer. Pour lui, le risque de se lier pour une durée illimitée est écarté15. D’un autre côté, l’Union pourrait aussi s’effondrer plus facilement avec cette possibilité du retrait. Les États membres les plus puissants pourraient menacer les autres États membres d’un retrait si une décision n’avait pas été prise dans le sens souhaité par eux.

  • 16 Hans-Jürgen Rabe, « Zur Metamorphose des Europäischen Verfassungsvertrags », Neue Juristische Woch (...)

12En résumé, on peut dire qu’un droit de retrait de l’Union a une légitimation dans une Union de 27 États membres. Reste que l’objectif d’intégration pourrait s’y opposer. De plus, cette règle peut être considérée comme une reprise de la Constitution européenne, parce que la règle du traité de Lisbonne ne se distingue pas de la règle de la Constitution pour l’Europe16. Les pessimistes ne doivent pas voir cette règle d’une façon trop négative parce que dans le passé l’Union a été capable de surmonter bien des difficultés majeures. Dans le cas qui nous occupe, la devise « In variétate concordia – Unie dans la diversité » prend toute sa signification.

Notes

1 Traité sur l’Union européenne.

2 Convention de Vienne sur le droit des traités.

3 Prodromos Dagtoglou, « Recht auf Rücktritt von den Römischen Verträgen ? », dans : Festschrift für Forsthoff, 1972, p. 77 svts ; autre opinion : Claus-Dieter Ehlermann, « Mitgliedschaft in der Europäischen Gemeinschaft » – Rechtsprobleme der Erweiterung, der Mitgliedschaft und der Verkleinerung, Europarecht (EuR), 1984, p. 113 à 125.

4 Décision de la Cour constitutionnelle fédérale (Bundesverfassungsgericht) BVerfGE 89, p. 155 svts.

5 Juli Zeh, « Recht auf Austritt », dans : Zeitschrift für Europarechtliche Studien (ZEuS) 2004, p. 173 (192) ; Friedemann Götting, « Die Beendigung der Mitgliedschaft in der Europäischen Union », p. 119.

6 CONV 369/02, p. 17.

7 http://www.europa.eu.int/futurum/documents/offtext/const051202_de.pdf.

8 Jan Kohout, « Five remarks on the draft of European Constitution », http://european-convention.eu.int/docs/speeches/4616.pdf; Rupel, « Contribution of the foreign minister, Dr Rupel, at the Convention session in Brussels on 24 and 25 April 2003 », http://europeanconvention.eu.int/docs/speeches/9546.pdf; Hololei, « Statement by Mr Henrik Hololei Alternate Member of the Convention Government of Estonia on articles 43-46 and the Final Provisions of the draft Constitutional Treaty », http://european-convention.eu.int/docs/speeches/8915.pdf.

9 Christian Calliess, art. I-60, pt. 10. dans : Christian Calliess/Matthias Ruffert (Hrsg.), « Verfassung der Europäischen Union – Kommentar der Grundlagenbestimmungen (Teil I) », 2007.

10 Note de bas de page n° 10, art. I-60, pt. 11.

11 Traité sur le fonctionnement de l’Union Européenne.

12 Heintschel von Heinegg dans : Christoph Vedder/Wolff Heintschel von Heinegg, « Europäischer Verfassungsvertrag », 2007, art. I-60, pt. 8.

13 Note de bas de page n° 12, art. I-60, pt. 9.

14 Note de bas de page n° 13, art. I-60, pt. 9 (fin).

15 Art. 53 (ex-art. 51) TUE : « Le présent traité est conclu pour une durée illimitée ».

16 Hans-Jürgen Rabe, « Zur Metamorphose des Europäischen Verfassungsvertrags », Neue Juristische Wochenschrift (NJW) 2007, p. 3153 (3157).

Auteur

Étudiant à l’université de Bochum

© Presses universitaires François-Rabelais, 2010

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