Version classiqueVersion mobile
OpenEdition Books

Quel avenir pour l’intégration européenne ?

 | 
Jean Rossetto
, 
Abdelkhaleq Berramdane
, 
Wolfram Cremer
, 
et al.

Partie II. Le retour des États ?

Propos introductif

Abdelkhaleq Berramdane

Texte intégral

1Le traité établissant une Constitution pour l’Europe, signé à Rome le 29 octobre 2004, devait entrer en vigueur le 1er novembre 2006. Soumis à ratification, il fut rejeté par referendum par la France (29 mai 2005) et les Pays-Bas (1er juin 2005).Le processus fut alors paralysé alors même que 18 États avaient ratifié le traité constitutionnel et que 4 autres étaient prêts à y procéder.

2À la suite de l’élection présidentielle et des élections législatives de 2007 en France, le Président Sarkozy réussit à convaincre les autres chefs d’État et de gouvernement de relancer l’approfondissement de la construction européenne, en proposant « un traité simplifié », en fait, de reprendre la « défunte » Constitution » sous un autre habillage. L’accord de principe sur cette proposition permit au Conseil européen de Bruxelles (21-22 juin 2007) de convoquer une nouvelle CIG (23 juillet 2007-18 octobre 2007) pour rédiger un « traité modificatif ». Dans un mandat impératif, le Conseil européen de Bruxelles détailla les modifications à apporter aux traités existants. Tout en gardant les deux traités (UE, CE), il décida de changer la dénomination du second qui s’intitule désormais le traité sur le fonctionnement de l’Union européenne (TFUE), et il indiqua les dispositions du traité constitutionnel qui devaient être rapatriées ainsi que les dispositions nouvelles qui devaient être intégrées dans le « traité modificatif ». Ce projet de traité modificatif fut entériné par le sommet de Lisbonne (18-19 octobre 2007), signé le 13 décembre 2007 et ratifié après plusieurs péripéties, au cours des années 2008, 2009. Il est finalement entré en vigueur le 1er décembre 2009.

3Le « traité modificatif », dit traité de Lisbonne, prolongement naturel des travaux de la Convention (2002-2003), délesté de tout ce qui ressemble de près ou de loin à une Constitution, reprend la substance du projet de traité établissant une Constitution pour l’Europe, tel issu de la Convention et aménagé par les deux CIG (2003-2004 ; 2007). Toutefois, cette substance est irriguée d’une philosophie profonde : le retour des États qui se traduit de deux manières : la réévaluation du rôle de l’État membre dans l’Union et le containment de la poussée intégrationniste.

I - LA RÉÉVALUATION DU RÔLE DE L’ÉTAT MEMBRE DANS L’UNION

En premier lieu, le pouvoir des États dans le processus décisionnel de l’UE est renforcé

4Les États membres ont cherché à renforcer leur emprise sur le processus décisionnel, d’une manière directe à travers le système de vote et d’une façon indirecte par le biais des parlements nationaux.

  • 1 Primo, le nouveau système de vote ne s’appliquera qu’à partir du 1er novembre 2014. Secundo, entre (...)

5Tout d’abord, le traité modificatif, tout en reprenant le système de vote au sein du Conseil retenu par le traité constitutionnel (ci-après TC), l’assouplit dans un sens nettement moins intégrationniste. En effet, après divers marchandages avec la Pologne lors des sommets de Bruxelles (21-22 juin 2007) et de Lisbonne (18-19 octobre 2007), les art. 16 du traité sur l’Union européenne (ci-après TUE) et 238 du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne (ci-après TFUE) ont repris le principe de la double majorité introduit par le traité constitutionnel, mais une triple nuance est introduite à ce principe en faveur de certains États1.

6Ensuite, le traité modificatif reconnaît, pour la première fois, aux parlements nationaux une légitimité propre (art. 12 TUE). Il renforce leur rôle et, à travers eux, indirectement, le poids des États membres au sein de l’Union, d’autant que lesdits parlements nationaux disposent essentiellement d’une faculté d’empêcher. Ainsi, en matière de subsidiarité, outre les possibilités qui sont offertes à chaque chambre par la saisine de la Cour par la voie du recours en annulation et par le mécanisme d’alerte précoce dans le cadre de la procédure législative, introduits par le traité constitutionnel, le traité modificatif leur attribue de plus un quasi droit de veto dans le cadre de la procédure législative ordinaire (art. 7 § 3 du protocole n° 2). Rappelons qu’aux termes de l’art. 48 § 7 TUE (reprenant l’art. IV-444 du TC), chaque parlement national dispose d’un veto constitutionnel, dans le cadre des procédures de révision simplifiées. En outre, le traité modificatif introduit un veto législatif en faveur des parlements nationaux en matière de droit de la famille (art. 81 § 3 TFUE).

En second lieu, la différenciation est amplifiée

7Le traité de Lisbonne introduit une véritable Europe à la carte, à chaque État son menu, dans cette sorte d’auberge espagnole, ouverte à tous vents et soumise aux aléas des situations politiques internes dans chacun des 27 pays de l’Union. Il reprend toutes les clauses de différenciations introduites par le traité constitutionnel. Il assouplit en outre leur mise en œuvre. Il rend en effet plus aisé le recours aux coopérations renforcées en faisant passer le seuil déclenchant la coopération renforcée de 1/3 des États membres (condition figurant dans le traité constitutionnel) à 9 États membres.

8Enfin, il rajoute d’autres clauses de différenciation :

  • Le traité de Lisbonne reprend les clauses dites freins-accélérateurs introduites par le traité constitutionnel dans le domaine pénal et il étend ce mécanisme à deux domaines où l’unanimité est requise : la coopération policière (art. 87 § 3 TFUE) et le parquet européen (art. 86 § 1 TFUE).
  • Le nouveau traité introduit deux nouvelles clauses dites opting-out. La première concerne l’application de la Charte des droits fondamentaux au Royaume-Uni et à la Pologne (protocole n° 30). On peut légitiment s’interroger sur la nature juridique de cette clause. Serait-ce une réserve ? Et si tel est le cas, est-elle compatible avec l’art. 6 du traité sur l’Union et plus généralement avec l’objet et le but du traité ? La seconde est relative à la coopération policière et judiciaire en matière pénale : à la fin de la période transitoire de 5 ans, tous les actes adoptés dans ces deux domaines avant l’entrée en vigueur du traité de Lisbonne, excepté ceux acceptés par le Royaume-Uni, peuvent, à la demande de celui-ci, cesser de lui être applicables (protocole n° 36, art. 10 § 4).

II - LE CONTAINMENT DE LA POUSSÉE INTÉGRATIONNISTE

9C’est le reflux de la construction européenne, le « roll back ». Fait significatif, le traité modificatif biffe la notion d’acquis communautaire figurant dans le traité de l’Union actuel (art. 2, 3 et 43), même s’il réitère dans les préambules des traités UE et TFUE la résolution des États membres à poursuivre le processus créant « une union sans cesse plus étroite entre les peuples de l’Europe ». En fait l’acquis communautaire est menacé.

En premier lieu, le nouveau traité multiplie les clauses de gel (standstill) des compétences de l’Union et, du coup, il renforce les compétences des États au détriment de l’Union

10Ainsi, dans le domaine des compétences partagées, le traité modificatif reprend la répartition des compétences UE/ États issue du traité constitutionnel, mais tout en cherchant à mettre fi n à l’approche prétorienne favorable à l’Union en matière de compétences partagées. En effet, le protocole n° 25 (nouveau) du traité modificatif précise que la compétence par exercice qui joue essentiellement dans le domaine des relations extérieures, ne couvre que les éléments régis par l’acte interne de l’Union et non tout le domaine et ceci contrairement à la jurisprudence de la CJUE en matière de compétences externes de l’Union. De plus, la déclaration n° 18 indique que la compétence partagée par exercice en faveur de l’Union cesse en cas d’abrogation d’un acte de l’Union. Et l’art. 5 § 2 du TUE (reprenant l’art. I-11 § 2 du TC) précise que les compétences non attribuées à l’UE demeurent aux États. Quid alors des compétences attribuées mais non exercées par l’UE (comme ce fut le cas par le passé de la politique européenne des transports) alors que l’on sait, selon la jurisprudence de la CJUE, que la caducité des traités ne se présume pas ?

11En outre, la clause de flexibilité (art. 308 CE) est réécrite par le traité modificatif (art. 352 TFUE) et est assortie de deux déclarations (no 41 et 42) interdisant clairement toute extension des compétences de l’Union, y compris dans le domaine PESC, par ce biais. Cela remet en cause la jurisprudence extensive de la CJUE à ce sujet.

12De plus, la déclaration n° 24, ajoutée par le traité modificatif, sur la personnalité juridique indique que la dotation de la personnalité juridique n’autorise pas l’UE à légiférer au-delà des compétences que les États lui ont dévolues.

13De surcroît, en matière de relations extérieures et de PESC/PESD les compétences des États membres sont préservées et nullement affectées (déclaration no 36 relative à la conclusion des accords internationaux par les États dans le cadre de l’ELSJ, et n° 13 et 14 relatives à la PESC/PESD).

14Qui plus est, en matière de révision des traités, l’art. 353 du TFUE introduit une clause éternelle. Ainsi l’art. 48 § 7 du traité sur l’Union ne peut-il être utilisé pour réviser les art. 311, troisième et quatrième § (procédure d’établissement des ressources propres de l’Union), 312 § 2, premier al. (procédure relative à l’établissement du cadre financier pluriannuel) 352 (clause de flexibilité) et 354 (suspension d’un État membre), du traité sur le fonctionnement de l’Union. On peut s’interroger sur la portée de cette clause, au niveau international, puisque les États peuvent toujours revenir unanimement sur leurs engagements.

15Par ailleurs, le traité sur l’Union précise, par rapport au traité constitutionnel, que « la sécurité nationale reste de la seule responsabilité de chaque État membre » (art. 4 § 2 TUE). Cette disposition est en retrait par rapport à la jurisprudence de la CJUE puisque l’on sait que la Cour contrôle cette notion, communautaire à son sens.

16Enfin, le traité de Lisbonne fige temporairement les compétences de la Cour dans le cadre du pilier III, compétences, on le sait, réduites et largement soumises au bon vouloir des États. En effet, les compétences de la Cour, en ce qui concerne les actes de l’Union dans le domaine de la coopération policière et judiciaire en matière pénale qui ont été adoptés avant l’entrée en vigueur du traité modificatif, demeurent telles prévues par le traité de Nice, pendant une période transitoire de 5 ans, à partir de l’entrée en vigueur du nouveau traité. La CJUE ne retrouve prématurément les compétences prévues par le traité de Lisbonne à propos desdits actes qu’en cas de modification de ceux-ci (protocole n° 36, art. 10).

En second lieu, le nouveau traité multiplie les clauses de réversibilité

17Outre la reprise de la clause de sortie volontaire (art. 50 TUE reprenant l’art. I-60 du traité constitutionnel), le traité de Lisbonne prévoit également la possibilité de péremption mais aussi de réduction des compétences de l’Union.

18D’une part, en effet, il est possible d’abroger les compétences existantes de l’Union au nom du principe de subsidiarité. Le Conseil peut demander à la Commission de soumettre des propositions en ce sens (déclaration n° 18 concernant la délimitation des compétences). La subsidiarité serait alors un catalyseur de récupération des compétences perdues par les États membres.

19D’autre part, et c’est une novation du traité modificatif, il est possible d’« accroître » et surtout de « réduire » les compétences attribuées à l’Union par la voie de la révision ordinaire des traités (art. 48 § 2 TUE et déclaration n° 18). On ne peut étendre les compétences de l’Union par la voie de la révision partielle simplifiée (art. 48 § 6, al. 3, TUE)

20Bien entendu, rien, sur le plan international ne s’oppose à une « renationalisation » d’une partie des traités, si les États membres en décident ainsi. Mais, c’est la première fois que cela est dit expressément dans un traité de l’Union, alors que jusqu’ici seul y figurait le principe du maintien et du renforcement de l’acquis communautaire.

Notes

1 Primo, le nouveau système de vote ne s’appliquera qu’à partir du 1er novembre 2014. Secundo, entre le 1er novembre 2014 et le 31 mars 2017, si un État le demande, l’ancien système de vote, celui de Nice, surévaluant le poids de l’Espagne et de la Pologne s’appliquera (protocole n° 36 sur les dispositions transitoires). Tertio, un nouveau compromis type Ioannina (ou compromis polonais) est prévu, compromis qui ne peut être modifié par le Conseil qu’après délibération préalable du Conseil européen statuant par consensus (protocole 9). Selon ce compromis (déclaration n° 7), entre le 1er novembre 2014 et le 31 mars 2017, si au cours d’une délibération, une opposition émanant des membres du Conseil représentant au moins ¾ de la population ou au moins ¾ des États membres nécessaires pour constituer une minorité de blocage, le Conseil continuera de délibérer, dans un délai raisonnable pour trouver une solution satisfaisante, faute de quoi on appliquera le règlement intérieur du Conseil. Au-delà du 31 mars 2017, et sans limitation de durée, le seuil déclenchant le compromis polonais est plus faible (55 % des États ou 55 % de la population constituant une minorité de blocage). La pérennisation de ce mécanisme avec une minorité bloquante plus faible pourrait permettre ainsi aux États membres de faire leur marché et leurs trocs plus aisément, lors des délibérations pour la prise de décision.

Auteur

Professeur à l’université François-Rabelais de Tours
Directeur-adjoint du GERCIE – EA 2110

© Presses universitaires François-Rabelais, 2010

Conditions d’utilisation : http://www.openedition.org/6540