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Quel avenir pour l’intégration européenne ?

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Jean Rossetto
, 
Abdelkhaleq Berramdane
, 
Wolfram Cremer
, 
et al.

Partie II. Le retour des États ?

Le traité de Lisbonne, reflet de l’emprise des États membres sur l’Union européenne

Julien Fuseau

Texte intégral

  • 1 Voir P. Ponzano, « Le traité de Lisbonne : l’Europe sort de sa crise institutionnelle », RDUE, no (...)
  • 2 Les traités de Maastricht, d’Amsterdam et de Nice contenaient en revanche de telles clauses.

1La signature du traité de Lisbonne en décembre 2007 vient clôturer un processus de révision particulièrement long commencé au lendemain du traité de Nice. Devant permettre de sortir l’Union européenne de la crise provoquée par les refus français et néerlandais du traité constitutionnel, ce traité modificatif est le résultat d’un compromis, véritable tour de passe-passe, qui permet à la fois de sauvegarder les principaux « acquis » de la Constitution européenne tout en s’en écartant sur certains points controversés1. Ce nouveau traité européen met en principe un terme à la querelle institutionnelle qui anime les dirigeants européens depuis plus de dix ans. Il ne devrait pas y avoir, en effet, au moins dans un avenir proche, de nouvelles réformes institutionnelles, aucune clause de rendez-vous n’ayant été annexée au traité2. En outre, la célérité du processus d’élaboration et de ratification du traité symbolise sans doute l’existence d’une certaine lassitude des chefs d’État ou de gouvernement quant aux débats institutionnels européens.

  • 3 J.-L. Sauron, Comprendre le traité de Lisbonne, Gualino éditeur, Paris, 2008, 351 p.
  • 4 A. Berramdane, « Le traité de Lisbonne et le retour des États », JCP, 2008, I, no 122, p. 23.

2En accord avec Jean-Luc Sauron3, on peut dès lors avancer que le traité de Lisbonne concrétise la deuxième partie de la formule de Jacques Delors qualifiant l’Union européenne, à savoir une « fédération d’États-nations ». En effet, si le traité modificatif reste, au même titre que le traité constitutionnel et indépendamment de la démarche constituante qui le caractérisait, un traité international, on constate, sur le plan politique, une nette évolution, un changement de philosophie qui trouve une traduction juridique flagrante dans un retour au premier plan de l’État4, et plus précisément de la souveraineté des États membres, au sein de l’Union européenne. On ne s’étonnera donc pas que ce traité de révision brille plus par sa modestie que par son ambition européenne. On assiste, au regard de sa rédaction, à un recul de « l’esprit communautaire » au profit d’un renforcement de l’intergouvernemental.

  • 5 Art. I-1 § 1 TECE (Établissement de l’Union) : « Inspirée par la volonté des citoyens et des États (...)

3Ce net repli national dans les traités peut s’analyser comme la traduction juridique d’un message visant à assurer aux citoyens que l’Union européenne ne tend pas à remettre en cause les pouvoirs régaliens de leur État-nation. À cet égard, il n’est pas étonnant que la « nouvelle » Union instituée par le traité de Lisbonne se fonde sur la seule volonté des États signataires. Il n’est plus fait mention, comme le faisait l’article premier de la Constitution européenne5, de la volonté des citoyens comme source fondatrice de l’Union européenne. On assiste ainsi à une consolidation de la légitimité étatique au dépend de la légitimité démocratique alors que le déficit démocratique est l’une des critiques habituellement formulée à l’encontre de l’Union.

4Par ailleurs, l’abandon de la démarche constitutionnelle qui avait caractérisé l’élaboration du traité constitutionnel est, certes, un signe important de ce repli national, mais elle reste du domaine du symbolique. Le renforcement de l’interétatisme est bien la caractéristique de ce nouveau traité qui, en plus de conserver sa nature internationale, vient sur certains points renforcer la place des États membres au cœur du système européen. D’ailleurs, si l’inscription des craintes étatiques au cœur du traité est un signe manifeste de l’éloignement de l’esprit communautaire, elles sont autant d’indices de son caractère international.

  • 6 Cour constitutionnelle de Karlsruhe, décision du 12 octobre 1993 « traité de Maastricht », RGDIP, (...)

5Il s’agit donc de montrer, d’une part, que les États membres restent, selon l’expression de la Cour constitutionnelle allemande6, les maîtres du traité de Lisbonne (I), ces derniers s’imposant, d’autre part, comme le véritable centre de gravité du nouveau traité réformateur (II).

I - LES ÉTATS MEMBRES, MAÎTRES DU TRAITÉ DE LISBONNE

6Détenant seuls la compétence de la compétence, les États membres demeurent effectivement les maîtres du traité de Lisbonne. Ce dernier est un traité européen de révision ordinaire régit par le droit international public (A). Il se caractérise par la volonté qu’ont eue les États membres, au moment de son élaboration, de dissimuler, voire d’affaiblir la dynamique constitutionnelle de l’Union européenne (B).

A - Le traité de Lisbonne, un traité européen de révision ordinaire

  • 7 Cons. Const., décision n° 2004-505 DC du 19 novembre 2004 relative au traité établissant une Const (...)
  • 8 S. Van Raepensbusch, « La réforme institutionnelle du traité de Lisbonne », CDE, 2007, n° 5-6, p. (...)
  • 9 Cons. Const., décision no 2007-560 DC du 20 décembre 2007 relative au traité de Lisbonne. Sur ce p (...)

7Saisi en 2004 à propos de la nature du traité établissant une Constitution pour l’Europe, le Conseil constitutionnel avait jugé qu’il « résulte des stipulations du traité […], et notamment de celles relatives à son entrée en vigueur, à sa révision et à la possibilité de le dénoncer, qu’il conserve le caractère d’un traité international souscrit par les États signataires du traité instituant la Communauté européenne et du traité sur l’Union européenne »7. Le même constat peut être fait au sujet du traité de Lisbonne qui reste « régi en dernière analyse par le droit international public »8. La nature du nouveau traité n’a fait l’objet d’aucune observation particulière du Conseil constitutionnel qui, dans sa décision de décembre 2007 et en application du principe « Pacta sunt servanda », l’a inscrit dans la lignée des traités qui l’ont précédé en rappelant qu’étaient « soustraites au contrôle de conformité à la Constitution celles des stipulations du traité qui reprennent des engagements antérieurement souscrits par la France »9. Ainsi, s’il ne fait nul doute que la défunte constitution européenne était, dans la forme, un traité international, il en est de même pour le récent traité de Lisbonne. Celui-ci résulte d’un acte conventionnel conclu et rédigé selon les principes traditionnels d’un traité. Il commence, dans son préambule, par l’énoncé des Hautes Parties Contractantes et se termine par la formule non moins habituelle selon laquelle « le présent traité est ratifié par les Hautes Parties Contractantes, conformément à leurs règles constitutionnelles respectives ». Qu’il s’agisse de ses modalités d’entrée en vigueur ou de révision, le régime juridique du traité de Lisbonne est soumis au droit international (1). Son caractère international est même renforcé puisque ses dispositions organisent explicitement un droit de retrait qui donne aux États membres la possibilité de quitter le navire européen (2).

1 - Les modalités d’entrée en vigueur et de révision du traité, les leçons du passé ignorées

  • 10 C’est par exemple le cas du Statut de Rome sur la Cour pénale internationale dont l’art. 126 dispo (...)
  • 11 É. de Poncins, Vers une Constitution européenne, éd. 10/18, 2003, p. 488.

8La procédure d’adoption prévue par le traité est l’une des illustrations les plus explicites de sa nature conventionnelle. Son entrée en vigueur, régie par l’actuel art. 48 TUE, nécessite une ratification unanime des États membres. On ne retrouve pas dans ce traité, comme c’est le cas pour d’autres10, de disposition indiquant qu’il entrera en vigueur lorsqu’un certain pourcentage de signataires ou un certain nombre de pays l’aura ratifié. Dans le contexte particulier de l’Union européenne, la contrainte de l’unanimité constitue l’élément qui marque la frontière entre une organisation internationale et une structure fédérale au sein de laquelle la volonté d’un seul État ne peut faire obstacle à celle de tous les autres réunis11. Le pouvoir constituant européen continue de relever des États qui disposent, de manière exclusive et conformément au droit international, du « treaty making power ».

  • 12 Loi constitutionnelle n° 2008-103 du 4 février 2008 modifiant le titre XV de la Constitution, JO n (...)

9Par ailleurs, le traité de Lisbonne, par référence aux règles constitutionnelles des États membres, laisse à chacun d’entre eux la liberté de choisir la procédure de ratification qu’il souhaite. Cette liberté souligne la volonté de ses auteurs de respecter la souveraineté de chaque État membre. Elle s’inscrit parfaitement dans la logique du traité sur l’Union européenne modifié (TUEM) qui dispose, dès son art. 4, que « l’Union respecte l’identité nationale des États membres », ce qui inclut l’identité constitutionnelle de chacun. Il n’est donc pas étonnant que de nombreuses Cours constitutionnelles se sont prononcées sur la compatibilité de ce traité avec les Constitutions nationales rendant obligatoire ou non une révision constitutionnelle, comme ce fut le cas en France12.

  • 13 É. de Poncins, Le traité de Lisbonne en 27 clefs, Paris, 2008, éd. Lignes de Repères, p. 48.
  • 14 Les Irlandais ont voté le 12 juin 2008 à 53,4 % pour le « No ».
  • 15 N. Moussis, « Le traité de Lisbonne : une constitution sans en avoir le titre », RMCUE, n° 516, ma (...)

10Sur le plan des procédures de ratifications, la voie parlementaire a fait l’objet d’un très large consensus, implicitement contenu dans l’accord final13, entre tous les États membres. Seule l’Irlande a été dans l’obligation d’organiser un référendum populaire dont le résultat négatif14, qui a replongé l’Union dans la crise jusqu'au référendum positif d'octobre 2009, confirme que l’exigence d’unanimité en matière de révision demeure une « pierre d’achoppement sur le chemin de l’intégration européenne »15. Le maintien de ce statu quo est d’autant plus regrettable que le risque de blocage s’amplifie avec l’augmentation du nombre d’États : ce qui était jouable à six ne peut l’être aujourd’hui à vingt-sept ! Prenant acte du rejet irlandais, le Conseil européen de juin 2008 a néanmoins souhaité que le processus de ratification continue dans les autres pays. Il paraissait d’ailleurs légitime, au regard du respect des souverainetés nationales, de poursuivre les ratifications, ne serait-ce que pour ne pas léser les États qui ne se s'étaient pas encore prononcés. Mais on doit noter qu’il n’existait pas de réel engouement pour la poursuite du processus. Les dirigeants européens ont d’abord dû accepter, à la demande du premier ministre irlandais, de ne pas chercher à surmonter la crise avant le Conseil européen du 15 octobre 2008, ouvrant ainsi une période de réflexion de quatre mois. Ensuite, le Conseil européen a adopté, sous la pression de Prague, une formulation non contraignante quant à la poursuite du processus se gardant bien d’inciter les sept autres pays encore en suspens à accélérer leur procédure. Dans une note de bas de page, les dirigeants européens reconnaissent même que la ratification tchèque ne « pourra pas être terminée sans avis favorable de la Cour constitutionnelle ». L’impression d’incertitude quant au sauvetage du traité de Lisbonne était d’ailleurs renforcée par les réticences du président polonais à signer le traité pourtant déjà ratifié par le Parlement.

11S’agissant des procédures de révision prévues par le traité de Lisbonne, là encore, les évolutions proposées à la suite du traité constitutionnel, qu’il s’agisse des procédures de droit commun ou simplifiées, restent assez limitées en raison du maintien de l’unanimité qui tend à réduire la portée des innovations substantielles prévues par le traité. Dans le même ordre d’idées, la possibilité de convoquer une Convention, dans le cadre de la procédure de révision ordinaire, peut être écartée à la majorité simple par le Conseil européen après approbation du Parlement européen.

  • 16 Art. 48 § 5 TUEM.

12On peut aussi ajouter que si le traité de Lisbonne ne prévoit aucune solution possible pour sa propre entrée en vigueur en cas de non-ratification par un ou plusieurs États membres, il précise simplement, pour l’avenir (c’est-à-dire dans l’hypothèse d’une future révision du traité), que le Conseil européen se saisit de la question « si à l’issue d’un délai de deux ans à compter de la signature du traité modifiant les traités, les quatre cinquièmes des États membres ont ratifié ledit traité et qu’un ou plusieurs États membres ont rencontré des difficultés pour procéder à la dite ratification »16. De toute évidence, les « difficultés » visées sous-entendent les possibilités d’un référendum négatif ou d’un refus d’engager une procédure nationale de ratification. Il est d’ailleurs fort probable que cette « saisine » du Conseil européen aurait eu lieu, même en l’absence d’une telle disposition, comme ce fut le cas après les référendums négatifs danois, irlandais, français ou hollandais. Cette disposition, qui s’inspire d’une déclaration qui figurait déjà dans le traité constitutionnel pour son entrée en vigueur, n’est cependant guère éclairante sur ce que pourrait faire le Conseil européen. On peut néanmoins penser que des pressions politiques seront exercées sur l’État concerné en particulier pour qu’il envisage l’activation de la clause de sortie.

2 - Un droit de retrait controversé mais justifié

  • 17 Art. 50 TUEM :
    « 1. Tout État membre peut décider, conformément à ses règles constitutionnelles, de (...)
  • 18 Rapport d’information n° 76 sur le traité de Lisbonne, Délégation pour l’Union européenne du Sénat (...)
  • 19 O. Duhamel, Pour l’Europe, le texte intégral de la Constitution expliquée et commentée, éd. du Seu (...)

13Avec le traité de Lisbonne, le caractère international des traités est, en effet, accentué puisque la possibilité de les dénoncer est explicitement reconnue aux États membres. Reprenant sur ce point le texte du traité constitutionnel, un droit de retrait volontaire est désormais accordé à chaque État membre à l’art. 50 du nouveau traité sur l’Union européenne17. L’existence de ce droit, dont la procédure de mise en œuvre est peu contraignante, indique une nouvelle fois que l’Union se fonde sur la libre volonté des États membres18. Il s’agit d’un retrait, certes négociable, mais dont la mise en œuvre relève d’une décision souveraine et unilatérale de l’État. Sujet à controverse, dans la mesure où elle paraît contraire à la dynamique constitutionnelle et à l’irréversibilité de la participation à l’Union européenne, cette clause de sortie, caractéristique des Confédérations, permet pourtant de rassurer les États membres et les opinions publiques les moins enthousiastes envers la construction européenne et de couper court à « la rhétorique populiste sur le thème de l’Union prison »19. Mais par-dessus tout, ce droit de retrait permet de placer chaque État devant ses responsabilités et constitue une alternative au recours à la différenciation au sein de l’Union européenne.

14On le voit bien, le régime juridique du traité de Lisbonne, comme celui des traités qui l’ont précédé, demeure soumis au droit international public confirmant que les États membres restent les maîtres des traités européens. Cette constatation s’impose avec d’autant plus de force si l’on met en évidence la volonté des États signataires d’affaiblir la dynamique constitutionnelle de l’Union européenne.

B - Une dynamique constitutionnelle affaiblie

15Si le traité de Lisbonne se caractérise par l’existence d’un mouvement de déconstitutionnalisation, symbole de l’emprise étatique sur son élaboration (2), ce mouvement ne doit pas masquer les quelques progrès enregistrés sur la voie constitutionnelle (1).

1 - La confirmation de quelques progrès sur la voie constitutionnelle

  • 20 Concl. Prés. du Conseil européen, Bruxelles, 21 et 22 juin 2007, Annexe 1 pt. 1, p. 15 : « Le trai (...)
  • 21 F. Chaltiel, « La ratification du traité de Lisbonne par la France », RMCUE, n° 518, mai 2008, p. (...)
  • 22 L. Azoulay, « La Constitution et l’intégration. Les sources de l’Union européenne en formation », (...)
  • 23 Préambule et art. 1 TUEM.
  • 24 Voir infra B. 2. b) ci-dessous.
  • 25 Art. 47 TUEM : « L’Union a la personnalité juridique ». Cette personnalité juridique permettra par (...)
  • 26 On pense par exemple au droit d’initiative populaire prévu aux art. 11 § 4 TUEM et 24 TFUE.
  • 27 Pour l’élection du Président du Conseil européen (art. 15 § 5 TUEM), la nomination du haut représe (...)

16Conformément au mandat de la Conférence intergouvernementale (CIG) de juin 200720, le traité de Lisbonne reprend les principales nouveautés matérielles et institutionnelles du traité constitutionnel. À cet égard, le caractère international du traité de Lisbonne ne remet pas en cause l’existence « d’un déjà là constitutionnel » qui donne à l’Union européenne certains attributs de la qualité étatique. Les nombreuses avancées supranationales que contient le traité modificatif expliquent d’ailleurs sa censure par le juge constitutionnel21. En outre, certaines dispositions procèdent d’une « représentation "étatique" de l’Union »22. On pense, en particulier, au maintien de la référence selon laquelle les peuples d’Europe sont « unis de manière sans cesse plus étroite »23, à la reconnaissance « implicite » de la primauté du droit de l’Union européenne24, à sa personnification25 qui emporte la fin de la structure en piliers, à la place accordée aux citoyens européens à travers le développement de la démocratie participative26, ou à la généralisation de la co-décision et du recours à la majorité qualifiée qui devient le mode de décision ordinaire du Conseil, notamment en matière institutionnelle27.

  • 28 A. Laquieze et A. Paynot, « L’Union européenne tend-elle à devenir un État ? », Fondation pour l’i (...)
  • 29 Même si la réciproque est également vraie.

17Cependant, si les concepts de primauté, de capacité juridique ou de citoyenneté européenne sont emplis d’une forte « connotation étatique », « leur irruption dans le vocabulaire communautaire ne signifie pas que leur corresponde une réalité politico-juridique dans laquelle l’Union européenne serait véritablement un État »28. En d’autres termes, la capacité étatique qui caractérise l’Union européenne ne signifie pas qu’il s’agit d’une entité souveraine. Le traité de Lisbonne, comme le traité constitutionnel, ne remet pas en cause la forme de dépendance de l’Union vis-à-vis des États membres29 qui reste une condition existentielle de celle-ci. La phase de négociation du traité modificatif a d’ailleurs été le terrain d’expression privilégié de la souveraineté des États membres qui ont saisi l’occasion de mettre un terme à l’ambition constitutionnelle qui avait marqué l’élaboration du traité constitutionnel.

2 - L’entame d’un mouvement de déconstitutionnalisation, symbole de l’emprise étatique sur le traité de Lisbonne

18La volonté des États membres de reprendre la main sur le processus constituant européen les a encouragés, d’une part, à renoncer à la démarche constitutionnelle qui avait conduit en 2004 à l’avènement du traité constitutionnel (a) ce qui les a amenés d’autre part, à abandonner les principaux attributs constitutionnels de l’Union européenne (b). L’objectif affiché était clair, il s’agissait de dissimuler, voire d’éliminer, tous les éléments de la défunte Constitution européenne susceptibles de rappeler aux citoyens européens un processus d’étatisation de l’Union européenne.

a - Le renoncement à la démarche constitutionnelle

  • 30 Traité de Nice, 26 février 2001, annexe 1 (JOCE C 80, 10 mars 2001, p. 85 et 86).
  • 31 Conclusions de la présidence au Sommet de Laeken, annexe 1, p. 19.
  • 32 Les grands thèmes évoqués par la Déclaration de Nice étaient les suivants : la délimitation des co (...)
  • 33 P. Magnette, « La méthode conventionnelle : Entre délibération constitutionnelle et négociation in (...)
  • 34 À cet égard, il convient de rappeler d’une part, que la déclaration de Laeken organisait la place (...)

19L’élaboration du traité constitutionnel avait permis la mise en place d’une méthode efficace et originale à travers la réunion historique de la Convention sur l’avenir de l’Europe. Celle-ci trouvait son origine dans deux Déclarations décisives. La Déclaration no 23 « relative à l’avenir de l’Union »30 annexée au traité de Nice qui avait arrêté, dès décembre 2000, le principe d’un débat approfondi préalable à la convocation d’une CIG et la « Déclaration de Laeken »31, adoptée par le Conseil européen des 14 et 15 décembre 2001, texte fondateur et feuille de route de la Convention dans la mesure où il lui était demandé d’examiner les questions évoquées par la Déclaration de Nice32 dans la perspective de l’adoption d’un texte constitutionnel. Cette Convention cosmopolite, dont la composition n’est pas sans rappeler celle de la Convention chargée d’élaborer la Charte des droits fondamentaux, constituait à plusieurs égards une tentative de contournement des négociations diplomatiques des CIG, lieux d’expression traditionnels des souverainetés étatiques. La création d’une instance « démocratique » représentative d’une légitimité indirecte avait favorisé un véritable débat public et transparent, encourageant notamment les Conventionnels à recourir à des formes de délibération typiquement constitutionnelles33. Et bien qu’il ne s’agissait en aucun cas d’une Constituante, puisqu’elle fut conçue comme une simple assemblée consultative laissant aux représentants des États le pouvoir du dernier mot34, la Convention a néanmoins marqué un réel tournant du processus constituant européen vers les logiques démocratique et constitutionnelle. On peut dès lors regretter que les rédacteurs du traité de Lisbonne n’aient pas suivi cette option.

  • 35 Concl. Prés. du Conseil européen, Bruxelles, 21 et 22 juin 2007, pt. 10.
  • 36 Ibid., annexe 1 pt. 1 p. 15.
  • 37 Soit avant le 23 juillet 2007.
  • 38 Concl. Prés. du Conseil européen, Bruxelles, 21 et 22 juin 2007, annexe 1 « mandat de la CIG » p. (...)
  • 39 D. Simon, « Le Conseil européen de Bruxelles : conjuration des egos et méthode Coué », Europe, aoû (...)

20Sur la forme, en effet, le renoncement à la démarche constitutionnelle qui caractérise l’élaboration du traité de Lisbonne trouve sa source dans l’abandon de la voie démocratique de la Convention au profit d’un retour en force de la négociation diplomatique. La méthode classique de la CIG a une nouvelle fois été privilégiée, venant sacraliser les ambitions nationales et favoriser l’octroi de multiples dérogations. C’est lors du Conseil européen de Bruxelles de juin 2007, et sur l’initiative de la présidence allemande, que fut convoquée la CIG chargée d’élaborer le futur traité modificatif35. Mais en réalité, la négociation essentielle – à savoir le renoncement au concept constitutionnel qui consistait à abroger tous les traités actuels pour les remplacer par un texte unique appelé « Constitution »36 – s’est tenue avant l’ouverture de cette CIG 200737. La chancelière allemande, dont le rôle primordial dans la relance du processus d’intégration européenne est à souligner, est parvenue à imposer un mandat de négociation38 extrêmement précis dont l’ambition non dissimulée était d’encadrer strictement les rédacteurs du traité. Les modifications du traité n’ont donc pas été réalisées par la CIG 2007 qui devait se contenter, et c’est une première dans l’histoire des révisions, de recopier les compromis arrêtés au Conseil européen de juin 200739. Sous la présidence portugaise, les experts juridiques des États membres se sont ensuite chargés de retranscrire en droit le mandat impératif de la CIG dont les détails ne laissaient guère de place à l’imprévu. Autre signe important de l’emprise étatique sur l’élaboration du traité, plutôt que de se référer au traité constitutionnel, le mandat de juin 2007 renvoie systématiquement aux « travaux de la CIG 2004 ». Au final, il aura fallu à peine une journée de négociation aux dirigeants européens pour parvenir, lors du Conseil européen des 18 et 19 octobre, à un accord sur le traité modificatif. Sa signature, intervenue le 13 décembre dans la capitale du Portugal, clôture ainsi la CIG la plus rapide de la construction européenne.

  • 40 Dont l’exact intitulé est le suivant : traité modifiant le traité sur l’Union européenne et le tra (...)
  • 41 J.-C. Zarka, « Le "traité modificatif" adopté lors du Conseil européen de Lisbonne », Gazette du P (...)
  • 42 V. Giscard d’Estaing, « La boîte à outils du traité de Lisbonne », Le Monde, 26 octobre 2007.
  • 43 On doit toute fois reconnaître que le traité modificatif réalise quelques actualisations qui facil (...)
  • 44 L. Idot, « traité simplifié, traité réformateur ou traité de Lisbonne… ? », Europe, novembre 2007, (...)

21Sur le fond, le renoncement à la démarche constitutionnelle s’est immédiatement traduite par l’abandon, par le traité de Lisbonne40, du terme Constitution mais aussi et surtout de l’idée d’un texte unique et cohérent au lieu et place de l’empilement de traités, protocoles et déclarations modifiés au fil du temps par les traités de révision et d’adhésion. De façon classique, le traité réformateur vient amender les traités précédents, ceux de Rome (1957) et de Maastricht (1992), mais ne les remplace pas. Il n’a d’ailleurs pas vocation à durer en tant que tel car toutes ces dispositions vont s’intégrer dans ces textes. Fondée sur l’économie de moyens puisque seules les dispositions modifiées sont soumises à ratification, cette technique a cependant pour principal inconvénient (ou atout pour certains) de rendre le texte « difficilement identifiable et lisible par tous les citoyens européens »41, se présentant comme un « catalogue d’amendements aux traités antérieurs »42. Il faut se rendre à l’évidence, l’objectif de simplification énoncé par la déclaration de Laeken n’a pas été atteint43. Par conséquent, les appellations de « traité simplifié » ou de « mini-traité » relèvent effectivement de l’usurpation44, les 287 pages du texte comprennent plus de 350 dispositions de droit primaire auxquelles s’ajoutent 13 protocoles et 65 déclarations !

  • 45 Le traité modificatif consacre ainsi une nouvelle organisation de l’édifice européen. La Communaut (...)

22Les traités de bases actuels sont de la sorte maintenus et s’intitulent désormais traité sur l’Union européenne et traité sur le fonctionnement de l’Union européenne (TFUE)45. Les auteurs du traité réformateur n’ont cependant pas saisi l’occasion d’établir une véritable distinction entre un traité de base et un traité d’application. Le nouveau traité sur l’Union européenne présente pourtant certaines caractéristiques d’un traité de base et pourrait être qualifié de Constitution de l’Union européenne puisqu’il vient fixer les règles fondamentales relatives aux objectifs et compétences de l’Union, aux principes démocratiques, aux institutions, aux coopérations renforcées ou à la vie du traité. Ne contenant plus la partie III relative aux politiques de l’Union du traité constitutionnel, on pourrait être tenté de dire qu’il ressemble davantage à un texte constitutionnel que son frère jumeau ! Mais ces considérations doivent immédiatement être nuancées eu égard aux dispositions relatives à la PESC inscrites dans son titre V qui n’ont, en principe, pas vocation à figurer dans leur totalité dans un traité de base. Cela souligne encore une fois la volonté des États membres de consacrer le caractère intergouvernemental de cette politique en la plaçant dans un traité distinct de celui qui régit les autres politiques. D’autre part, l’article premier du traité sur l’Union européenne modifié rappelle l’absence de lien hiérarchique entre les deux traités en consacrant le principe de leur égalité ; la procédure de révision simplifiée ne concernant que la troisième partie du traité sur le fonctionnement de l’Union, celui-ci n’a donc pas non plus les attributs d’un simple traité d’application.

23b - L’abandon en demi-teinte des attributs constitutionnels de l’Union européenne

24En renonçant à la démarche constitutionnelle, les rédacteurs du traité de Lisbonne ne font que constater l’existence d’un repli national. Ce constat trouve une traduction non seulement dans l’intitulé et la forme du nouveau traité mais également dans la terminologie qu’il emploie. À cet égard, tous les éléments du traité constitutionnel qui préfiguraient l’existence d’un « super État européen », les attributs constitutionnels de l’Union européenne, ont été dissimulés ou tout simplement éliminés du traité modificatif.

  • 46 Art. I-8 TECE :
    « Le drapeau de l’Union représente un cercle de douze étoiles d’or sur fond bleu.
    L’ (...)
  • 47 Déclaration n° 52 relative aux symboles de l’Union européenne. Les États signataires sont la Belgi (...)

25Les rédacteurs du traité ont d’abord ôté toute référence directe aux symboles de l’Union. La suppression de l’art. I-8 du traité constitutionnel46 n’entraîne pourtant pas la disparition des symboles européens qui subsistent toujours dans la pratique. Leur existence n’est a priori pas menacée. Cette disparition en trompe-l’œil symbolise cependant la volonté qu’ont eue certains États membres d’affaiblir la vocation politique de la construction européenne. Une volonté qui n’est pas partagée par tous puisque seize États membres ont tenu à rappeler, dans une déclaration annexée au traité modificatif47, leur attachement aux symboles de l’Union européenne.

26L’entreprise de déconstitutionnalisation de l’Union s’est également réalisée à travers le maintien des termes actuels de « directive », de « règlement » et de « décision » au lieu et place des termes de « loi » et « loi-cadre » européennes, expressions qui avaient été privilégiées dans le traité constitutionnel. Toutefois, l’exercice d’épuration sémantique visant à dissimuler l’émergence d’un pouvoir législatif européen n’a pas été accompli jusqu’au bout puisque les auteurs du traité ont paradoxalement maintenu les notions « d’actes législatifs » et de « procédure législative ordinaire », tout comme celles « d’acte délégué » et « d’acte d’exécution ». Quoiqu’il en soit, l’opération de clarification des instruments juridiques reste en grande partie inachevée.

  • 48 Art. I-28 TECE.
  • 49 Art. 18 TUEM.

27Dans le même ordre d’idées, le terme de « ministre des Affaires étrangères de l’Union »48, dont la tonalité nationale est évidente, est écarté au profit de l’appellation, plus neutre, de haut représentant de l’Union pour les affaires étrangères et la politique de sécurité49. Mais ce changement de dénomination, et c’est là l’essentiel, n’entraîne pas la disparition de la fonction ! Celle-ci procède de la fusion des postes actuels de haut représentant pour la politique étrangère et de sécurité commune (PESC) et de Commissaire aux relations extérieures. Chargé de conduire la PESC, le haut représentant agira en tant que président du Conseil des affaires étrangères et en tant que vice-président de la Commission.

  • 50 Déclaration n° 17 relative à la primauté : « La Conférence rappelle que, selon une jurisprudence c (...)

28Autre élément révélateur, l’art. I-6 du traité constitutionnel qui reconnaissait la primauté du droit de l’Union, dans l’exercice de ses compétences, sur le droit des États membres ne figure plus dans le corps du nouveau traité. Évacué au sein d’une déclaration interprétative50 ayant la même valeur juridique que le traité, le principe de la primauté, tel qu’il a été dégagé par la jurisprudence de la Cour de justice, n’est cependant pas remis en cause. Pourtant, sa relégation peut constituer un nouveau point d’ancrage pour le maintien de certaines défiances étatiques vis-à-vis de la construction européenne, notamment des juridictions nationales suprêmes à l’égard du rapport droit de l’Union/droit constitutionnel.

  • 51 A. Berramdane, « Les droits fondamentaux dans la Constitution européenne », in J. Rossetto et L. T (...)
  • 52 L’art. 6 TUEM dispose que « l’Union reconnaît les droits, les libertés et les principes énoncés da (...)
  • 53 Art. 6 TUEM.
  • 54 Sous réserve de quelques exceptions regrettables (opting out) consentis à la Grande-Bretagne et à (...)
  • 55 Déclaration n° 1 relative à la charte des droits fondamentaux de l’Union européenne : « La Charte (...)
  • 56 Art. 6 § 2 TUEM.
  • 57 Ce qui constitue un recul par rapport au traité constitutionnel qui prévoyait, ici, une décision à (...)

29Toujours appliqués dans leur œuvre de « désétatisation » de l’Union européenne, les États membres ont également réservé à la Charte des droits fondamentaux, et c’est là tout un symbole, un sort particulier au sein du traité de Lisbonne. La place de la Charte dans le traité constitutionnel avait déjà fait débat, le gouvernement britannique n’ayant accepté son intégration que sous certaines conditions limitant sa visibilité et sa portée51. Celle-ci fut finalement intégralement reprise dans la seconde partie du traité constitutionnel. Pour sa part, le traité modificatif se contente d’une simple référence par l’introduction d’un nouvel article qui renvoie expressément à la Charte52. Son texte ne figurant plus dans le corps du traité, sa portée symbolique en ressort évidemment affaiblie. Le saut qualitatif en direction d’une étatisation de l’Union qu’aurait induit son intégration n’est pas réalisé. Malgré cela, et pour la première fois, la Charte se voit reconnaître « la même valeur juridique que les traités »53. Il s’agit là d’un véritable progrès sur la voie d’une Union de droit : les institutions de l’Union mais aussi les États membres54, dans leur mise en œuvre du droit de l’Union, seront désormais tenus de respecter les droits et obligations inscrits dans la Charte. Cependant, s’il n’existe plus d’ambiguïté concernant son caractère contraignant, on doit relever que les États membres, sous la pression des Britanniques, se sont montrés soucieux de limiter sa portée juridique en encadrant strictement son interprétation55. En dernier lieu, il faut relever que le traité de Lisbonne prévoit la possibilité pour l’Union d’adhérer à la Convention européenne des Droits de l’Homme56. Mais là encore, cette adhésion est entourée de multiples précautions. L’acte d’adhésion devra d’abord être adopté au Conseil à l’unanimité57 et n’entrera en vigueur qu’après son approbation par les États membres, conformément à leurs règles constitutionnelles respectives.

  • 58 V. Giscard d’Estaing, art. préc.

30Certes il n’est question ici, le plus souvent, que de modifications de forme mais à forte signification symbolique. En retirant toutes références directes et explicites au caractère constitutionnel de l’Union européenne, les rédacteurs du traité ont envoyé « un signal fort de recul de l’ambition politique européenne »58, espérant ainsi justifier une ratification parlementaire du traité. Les dirigeants européens souhaitent par là même rassurer les citoyens qui redoutent, semble-t-il, les pertes de pouvoir de leur État.

  • 59 Rapport d’information no 76 sur le traité de Lisbonne, Délégation pour l’Union européenne du Sénat (...)
  • 60 C. Blumann, « L’avenir d’une Constitution pour l’Europe », in Von Danwitz T. et Rossetto J. (dir.) (...)

31Le traité de Lisbonne, par son régime juridique, sa forme, se place donc dans la continuité de l’évolution des traités depuis les traités de Rome à la différence près qu’il ne revendique plus le caractère constitutionnel, et donc la valeur plus solennelle, que l’on prêtait volontiers au traité constitutionnel. Il ne peut être perçu comme « un hybride entre traité et Constitution, ni apparaître comme une étape vers l’adoption d’une authentique Constitution et donc la préfiguration d’un État fédéral »59. Le nouveau traité, comme la défunte Constitution, situe l’Union européenne à mi-chemin de l’organisation internationale et de la structure étatique60. Pourtant, s’il ne remet pas totalement en cause la nature sui generis de l’Union, le traité modificatif se caractérise par une montée en puissance des États membres en son sein. Maîtres du processus constituant, ils ont dès lors « aménagé » les moyens juridiques nécessaires à l’expression de leur souveraineté dans une Union européenne rénovée. En consolidant sa place prédominante au sein du système européen, l’État membre s’est imposé comme le véritable centre de gravité du traité de Lisbonne.

II - L’ÉTAT MEMBRE, CENTRE DE GRAVITÉ DU TRAITÉ DE LISBONNE

32Le traité modificatif porte les stigmates juridiques des craintes étatiques vis-à-vis de la construction européenne et de l’éloignement de l’esprit communautaire qui a marqué le Conseil européen de juin 2007. On assiste à un repli sur l’État membre, à un retour du « national » au détriment du communautaire. Les gouvernements des États membres ont su jouer sur de nombreux paramètres pour distiller leurs craintes au sein de ses dispositions. Ainsi, si la dévolution des compétences s’est révélée comme le siège des crispations étatiques (B), la progression vers le national s’est également réalisée à travers l’organisation d’une protection de la souveraineté des États membres dans l’Union européenne (A).

A - La protection de la souveraineté des États membres dans l’Union européenne

33Plusieurs dispositions du traité de Lisbonne viennent protéger et préserver la souveraineté des États au sein de l’Union. Ses auteurs ont d’ailleurs introduit une disposition spécifique, l’art. 4 TUEM, qui pose un cadre juridique à l’organisation des relations entre l’Union européenne et les États membres (1). Le traité donne également à chaque État les moyens juridiques de défendre ses intérêts fondamentaux au sein même de l’Union européenne (2).

1 - L’organisation des relations entre l’Union et les États membres

  • 61 Art. I-5 TECE : Relations entre l’Union et les États membres.
    1. L’Union respecte l’égalité des Éta (...)
  • 62 P. Cassia, « L’article I-6 du traité établissant une Constitution pour l’Europe et la hiérarchie d (...)
  • 63 Ancien Commissaire européen et représentant danois et membre du Praesidium, M. Henning Christopher (...)
  • 64 P. Cassia, art. préc., p. 8.
  • 65 Conclusions du Groupe de travail V sur les « compétences complémentaires », CONV 375/1/02, 4 novem (...)

34Ce nouvel art. 4 TUEM reprend intégralement, dans ses § 2 et 3, l’art. I-5 de la défunte Constitution européenne61. Ce dernier avait été introduit dans la version du traité constitutionnel présentée par le Praesidium le 28 mai 2003, complétée ensuite par la CIG 2004. Cette disposition succède aux art. 6 et 33 TUE ainsi qu’à l’art. 10 TCE. Elle figure désormais dans les dispositions communes du traité modificatif et prévoit ainsi, en un seul et unique article, le cadre général des relations entre l’Union européenne et les États membres. Pour certains, cette disposition vient « conférer une (véritable) immunité à la souveraineté des États membres »62. Également appelé « clause Christophersen »63 durant la Convention, cet article 4 TUEM a surtout pour but de rassurer les États membres et les opinions publiques qui redoutent que l’Union porte atteinte aux éléments essentiels de l’organisation de l’État64. Dans l’esprit de ses rédacteurs, son objectif est de « sauvegarder le rôle et l’importance des États membres dans le traité »65. Son étude se justifie à deux égards. D’une part, car elle consacre l’égalité des États membres (a) et, d’autre part, parce qu’elle renforce et précise l’obligation pour l’Union de respecter les identités nationales des États membres (b).

a - La consécration explicite de l’égalité des États membres

  • 66 J. Combacau et S. Sur, Droit international public, Paris, 2006, Précis Domat, Montchrestien, 7e éd (...)

35L’État est une personne souveraine, c’est d’ailleurs ce qui fait sa singularité absolue par rapport aux autres sujets de droit international. Or, au regard du droit international, la souveraineté comporte comme corollaire immédiat le principe d’égalité souveraine des États, qu’elle implique nécessairement : « si la souveraineté est un élément de leur statut, elle leur est à tous reconnue ; et si tous sont souverains, aucun ne peut être le sujet (l’assujetti) d’un autre ; souverainement égaux, ou également souverains, les États sont mutuellement dans une situation de parité légale »66. Cette égalité des États dans l’ordre international se retrouve également dans l’ordre communautaire. Ainsi, et à la suite du traité constitutionnel, les auteurs du traité de Lisbonne ont mentionné de façon explicite le principe de l’égalité souveraine des États membres. Ce principe recouvre en réalité deux acceptions. Il s’agit d’une égalité devant les traités mais également d’une égalité dans les traités même si cette dernière n’est pas expressément mentionnée.

  • 67 La version de l’art. I-5 § 1 issue de la Convention était rédigée ainsi : « L’Union respecte l’ide (...)
  • 68 Selon la première phrase de l’article I-5 du TECE « l’Union respecte l’égalité des États membres d (...)

36Le principe de l’égalité des États membres, qui ne figurait pas dans le projet de la Convention67, a été ajouté pendant la CIG 2004, sous la pression de plusieurs » petits » États membres et notamment à la demande du Portugal68. Il est désormais inscrit à l’art. 4, § 2, TUEM qui mentionne explicitement que « l’Union respecte l’égalité des États membres devant les traités ». Cela signifie que seule l’égalité devant les traités est garantie. En d’autres termes, cet article permet de garantir, dès son entrée en vigueur, l’égale application des traités. Mais en réalité, et selon de nombreux observateurs, cette disposition trouve sa véritable traduction juridique dans plusieurs articles des traités (TUEM et TFUE). Il est dès lors préférable de parler d’égalité des États membres dans les traités.

  • 69 L’art. 10 § 2 TUEM précise d’ailleurs que « les citoyens sont directement représentés, au niveau d (...)
  • 70 MM. V. Giscard D’Estaing, G. Amato et J.-L. Dehaene, « L’Europe de demain : la fausse querelle des (...)
  • 71 Art. 16 § 4 TUEM : « À partir du 1er novembre 2014, la majorité qualifiée se définit comme étant é (...)

37Garantir l’égalité des États membres dans les traités, c’est avant tout leur garantir une représentation juste et équitable au sein du système institutionnel de l’Union européenne. Au-delà de sa traduction juridique dans le corps des traités, cette égalité revêt une signification politique extrêmement importante puisque organiser la représentation des États membres dans l’Union revient à déterminer leur poids au sein de chaque institution. Tout l’enjeu consiste alors à concilier cette égalité avec la diversité démographique et géographique des États membres. On pense, bien sûr, à l’opposition latente existant dans ce domaine entre les « petits » et les « grands » États. Dans cette optique, l’égalité des États membres ne doit en aucun cas se réaliser aux dépends de l’égalité citoyenne. L’Union européenne dispose, en effet, d’une double légitimité fondée à la fois sur les États membres et les citoyens, la légitimité citoyenne s’exprimant essentiellement au Parlement européen69. Tout l’enjeu était de réaliser un compromis respectant l’équilibre entre l’égalité des États membres et la représentation démocratique des citoyens puisqu’il n’était pas « acceptable d’imaginer une Europe où le dogme de l’égalité entre les États aboutirait à une situation d’inégalité entre les citoyens »70. La définition de la double majorité intègre bien le souci de concilier ces deux sources de légitimité, puisqu’elle combine le critère démographique et celui du nombre d’États71.

  • 72 Les rédacteurs du traité de Lisbonne ont préféré le terme « ressortissant » à celui de « national  (...)
  • 73 Art. 16 § 2 TUEM.
  • 74 Art. 14 § 2 al. 2 TUEM.

38Mais en réalité, sur le plan institutionnel, le nouveau traité UE n’organise une représentation des États vraiment égale que pour la seule la Cour de justice puisque l’art. 19 § 2 dispose que « la Cour de justice est composée d’un juge par État membre ». C’est également le cas pour la Cour des comptes qui « est composée d’un ressortissant de chaque État membre »72 et du Conseil « composé d’un représentant de chaque État membre au niveau ministériel »73. Au niveau décisionnel, l’égalité des États membres est bien évidemment garantie à chaque fois que les traités prévoient l’unanimité comme règle de vote. Elle est d’ailleurs maintenue pour certaines questions institutionnelles concernant en particulier le système électoral et la composition du Parlement européen74, en matière de PESC et bien sûr pour la révision des traités.

  • 75 Déclaration n° 9 ad art. 16 § 9 du traité sur l’Union européenne concernant la décision du Conseil (...)
  • 76 Art. I-26 § 6.
  • 77 Art. 17 § 5 TUEM et 244 TFUE.
  • 78 Art. 17 § 4.

39D’une manière générale, il est néanmoins difficile de mettre en place une stricte égalité entre les États membres. C’est notamment le cas des règles de composition de la Commission ou encore des modalités de présidence des formations sectorielles du Conseil des ministres. Ainsi, à l’exception de celles des Affaires étrangères présidées exclusivement par le haut représentant de l’Union, la présidence des formations sectorielles du Conseil des ministres sera assurée par des groupes de trois États membres « selon un système de rotation égale »75. De la même façon, les membres de la Commission, dont le nombre correspondra, à partir du 1er novembre 2014, aux deux tiers du nombre d’États membres76, devront également être sélectionnés selon « un système de rotation égale [plaçant les États membres] sur un strict pied d’égalité »77. Pourtant, la première Commission nommée en application du nouveau traité sera composée, comme c’est le cas aujourd’hui, d’un ressortissant de chaque État membre78. La stricte égalité des États membres sera donc, pendant un temps encore, respectée au sein de la Commission, même si cela se fait sans doute, il faut le reconnaître, au dépend de son efficacité.

b - Le renforcement du respect des identités nationales

  • 79 Art. I-5 § 1.

40La préservation de la souveraineté des États au sein de l’Union européenne se réalise également à travers le renforcement de l’obligation de respect des identités nationales. Cette obligation, qui incombe à l’Union, n’est pas une innovation en soi. Elle est inscrite, depuis le traité de Maastricht, à l’art. 6 § 3 TUE qui énonce simplement que « l’Union respecte l’identité nationale de ses États membres ». La notion d’identité nationale ne reçoit donc aucune définition particulière. La rédaction concise et assez vague de cet article en autorise a priori une interprétation plutôt large. Mais à la suite du traité constitutionnel79, le traité de Lisbonne a innové sur un point essentiel en indiquant les éléments fondamentaux de cette identité nationale.

41L’art. 4 § 2 TUEM reçoit ainsi une formulation plus détaillée. Il dispose, dans un premier temps, que » l’Union respecte […] l’identité nationale des États membres, inhérente à leurs structures fondamentales politiques et constitutionnelles, y compris en ce qui concerne l’autonomie locale et régionale ».

  • 80 Celui-ci indique que « toute compétence non attribuée à l’Union dans les traités appartient aux Ét (...)
  • 81 P.-Y. Monjal, « Le projet de traité établissant une Constitution pour l’Europe : quels fondements (...)
  • 82 F.-X. Priollaud et D. Siritzky, op. cit., p. 43.
  • 83 Art. 4, section 4 de la Constitution des États-Unis d’Amérique : « Les États-Unis garantiront à ch (...)

42Cette nouvelle disposition, qui ne fait qu’expliciter l’actuel art. 6 TUE, mérite quelques explications. On peut d’ailleurs penser qu’en précisant les contours de la notion, elle en réduit par là même sa portée. Analysé au regard de l’art. 4 § 1 TUEM80, il semble que le respect de l’identité nationale vient encadrer les compétences de l’Union européenne. Il constitue, à la suite des principes de subsidiarité et de proportionnalité, la limite ultime que l’Union ne peut dépasser. Reste à savoir ce que recouvre cette notion ? En outre, l’expression « structures fondamentales politiques et constitutionnelles » semble renvoyer à la forme républicaine ou monarchique, ainsi qu’à la nature fédérale, régionale ou unitaire des États. Dans ce contexte, et comme le souligne le Professeur Pierre-Yves Monjal, « n’aurait-il pas été plus judicieux que l’Union ne porte pas atteinte à l’identité constitutionnelle et/ou politique des États ? »81. Cela signifie que l’Union n’a aucune emprise sur l’organisation constitutionnelle et administrative des États membres qui demeurent libres en la matière en vertu du principe d’autonomie. Elle ne peut pas, par exemple, influencer la répartition des compétences entre un État et ses entités infra-étatiques qu’ils s’agissent de régions, d’États fédérés ou de communautés autonomes. Elle ne peut pas non plus imposer à un État membre de changer de forme de gouvernement (de la monarchie à la république, ou vice versa)82. Il existe, à cet égard, une différence essentielle entre l’Union européenne et les États fédéraux. Certes, ces derniers reconnaissent également le principe d’autonomie mais leurs constitutions viennent souvent encadrer strictement cette liberté d’organisation constitutionnelle en imposant par exemple, comme c’est le cas aux États-Unis ou en Allemagne83, la forme républicaine. Du point de vue de l’Union européenne, c’est chaque Constitution nationale qui fixe les dimensions de l’autonomie locale et régionale de l’État. Par conséquent, le respect de cette autonomie s’impose à l’Union dès lors que la Constitution nationale le prévoit. L’art. 4 § 2 TUEM établit ainsi, à l’égard des décisions les plus fondamentales des États membres, celles inscrites dans leur Constitution, les « lignes rouges » que l’Union ne doit pas franchir. Il s’agit, en quelque sorte, d’un « rempart juridique » contre toute tentative de création d’une Europe fédérale. La justiciabilité de cette disposition ne fait dès lors pas de doute mais on ne peut présager du sens dans lequel la Cour de justice va l’interpréter.

43Dans un second temps, l’art. 4 § 2 TUEM vient préciser l’obligation pour l’Union de respecter les fonctions régaliennes fondamentales des États membres. Sur ce point encore, les rédacteurs du traité de Lisbonne ne font que reprendre le traité constitutionnel qui spécifiait déjà, en réponse à une forte demande du gouvernement britannique, que l’Union devait respecter « les fonctions essentielles de l’État, notamment celles qui ont pour objet d’assurer son intégrité territoriale, de maintenir l’ordre public et de sauvegarder la sécurité nationale ». Et comme si cela ne suffisait pas, les gouvernements des États membres ont souhaité compléter cet article en précisant que « la sécurité nationale reste de la seule responsabilité de chaque État membre ». La souveraineté des États membres est une nouvelle fois mise en évidence puisqu’à travers cette disposition, les États réaffirment que la protection des citoyens est une mission qui leur est propre.

  • 84 Actuel art. 39 § 3 TCE.
  • 85 La libre circulation des travailleurs des pays et territoires d’outre-mer est régie par l’art. III (...)
  • 86 Art. 52 TFUE (actuel art. 46 TCE).
  • 87 Art. 36 TFUE (actuel art. 30 TCE).
  • 88 Art. 65 TFUE (actuel art. 58 TCE).
  • 89 Actuels art. 64 § 1 TCE et 33 TUE.
  • 90 Art. 276 TFUE (art. III-377 TECE) : « La Cour de Justice de l’Union européenne est incompétente po (...)

44De plus, et sur des points particuliers, le traité de Lisbonne maintient un certain nombre de dispositions qui garantissent l’exercice des responsabilités des États membres en matière d’ordre public et de sécurité intérieure. C’est notamment le cas, en matière de libre circulation des travailleurs, de l’art. 45 TFUE84 qui garantit à ces derniers un certain nombre de droits « sous réserve des limitations justifiées par des raisons d’ordre public, de sécurité publique et de santé publique »85. On trouve des dispositions similaires en matière de liberté d’établissement86, de libre circulation des marchandises87 et des capitaux88. De la même manière, l’art. 72 TFUE89 rappelle que l’ensemble des dispositions du titre V relatif à l’espace de liberté, de sécurité et de justice ne portent pas atteinte « à l’exercice des responsabilités qui incombent aux États membres pour le maintien de l’ordre public et la sauvegarde de la sécurité intérieure ». À cet égard, le traité de Lisbonne reprend, en apportant quelques précisions mineures, l’exclusion de la compétence de la Cour de justice en matière d’ordre public90 qui figure actuellement à l’art. 35 § 5 TUE.

45La préservation de la souveraineté des États membres dans l’Union européenne est en partie garantie par l’organisation constitutionnelle des relations entre l’Union et les États membres (égalité des États membres et respect des identités nationales). Elle l’est également par un certain nombre de dispositions du traité qui permettent à chaque État membre de défendre ses intérêts fondamentaux au sein même de l’Union.

2 - La défense des intérêts fondamentaux de chaque État membre dans l’Union européenne

46On relève généralement deux principaux « moyens » qui permettent aux États membres de défendre leurs intérêts fondamentaux au sein même de l’Union européenne. On pense, bien sûr, d’abord aux règles qui organisent un vote à l’unanimité (a) mais aussi à celles qui aménagent des mécanismes de différenciation, lesquels ont été renforcés par le traité de Lisbonne (b).

a - L’unanimité, expression ultime de la souveraineté des États membres

  • 91 É. de Poncins, op. cit., p. 201.

47Si l’étude du traité modificatif permet de recenser quelque 33 nouvelles bases juridiques qui passent à la majorité qualifiée91, l’unanimité est encore exigée dans de nombreux cas. Expression ultime des souverainetés, la règle de l’unanimité donne à chaque représentant des gouvernements qui siège au Conseil un véritable droit de veto dans les matières concernées. Elle pousse toujours au compromis qui ne peut se réaliser, le plus souvent, qu’autour du dénominateur commun le plus faible, chacun campant sur ses positions et bloquant ainsi toute évolution rapide. Mais si la tendance générale est assez positive, on constate que les domaines qui touchent de près la souveraineté des États membres demeurent soumis à l’unanimité.

  • 92 Art. 14 § 2 TUEM (art. I-20 § 2 TECE).
  • 93 Art. 223 TFUE (ex-art. 190 § 4 et 5 TCE, art. III-330 § 1 al. 1 et 2 TECE).

48Cette règle est ainsi maintenue dans les matières les plus sensibles tels que la fiscalité, la sécurité sociale et la politique sociale, la création d’un parquet européen, la coopération policière opérationnelle, la PESC, etc. Elle l’est aussi dans des domaines « quasi constitutionnels » touchant à l’organisation des pouvoirs publics de l’Union européenne. Nécessitent notamment l’unanimité, la décision relative à la composition du Parlement européen92 ou celle relative à l’établissement d’une procédure uniforme ou conformément à des principes communs pour l’élection des membres du Parlement européen93.

49La liste des domaines restant à l’unanimité peut paraître encore longue. Elle poursuit cependant de manière assez satisfaisante l’effort engagé à Nice en vue de la réduction des cas d’unanimité. Mais la défense des intérêts fondamentaux des États membres au sein de l’Union européenne ne s’exprime pas seulement à travers la règle de l’unanimité. Il existe également un certain nombre d’instruments de flexibilité qui permettent aux États membres « d’aménager » leur participation aux projets communs.

b - Le renforcement des mécanismes de différenciation par le traité de Lisbonne

  • 94 A. Berramdane, « Le traité de Lisbonne et le retour des États », JCP, 2008, I, n° 122, p. 28.

50L’idée d’une différenciation des statuts juridiques des États membres n’est pas nouvelle. Son principe va néanmoins à l’encontre de la dynamique communautaire et conduit inévitablement à la mise en place d’une Europe à la carte. Poursuivant l’effort de rénovation réalisée par le traité constitutionnel, le traité de Lisbonne consolide ces mécanismes au risque de mettre « à mal l’unité et la primauté du droit de l’Union »94. On assiste, à ce titre, à un double mouvement.

  • 95 Protocole n° 21 sur la position du Royaume-Uni et de l’Irlande à l’égard de l’espace de liberté, d (...)
  • 96 Protocole n° 18 sur l’acquis Schengen intégré dans le cadre de l’Union européenne.
  • 97 Protocole n° 30 sur l’application de la Charte des droits fondamentaux de l’Union européenne à la (...)
  • 98 M. Dony, Après la réforme de Lisbonne, Les nouveaux traités européens, Éditions de l’université de (...)

51Le premier se caractérise par un approfondissement de la flexibilité négative au sein de l’Union européenne. Certes, cette Europe à plusieurs vitesses constitue déjà une réalité : seuls quinze pays européens ont adopté l’euro, les règles relatives à la libre circulation des personnes ne s’appliquent pas entièrement aux nouveaux États membres, le Royaume-Uni, l’Irlande et le Danemark bénéficient d’un traitement dérogatoire concernant l’espace Schengen. Le traité de Lisbonne vient conforter un peu plus cette réalité puisqu’on assiste, sous l’effet cumulé de l’élargissement, de la suppression de la construction en pilier et du développement de la méthode communautaire, à une extension des régimes dérogatoires qui préfigure quelque peu la généralisation de cette méthode au sein de l’Union. Certains États ont ainsi demandé et obtenu des dérogations ou précisions interprétatives leur permettant de limiter la portée des obligations communes en cas de problèmes politiques ou de divergences d’interprétation. À cet égard, la CIG 2007 fut le terrain d’expression privilégiée des revendications spécifiques du Royaume-Uni et de l’Irlande qui sont parvenus, sur plusieurs points, à renforcer leur statut dérogatoire. Entrent désormais dans le champ de leur dérogation l’intégralité de l’espace de liberté, de sécurité et de justice95, y compris l’ensemble de la coopération judiciaire et policière en matière pénale ainsi que leur situation vis-à-vis du développement de l’acquis Schengen96. À cela s’ajoute l’opting-out obtenu par le Royaume-Uni et la Pologne concernant la Charte des droits fondamentaux97. Bien que la portée de cette dérogation soit assez limitée en soi, il est regrettable que le Royaume-Uni ait imposé ce protocole, d’autant plus que ce pays avait été très appliqué, au moment de la rédaction de la Charte, à préciser et limiter son champ d’application98.

52Le second mouvement va dans le sens d’une diversification de la flexibilité positive. Sur ce point, le traité de Lisbonne poursuit la réforme des coopérations renforcées engagée à Nice.

  • 99 Soit 9 dans une Union à 27. Le principe des coopérations renforcées était prévu à l’art. I-44 TECE (...)
  • 100 Art. 20 TUEM et 326 à 334 TFUE.

53En premier lieu, la possibilité de déclencher une coopération renforcée a été préservée et même facilitée par rapport à ce que prévoyait le traité constitutionnel. Une telle procédure nécessitait alors pour être lancée la participation d’un tiers des États99, le seuil minimum d’État étant actuellement fixé à huit (art. 43 § g TUE). Pour sa part, le traité de Lisbonne dispose que le nombre d’États membres requis est désormais de neuf sans exiger, par ailleurs, la participation d’un tiers des pays100. Bien entendu, les coopérations renforcées restent ouvertes à tous les États membres et ne peuvent en aucun cas porter sur un domaine relevant d’une compétence exclusive de l’Union. Dans une Union élargie, l’assouplissement de la procédure d’autorisation des coopérations renforcées encouragera sans doute les États membres les plus ambitieux à aller plus loin et plus vite.

  • 101 Art. 44 TUEM.
  • 102 Art. 42 § 5 TUEM.
  • 103 Art. 42 § 6 et 46 TUEM.

54En deuxième lieu, toujours à la suite du traité constitutionnel, le traité réformateur a maintenu et développé les régimes de coopérations renforcées spécifiques et dérogatoires relatifs à la PESC, en particulier en matière de défense. Le traité reprend ainsi la possibilité pour le Conseil de confier à un groupe d’États, à condition qu’ils disposent des capacités nécessaires101, des missions de gestion de crise102. Le système des coopérations structurées permanentes103, en matière de défense, est également reconduit et devrait permettre à terme de mettre en place une véritable Euro-zone de défense.

  • 104 F. Chaltiel, La souveraineté de l’État et l’Union européenne, l’exemple français, Recherches sur l (...)

55On le constate, le traité de Lisbonne a su organiser et parfois même renforcer la protection de la souveraineté des États membres dans l’Union européenne. Aussi, si l’Union européenne demeure, dans le cadre du traité modificatif, « autorisée par la souveraineté »104 des États, son champ et sa capacité d’action restent encadrés par la souveraineté des États membres. Ces derniers exercent, en effet, un rôle extrêmement important tant au niveau de la délimitation des compétences de l’Union qu’au niveau de leur exercice. À la lecture du traité modificatif, on observe que la problématique de la dévolution des compétences s’est encore une fois révélée comme le siège de la cristallisation des craintes étatiques.

B - La dévolution des compétences, siège de la cristallisation des craintes étatiques

56Il semble que la question des transferts des droits souverains des États membres vers l’Union européenne ait été guidée par l’ambition de prévenir tout risque d’interprétation extensive des compétences de l’Union. C’est au moyen d’une rédaction nouvelle de certains articles, souvent appuyée par des « déclarations interprétatives », que les rédacteurs du traité ont matérialisé leur volonté d’une stricte interprétation des compétences de l’Union. Et même si le traité de Lisbonne ne s’écarte pas fondamentalement de ses prédécesseurs, on va voir que la définition (1) comme le déclenchement des compétences de l’Union européenne (2) restent sous contrôle étatique, contrôle de plus en plus étroit.

1 - Une définition stricte des compétences sous contrôle étatique

  • 105 P.-Y. Monjal, « Le projet de traité établissant une Constitution pour l’Europe : quels fondements (...)

57L’influence des États membres se manifeste d’abord dans la délimitation des compétences, délimitation régie au sein de l’Union par le principe d’attribution. Or, « en droit strict l’attribution des compétences est nécessairement délimitation de celle-ci, puisque “l’attribuant” dispose par définition de la plénitude des pouvoirs, dont celui d’en transférer une partie à l’attributaire. En conséquence, ce principe fonde l’attribution plus qu’il ne l’a régi »105. Dans le cadre de l’Union européenne, la capacité de déterminer les domaines de compétences, la compétence de la compétence (« kompetenz-Kompetenz législative » ou « constitutionnelle »), appartient de manière exclusive aux États membres. Ces derniers se sont efforcés d’inscrire, dans le traité de Lisbonne, une définition stricte des compétences. Or, délimiter de façon plus précise les compétences de l’Union et des États membres induit de facto une volonté de protéger les compétences nationales. Celle-ci s’est manifestée par le choix d’une conception restrictive de la répartition des compétences (a) mais également à travers la multiplication de nombreux gardes fous révélateurs des craintes étatiques vis-à-vis de l’expansion des compétences de l’Union (b).

a - Une conception restrictive de la répartition des compétences

  • 106 Dans le traité constitutionnel, l’art. I-11 § 2 était ainsi rédigé : « En vertu du principe d’attr (...)
  • 107 Nous soulignons.
  • 108 H. Bribosia, « La répartition des compétences entre l’Union et ses États membres », in M. Dony et (...)
  • 109 L. Azoulay, précité, p. 866.
  • 110 Ibid., p. 870.

58Cette conception trouve une première illustration dans l’affermissement du principe d’attribution des compétences qui, selon l’art. 5 du nouveau traité sur l’Union, « régit la délimitation des compétences ». Sa définition est désormais plus stricte et limitative106 eu égard à la formulation négative introduite au paragraphe 2 de l’art. 5 qui précise que « l’Union n’agit que dans les limites des compétences que les États membres lui ont attribuées »107. Les auteurs du traité ont, ainsi, voulu signifier explicitement l’origine étatique de l’attribution des compétences. Cette disposition, davantage encore dans sa nouvelle rédaction, « représente une concession symbolique en faveur des gouvernements les plus sensibles à la question de la souveraineté »108. Le principe d’attribution des compétences est d’ailleurs présent dès l’article premier qui stipule que « par le présent traité, les hautes parties contractantes instituent entre elles une Union européenne […], à laquelle les États membres attribuent des compétences pour atteindre leurs objectifs communs ». L’Union n’a jamais eu de « puissance d’autofondation »109, elle ne dispose toujours pas de « la compétence de la compétence », caractéristique essentielle de l’État souverain. Le constat s’impose une nouvelle fois : l’Union est et restera la créature de ses États membres110. Or, si l’érection de la règle d’attribution des compétences en principe confirme une nouvelle fois le rôle déterminant des États membres dans la délimitation des compétences, l’affirmation de l’appartenance étatique des compétences résiduelles témoigne également de leur volonté de circonscrire « l’œuvre tentaculaire » de l’Union.

  • 111 Les art. 4 § 1 et 5 § 2 précisent, dans une même formulation, que « toute compétence non attribuée (...)
  • 112 Le traité de Lisbonne reprend ainsi, aux art. 352 et 353 TFUE, les limitations inscrites dans le p (...)

59En effet, la crainte des États membres de voir l’Union européenne étendre ses compétences, parfois au mépris du principe d’attribution, les a conduit à affirmer, non sans une certaine redondance, aux art. 4 et 5 TUEM111, l’évidence de l’appartenance étatique des compétences résiduelles. À défaut de se justifier, ce rappel peut s’analyser comme la réaction ultime des États membres face à la dérive expansionniste des compétences communautaires. Il s’agit d’une réplique étatique pour contrer la dynamique communautaire qui illustre la volonté des États de limiter, voire d’enrayer, le phénomène d’extension des compétences de l’Union. C’est dans le même ordre d’idées que les États membres sont venus encadrer de façon plus stricte le recours à la clause de flexibilité112.

b - La multiplication des gardes-fous révélateurs des craintes étatiques

  • 113 Art. 2 TFUE (art. I-12 TECE).
  • 114 Art. 3 TFUE.
  • 115 Art. 4 TFUE.
  • 116 Art. 6 TFUE.
  • 117 M. DONY, op. cit., p. 29, n° 41.

60Par ailleurs, si les rédacteurs du traité modificatif ont repris la classification des domaines de compétence113 issue du traité constitutionnel (compétences exclusives114, compétences partagées avec les États membres115 et les domaines d’actions d’appui, de coordination et de complément116), leur principal souci fut d’empêcher, par la multiplication de gardes-fous qui n’apportent pourtant aucun changement substantiel117, tout empiètement de l’Union européenne sur les compétences des États. Ce phénomène est caractéristique de la philosophie qui a marqué les États membres lors de l’élaboration du traité de Lisbonne. On peut relever quelques unes des dispositions qui illustrent assez nettement l’excès de prudence qui a guidé les auteurs du traité.

  • 118 Il s’agit là d’une concession réalisée à la demande et au profit de la République tchèque.

61Ainsi, il est prévu, pour la première fois de façon explicite, la possibilité d’une réversibilité des compétences de l’Union. Cette évidence est inscrite à l’art. 48 § 2 TUEM qui précise, en effet, que les projets tendant à la révision des traités « peuvent, entre autres, tendre à accroître ou à réduire les compétences attribuées à l’Union dans les traités ». Ceci est même confirmé au paragraphe 3 de la déclaration no 18 concernant la délimitation des compétences qui envisage clairement l’hypothèse d’une restitution des compétences aux États membres118.

  • 119 Art. I-12 § 2 TECE.
  • 120 Déclaration n° 18.
  • 121 Protocole n° 25 sur l’exercice des compétences partagées.

62De façon plus précise encore, le traité de Lisbonne reconnaît, après le traité constitutionnel119, la « réversibilité » des compétences partagées. Cette observation découle directement de l’art. 2 TFUE selon lequel les États membres exercent à nouveau leur compétence « dans la mesure où l’Union […] a décidé de cesser de l’exercer ». Ainsi, l’abrogation par l’Union de tout ou partie de la législation européenne dans un domaine relevant des compétences partagées a pour effet immédiat de restituer aux États membres tout ou partie de leur compétence dans ce secteur. Ce « mouvement de retour » ne nécessite pas de révision du traité comme cela aurait été le cas si l’Union entendait renoncer à l’une de ses compétences exclusives. Il suffit juste aux institutions de l’Union d’adopter un acte législatif qui précise, le cas échéant, la réserve de compétence éventuelle des États membres dans le domaine en question. À ce titre, les États membres ont souhaité souligner que les membres du Conseil pouvaient très bien demander à la Commission, conformément à l’art. 241 TFUE, de soumettre des propositions visant à abroger un acte législatif120. Toujours en matière de compétences partagées, les rédacteurs du traité ont estimé nécessaire de rappeler que « lorsque l’Union mène une action dans un certain domaine, le champ d’application de cet exercice de compétence ne couvre que les éléments régis par l’acte de l’Union en question et ne couvre donc pas tout le domaine »121. En d’autres termes, les États membres, encadrant la portée de l’action de l’Union dans le cadre des compétences partagées, entendent clairement signifier qu’ils pourront légiférer tant que l’Union ne l’a pas fait.

  • 122 Déclaration n° 1 : « La Charte n’étend pas le champ d’application du droit de l’Union au-delà des (...)

63Mais c’est sans doute dans le domaine de la protection des Droits de l’Homme que la vigilance des États membres a été la plus forte. C’est d’abord l’art. 6 § 1 du nouveau traité sur l’Union qui précise que les dispositions de la Charte des droits fondamentaux « n’étendent en aucune manière les compétences de l’Union telles que défi nies par les traités ». Et comme si cela ne suffisait pas, cette disposition est reprise, complétée de nombreuses précautions, dans la déclaration relative à la Charte122. Le même état d’esprit anime l’art. 6 § 2 TUEM, confirmé par le protocole sur l’adhésion à la Convention européenne des Droits de l’Homme, selon lequel l’adhésion « ne modifie pas les compétences de l’Union telles qu’elles sont définies dans les traités ». Tout est fait pour que les Droits de l’Homme ne soient pas le support d’une nouvelle extension des compétences de l’Union.

64Cette volonté de « cadenasser » les compétences des institutions européennes s’exprime dans de nombreuses autres dispositions. On la retrouve ainsi dans la déclaration (no 24) sur la personnalité juridique de l’Union qui confirme que celle-ci « n’autorisa en aucun cas l’Union à légiférer ou à agir au-delà des compétences que les États membres lui ont attribuées dans les traités ». De la même manière, comme souligné plus haut, la déclaration no 42 rappelle que la clause de flexibilité « ne saurait constituer un fondement pour élargir le domaine des compétences de l’Union au-delà du cadre général résultant de l’ensemble des dispositions du traité ». On ne s’étonnera pas non plus de trouver des dispositions similaires dans des domaines sensibles pour les souverainetés des États membres, en particulier en matière de PESC, où la déclaration no 14 affirme que la nomination du haut représentant de l’Union et la mise en place d’un service d’action extérieur « n’affecteront pas la base juridique existante, les responsabilités ni les compétences de chaque État membre en ce qui concerne l’élaboration et la conduite de sa politique étrangère, son service diplomatique national, ses relations avec les pays tiers et sa participation à des organisations internationales, y compris l’appartenance d’un État membre au Conseil de sécurité des Nations Unies ». Allant jusqu’au bout de leur logique, les rédacteurs du traité n’ont donc pas manqué de rappeler que « les dispositions concernant la politique étrangère et de sécurité commune ne confèrent pas de nouveaux pouvoirs à la Commission de prendre l’initiative de décisions ni n’accroissent le rôle du Parlement européen ».

  • 123 Art. III-127 TECE.
  • 124 Art. 23 TFUE.
  • 125 Art. 168 § 5 TFUE.
  • 126 Art. III-278 § 4 d) TECE.

65Enfin, le traité de Lisbonne vient, sur certains points, restreindre la marge de manœuvre de l’Union par rapport à ce que prévoyait le traité constitutionnel. C’est notamment le cas en matière de protection diplomatique et consulaire. Ici, alors que la défunte Constitution précisait que le Conseil, par une loi européenne, prenait « les mesures nécessaires pour faciliter cette protection »123, le traité modificatif se veut plus restrictif et prévoit que le Conseil est seulement autorisé à adopter, dans le cadre d’une procédure législative spéciale, des « directives établissant les mesures de coordination et de coopération nécessaires »124. Autre exemple, en matière de santé publique, où le traité de Lisbonne indique que l’Union adopte de simples « mesures d’encouragements […] concernant la surveillance de menaces transfrontalières graves pour la santé, l’alerte en cas de telles menaces et la lutte contre celles-ci »125 alors que le traité constitutionnel prévoyait, pour sa part, l’adoption de véritables mesures législatives126.

2 - L’encadrement étatique de la mise en œuvre des compétences

66Le traité de Lisbonne n’apporte pas de modification fondamentale s’agissant de l’exercice des compétences qui reste caractérisé par le rôle majeur joué par les États en particulier au niveau de la décision de mise en œuvre d’une compétence de l’Union (a). On assiste, toutefois, à une entrée en scène assez remarquable des parlements nationaux qui viennent renforcer de façon incidente le poids des États membres au sein de l’Union européenne (b).

a - La main mise des États membres sur la mise en œuvre des compétences de l’Union

67L’influence des États membres sur le déclenchement des compétences de l’Union se trouve confortée par le traité modificatif qui, tout en renforçant le pôle intergouvernemental de l’édifice institutionnel européen, consolide en même temps l’influence étatique au sein du processus décisionnel.

  • 127 Art. 13 TUEM, le Conseil européen est placé immédiatement après le Parlement européen, avant le Co (...)
  • 128 F. Kauff-Gazin et M. Pietri, « Premières analyses du projet de Constitution européenne », Europe, (...)
  • 129 Art. 15 TUEM.
  • 130 Art. 15 § 1 TUEM.
  • 131 M. Dony, op. cit., p. 19, n° 23.
  • 132 En pratique, on peut émettre les plus grandes réserves sur cette nomination à la majorité qualifié (...)
  • 133 Art. 15 § 5 TUEM. Il s’agit là encore d’une innovation prévue, à l’origine, par le traité constitu (...)
  • 134 Art. 15 § 6 TUEM.

68On doit, tout d’abord, constater que le passage du triangle au carré institutionnel, avec l’élévation du Conseil européen au rang d’institution127 (déjà prévu dans le traité constitutionnel), ne peut être que favorable au pôle intergouvernemental qui gagne un côté dans le changement de figure géométrique128. Désormais considéré comme une institution à part entière, sa fonction essentielle consiste toujours à donner « les impulsions nécessaires » au développement de l’Union et à définir « les orientations et les priorités politiques générales »129. Et si les rédacteurs du traité ont pris soin de souligner que le Conseil européen ne peut « exercer de fonction législative »130, celui-ci se voit cependant confi er de nouvelles compétences que l’on qualifiera volontiers de constitutionnelles131. Ces prérogatives consolident assurément la place des États membres au sein du système institutionnel européen. Il s’agit, entre autres, des compétences relatives à l’établissement du système de rotation des États à la présidence du Conseil ou au sein de la Commission européenne, à celles visant à proposer le président de l’exécutif bruxellois ou à nommer le haut représentant pour les affaires étrangères et la politique de sécurité. Mais l’innovation la plus importante en la matière reste la désignation par le Conseil européen, statuant à la majorité qualifiée132, d’un président permanent pour une période de deux ans et demi133 (mandat renouvelable une fois). Ce poste va garantir une plus grande continuité dans les travaux de l’institution et donnera à l’Union une meilleure visibilité tant sur le plan interne que sur la scène internationale. Sans mandat national, le président du Conseil européen devient un président à plein temps. Sans entrer dans le détail de ses prérogatives134, on peut néanmoins penser que ce Président sera surtout un animateur et non un décideur.

  • 135 Le projet de décision du Conseil européen relative à la présidence du Conseil (déclaration n° 9) p (...)
  • 136 Art. 16 § 8 TUEM.

69Ainsi, en confirmant le rôle éminemment central du Conseil européen, le nouveau traité renforce simultanément celui des États membres dans le système institutionnel de l’Union. Ces derniers resteront en mesure d’insuffler une dynamique européenne conforme à leur aspiration. Si l’élan original donné aux grands projets européens portera toujours la marque des volontés étatiques, il en sera également de même dans la prise de décision nécessaire à la mise en œuvre des compétences de l’Union. En effet, bien que le Conseil soit une institution communautaire habilitée à prendre des décisions au nom de l’Union, il symbolise surtout l’incarnation de la légitimité étatique, l’organe représentatif des États par excellence. Or, le traité de Lisbonne réalise également une réforme, certes incomplète, du Conseil. À l’exception de la formation du Conseil consacrée aux affaires étrangères, présidée par le haut représentant, le traité maintient le système de la présidence tournante dans le cadre d’une présidence groupée de trois États membres pour une durée de 18 mois135. Le Conseil se voit d’autre part doté d’un mode de fonctionnement plus transparent puisqu’il sera tenu de siéger en public « lorsqu’il délibère et vote sur un projet d’acte législatif »136. Ces quelques progrès dans l’organisation du Conseil devraient, dans une certaine mesure, permettre aux États de consolider leur place au sein des institutions et par conséquent leur capacité d’influer sur l’exercice des compétences.

  • 137 Art. 16 § 3, 4 et 5 TUEM.
  • 138 Conformément à ce qu’avait prévu la CIG 2004, il faudra que la décision soit prise par 55 % des Ét (...)
  • 139 Il suffira que des États représentant 55 % de la minorité de blocage, en termes de population (soi (...)

70De plus, dans le système institutionnel européen, la mise en œuvre d’une compétence attribuée à l’Union sera toujours, quel que soit le domaine de compétence (exclusive ou partagée), le fait des autorités des États membres. Lorsque les États attribuent une compétence à l’Union, cela ne signifie pas qu’ils en transfèrent l’exercice à un niveau de gouvernement sur lequel ils n’ont aucune influence. Bien au contraire, cela veut dire qu’ils se contraignent à exercer cette compétence en commun. Il existe un consentement étatique non seulement dans l’attribution de la compétence mais aussi un consentement pour l’exercice de cette compétence. Une compétence de l’Union ne peut pas être déclenchée si les États membres n’y ont préalablement consenti. Bien évidemment, le degré de consentement varie selon le système de vote au sein du Conseil. Or, il apparaît que le traité modificatif, malgré la quasi-généralisation de la procédure législative ordinaire (codécision) et l’élargissement du champ d’application de la majorité qualifiée, maintient au sein du Conseil des ministres un système de prise de décision favorable aux intérêts étatiques. L’influence des États sur le processus décisionnel conduisant au déclenchement d’une compétence de l’Union est renforcé sur plusieurs points. À côté de la « re-nationalisation temporaire » de la Commission (jusqu’en 2014), il est en effet prévu un nouveau système de vote au sein du Conseil137. Résultat de compromis byzantins favorables à la défense des intérêts nationaux, celui-ci reprend certes le mécanisme de la double majorité prévu par la Constitution européenne mais reporte son entrée en vigueur au 1er novembre 2014138. Les modalités de vote actuelles seront donc appliquées un peu moins de dix ans encore ! Le protocole (n° 36) sur les dispositions transitoires autorise même un membre du Conseil à demander, entre le 1er novembre 2014 et le 31 mars 2007, pour un vote particulier, que le calcul de la majorité qualifiée se fasse selon les règles du traité de Nice ! Le mécanisme de Ioannina est également reconduit, son seuil de déclenchement ne sera abaissé qu’à partir de 2017139.

  • 140 Art. III-136 § 2 TECE.
  • 141 Art. 82 § 3 TFUE (en matière de reconnaissance mutuelle des jugements et des décisions judiciaires (...)

71Par ailleurs, l’instauration d’un « système de freinage », pour des domaines sensibles, illustre également la détermination des États membres à assurer la protection de certaines de leurs prérogatives. La mise en œuvre d’un tel mécanisme leur permet, en effet, de ralentir, voire d’empêcher, la prise de décision. En outre, dans le domaine de la sécurité sociale des travailleurs migrants, l’art. 48 TFUE prévoit la possibilité d’une clause d’appel au Conseil européen pour tout État membre qui estime « qu’un projet d’acte législatif porterait atteinte à l’un des aspects fondamentaux de son système de sécurité sociale ». Reprenant sur ce point ce qui était prévu par le traité constitutionnel140, cette clause suspend alors la procédure législative ordinaire applicable en la matière et ouvre un délai de quatre mois au Conseil européen. Celui-ci peut renvoyer le projet au Conseil, ce qui met fi n à la suspension de la procédure, ou demander à la Commission de présenter une nouvelle proposition. Le traité de Lisbonne élargit aussi la marge de manœuvre des États membres en ouvrant au Conseil européen une troisième alternative, non prévue à l’origine dans le texte constitutionnel, qui l’autorise à ne pas agir et, par conséquent, à abandonner le projet. Il s’agit donc d’une véritable « clause de freinage » renforcée qui, puisqu’elle permet à chaque État de bloquer la procédure, peut être comparée à un droit de veto. Une procédure à peu près équivalente est instaurée en matière pénale141. Mais cette fois-ci, il est prévu, en contrepartie de ce droit de veto, une « clause d’accélérateur » qui permet d’assouplir le recours aux coopérations renforcées pour mettre en œuvre la proposition rejetée. En effet, et à condition que le Conseil européen n’ait pas agi dans les quatre mois, l’autorisation de procéder à une coopération renforcée est réputée accordée, après information du Parlement européen, du Conseil et de la Commission, dès lors que neuf États membres en ont émis le souhait.

72Il convient dès lors de mettre l’accent sur l’existence d’un paradoxe. Si les États membres décident de mettre en commun leur souveraineté pour exercer certaines de leur compétence, c’est a fortiori pour être plus forts collectivement. C’est l’une des raisons d’être de la construction européenne. Or, le nouveau système permet à chaque État membre de sauvegarder ses propres intérêts et de s’opposer, le cas échéant, à la mise en œuvre d’une compétence de l’Union. Avec le traité de Lisbonne, l’État membre conserve et sur certains points renforce son rôle au sein du système institutionnel et du processus décisionnel de l’Union. On va voir que celui-ci est également conforté par l’entrée des parlements nationaux dans le jeu européen, ce qui constitue une nouveauté.

b - Les parlements nationaux, gardes rapprochés des États-nations

  • 142 Art. 12 TUEM.

73Les rédacteurs du traité modificatif ont offert aux parlements nationaux une reconnaissance et une importance particulière dans l’architecture européenne. Leur participation « au bon fonctionnement de l’Union »142 est pour la première fois consacrée. On verra qu’ils s’imposent comme les véritables gardes rapprochés de leur État-nation respectif.

74C’est en particulier à travers le principe de subsidiarité que les parlements nationaux seront amenés à jouer un rôle européen. On assiste, en outre, à une consolidation de l’obligation de respect du principe de subsidiarité sur la base, notamment, d’une « procéduralisation » accrue du principe.

  • 143 Art. 12 TUEM.
  • 144 La déclaration n° 54 annexé au traité d’Amsterdam précise déjà que « pour les gouvernements allema (...)

75Inscrit au paragraphe 3 de l’art. 5 TUEM, ce principe fondamental prévoit que l’Union est en droit d’intervenir, « dans les domaines qui ne relèvent pas de sa compétence exclusive […] seulement et dans la mesure où les objectifs de l’action envisagée ne peuvent pas être atteints de manière suffisante par les États membres […] mais peuvent l’être mieux, en raison des dimensions ou des effets de l’action envisagée, au niveau de l’Union ». Les auteurs du nouveau traité ont donc jugé nécessaire de repréciser le champ d’application du principe de subsidiarité. Loin d’être universel, celui-ci ne joue évidemment que dans l’hypothèse des compétences partagées. Ce rappel est destiné à souligner que ce principe de régulation des compétences reconnaît avant tout une priorité d’action aux États membres qui conservent la compétence de droit commun. L’Union ne peut agir que de façon subsidiaire. Le traité de Lisbonne n’apporte ici aucune innovation particulière puisque les deux mêmes conditions cumulatives doivent être réunies pour que l’Union puisse intervenir. L’une négative puisqu’elle repose sur l’insuffisance du niveau étatique pour réaliser une action, l’autre positive supposant une amélioration qualitative résultant de l’intervention de l’Union. Le traité modificatif innove toutefois sur un point : le caractère suffisant de l’action des États membres devra désormais être pris en compte « tant au niveau central qu’au niveau régional et local »143. On assiste, ici, à une « décentralisation » du principe de subsidiarité dans la mesure où le protocole d’Amsterdam indique seulement que cette évaluation se fait « dans le cadre de leur système constitutionnel national ». Le traité modificatif, en renvoyant de la sorte à un échelon inférieur, répond ainsi à une ancienne demande du Comité des régions et de nombreux États membres ayant une structure régionale ou fédérale144. En d’autres termes, et pour reprendre une formulation de Jacques Santer, ancien président de la Commission, il s’agit d’agir moins pour agir mieux. La subsidiarité ne signifie pas nécessairement l’échelon le proche du citoyen, mais plutôt le niveau le plus approprié. En bref, le traité prévoit dorénavant trois niveaux pertinents de décision : local, national et européen. La prise en compte du niveau local participe, dès lors, à la consolidation de la place de l’État membre au sein de l’Union.

  • 145 Il s’agit du protocole n° 2, il succède au protocole n° 7 du traité d’Amsterdam.
  • 146 D’une manière générale, les conditions d’application des deux principes n’ont donc fait l’objet qu (...)
  • 147 Contrairement à ce que laisse entendre le préambule du protocole n° 2 qui souligne la volonté des (...)
  • 148 Au moment de la Convention, le groupe de travail n° 1 consacré au principe de subsidiarité, s’étai (...)

76Dans le même sens, on assiste à une procéduralisation accrue du principe de subsidiarité. Ce phénomène concerne également, dans une moindre mesure, le principe de proportionnalité. L’art. 5 TUEM indique que les institutions appliquent ces principes conformément au protocole sur l’application des principes de subsidiarité et de proportionnalité145. Son objet vise essentiellement à donner un cadre d’interprétation aux deux principes. Or, renforcer les procédures qui entourent les principes de subsidiarité et de proportionnalité permet indirectement d’améliorer la protection des compétences des États membres. Ainsi, en limitant en amont les risques de dérives expansionnistes de l’Union, la place des États membres se trouve une nouvelle fois consolidée. Étudier la consolidation de ces procédures présente donc un intérêt certain dans le cadre de la présente démonstration. Comme le soulignent les Hautes Parties Contractantes dans le préambule du nouveau protocole, son objectif est double : « fixer les conditions d’applications des principes de subsidiarité et de proportionnalité »146, « ainsi qu’établir un système de contrôle de l’application de ces principes »147. C’est là que se situe la novation essentielle, les parlements nationaux se voyant confi er un rôle dans le contrôle de la subsidiarité148. On assiste, dès lors, à un élargissement de la saisine en la matière puisque les parlements nationaux, tout comme le sont la Commission et la Cour de justice, sont promus au rang de gardiens de la subsidiarité.

  • 149 Expression de H. Bribosia, art. préc., p. 48, n° 3. Cette expression désigne évidemment la légitim (...)

77En outre, ce nouveau rôle des parlements nationaux participe de façon incidente au renforcement des États dans l’Union. Certes, les ministres des États membres siégeant au Conseil et les membres des parlements nationaux se situent dans deux sphères de représentation différentes. Les premiers défendent les intérêts de l’État en tant que membre de l’Union et les seconds, ceux des citoyens au niveau national. D’autre part, on sait que l’Union fonde sa légitimité à la fois sur les États et les citoyens. Cependant, si le Parlement européen et les parlements nationaux représentent les citoyens, il existe bien deux niveaux de légitimité démocratique dans cette représentation : national et supranational. En associant les parlements nationaux au contrôle du respect de la subsidiarité, les auteurs du traité ont donc voulu renforcer la légitimité démocratique de l’Union mais une légitimité démocratique « non supranationale »149. Dans ce contexte, les deux sources de légitimité (étatique et démocratique) se rejoignent dans la mise en œuvre du contrôle du principe de subsidiarité. D’ailleurs, dans la phase ultime du contrôle (la phase juridictionnelle), lorsqu’un parlement national considère que le principe de subsidiarité n’est pas respecté, seul l’État membre pourra saisir la Cour de justice, au nom de son parlement. Le nouveau protocole organise, ainsi, un double contrôle du principe de subsidiarité dont la procédure est largement inspirée de celle initialement prévue par le traité constitutionnel.

  • 150 Cette obligation figure également à l’art. 2 du protocole n° 1 sur le rôle des parlements nationau (...)
  • 151 Définition tirée du Rapport d’information sur l’application du principe de subsidiarité, de la Dél (...)
  • 152 Là où le traité constitutionnel ne prévoyait qu’un délai de six semaines (art. 6 du protocole n° 2 (...)
  • 153 Art. 7 § 2 du protocole n° 2. Ainsi, les parlements monocaméraux de Malte ou du Danemark (le Folke (...)
  • 154 Art. 7 § 3 du protocole n° 2.

78La volonté d’associer les parlements nationaux au processus législatif européen s’est d’abord traduite par la création d’un véritable mécanisme d’alerte précoce (early warning system) leur permettant de participer directement au contrôle du respect du principe de subsidiarité. Il s’agit là d’un contrôle de nature politique. L’art. 4 du protocole no 2 prévoit l’obligation de transmettre directement à chaque parlement national, sans transiter par les gouvernements, tous projets d’actes législatifs européens qu’ils émanent de la Commission, d’un groupe d’États membres, du Parlement européen, de la Cour de justice, de la BCE ou de la BEI150. Dans la pratique, la quasi-totalité des projets d’actes législatifs émanent de la Commission puisque c’est elle qui détient, la plupart du temps, le pouvoir d’initiative. Il s’agit là d’une innovation majeure dans l’histoire de la construction européenne car « pour la première fois, est […] instauré un lien direct entre chaque parlement national et les institutions de l’Union européenne »151. D’un point de vue technique, cette transmission se réalisera simultanément à tous les parlements nationaux par voie électronique, une fois les projets d’actes législatifs disponibles dans toutes les langues de l’Union. Chaque parlement national dispose alors d’un délai de huit semaines152, à compter de la date de transmission du texte accompagné de la fiche « subsidiarité », pour adresser aux présidents du Parlement européen, du Conseil et de la Commission un avis motivé exposant les raisons pour lesquelles il estime que le projet en cause n’est pas conforme au principe de subsidiarité. Les parlements régionaux possédant des pouvoirs législatifs peuvent être consultés. L’avis est également transmis, par l’entremise du président du Conseil, aux gouvernements du groupe d’États membres, à la Cour de justice, à la BCE ou à la BEI, lorsque le projet d’acte législatif émane de l’un d’eux. Durant ce délai, le processus législatif est suspendu afin que l’institution dont émane l’acte puisse prendre en compte les éventuels avis motivés. Si, au terme du délai, le nombre d’avis motivés représente au moins un tiers des voix attribuées aux parlements nationaux (soit 17 voix sur 50) – un quart de voix (soit 13 voix sur 50) s’il s’agit d’un projet d’acte législatif européen présenté sur la base de l’art. 76 TFUE relatif à l’ESLJ –, l’institution initiatrice devra obligatoirement réexaminer son projet d’acte législatif européen. Chacune des deux chambres des parlements bicaméraux se voit accorder une voix, les parlements monocaméraux deux153. Chaque chambre est donc en droit de transmettre un avis motivé à titre individuel. Il n’appartient pas aux parlements nationaux de réaliser un examen au fond du texte qui leur est transmis, ils doivent se limiter à une appréciation politique du bien fondé de l’action de l’Union. Par conséquent, l’institution destinataire de l’avis sera juridiquement fondée à déclarer un avis irrecevable si sa motivation porte, par exemple, sur une atteinte au principe de proportionnalité. Cependant, l’obligation de réexamen en cas d’avis motivé négatif des parlements nationaux ne signifie pas nécessairement le retrait du projet d’acte législatif européen. Le protocole prévoit, en effet, trois options qui permettent à l’institution initiatrice de reconsidérer la question. Elle peut, tout d’abord, décider de retirer son projet. Dans ce cas, et pour reprendre les termes de Montesquieu, on peut parler d’une véritable « faculté d’empêcher » des parlements nationaux qui s’imposent alors en tant que co-législateurs. L’institution peut aussi modifier son projet, et, là aussi, les parlements nationaux peuvent être considérés comme des co-législateurs eu égard au processus de navette législative qui se dessine. Elle peut, enfin, décider de maintenir son projet. S’il s’agit de la Commission européenne, elle pourra s’appuyer sur le fait qu’elle représente l’intérêt général. Une telle option est bien évidemment difficilement envisageable sur le plan politique bien qu’elle se justifie juridiquement. Dans tous les cas, la décision prise devra être motivée. Le traité de Lisbonne va même plus loin que la Constitution européenne en prévoyant que si les parlements nationaux contestent, à la majorité simple d’entre eux, des propositions de la Commission, le Conseil et le Parlement européen doivent se prononcer sur la compatibilité de ce projet avec le principe de subsidiarité. Le projet sera écarté si le Conseil – à la majorité de 55 % de ses membres – ou le Parlement européen – à la majorité simple – donne une réponse négative154.

  • 155 En France, la solution retenue par la révision constitutionnelle du 4 février 2008 plaide en faveu (...)
  • 156 Rapport d’information sur l’application du principe de subsidiarité, précité, p. 25.

79À côté de ce contrôle ex ante s’ajoute la faculté pour chaque parlement national de déclencher un contrôle ex post de nature juridictionnelle. Cette seconde procédure s’applique donc aux actes déjà adoptés. Ainsi, l’art. 8 du protocole no 2 prévoit que la Cour de justice de l’Union européenne, compétente pour se prononcer sur les requêtes formées pour violation du principe de subsidiarité, pourra également examiner un recours transmis par un État membre « conformément à son ordre juridique au nom de son parlement national ou d’une chambre de celui-ci ». Les parlements nationaux qui n’auraient pas eu gain de cause dans le cadre de la procédure préventive ex ante pourraient obtenir, dans le délai contentieux de deux mois et sur le fondement d’une argumentation juridique, l’annulation de l’acte législatif européen par la Cour de justice, conformément à la procédure prévue à l’art. 263 TFUE. À la demande des États fédéraux, le Comité des régions, qui n’est pourtant pas concerné par le mécanisme d’alerte précoce et qui n’est de plus qu’un organe consultatif, a lui aussi obtenu un droit de saisine direct de la Cour de Luxembourg mais seulement pour les actes législatifs de l’Union pour lesquels le traité requiert sa consultation (en matière de cohésion économique, sociale et territoriale par exemple). En revanche, et malgré l’insistance de l’Allemagne, de la Belgique et de l’Autriche, cette voie de recours n’a pas été ouverte aux régions dotées de compétences législatives. On pense notamment aux Länder allemands qui auraient souhaité pouvoir saisir la Cour de justice par l’intermédiaire du Bundesrat, sans passer par l’intermédiaire de l’État membre. Les parlements nationaux ne disposeront pas, en effet, d’un droit de saisine directe puisque c’est aux États membres et à eux seuls qu’il appartient de saisir la Cour, le cas échéant au nom leur parlement ou d’une de ses chambres155. Cependant, l’élargissement de la saisine aux parlements nationaux ne devrait pas conduire à une augmentation exponentielle du nombre de recours en la matière. La reconnaissance d’un droit de recours juridictionnel ex post aux parlements nationaux doit être perçue comme un instrument dissuasif tant à l’égard de la Commission dans la phase d’élaboration des projets législatifs qu’à l’égard du législateur (Conseil et/ou Parlement européen) au cours de la procédure législative. Par conséquent, ces recours devront être mis en œuvre de façon exceptionnelle, « le contraire soulignerait l’inopérance du droit d’alerte précoce »156.

  • 157 Art. 48 § 6 TUE.
  • 158 Art. 48 § 7 TUE. Ce droit d’opposition doit cependant être relativisé car il n’est pas systématiqu (...)
  • 159 Art. 81 § 3 TFUE.

80Enfin, le traité de Lisbonne contient un certain nombre de dispositions qui permettent aux parlements nationaux de conforter leur capacité d’opposition au sein de l’Union européenne. Par exemple, certains d’entre eux se voient reconnaître un droit de veto en matière de révision simplifiée, chaque révision devant être adoptée par les États membres « conformément à leurs règles constitutionnelles respectives »157. De la même manière, chaque parlement national a la possibilité, dans les six mois après notification, de s’opposer à la décision du Conseil européen relative à la mise en œuvre des clauses passerelles de passage à l’unanimité vers la majorité qualifiée ou d’une procédure législative spéciale vers une procédure législative ordinaire158. Ce droit d’opposition trouve aussi une expression, et c’est une innovation du traité modificatif, pour la mise en œuvre de la clause passerelle relative aux aspects du droit de la famille ayant une incidence transfrontalière159.

81Avec le traité de Lisbonne, les États membres continuent d’évoluer dans un système dont ils ont eux-mêmes fixé les limites et dans lequel ils conservent à tous les niveaux une place déterminante. On constate, une fois encore, que l’Europe des États ne peut être qu’une Europe des petites ambitions. Tant que les instruments diplomatiques du siècle passé continueront à s’appliquer pour la révision des traités, l’Union européenne ne pourra aspirer au saut qualitatif que le traité constitutionnel laissait entrevoir. Et bien que ce traité réformateur reprenne les principales innovations de la Constitution européenne, qu’il donne à l’Union un système institutionnel rénové, il paraît légitime de craindre, compte tenu de la philosophie qui a marqué son élaboration, une certaine stagnation du projet européen. À cet égard, on regrettera que le Conseil européen n’ait pas saisi l’occasion de fixer une clause de rendez-vous pour lancer un débat ouvert et visible – pourquoi pas au sein d’une nouvelle Convention ? – sur les politiques de l’Union désormais élargie. Or, les enjeux pour le siècle en cours ne manquent pas : on pense, notamment, à la protection de l’environnement, à l’établissement d’une véritable Europe de l’énergie, de l’industrie et de la défense. C’est en associant les citoyens européens à la réflexion, et donc en s’éloignant des huis-clos diplomatiques, que l’Union européenne sera susceptible de définir un véritable projet européen, capable de répondre au défi de la mondialisation et tourné vers l’avenir.

Notes

1 Voir P. Ponzano, « Le traité de Lisbonne : l’Europe sort de sa crise institutionnelle », RDUE, no 3, 2007, p. 569 ; C. Blumann, « traité modificatif, peut-être la sortie du tunnel ? », JCP éd. G, 2007, p. 209.

2 Les traités de Maastricht, d’Amsterdam et de Nice contenaient en revanche de telles clauses.

3 J.-L. Sauron, Comprendre le traité de Lisbonne, Gualino éditeur, Paris, 2008, 351 p.

4 A. Berramdane, « Le traité de Lisbonne et le retour des États », JCP, 2008, I, no 122, p. 23.

5 Art. I-1 § 1 TECE (Établissement de l’Union) : « Inspirée par la volonté des citoyens et des États d’Europe de bâtir leur avenir commun, la présente Constitution établit l’Union européenne, à la quelle les États membres attribuent des compétences pour atteindre leurs objectifs communs ».

6 Cour constitutionnelle de Karlsruhe, décision du 12 octobre 1993 « traité de Maastricht », RGDIP, 1994, p. 107, note Hanf, obs. Gerkrath : Europe, novembre 1993, chronique n° 11.

7 Cons. Const., décision n° 2004-505 DC du 19 novembre 2004 relative au traité établissant une Constitution pour l’Europe (considérant n° 9).

8 S. Van Raepensbusch, « La réforme institutionnelle du traité de Lisbonne », CDE, 2007, n° 5-6, p. 573.

9 Cons. Const., décision no 2007-560 DC du 20 décembre 2007 relative au traité de Lisbonne. Sur ce point voir M. Guillaume, « La Constitution et le traité de Lisbonne du 13 décembre 2007 » (Cons. Const., 20 décembre 2007), Les petites affiches, 25-26 décembre 2007 (257-258), p. 3-29.

10 C’est par exemple le cas du Statut de Rome sur la Cour pénale internationale dont l’art. 126 dispose : « Le présent Statut entrera en vigueur le premier jour du mois suivant le soixantième jour après la date du dépôt du soixantième instrument de ratification, d’acceptation, d’approbation ou d’adhésion auprès du Secrétaire général de l’Organisation des Nations Unies ».

11 É. de Poncins, Vers une Constitution européenne, éd. 10/18, 2003, p. 488.

12 Loi constitutionnelle n° 2008-103 du 4 février 2008 modifiant le titre XV de la Constitution, JO n° 0030 du 5 février 2008, p. 2202. Voir notamment F. Chaltiel, « La Constitution française adaptée au traité de Lisbonne (À propos de la loi constitutionnelle votée en Congrès le 4 février 2008) », Les petites affiches, 2008, 28 mars, p. 10-15.

13 É. de Poncins, Le traité de Lisbonne en 27 clefs, Paris, 2008, éd. Lignes de Repères, p. 48.

14 Les Irlandais ont voté le 12 juin 2008 à 53,4 % pour le « No ».

15 N. Moussis, « Le traité de Lisbonne : une constitution sans en avoir le titre », RMCUE, n° 516, mars 2008, p. 168.

16 Art. 48 § 5 TUEM.

17 Art. 50 TUEM :
« 1. Tout État membre peut décider, conformément à ses règles constitutionnelles, de se retirer de l’Union.
2. L’État membre qui décide de se retirer notifie son intention au Conseil européen. À la lumière des orientations du Conseil européen, l’Union négocie et conclut avec cet État un accord fixant les modalités de son retrait, en tenant compte du cadre de ses relations futures avec l’Union. Cet accord est négocié conformément à l’article 218, paragraphe 3, du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne. Il est conclu au nom de l’Union par le Conseil, statuant à la majorité qualifiée, après approbation du Parlement européen.
3. Les traités cessent d’être applicables à l’État concerné à partir de la date d’entrée en vigueur de l’accord de retrait ou, à défaut, deux ans après la notification visée au paragraphe. sauf si le Conseil européen, en accord avec l’État membre concerné, décide à l’unanimité de proroger ce délai.
4. Aux fins des paragraphes 2 et 3, le membre du Conseil européen et du Conseil représentant l’État membre qui se retire ne participe ni aux délibérations ni aux décisions du Conseil européen et du Conseil qui le concernent. La majorité qualifiée se définit conformément à l’article 238, paragraphe 3, pt. b), du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne.
5.Si l’État qui s’est retiré de l’Union demande à adhérer à nouveau, sa demande est soumise à la procédure visée à l’article 49 ».

18 Rapport d’information n° 76 sur le traité de Lisbonne, Délégation pour l’Union européenne du Sénat, présenté par H. Haenel, Paris, 8 novembre 2007, 43 p., sp. p. 24.

19 O. Duhamel, Pour l’Europe, le texte intégral de la Constitution expliquée et commentée, éd. du Seuil, octobre 2003, p. 236.

20 Concl. Prés. du Conseil européen, Bruxelles, 21 et 22 juin 2007, Annexe 1 pt. 1, p. 15 : « Le traité modificatif introduira dans les traités actuels, qui restent en vigueur, les innovations découlant des travaux de la CIG de 2004 ».

21 F. Chaltiel, « La ratification du traité de Lisbonne par la France », RMCUE, n° 518, mai 2008, p. 277 svtes.

22 L. Azoulay, « La Constitution et l’intégration. Les sources de l’Union européenne en formation », RFDA, septembre octobre 2003, p. 865.

23 Préambule et art. 1 TUEM.

24 Voir infra B. 2. b) ci-dessous.

25 Art. 47 TUEM : « L’Union a la personnalité juridique ». Cette personnalité juridique permettra par exemple à l’Union européenne de signer des accords internationaux en son nom propre ou d’adhérer, conformément à l’art. 6 § 2 TUEM, à la Convention européenne de sauvegarde des Droits de l’Homme et des libertés fondamentales.

26 On pense par exemple au droit d’initiative populaire prévu aux art. 11 § 4 TUEM et 24 TFUE.

27 Pour l’élection du Président du Conseil européen (art. 15 § 5 TUEM), la nomination du haut représentant pour la politique étrangère (art. 18 § 1 TUEM).

28 A. Laquieze et A. Paynot, « L’Union européenne tend-elle à devenir un État ? », Fondation pour l’innovation politique, novembre 2004, p. 5.

29 Même si la réciproque est également vraie.

30 Traité de Nice, 26 février 2001, annexe 1 (JOCE C 80, 10 mars 2001, p. 85 et 86).

31 Conclusions de la présidence au Sommet de Laeken, annexe 1, p. 19.

32 Les grands thèmes évoqués par la Déclaration de Nice étaient les suivants : la délimitation des compétences, le statut de la Charte des droits fondamentaux de l’Union européenne, la simplification des traités et le rôle des Parlements nationaux dans l’architecture européenne.

33 P. Magnette, « La méthode conventionnelle : Entre délibération constitutionnelle et négociation intergouvernementale », in Commentaire de la Constitution de l’Union européenne, M. Dony et E. Bribosia, éd. de l’université de Bruxelles, 2005, p. 15-29.

34 À cet égard, il convient de rappeler d’une part, que la déclaration de Laeken organisait la place des représentants des États au sein de la Convention ce qui a favorisé le retour au premier plan des logiques de négociations intergouvernementales, et d’autre part, que la déclaration n° 23 « relative à l’avenir de l’Union européenne » prévoyait la convocation d’une nouvelle CIG en 2004. Par conséquent, la Convention sur l’avenir de l’Europe ne fut que « la base de départ d’une CIG classique » (C. Blumann, « Quelques réflexions sur le projet de Constitution de l’Union européenne », RDP n° 5, 2003, p. 1274) qui a disposé de l’ultime pouvoir de décision.

35 Concl. Prés. du Conseil européen, Bruxelles, 21 et 22 juin 2007, pt. 10.

36 Ibid., annexe 1 pt. 1 p. 15.

37 Soit avant le 23 juillet 2007.

38 Concl. Prés. du Conseil européen, Bruxelles, 21 et 22 juin 2007, annexe 1 « mandat de la CIG » p. 15.

39 D. Simon, « Le Conseil européen de Bruxelles : conjuration des egos et méthode Coué », Europe, août-septembre 2007, p. 1.

40 Dont l’exact intitulé est le suivant : traité modifiant le traité sur l’Union européenne et le traité instituant la Communauté européenne.

41 J.-C. Zarka, « Le "traité modificatif" adopté lors du Conseil européen de Lisbonne », Gazette du Palais, 127e année (2007), n° 301 à 303, p. 2.

42 V. Giscard d’Estaing, « La boîte à outils du traité de Lisbonne », Le Monde, 26 octobre 2007.

43 On doit toute fois reconnaître que le traité modificatif réalise quelques actualisations qui faciliteront sa lecture. Par exemple, les termes « Euro » et « marché unique » se substituent aux termes « Écu » et « marché commun ».

44 L. Idot, « traité simplifié, traité réformateur ou traité de Lisbonne… ? », Europe, novembre 2007, p. 1. Les hésitations sur la dénomination du traité de Lisbonne illustrent une nouvelle fois les difficultés d’appréhender l’Union européenne qui demeure une construction juridique pour le moins inédite.

45 Le traité modificatif consacre ainsi une nouvelle organisation de l’édifice européen. La Communauté européenne disparaît au profit exclusif d’une Union européenne personnifiée qui se substitue et succède à la Communauté emportant la fin de la structuration en piliers. Certaines spécificités demeurent néanmoins, en particulier pour l’ex-deuxième pilier et, dans une certaine mesure, l’ex-troisième pilier. Le traité Euratom, quant à lui, ne connaît toujours pas de modification.

46 Art. I-8 TECE :
« Le drapeau de l’Union représente un cercle de douze étoiles d’or sur fond bleu.
L’hymne de l’Union est tiré de l’"Ode à la joie" de la Neuvième symphonie de Ludwig van Beethoven.
La devise de l’Union est : "Unie dans la diversité".
La monnaie de l’Union est l’euro.
La journée de l’Europe est célébrée le 9 mai dans toute l’Union ».

47 Déclaration n° 52 relative aux symboles de l’Union européenne. Les États signataires sont la Belgique, la Bulgarie, l’Allemagne, la Grèce, l’Espagne, l’Italie, Chypre, la Lituanie, le Luxembourg, la Hongrie, Malte, l’Autriche, le Portugal, la Roumanie, la Slovénie et la Slovaquie. Le gouvernement français n’a pas jugé opportun de s’associer à cette déclaration alors que la photo officielle du Président de la République reproduit le drapeau européen !

48 Art. I-28 TECE.

49 Art. 18 TUEM.

50 Déclaration n° 17 relative à la primauté : « La Conférence rappelle que, selon une jurisprudence constante de la Cour de justice de l’Union européenne, les traités et le droit adopté par l’Union sur la base des traités priment le droit des États membres, dans les conditions définies par ladite jurisprudence.
En outre, la Conférence a décidé d’annexer au présent Acte final l’avis du Service juridique du Conseil sur la primauté tel qu’il figure au document 11197/07 (JUR 260) : Avis du Service juridique du Conseil du 22 juin 2007
Il découle de la jurisprudence de la Cour de justice que la primauté du droit communautaire est un principe fondamental dudit droit. Selon la Cour, ce principe est inhérent à la nature particulière de la Communauté européenne. À l’époque du premier arrêt de cette jurisprudence constante (arrêt du 15 juillet 1964 rendu dans l’affaire 6/64, Costa contre ENEL), la primauté n’était pas mentionnée dans le traité. Tel est toujours le cas actuellement. Le fait que le principe de primauté ne soit pas inscrit dans le futur traité ne modifiera en rien l’existence de ce principe ni la jurisprudence en vigueur de la Cour de justice ».

51 A. Berramdane, « Les droits fondamentaux dans la Constitution européenne », in J. Rossetto et L. TrÓcsányi (dir.), Mécanisme de décisions dans une Europe élargie, Pólay Elemér Alapítvány, Textes des conférences du colloque organisé le 24 novembre 2003 par la Faculté de droit de l’université de Szeged, 2004, p. 79-105.

52 L’art. 6 TUEM dispose que « l’Union reconnaît les droits, les libertés et les principes énoncés dans la charte des droits fondamentaux du 7 décembre 2000, telle qu’adoptée le 12 décembre 2007, à Strasbourg ».

53 Art. 6 TUEM.

54 Sous réserve de quelques exceptions regrettables (opting out) consentis à la Grande-Bretagne et à la Pologne (protocole n° 30 relatif à l’application de la charte des droits fondamentaux de l’Union à la Grande-Bretagne et à la Pologne).

55 Déclaration n° 1 relative à la charte des droits fondamentaux de l’Union européenne : « La Charte des droits fondamentaux de l’Union européenne, juridiquement contraignante, confirme les droits fondamentaux garantis par la Convention européenne de sauvegarde des Droits de l’Homme et des libertés fondamentales et tels qu’ils résultent des traditions constitutionnelles communes aux États membres.
La Charte n’étend pas le champ d’application du droit de l’Union au-delà des compétences de l’Union, ni ne crée aucune compétence ni aucune tâche nouvelle pour l’Union et ne modifie pas les compétences et tâches définies par les traités ».

56 Art. 6 § 2 TUEM.

57 Ce qui constitue un recul par rapport au traité constitutionnel qui prévoyait, ici, une décision à la majorité.

58 V. Giscard d’Estaing, art. préc.

59 Rapport d’information no 76 sur le traité de Lisbonne, Délégation pour l’Union européenne du Sénat, présenté par H. Haenel, Paris, 8 novembre 2007, 43 p., sp. p. 7.

60 C. Blumann, « L’avenir d’une Constitution pour l’Europe », in Von Danwitz T. et Rossetto J. (dir.), Europa in der krise ?, 2007, Konrad Adenauer Stiftung, p. 71-94.

61 Art. I-5 TECE : Relations entre l’Union et les États membres.
1. L’Union respecte l’égalité des États membres devant la Constitution ainsi que leur identité nationale, inhérente à leurs structures fondamentales politiques et constitutionnelles, y compris en ce qui concerne l’autonomie locale et régionale. Elle respecte les fonctions essentielles de l’État, notamment celles qui ont pour objet d’assurer son intégrité territoriale, de maintenir l’ordre public et de sauvegarder la sécurité nationale.
2. En vertu du principe de coopération loyale, l’Union et les États membres se respectent et s’assistent mutuellement dans l’accomplissement des missions découlant de la Constitution.
Les États membres prennent toute mesure générale ou particulière pour assurer l’exécution des obligations découlant de la Constitution ou résultant des actes des institutions de l’Union. Les États membres facilitent l’accomplissement par l’Union de sa mission et s’abstiennent de toute mesure susceptible de mettre en péril la réalisation des objectifs de l’Union.

62 P. Cassia, « L’article I-6 du traité établissant une Constitution pour l’Europe et la hiérarchie des normes », Europe, n° 12, décembre 2004, p. 8 pt. n° 14.

63 Ancien Commissaire européen et représentant danois et membre du Praesidium, M. Henning Christophersen s’est beaucoup investi dans la rédaction de cet article I-5, notamment en tant que président du Groupe de travail V « compétences complémentaires ».

64 P. Cassia, art. préc., p. 8.

65 Conclusions du Groupe de travail V sur les « compétences complémentaires », CONV 375/1/02, 4 novembre 2002, p. 11.

66 J. Combacau et S. Sur, Droit international public, Paris, 2006, Précis Domat, Montchrestien, 7e éd., p. 235.

67 La version de l’art. I-5 § 1 issue de la Convention était rédigée ainsi : « L’Union respecte l’identité des États membres inhérente à leurs structures fondamentales politiques et constitutionnelles, y compris en ce qui concerne l’autonomie locale et régionale ».

68 Selon la première phrase de l’article I-5 du TECE « l’Union respecte l’égalité des États membres devant la Constitution ».

69 L’art. 10 § 2 TUEM précise d’ailleurs que « les citoyens sont directement représentés, au niveau de l’Union, au Parlement européen ».

70 MM. V. Giscard D’Estaing, G. Amato et J.-L. Dehaene, « L’Europe de demain : la fausse querelle des "petits" et des "grands" », Le Monde, 13 novembre 2003, cité par F.-X. Priollaud et D. Siritzky, op. cit., p. 42.

71 Art. 16 § 4 TUEM : « À partir du 1er novembre 2014, la majorité qualifiée se définit comme étant égale à au moins 55 % des membres du Conseil, comprenant au moins quinze d’entre eux et représentant des États membres réunissant au moins 65 % de la population de l’Union ».

72 Les rédacteurs du traité de Lisbonne ont préféré le terme « ressortissant » à celui de « national » présent à l’actuel art. 247 TCE.

73 Art. 16 § 2 TUEM.

74 Art. 14 § 2 al. 2 TUEM.

75 Déclaration n° 9 ad art. 16 § 9 du traité sur l’Union européenne concernant la décision du Conseil européen relative à l’exercice de la présidence du Conseil.

76 Art. I-26 § 6.

77 Art. 17 § 5 TUEM et 244 TFUE.

78 Art. 17 § 4.

79 Art. I-5 § 1.

80 Celui-ci indique que « toute compétence non attribuée à l’Union dans les traités appartient aux États membres ».

81 P.-Y. Monjal, « Le projet de traité établissant une Constitution pour l’Europe : quels fondements théoriques pour le droit constitutionnel de l’Union européenne ? », RTDE, n° 40, juillet septembre 2004, p. 454.

82 F.-X. Priollaud et D. Siritzky, op. cit., p. 43.

83 Art. 4, section 4 de la Constitution des États-Unis d’Amérique : « Les États-Unis garantiront à chaque État de l’Union une forme républicaine de gouvernement, protégeront chacun d’eux contre l’invasion et, sur la demande de la législature ou de l’exécutif (quand la législature ne pourra être réunie), contre toute violence intérieure ».
Art. 28 § 1 de la Loi fondamentale allemande : « L’ordre constitutionnel des Länder doit être conforme aux principes d’un État de droit républicain, démocratique et social, au sens de la présente Loi fondamentale. »

84 Actuel art. 39 § 3 TCE.

85 La libre circulation des travailleurs des pays et territoires d’outre-mer est régie par l’art. III-290 qui prévoit également une telle réserve.

86 Art. 52 TFUE (actuel art. 46 TCE).

87 Art. 36 TFUE (actuel art. 30 TCE).

88 Art. 65 TFUE (actuel art. 58 TCE).

89 Actuels art. 64 § 1 TCE et 33 TUE.

90 Art. 276 TFUE (art. III-377 TECE) : « La Cour de Justice de l’Union européenne est incompétente pour vérifier la validité ou la proportionnalité d’opérations menées par la police ou d’autres services répressifs dans un État membre ou pour statuer sur l’exercice des responsabilités qui incombent aux États membres pour le maintien de l’ordre public et la sauvegarde de la sécurité intérieure ».

91 É. de Poncins, op. cit., p. 201.

92 Art. 14 § 2 TUEM (art. I-20 § 2 TECE).

93 Art. 223 TFUE (ex-art. 190 § 4 et 5 TCE, art. III-330 § 1 al. 1 et 2 TECE).

94 A. Berramdane, « Le traité de Lisbonne et le retour des États », JCP, 2008, I, n° 122, p. 28.

95 Protocole n° 21 sur la position du Royaume-Uni et de l’Irlande à l’égard de l’espace de liberté, de sécurité et de justice.

96 Protocole n° 18 sur l’acquis Schengen intégré dans le cadre de l’Union européenne.

97 Protocole n° 30 sur l’application de la Charte des droits fondamentaux de l’Union européenne à la Pologne et au Royaume-Uni :
« Article premier
1. La Charte n’étend pas la faculté de la Cour de justice de l’Union européenne, ou de toute juridiction de la Pologne ou du Royaume-Uni, d’estimer que les lois, règlements ou dispositions, pratiques ou action administratives de la Pologne ou du Royaume-Uni sont incompatibles avec les droits, les libertés et les principes fondamentaux qu’elle réaffirme.
2. En particulier, et pour dissiper tout doute, rien dans le titre IV de la Charte ne crée des droits justiciables applicables à la Pologne ou au Royaume-Uni, sauf dans la mesure où la Pologne ou le Royaume-Uni a prévu de tels droits dans sa législation nationale.
Article 2
Lorsqu’une disposition de la Charte fait référence aux législations et pratiques nationales, elle ne s’applique à la Pologne ou au Royaume-Uni que dans la mesure où les droits et principes qu’elle contient sont reconnus dans la législation ou les pratiques de la Pologne ou du Royaume-Uni ».

98 M. Dony, Après la réforme de Lisbonne, Les nouveaux traités européens, Éditions de l’université de Bruxelles, 2008, Bruxelles, p. 37.

99 Soit 9 dans une Union à 27. Le principe des coopérations renforcées était prévu à l’art. I-44 TECE, leur régime était inscrit aux art. III-416 à III-423 du traité constitutionnel.

100 Art. 20 TUEM et 326 à 334 TFUE.

101 Art. 44 TUEM.

102 Art. 42 § 5 TUEM.

103 Art. 42 § 6 et 46 TUEM.

104 F. Chaltiel, La souveraineté de l’État et l’Union européenne, l’exemple français, Recherches sur la souveraineté de l’État membre, LGDJ, Paris, 2000, p. 135.

105 P.-Y. Monjal, « Le projet de traité établissant une Constitution pour l’Europe : quels fondements théoriques pour le droit constitutionnel de l’Union européenne ? », RTDE, n° 40, juillet septembre 2004, p. 456.

106 Dans le traité constitutionnel, l’art. I-11 § 2 était ainsi rédigé : « En vertu du principe d’attribution, l’Union agit dans les limites des compétences que les États membres lui ont attribuées dans la Constitution pour atteindre les objectifs qu’elle établit ».

107 Nous soulignons.

108 H. Bribosia, « La répartition des compétences entre l’Union et ses États membres », in M. Dony et E. Bribosia, Commentaire de la Constitution de l’Union européenne, éd. de l’université de Bruxelles, 2005, p. 48, sp. p. 52 n° 13.

109 L. Azoulay, précité, p. 866.

110 Ibid., p. 870.

111 Les art. 4 § 1 et 5 § 2 précisent, dans une même formulation, que « toute compétence non attribuée à l’Union dans les traités appartient aux États membres ».

112 Le traité de Lisbonne reprend ainsi, aux art. 352 et 353 TFUE, les limitations inscrites dans le projet de Constitution européenne qui précisait que la clause ne pouvait être invoquée que « dans le cadre » des politiques définies par les traités et qu’elle ne peut « comporter d’harmonisation des dispositions législatives et réglementaires des États membres dans les cas où les traités excluent une telle harmonisation ». Des garanties procédurales supplémentaires ont également été ajoutées comme l’approbation par le Parlement européen de la décision du Conseil prise à l’unanimité. De la même manière, la Commission reste invitée à attirer l’attention des parlements nationaux sur le recours à cette clause dans le cadre du contrôle du principe de subsidiarité. La déclaration n° 42 précise, de plus, que l’art. 352 TFUE, « qui fait partie intégrante d’un ordre institutionnel basé sur le principe des compétences d’attribution, ne saurait constituer un fondement pour élargir le domaine des compétences de l’Union au-delà du cadre général résultat de l’ensemble des dispositions du traité, et en particulier de celles qui définissent les missions et les actions de l’Union ».
D’autre part, le traité de Lisbonne établit une nouvelle limite en précisant que la clause ne pourra « servir de fondement pour atteindre un objectif relevant de le PESC » (art. 352 § 4 TFUE). La déclaration n° 41 rappelle, pour finir, que « des actes législatifs ne peuvent être adoptés dans le domaine de la PESC » tout en indiquant que la clause ne peut s’appuyer sur le seul paragraphe 1 du nouvel art. 3 du TUEM selon lequel « l’Union a pour but de promouvoir la paix, ses valeurs et le bien-être des peuples ».

113 Art. 2 TFUE (art. I-12 TECE).

114 Art. 3 TFUE.

115 Art. 4 TFUE.

116 Art. 6 TFUE.

117 M. DONY, op. cit., p. 29, n° 41.

118 Il s’agit là d’une concession réalisée à la demande et au profit de la République tchèque.

119 Art. I-12 § 2 TECE.

120 Déclaration n° 18.

121 Protocole n° 25 sur l’exercice des compétences partagées.

122 Déclaration n° 1 : « La Charte n’étend pas le champ d’application du droit de l’Union au-delà des compétences de l’Union, ni ne crée aucune compétence ni aucune tâche nouvelles pour l’Union et ne modifie pas les compétences et tâches définies par les traités ».

123 Art. III-127 TECE.

124 Art. 23 TFUE.

125 Art. 168 § 5 TFUE.

126 Art. III-278 § 4 d) TECE.

127 Art. 13 TUEM, le Conseil européen est placé immédiatement après le Parlement européen, avant le Conseil des ministres, la Commission européenne et la Cour de justice de l’Union européenne.

128 F. Kauff-Gazin et M. Pietri, « Premières analyses du projet de Constitution européenne », Europe, août septembre 2003, p. 6.

129 Art. 15 TUEM.

130 Art. 15 § 1 TUEM.

131 M. Dony, op. cit., p. 19, n° 23.

132 En pratique, on peut émettre les plus grandes réserves sur cette nomination à la majorité qualifiée. Il est en effet fort probable que, pour une décision d’une telle importance, la règle du consensus s’applique.

133 Art. 15 § 5 TUEM. Il s’agit là encore d’une innovation prévue, à l’origine, par le traité constitutionnel à l’art. I-22 TECE.

134 Art. 15 § 6 TUEM.

135 Le projet de décision du Conseil européen relative à la présidence du Conseil (déclaration n° 9) précise que « chaque membre du groupe assure à tour de rôle, pour une période de six mois, la présidence de toutes les formations du Conseil, à l’exception de la formation des affaires étrangères. Les autres membres du groupe assistent la présidence dans toutes ses responsabilités, sur la base d’un programme commun. Les membres du groupe peuvent convenir entre eux d’autres arrangements ».

136 Art. 16 § 8 TUEM.

137 Art. 16 § 3, 4 et 5 TUEM.

138 Conformément à ce qu’avait prévu la CIG 2004, il faudra que la décision soit prise par 55 % des États membres représentant 65 % de la population de l’UE. Ce niveau de seuil élevé se traduira sans doute par une difficulté accrue de trouver des coalitions gagnantes.

139 Il suffira que des États représentant 55 % de la minorité de blocage, en termes de population (soit actuellement 19,25 % de la population) ou de nombre de membres (soit actuellement sept États) s’opposent à une décision pour que s’impose la nécessité de trouver une solution satisfaisante.

140 Art. III-136 § 2 TECE.

141 Art. 82 § 3 TFUE (en matière de reconnaissance mutuelle des jugements et des décisions judiciaires, et de coopération policière et judiciaire dans les matières pénales ayant une dimension transfrontalière) et 83 § 3 (pour l’établissement de règles minimales relatives à la définition des infractions pénales et des sanctions dans des domaines de criminalité particulièrement grave revêtant une dimension transfrontalière).

142 Art. 12 TUEM.

143 Art. 12 TUEM.

144 La déclaration n° 54 annexé au traité d’Amsterdam précise déjà que « pour les gouvernements allemand, autrichien et belge, il va de soi que l’action de la Communauté européenne, conformément au principe de subsidiarité, concerne non seulement les États membres mais aussi leurs entités dans la mesure où celles-ci disposent d’un pouvoir législatif qui leur est conféré par le droit constitutionnel national ».

145 Il s’agit du protocole n° 2, il succède au protocole n° 7 du traité d’Amsterdam.

146 D’une manière générale, les conditions d’application des deux principes n’ont donc fait l’objet que de modifications à la marge. Le protocole impose néanmoins à la Commission une double obligation de consultation et de motivation. Cette dernière se réalisera surtout au moyen de la consignation des éléments circonstanciés d’appréciation du respect des principes dans une fiche spécifique. Cette consolidation de ces obligations constitue, en outre, une garantie supplémentaire pour la protection des compétences des États membres et le maintien de leur rang au sein de l’Union.

147 Contrairement à ce que laisse entendre le préambule du protocole n° 2 qui souligne la volonté des auteurs du traité d’établir un système de contrôle de l’application des principes, le système mis en place concerne seulement le principe de subsidiarité.

148 Au moment de la Convention, le groupe de travail n° 1 consacré au principe de subsidiarité, s’était également interrogé sur l’opportunité de créer un organe ad hoc chargé exclusivement de contrôler l’application du principe de subsidiarité. Certains ont avancé l’idée de mettre en place un « monsieur subsidiarité », d’autres celle de créer un contrôle collectif du principe de subsidiarité par les parlements nationaux réunis au sein de la Conférence des organes spécialisés dans les affaires communautaires (COSAC). Ces idées ont cependant été écartées, le groupe de travail soulignant les risques d’alourdissement et d’allongement voire de blocage de la prise de décision au sein des institutions.

149 Expression de H. Bribosia, art. préc., p. 48, n° 3. Cette expression désigne évidemment la légitimité démocratique nationale mais l’utilisation du terme « non supranationale » permet de mettre en évidence le caractère particulier de la participation des représentants de la nation au contrôle de subsidiarité.

150 Cette obligation figure également à l’art. 2 du protocole n° 1 sur le rôle des parlements nationaux dans l’Union européenne.

151 Définition tirée du Rapport d’information sur l’application du principe de subsidiarité, de la Délégation de l’assemblée nationale pour l’Union européenne sur la Constitution européenne présenté par MM. J. Lambert et D. Quentin (députés), Paris, 16 novembre 2004, 91 pages, sp. p. 18.

152 Là où le traité constitutionnel ne prévoyait qu’un délai de six semaines (art. 6 du protocole n° 2 TECE).

153 Art. 7 § 2 du protocole n° 2. Ainsi, les parlements monocaméraux de Malte ou du Danemark (le Folketing) disposeront de deux voix alors que le Sénat français ou le Bundesrat allemand ne disposeront chacun que d’une voix.

154 Art. 7 § 3 du protocole n° 2.

155 En France, la solution retenue par la révision constitutionnelle du 4 février 2008 plaide en faveur d’une compétence liée du gouvernement dès lors qu’une chambre parlementaire (Assemblée nationale ou Sénat) lui demande de transmettre, en son nom, un recours auprès de la Cour de justice. Le nouvel art. 88-6 § 2 de la Constitution française dispose que « Chaque assemblée peut formuler un recours devant la Cour de justice de l’Union européenne contre un acte législatif européen pour violation du principe de subsidiarité. Ce recours est transmis à la Cour de justice de l’Union européenne par le Gouvernement ». L’existence d’une compétence liée présente, en outre, l’avantage de remédier aux éventuelles difficultés politiques liées à l’opportunité d’accepter de transmettre tel ou tel recours (Rapport d’information sur l’application du principe de subsidiarité, précité, p. 24). Dans ce contexte, le gouvernement français pourrait être amené à transmettre, à la demande d’une chambre, un recours devant les juges du Luxembourg contre un texte qu’il aurait auparavant approuvé au sein du Conseil des ministres. Le suivi des affaires portées devant la Cour devra dès lors être confié à la chambre initiatrice du recours, en concertation avec le gouvernement.

156 Rapport d’information sur l’application du principe de subsidiarité, précité, p. 25.

157 Art. 48 § 6 TUE.

158 Art. 48 § 7 TUE. Ce droit d’opposition doit cependant être relativisé car il n’est pas systématique. Celui-ci n’est pas mentionné en matière de PESC (art. 31 § 3 TUE).

159 Art. 81 § 3 TFUE.

Auteur

Doctorant à l’université François-Rabelais de Tours

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