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Quel avenir pour l’intégration européenne ?

 | 
Jean Rossetto
, 
Abdelkhaleq Berramdane
, 
Wolfram Cremer
, 
et al.

Partie I. Renoncement au traité constitutionnel ?

La protection juridique de l’individu contre les actes relevant du droit dérivé de l’Union selon le traité de Lisbonne

Wolfram Cremer

Texte intégral

I - INTRODUCTION

1C’est par le traité de Lisbonne, et ainsi pour la première fois depuis l’entrée en vigueur du traité instituant la Communauté économique européenne (CEE) en 1958, que la réglementation de la protection juridique de l’individu contre les actes relevant du droit dérivé de la Communauté, à l’origine, et, désormais contre ceux de l’Union, se voit modifiée au niveau du droit primaire. La disposition correspondante se trouve dans l’art. 263, § 4 du traité sur le Fonctionnement de l’Union Européenne (TFUE) et elle précise que « toute personne physique ou morale peut former, dans les conditions prévues aux premier et deuxième alinéas, un recours contre les actes dont elle est le destinataire ou qui la concernent directement et individuellement, ainsi que contre les actes réglementaires qui la concernent directement et qui ne comportent pas de mesures d’exécution ».

  • 1 L’ancien art. 173, § 4, CEE/CE.
  • 2 CJCE, arrêt du 25.07.2002, UPA / Conseil, aff. 50/00 P, Rec. 2002, p. I-6677 (pt. 45).

2Par cette modification du traité les États membres ont réagi à une critique subsistant depuis des décennies et largement répandue dans la doctrine du droit communautaire, et ceci parce que, d’une part, la disposition correspondante dans cette mesure, notamment l’art. 230, § 4, CE1, définissait de façon trop étroite la protection juridique de l’individu et parce que, d’autre part, la disposition subissait une interprétation trop restrictive de la part de la Cour de Justice des Communautés Européennes (la CJCE). Quoi qu’il en soit, le seul remède consistait en une révision du traité – une position expressément confirmée par la CJCE elle-même dans son célèbre arrêt rendu dans l’affaire « Unión de Pequeños Agricultores »2.

3Il est vrai que l’art. 263, § 4, TFUE, quant à lui, pose des questions d’interprétation difficiles et bien qu’il soit littéralement identique à l’art. III-365 se trouvant dans le traité établissant une Constitution pour l’Europe, il en pose, de plus, de nouvelles par rapport au traité constitutionnel. Se pencher sur ces questions constitue l’objectif de cet article. Avant de procéder à l’analyse de la disposition, il convient de rappeler brièvement – bien que discutée maintes fois – la situation légale selon l’art. 230, § 4, CE ainsi que la jurisprudence correspondante établie par la juridiction communautaire.

II - LA PROTECTION DE L’INDIVIDU CONTRE DES ACTES DE L’UNION : UN BREF HISTORIQUE

  • 3 CJCE, arrêt du 15 juillet 1963, Plaumann / Commission, aff. 25/62, Rec. 1963, p. I-199 (223).
  • 4 CJCE, arrêt du 15 juillet 1963, Plaumann / Commission, aff. 25/62, Rec. 1963, p. I-199 (223) et da (...)
  • 5 Voir seulement CJCE, arrêt du 28.01.1984, Cofaz / Commission, aff. 169/84, Rec. 1968, p. 391 (pt. (...)
  • 6 Détails voir Cremer : Calliess/Ruffert (ed.), EUV/EGV, 3e éd. 2007, art. 230 pt. 51 svts, Schwarze (...)
  • 7 Constituent une exception spécifique à un domaine les ordonnances antidumping mettant fi n à une p (...)
  • 8 CJCE, arrêt du 25.07.2002, UPA / Conseil, aff. 50/00, Rec. 2002 p. I-6677 ; voir sur ce point seul (...)
  • 9 AG Jacobs, conclusions dans l’affaire 50/00 P, UPA / Conseil, Rec. 2002, p. I-6677 (pt. 59 svts).
  • 10 TPI, arrêt du 03.05.2002, Jégo-Quéré/Commission, aff. T-177/01, Rec. 2002, p. II-2365 ; voir sur c (...)

4Au centre de la critique dont fait l’objet la jurisprudence de la CJCE concernant la protection juridique de l’individu selon l’art. 230, § 4, CE se trouve l’interprétation de la Cour concernant la notion d’être « individuellement concerné » qui remonte à l’arrêt Plaumann de l’année 1963. Selon celui-ci, outre les destinataires d’une décision, des requérants particuliers ne sont individuellement concernés que lorsqu’ils sont atteints par un acte de la Communauté en raison de certaines qualités qui leur sont particulières ou d’une situation de fait qui les caractérise par rapport à toute autre personne3. Ceci étant, surtout le fait d’être concerné par un acte en sa qualité de participant à la libre concurrence, ne suffi t pas à individualiser un requérant étant donné qu’« une activité commerciale [qui], à n’importe quel moment, peut être exercée par n’importe quel sujet, et [qui] n’est donc pas de nature à le caractériser par rapport à la décision attaquée d’une façon analogue à celle du destinataire »4. Malgré de multiples critiques réitérées la Cour continue jusqu’à présent d’appliquer sa formule « Plaumann »5 ; de même elle n’a étendu les voies de recours juridictionnel ouvertes aux particuliers que très légèrement et tout en restant dans le cadre de cette formule depuis les années quatre-vingt du siècle dernier6. Selon cette jurisprudence, des recours formés directement contre ce qu’on appelle les actes à portée générale (règlements et directives selon le traité CE) sont régulièrement frappés d’irrecevabilité étant donné qu’un particulier n’est que très rarement individuellement concerné au sens de l’art. 230, § 4, CE par ces actes de portée générale7. Les personnes concernées sont régulièrement renvoyées à attaquer – indirectement – l’acte communautaire devant les juridictions des États membres. Comme nous le savons, la CJCE a confirmé sa position fondamentale restrictive encore une fois dans l’arrêt Unión de Pequeños Agricultores du 25 juillet 20028 et elle a, sur ce point, surtout pris le contre-pied des conclusions de l’avocat général Jacobs9 concernant l’affaire Unión de Pequeños Agricultores ainsi que le contre-pied de l’arrêt Jégo-Quéré du Tribunal de première instance du 3 mai 200210 lesquels avaient tous les deux postulé d’abandonner l’interprétation restrictive de la condition constitutive d’être « individuellement concerné ».

  • 11 Voir au sujet de la persévérance explicite avec laquelle la CJCE tient à la formule « Plaumann » l (...)
  • 12 Voir l’art. III-270 § 4 du projet de la Convention qui s’énonce comme suit : « Toute personne phys (...)

5Étant donné la persévérance avec laquelle la CJCE tient à la formule élaborée dans l’arrêt « Plaumann »11 c’est la Convention chargée d’élaborer une Constitution pour l’Europe qui s’est d’abord occupée de très près du point concernant une modification de l’art. 230, § 4, CE. Suite à des débats extrêmement controversés, on s’est finalement entendu sur une version modifiant l’art. 230, § 4, CE12 qui ne se différencie que très marginalement et sans distinction substantielle de la version du traité constitutionnel et du traité de Lisbonne. Toutefois se posent – comme cela a été évoqué ci-dessus – des questions d’interprétation nouvelles par rapport à la situation concernant la protection juridique des individus selon le traité constitutionnel. Ces questions trouvent leur source dans le fait que le traité de Lisbonne modifie encore les dispositions du traité constitutionnel régissant les formes et surtout les dénominations des actes juridiques. La présentation de ces modifications ne fera pas l’objet d’une présentation préalable, mais se trouvera intégrée dans l’analyse de l’art. 263, § 4, TFUE.

III - L’INTERPRÉTATION DE L’ART. 263, § 4, TFUE

6L’interprétation de l’art. 263, § 4, TFUE, permet tout d’abord de relever une structure fondamentale tripartite. Selon celle-ci, on distingue trois cas de figure selon lesquels un recours en annulation contre un acte juridique issu du droit dérivé de l’Union introduit de la part d’un particulier est recevable. Les propos qui vont suivre vont présenter ces trois possibilités.

A - La qualité pour agir du destinataire de l’acte : art. 263, § 4, 1re alternative du TFUE

  • 13 Il est évident qu’une « décision » ne se qualifie pas uniquement par le fait d’avoir une personne (...)

7En vertu de la première alternative prévue par l’art. 263, § 4, TFUE, toute personne physique ou morale peut former un recours contre les actes dont elle est le destinataire. Cette disposition se distingue de l’art. 230, § 4, 1re alternative du traité CE par le fait que des « actes » ont pris la place des « décisions ». Ce remplacement est susceptible de signaler prima facie un élargissement du droit d’agir, étant donné que la notion d’« acte » englobe non seulement des décisions, mais tout acte de droit dérivé de l’Union pourvu que celui-ci soit juridiquement contraignant. Cependant, une décision au sens de l’art. 249, § 4, CE désigne, par définition, tout acte ayant pour destinataire une personne physique ou morale13. Par conséquent, sur le fond, on ne peut pas déduire de la substitution de la notion de « décision » dans les termes de l’art. 230, § 4, 1re alternative CE par celle d’« acte » dans l’art. 263, § 4, 1re alternative TFUE une extension du droit d’agir au profit des particuliers.

  • 14 Dans la version néerlandaise la « beschikking » de l’art. 249 § 4 CE devient le « besluit » dans l (...)

8Ce résultat n’est pas remis en question par le fait que le TFUE ne connaît plus la décision en tant que type d’acte juridique au sens de l’art. 249, § 4, CE. L’art. 288, § 4, TFUE prévoit de remplacer la « décision » par un acte intitulé « Beschluss » dans la version allemande. De telles modifications se retrouvent dans d’autres versions du TFUE14 – dans la version française la dénomination de la notion de « décision » reste inchangée. Nonobstant les terminologies, l’instrument juridique selon l’art. 288, § 4, TFUE se distingue en tout cas sur le fond de la « décision » selon le traité CE. Tandis que la décision du traité CE se caractérise par la désignation de destinataires, l’art. 288, § 4, TFUE connaît deux catégories de décisions : la décision dépourvue de destinataire et la décision désignant un ou des destinataires. La décision adressée à un ou plusieurs destinataires prévue par l’art. 288, § 4, 2e phrase TFUE équivaut à la décision selon le traité CE. Et ce ne sont que des décisions ayant une personne physique ou morale en tant que destinataire qui- et c’est ainsi que la boucle est bouclée-sont susceptibles de désigner des « actes » au sens de l’art. 263, § 4, 1re alternative TFUE. Au fond, le traité maintient la qualité pour agir dont dispose toute personne physique ou morale, sans conditions ultérieures, lorsqu’elle est destinataire d’un acte de droit dérivé lui portant préjudice.

B - Qualité pour agir en établissant un lien direct et individuel : art. 263, § 4, 2e alternative

  • 15 Détails voir C. Gaitanides in H. von der Groeben et J. Schwarze, EU-/EG-Vertrag, 6 éd., tome 4, 20 (...)
  • 16 La juridiction communautaire reconnaît également de « vraies » directives comme étant des objets p (...)
  • 17 Également à ce sujet : Cremer, note 6, art. 230, pt. 42 svt.
  • 18 Voir seulement le Rapport final du Cercle de discussion sur le fonctionnement de la Cour de Justic (...)
  • 19 Mayer : Archiv des öffentlichen Rechts, vol. 129 (2004), p. 411 (427 svt).
  • 20 Concernant le motif voir ci-dessus note 18.

9En vertu de l’art. 263, § 4, 2e alternative du TFUE, le recours en annulation contre un acte adressé à un tiers ou dépourvu de destinataire introduit par une personne physique ou morale est recevable à condition que cet acte la concerne directement et individuellement. C’est également dans cette mesure que la notion d’« acte » remplace celle de « décision » se trouvant dans l’art. 230, § 4, CE. Cependant – sous réserve de la 3e alternative de l’art. 263, § 4, TFUE qui fera l’objet d’une analyse ultérieure- l’exigence relative au lien direct et individuel persiste. Sur le fond, ouvrir la voie de recours contre tout « acte » de l’Union dans l’art. 263 § 4 ne signifie aucun progrès. En vertu d’une jurisprudence devenue constante, peuvent faire l’objet d’un recours au sens de l’art. 230, § 4 du traité CE, non seulement les décisions mais aussi les règlements15 et les directives16. L’art. 263, § 4, 2e alternative TFUE reprend cette jurisprudence pour le moins contestable sur le plan méthodique17, mais dont il convient de se féliciter d’un point de vue juridico-politique, et la consacre au niveau constitutionnel. C’est exactement cette intention que poursuivait également la Convention18. Vu la persistance avec laquelle la juridiction communautaire tient à l’exigence d’un lien direct et individuel, celle de l’Union ne répondra probablement que très rarement par l’affirmative à la question de savoir si une personne physique ou morale dispose de la qualité pour agir conformément à l’art. 263, § 4, TFUE. Ceci est vrai, en tout cas pour des recours formés contre des actes à portée générale, comme cela a été esquissé au début du texte, selon la décision de la CJCE dans l’affaire « Unión de Pequeñós Agricultores ». Dans la mesure où malgré le maintien (volontaire) de la condition d’être individuellement (et directement) concerné, il est avancé, déjà en vue de la deuxième alternative de l’art. 263, § 4, TFUE (art. III-370 IV traité constitutionnel) que, étant donné le remplacement de la notion de « décision » par celle d’« acte » il y avait l’occasion de procéder à une nouvelle interprétation de la disposition abandonnant au passé l’attitude restrictive de la CJCE19, cet argument ne saurait pas convaincre. Le changement concerne uniquement les types d’actes contre lesquels le recours d’un particulier est recevable et non pas – à la différence de la 3e alternative de l’art. 263 § 4 du TFUE – les exigences auxquelles est soumis le critère d’être concerné par un acte. De plus, l’extension de la qualité pour agir par le remplacement des « décisions » par des « actes » ne correspondait ni à l’intention de la Convention ni à celle du législateur réformateur20.

C - La nouvelle qualité pour agir concernant les actes réglementaires : art. 263, § 4, 3e alternative TFUE

10Toutefois, les exigences particulièrement strictes de l’art. 263, § 4, 2e alternative du TFUE ne s’appliquent pas à tous les actes de droit dérivé de l’Union. Bien au contraire, en vertu de l’art. 263, § 4, 3e alternative du TFUE, la voie de recours contre un acte à caractère réglementaire est ouverte aux personnes physiques et morales dès lors que cet acte les concerne directement et ne comporte pas de mesures d’exécution. À la différence de la 2e alternative de l’art. 263, § 4, TFUE cette nouvelle » disposition spéciale » concernant les actes à caractère réglementaire n’exige pas de lien individuel du requérant par rapport à l’acte attaqué. Mais, qu’est-ce qu’un acte à caractère réglementaire, comment est-on directement concerné et qu’est-ce qu’une mesure d’exécution ?

1 - Actes à caractère réglementaire au sens de l’art. 263, § 4, 3e alternative du TFUE

11Tout d’abord, il s’agit d’examiner à quels actes juridiques de l’Union il convient de conférer un caractère réglementaire au sens de l’art. 263, § 4, 3e alternative TFUE. Sur ce point, il faut constater préalablement que le droit de l’Union, selon le traité de Lisbonne, ne connaît au total pas plus de 5 types d’instruments juridiques tandis que le droit de l’Union dans sa version actuelle en compte 15. Il s’agit notamment de l’avis, de la recommandation, du règlement, de la directive et de la décision. Pour les trois derniers, il faut remarquer qu’ils peuvent aussi bien apparaître sous forme d’acte législatif que sous forme d’acte non législatif.

a - La hiérarchisation des actes selon le traité de Lisbonne – Les actes à caractère législatif

  • 21 Voir d’un côté l’art. I-33 § 1 al. 2 et 3, traité établissant une Constitution pour l’Europe, et d (...)
  • 22 Voir sur ce point concernant le traité établissant une Constitution pour l’Europe encore une fois (...)
  • 23 Dashwood/Johnston, Common Market Law Review, vol. 41, 2004, 1481 (1508 svt) ; Barents, Maastricht (...)
  • 24 Au cas où un acte issu d’une procédure législative est, par erreur, adopté en qualité d’acte délég (...)
  • 25 Ainsi explicitement l’art. 290 § 1 TFUE.
  • 26 Lorsqu’il existe une « base légale » correspondante celle-ci serait contraire au droit de l’Union (...)

12À la différence de la situation selon le traité constitutionnel, le droit de l’Union dans sa version du traité de Lisbonne ne connaît toujours pas d’acte désigné « loi européenne » ou « loi-cadre européenne ». Tandis que les règlements et les directives du traité CE devaient « s’élever » au rang de « lois européennes » ou bien des « lois-cadres européennes » selon le traité constitutionnel21 ce « changement d’étiquette » fut annulé par le traité de Lisbonne. Par contre, a été maintenue la distinction des actes juridiques en actes à caractère législatif d’une part et actes dépourvus de caractère législatif d’autre part prévue par le traité constitutionnel22 et introduisant une hiérarchisation (explicite) des actes juridiques de l’Union. D’après cette hiérarchisation, on se trouve en présence d’un acte législatif conformément à l’art. 289, § 3, TFUE lorsqu’un acte juridique est adopté selon une procédure législative. Parmi les procédures législatives comptent d’un côté la procédure législative ordinaire de l’art. 289, § 1, TFUE selon laquelle un acte proposé par la Commission est adopté conjointement par le Conseil et le Parlement Européen, et de l’autre côté les procédures législatives spéciales permettant l’adoption d’un acte juridique soit par le Parlement Européen avec participation du Conseil soit par le Conseil avec participation du Parlement Européen. Dans les deux cas, il s’agit bien d’actes législatifs. Notons à cette occasion que selon l’art. 289, § 1 et 2, TFUE – et ici la situation se présente différemment de ce qui était prévu par le traité constitutionnel – peuvent être adoptés à côté des règlements et des directives également des décisions à caractère législatif. Le seul critère décisif pour la qualification d’un règlement, d’une directive ou d’une décision est son élaboration par une procédure législative (ordinaire ou spéciale). De tels actes ne sont jamais des actes réglementaires au sens de l’art. 263, § 4, 3e alternative TFUE, mais justement des actes à caractère législatif, des « actes législatifs » en vertu de l’art. 289, § 3, TFUE. Ceci est valable – d’un point de vue linguistique, on pourrait considérer cela comme particulièrement mal réussi – même pour des règlements, pourvu que ceux-ci soient adoptés en procédure législative. Cela étant, il reste à ajouter que la proposition – assez répandue dans la littérature – de déterminer le caractère législatif d’un acte de l’Union selon le paramètre de sa « nature véritable », est à rejeter23. La distinction entre une décision au sens de l’art. 249, § 4 du traité CE et un règlement au sens de l’art. 249, § 2 du traité CE doit être établie par rapport à la qualification matérielle de ces actes (d’un côté l’acte à portée générale et de l’autre côté l’acte désignant un destinataire) afin d’empêcher ou de combattre un choix de forme effectué de façon abusive. Le souci de combattre un tel choix abusif se traduit notamment dans l’art. 230, § 4 du traité CE, englobant explicitement les décisions prises sous l’apparence d’un règlement parmi les actes contre lesquels le recours en annulation est recevable. Une telle fausse étiquette n’est pas (ou n’est à la rigueur que théoriquement)24 envisageable concernant la distinction des actes en actes législatifs et actes non législatifs, puisque cette distinction ne se fait pas selon des critères matériels mais uniquement selon la procédure appliquée à l’adoption d’un acte. Sont exclusivement, mais également dans leur totalité, qualifiés d’actes législatifs des actes adoptés selon une procédure législative au sens de l’art. 289, § 3, TFUE, tous les autres actes juridiques de l’Union étant des actes dépourvus de caractère législatif ou des « actes non législatifs »25. La « nature véritable » d’un acte au sens de la distinction entre actes législatifs et actes non législatifs se détermine exclusivement en fonction de la procédure. Au cas où un acte juridique ne respecte pas les exigences matérielles des art. 289 et suivants TFUE, si par exemple des aspects essentiels d’un domaine sont régis par un acte délégué26, cet acte ne présente pas (selon sa nature véritable) les caractéristiques d’un acte législatif mais tout simplement celles d’une violation de l’art. 290, § 2 TFUE, et il serait donc contraire au droit communautaire et (par principe) nul.

b - Actes juridiques dépourvus de caractère législatif et actes réglementaires, art. 263, § 4, 3e alternative du TFUE : identité totale ou partielle ?

13Comme cela a déjà été évoqué, le TFUE connaît donc à côté des actes qui viennent d’être traités, des actes législatifs d’une part, des actes juridiques dépourvus de caractère législatif d’autre part. Dans le présent contexte, se pose la question de savoir si tous ou, le cas échéant, lesquels des actes non législatifs doivent être qualifiés d’actes réglementaires au sens de l’art. 263 § 4, 3e alternative TFUE.

aa - Aperçu des actes non législatifs selon le TFUE et le TUE dans la version du traité de Lisbonne

14L’examen du catalogue des actes mentionnés dans l’art. 288 TFUE révèle que sont seulement exclus du cercle des objets potentiels d’un recours en annulation les recommandations et les avis. Ceci découle bien évidemment de leur caractère juridiquement non contraignant selon l’art. 288, § 5, TFUE – situation identique selon le traité CE – ces actes ne sont d’ailleurs pas des actes juridiques (au sens étroit du terme). Plus difficile à trancher est la question de savoir si les autres actes mentionnés dans l’art. 288 TFUE, tant qu’ils ne sont pas adoptés selon une procédure législative, doivent être qualifiés d’« actes réglementaires » au sens de l’art. 263, § 4, 3e alternative TFUE.

1 - Règlements, directives et décisions en qualité d’actes non législatifs
  • 27 Voir encore une fois l’art. I-33 § 1 al. 2 et 3 traité établissant une Constitution pour l’Europe, (...)
  • 28 Voir à ce point Ruffert : Calliess/Ruffert, VerfEU, commentaire des art. I-32 à I-39 ; Cremer, Eur (...)

15Pour ce faire, il convient d’abord d’entreprendre un tour d’horizon à propos des actes non législatifs selon le TFUE (de même que du TUE dans sa version du traité de Lisbonne). En ce qui concerne la répartition en deux niveaux et la hiérarchisation explicite des actes juridiques de l’Union27, le traité de Lisbonne correspond au traité constitutionnel ; toutefois, à la différence de ce dernier28, le traité réformateur connaît sur les deux niveaux de la hiérarchie des actes des règlements de même que des directives et des décisions. Des règlements, des directives et des décisions peuvent donc contenir aussi bien des actes législatifs conformément à l’art. 289, § 3, TFUE que des actes non législatifs.

2 - Différenciation fonctionnelle des actes non législatifs
  • 29 Voir à ce sujet l’art. I-33 § 1 al. 3, 2e moitié de la phrase 2e alternative concernant le règleme (...)
  • 30 Voir à ce sujet également Auswärtiges Amt (Ministère des Affaires étrangères), mémoire concernant (...)

16En outre, il faut distinguer au niveau des actes non législatifs différentes catégories classant les actes non législatifs par rapport à leurs fonctions spécifiques. La présentation de ces catégories se limitera ici à quelques remarques générales. Explicitement et de façon plus détaillée est précisée la notion d’actes dits « actes délégués » en vertu de l’art. 290 TFUE ainsi que celle d’actes dits « actes d’exécution » conformément à l’art. 291 TFUE. De plus, il existe des actes dépourvus de caractère législatif et destinés à la mise en œuvre de certaines dispositions particulières du traité TFUE – à la différence de la situation selon le traité constitutionnel29 – ces actes non seulement n’ont pas fait l’objet d’une réglementation spécifique, mais ne sont même pas mentionnés dans la section intitulée « Les actes juridiques de l’Union » (art. 288-292 TFUE)30. En l’absence d’une réglementation ultérieure dans le TFUE et à la différence des actes délégués selon l’art. 290, § 3, TFUE et des actes d’exécution selon l’art. 291, § 4, TFUE, ces « actes exécutoires des traités » dépourvus de caractère législatif ne se distinguent nullement au niveau terminologique des actes à caractère législatif. Le traité attribue le plus souvent au Conseil la compétence d’arrêter de tels actes mais dans des cas particuliers à la Commission ou à la BCE également. On pourra citer à titre d’exemple d’une compétence du Conseil d’arrêter de tels actes sous forme de règlement l’art. 109 TFUE.

17Finalement, il est possible d’identifier encore une catégorie d’actes non législatifs non pas mentionnée dans la section concernant les actes de l’Union et ayant apparemment échappé complètement à l’attention lors des travaux préparatoires au traité constitutionnel ainsi qu’au traité de Lisbonne. Les actes issus du droit secondaire ou du droit tertiaire de l’Union ne visent pas exclusivement la mise en œuvre du droit par les États membres – prévue dans l’art. 290 TFUE – mais également l’exécution et l’application du droit par les agences ou organes de l’Union, notamment par la Commission ou des différentes agences européennes.

18Il s’agit surtout de décisions adressées à des destinataires déterminés au sens de l’art. 288, § 4, 2e phrase TFUE (jusqu’à présent des décisions au sens de l’art. 249, § 4, TFUE), fréquemment arrêtées par la Commission en matière du droit de la concurrence.

19Vu les quatre catégories d’actes non législatifs présentées ci-dessus et se distinguant du fait de leurs fonctions respectives, il convient de se poser la question ultérieure de savoir lesquels des trois types d’actes, règlement, décision et directive pourront être arrêtés dans quelle catégorie. Concernant l’interprétation de l’art. 263, § 4, 3e alternative TFUE une analyse détaillée ne s’impose évidemment pas. Nous devrons plutôt nous contenter du constat que par principe chaque type d’instrument juridique pourra être adopté dans chacune des quatre catégories. Il se peut sans doute, dans des cas particuliers (et en même temps des cas fréquents) que le choix soit limité en raison de ce que prévoit l’acte délégataire ou la disposition habilitant à l’adoption de tel ou tel acte, issus du traité ou du droit dérivé de l’Union. À titre d’exemple d’une telle limitation, citons l’art. 109 TFUE, limitant l’habilitation du Conseil à l’adoption de règlements.

bb - Règlements, directives et décisions en tant qu’actes réglementaires, art. 263, § 4, 3e alternative du TFUE

20Retournons à la question de savoir auxquels des actes non législatifs qui viennent d’être présentés, il convient de conférer la désignation « d’actes réglementaires » au sens de l’art. 263, § 4, 3e alternative TFUE. Pour des raisons terminologiques, une limitation aux règlements (dépourvus de caractère législatif) semble prima facie être concevable. Cependant, par les propos qui vont suivre j’aimerais expliquer que des décisions ainsi que des directives, pourvu que celles-ci ne revêtent pas un caractère législatif au sens de l’art. 289, § 3, TFUE, sont également des instruments juridiques susceptibles de se voir conférer la qualification d’actes réglementaires au sens de l’art. 263, § 4, TFUE. En outre, sera démontré pour quelles raisons des règlements à caractère législatif ne sont pas susceptibles d’être des actes réglementaires au sens de l’art. 263, § 4, 3e alternative TFUE.

1 - Actes à caractère réglementaire dans le contexte de la systématique des actes juridiques selon le traité sur le fonctionnement de l’Union Européenne
  • 31 Voir à ce sujet C.III.1.a).

21Concernant l’intégration de décisions et de directives dépourvues de caractère législatif dans la catégorie des actes réglementaires au sens de l’art. 263, § 4, 3e alternative TFUE, il convient de souligner premièrement que la disposition n’institue pas la possibilité pour des particuliers d’attaquer des « règlements ». Ou bien, pour ne citer que quelques versions : des régulations / Verordnungen / reglamentos / regulamentos / verordeningen. Mais contre des « actes réglementaires » ou bien, pour ne citer que quelques versions des regulatory acts / Rechtsakte mit Verordnungscharakter / actos reglemantarios / actosregulamentares / regelgevingshandelingen. Vu la distinction explicite introduite par le traité de Lisbonne, esquissée ci-dessus, et divisant les actes juridiques de l’Union en actes législatifs d’une part et en actes non législatifs d’autre part, cette terminologie suggère de ne pas concevoir les « actes réglementaires » comme étant une troisième catégorie d’actes. Dans le contexte des possibilités ouvertes aux particuliers d’intenter un recours en annulation contre des actes de l’Union, c’est plutôt la « simple » distinction en deux niveaux d’actes du droit dérivé qui sert de point de départ. Par conséquent, il convient donc d’assimiler les actes réglementaires et les actes dépourvus de caractère législatif. Cette thèse se voit confortée par l’existence du phénomène des règlements à caractère législatif, créés par le traité de Lisbonne31.

2 - Genèse

22Cette interprétation se voit fortement soutenue par la genèse de la disposition. Tandis que les matériaux disponibles se reportant aux travaux préparatoires relatifs au traité de Lisbonne, notamment ceux concernant la Conférence Intergouvernementale (CIG)32, ne donnent pas de renseignements au sujet de la portée du droit d’agir des personnes physiques et morales contre des actes de l’Union, les délibérations ayant eu lieu au sein de la Convention éclaircissent cependant cet aspect.

23Au sein de la Convention, c’est tout d’abord le groupe de travail II : « Intégration de la Charte/Adhésion à la CEDH » qui s’est penché sur ce sujet. Le document de travail no 21 du groupe de travail II du 01.10.2002 préparé par le Secrétariat soumet à la discussion trois options en vue de la réglementation de l’accès des particuliers à la juridiction communautaire33 : Premièrement l’introduction d’une voie de recours spéciale pour violation alléguée des droits fondamentaux (Verfassungsbeschwerde, recurso de amparo) ; en deuxième lieu un assouplissement partiel des conditions d’accès par la modification de l’art. 230, § 4, CE34 et troisièmement le maintien des possibilités de recours direct selon le traité CE combiné à l’insertion d’une disposition faisant obligation aux États membres d’assurer une protection juridique effective devant leurs juridictions nationales. Au cours du débat sur la base de ce document de travail du groupe de travail II du 04.10.2002, l’option de l’introduction d’une voie de recours spéciale pour violation alléguée des droits fondamentaux fut rejetée avec une large majorité mais sans que l’on soit parvenu à un accord concernant les deux autres options35. Après qu’un besoin de discussion et de délibération approfondie à propos de différentes questions au sujet de la Cour de Justice se soit fait sentir lors des sessions plénières de la Convention des 5 et 6 décembre 2002 ainsi que des 20 et 21 janvier 2002, le praesidium de la Convention a désigné au début février 2003 un « cercle de discussion sur la Cour de Justice », chargé de prendre position surtout sur cinq questions par rapport auxquelles la Convention n’avait pas encore trouvé de points de vue définitifs. L’une de ces questions s’énonçait comme suit :

  • 36 Voir au sujet de l’ensemble : CONV 543/03, http://register.consilium.eu.int/pdf/fr/03/cv00/cv00543 (...)
  • 37 Voir au sujet des différentes propositions : Rapport final du cercle de discussion sur le fonction (...)
  • 38 La formulation s’énonce comme suit : « Toute personne physique ou morale peut former, dans les mêm (...)
  • 39 Les autres modifications dans la version finale ne sont que de nature rédactionnelle.
  • 40 Vue la formulation « de portée générale / réglementaires » on pourrait prendre en considération un (...)
  • 41 Voir au sujet des différentes propositions : rapport final du cercle de discussion sur le fonction (...)
  • 42 Sur ce point il convient à la rigueur dans des cas particuliers d’exprimer des doutes concernant u (...)
  • 43 Concernant les directives, les développements au sujet des lois-cadres (note 42) s’appliquent de f (...)

24« Conviendrait-il de modifier le libellé de l’art. 230 § 4 CE au sujet notamment des recours directs des particuliers contre des actes de portée générale des Institutions ? »36. Suite à des débats controversés37, on a finalement convenu d’une version38 se distinguant de l’art. 263, § 4, 3e alternative TFUE – ainsi que des art. III-365, § 4, 3e alternative et III-270, § 4, 3e alternative du projet de la Convention – sur ce point39 : les objets d’un recours n’étaient pas désignés par le terme « actes réglementaires » mais – et ainsi on mentionne deux alternatives du fait qu’aucune des variantes n’était approuvée par une majorité40 – on les désigne d’« actes à portée générale » ou « actes non législatifs ». Ce faisant, ceux qui tenaient à la formulation d’« actes non législatifs » voulaient voir assurée la conception restrictive concernant les actes législatifs – maintenant des actes au sens de l’art. 289, § 3, TFUE41 – tandis que les actes législatifs seraient inclus dans la notion d’« acte à portée générale ». Ceci était valable sans exception pour les actes législatifs selon le projet de la Convention et le traité constitutionnel, notamment les « lois européennes » et les « lois-cadres européennes »42 mais de facto il en allait de même pour la totalité des actes législatifs selon le TFUE43. L’adoption d’une décision non pas de portée générale en vertu de l’art. 288, § 2, 2e phrase du TFUE par une procédure législative est possible de jure mais dans la pratique très difficilement envisageable.

  • 44 Voir l’art. I-32 § 1 al. 4 projet de la Convention ou bien l’art. I-33 § 1 al. 4 du traité établis (...)

25Finalement, la Convention ne s’est ralliée à aucune des deux formulations et a choisi à leur place la formulation d’« actes réglementaires », laquelle se voit codifiée désormais dans le TFUE. Conformément à ceci, on peut avancer que la Convention avait l’intention de définir différemment les objets privilégiés de recours par rapport à la 2e alternative de l’art. 263, § 4, TFUE/art. III270 § 4 du projet de la Convention et les voulait donc définir plus étroitement que le « groupe de travail sur la Cour de Justice » pour faciliter uniquement le recours contre des règlements (européens). Ceux-ci sont, selon la proposition de la Convention, par définition, non seulement des actes à portée générale mais également des actes dépourvus de caractère législatif44. Les raisons pour lesquelles aucune des deux propositions présentées par le cercle de discussion ne fut adoptée et leur a été préféré la notion d’« actes réglementaires » ne résultent pas des délibérations publiées – autant qu’il en ressort. Toutefois, l’intention de maintenir la conception restrictive de la protection juridique contre les « actes législatifs » ne peut pas être mise en question –pour le moins pas au vu des débats menés dans le cercle de travail. Il en résulte que ces actes ne sont donc pas des actes réglementaires et que par conséquent ils ne sont attaquables que d’après la deuxième alternative de l’art. 263, § 4, TFUE.

  • 45 Voir l’art. I-32 § 1 al. 5 du projet de la convention et l’art. I-33 § 1 al. 5 du traité établissa (...)
  • 46 Voir l’art. I-32 § 1 al. 4, phrase 2, alternative 2 du projet de la convention et l’art. I-33 § 1 (...)
  • 47 Cependant Fredriksen a remarqué que la question posée de la part du praesidium au cercle de discus (...)
  • 48 Voir encore une fois l’art. I-32 § 1 al. 4 du projet de la Convention.

26Des doutes s’imposent cependant concernant la volonté de la Convention d’exclure la décision (européenne) ou pour le moins la décision adressée, des objets privilégiés de recours – rappelons que la décision était, par définition, selon le projet de la Convention ainsi que selon le traité constitutionnel un acte non législatif45 – des directives dépourvues de caractère législatif étaient selon le projet de la convention ainsi que selon le traité constitutionnel l’une des deux variantes du règlement européen46. Dans le contexte de la codification d’un droit à un recours direct simplifié, les différences existant entre les règlements (européens) et les décisions (européennes) n’ont jamais été thématisées dans la Convention y compris dans ses groupes et cercles de travail. En particulier, n’a pas été abordé à l’occasion de la proposition faite à différentes reprises de privilégier des actes à portée générale47, l’aspect de l’existence, selon la conception du projet de la Convention, aussi bien des décisions à portée générale que des décisions concrètes et individuelles48. Finalement, il convient de souligner encore une fois que la Convention, au cas où elle aurait voulu exclure les décisions (européennes) des objets privilégiés de recours au sens de l’art. III-270, § 4, 3e alternative du projet de la Convention / art. 263, § 4, 3e alternative du TFUE aurait pu expliciter ceci par le choix de la formulation de « règlement européen ». Au cas où on aurait voulu priver uniquement les décisions adressées de l’avantage d’être plus facilement attaquables on aurait pu choisir la formulation d’« actes à portée générale dépourvus de caractère législatif ».

3 - Abus de formes et actes réglementaires

27Étant donné que sur la base de la genèse de la disposition il paraît concevable d’inclure non seulement des règlements mais aussi des décisions dépourvues de caractère législatif et par conséquent aussi les directives non législatives inconnues au projet de la Convention parmi les « actes réglementaires », ce résultat se voit encore conforté par des arguments systématiques.

28En examinant les champs d’application des « règlements » et des « décisions » dépourvus de caractère législatif selon le TFUE (ainsi que selon le traité UE dans sa version du traité de Lisbonne), on se rend compte que plusieurs dispositions prévues dans la Constitution habilitent les institutions de l’Union européenne à arrêter soit des règlements européens soit des décisions européennes. À titre d’exemple, on pourra citer l’art. 103 TFUE habilitant le Conseil à adopter les règlements ou directives étant utiles en vue de l’application des principes de l’incompatibilité d’exploiter de façon abusive une position dominante sur le marché intérieur et de tous accords entre entreprises, toutes décisions d’associations d’entreprises et toutes pratiques concertées, qui sont susceptibles d’affecter le commerce entre États membres et qui ont pour objet ou pour effet d’empêcher, de restreindre ou de fausser le jeu de la concurrence dans le marché intérieur.

  • 49 Étant donné que les actes d’exécution visent à assurer des conditions uniformes de la mise en œuvr (...)

29En outre, les règlements tout comme les directives sont des instruments disponibles lors de l’adoption d’actes dits « d’exécution » conformément à l’art. 291 TFUE49. Considérant qu’il existe pour les institutions compétentes de l’Union un certain choix entre le règlement et la décision, on ne peut pas tolérer que la recevabilité d’un recours direct dépende du type d’instrument juridique particulier choisi pour chaque cas d’espèce.

  • 50 Ainsi par Fredriksen dans Zeitschrift für europarechtliche Studien, 2005, 99 (120-121).
  • 51 Premièrement, le refus de privilégier les décisions ayant des destinataires aurait facilement pu t (...)
  • 52 Voir au sujet des difficultés de différenciation et les aspects inconsistants dans la jurisprudenc (...)

30Le libre choix entre les deux instruments juridiques, en l’occurrence entre le règlement et la décision, existe seulement lorsqu’il s’agit d’adopter un acte de portée générale, considérant que conformément à l’art. 288, § 2, 1re phrase TFUE le règlement ne peut, par définition, pas contenir une disposition concrète et individuelle. Toutefois, rien ne s’oppose à la dénomination d’une décision concrète et individuelle comme « acte réglementaire ». Même si l’argument systématique qui vient d’être présenté reste sans effet en vue des décisions concrètes et individuelles, la proposition de distinguer la décision à caractère réglementaire de la décision non réglementaire, pour des raisons de protection juridique qui a été faite quelquefois (concernant le traité constitutionnel)50, ne saurait convaincre. Au-delà des arguments avancés jusqu´à présent51, il faut souligner qu’une distinction entre les décisions à portée générale et des décisions destinées à produire des effets concrets et individuels (et uniquement nécessaire dans l’optique concernant la protection juridique) poserait des problèmes extrêmement difficiles à résoudre d’un point de vue pratique. Sur ce point, le problème similaire de distinguer le règlement de la décision au sens du traité CE fournit de multiples exemples52.

c - Résultat

  • 53 Concernant les destinataires des décisions au sens de l’art. 288, § 4, 2e phrase TFUE le droit d’a (...)

31Outre les règlements non législatifs, sont également des actes réglementaires au sens de l’art. 263, § 4, 3e alternative TFUE les décisions non législatives et les directives non législatives53. Cependant, dans l’hypothèse où un acte juridique est adopté conformément à une procédure législative (art. 289, § 3, TFUE), il est – en tant qu’acte à caractère législatif – exclusivement attaquable selon les conditions prévues à l’art. 263, § 4, 2e alternative TFUE.

2 - Le lien direct

32De même que la deuxième alternative de l’art. 263, § 4, TFUE, la troisième alternative exige, elle aussi, que le requérant soit directement touché par l’acte attaqué. Conformément à la jurisprudence de la CJCE, le lien direct exigé par l’art. 230, § 4, CE ne peut pas être établi en présence d’une atteinte effective aux droits du requérant provoquée par un acte d’exécution, de mise en œuvre ou de transposition arrêté par la Communauté ou par un État membre. En revanche, l’acte de droit dérivé doit produire ses effets gênants ipso facto sur le demandeur, il doit être self-executing dans le sens où il produit des effets directement sur le statut juridique du particulier. Concernant les règlements et les décisions à portée générale, cette condition est surtout remplie lorsque des actes dépourvus de destinataire imposent des obligations de faire ou de ne pas faire au particulier, et que ces obligations – sans acte de transposition, de mise en œuvre, ou d’exécution – ont une force juridique contraignante.

  • 54 Voir au sujet de l’ensemble avec des justifications issues de la jurisprudence Burgi : Rengeling/M (...)
  • 55 Voir ordonnance du TPI du 10.09.2002, Japan Tobacco/PE et Conseil, aff. T-223/01, Rec. 2002, p. II (...)
  • 56 CJCE arrêt du 01.07.1965, Töpfer/Commission CEE, aff. 106 et 107/63, Rec. 1965, p. 553, 561 svtes  (...)

33En revanche, les décisions concrètes et individuelles ainsi que les directives adressées à des États membres ne peuvent pas porter atteinte aux droits d’un particulier. Cependant, la juridiction communautaire connaît une exception à ce principe. Elle est désormais codifiée à l’art. 288, § 4, 2e phrase et elle vise les cas de figure où l’État membre est chargé d’une obligation de transposition sans disposer d’une marge d’appréciation54. Récemment, le tribunal de première instance a appliqué cette jurisprudence également à des directives55. Finalement, la CJCE a affirmé un lien direct établi par une décision individuelle et concrète même dans le cas où la mesure portant préjudice au particulier est approuvée ultérieurement par une institution de la Communauté ou bien lorsque l’État membre a exprimé de façon suffisamment claire et ferme qu’une certaine mesure prise par un État membre ne dépend plus que de l’habilitation d’une institution de la Communauté56.

3 - Actes qui ne comportent pas de mesures d’exécution

  • 57 Voir seulement le Rapport final du cercle de discussion sur le fonctionnement de la Cour de Justic (...)
  • 58 Voir à ce sujet l’arrêt de la CJCE du 25.07.2002, UPA/Conseil, aff. 50/00 P, Rec. 2002, p. 6677, p (...)

34Outre l’exigence d’un lien direct, le droit d’un particulier de contester la légalité d’un acte réglementaire est soumis à la condition que cet acte ne comporte pas de mesures d’exécution. Il résulte des délibérations57 au sein de la Convention que l’introduction de ce critère a eu lieu dans l’intention d’attribuer au particulier un droit d’agir direct contre des actes réglementaires uniquement si ces actes ne nécessitent aucun acte d’exécution, de mise en œuvre ou de transposition –surtout pas issus des États membres. Sur ce point, il était décisif que lorsqu’un acte de l’Union comporte un acte d’exécution arrêté par un État membre, un particulier puisse attaquer cet acte d’exécution devant les juridictions internes. Dans le cadre de ce recours, la légalité de l’acte de l’Union pourrait être contrôlée par la juridiction nationale de façon incidente et le cas échéant un renvoi préjudiciel pourrait être introduit devant la CJCE. La restriction souhaitée du droit d’agir des particuliers contre des actes juridiques ne comportant pas de mesures d’exécution s’explique par la discussion portant sur l’arrêt « Union de Pequenos Agricultores » mentionné en introduction. Dans ce cas, le requérant ne pouvait pas aboutir à un contrôle indirect du règlement devant la juridiction nationale faute d’acte d’exécution issu de l’État membre ; sachant qu’un tel acte était la condition nécessaire, en droit espagnol, pour qu’un recours devant la juridiction espagnole soit recevable58. C’est exactement dans de tels cas de figure que la voie de recours devant la juridiction de l’Union doit être ouverte au particulier. Par le critère que les règlements en question ne doivent pas comporter des mesures d’exécution selon l’art. 263, § 4, 3e alternative TFUE, le droit de recours contre de tels cas se voit à nouveau limité.

  • 59 Voir plus haut (note n° 56) au sujet d’autres cas de figure.

35Reste à savoir comment on peut délimiter cette condition d’être directement concerné ou encore si son incorporation est nécessaire pour aboutir à la limitation envisagée du droit d’agir. Comme il vient d’être démontré, c’est déjà par le critère d’être concerné directement que l’on évite très largement qu’un particulier puisse attaquer un acte réglementaire qui implique l’adoption d’un acte d’exécution (par un État membre). En même temps, il a été démontré que dans des situations spécifiques la Cour affirme qu’un particulier est directement concerné même lorsque l’acte de l’Union nécessite encore la transposition ou l’exécution par un État membre, surtout lorsque l’État membre ne dispose d’aucune marge d’appréciation lors de la transposition ou de l’exécution59. Dans de telles situations, ce n’est que le critère de « ne pas comporter des mesures d’exécution » qui permet de répondre par la négative à la question de savoir si un particulier est recevable à introduire un recours contre un « acte réglementaire ». Conformément à ceci, nonobstant la discussion portant sur la possibilité d’un particulier d’être directement concerné par une directive, le recours contre des directives non réglementaires ne peut jamais être couronné de succès selon l’art. 263, § 4, 3e alternative TFUE, étant donné que celles-ci nécessitent par définition la transposition de la part des États membres.

IV - RÉSUMÉ ET ÉVALUATION

  • 60 De façon plus détaillée : Cremer,(note 58), p. 169 seq.

36L’analyse a démontré que face à la conception restrictive de la protection juridique résultant de l’art. 230, § 4, CE, le traité de Lisbonne apporte une amélioration au droit d’intenter directement un recours uniquement dans le cadre des actes non législatifs. Par conséquent, les États membres restent obligés de mettre à la disposition des justiciables des instruments effectifs de protection juridictionnelle pour assurer le contrôle des actes de l’Union qui ne sont pas susceptibles d’un recours direct devant la juridiction de l’Union60. Cette obligation découle d’un droit fondamental de l’Union garantissant une protection juridictionnelle effective en vertu de l’art. 47 de la Charte européenne des droits fondamentaux. En plus, l’art. 19, § 1, 2e al. du traité UE dans sa version du traité de Lisbonne s’énonce comme suit : « Les État membres établissent des voies de recours nécessaires pour assurer une protection juridictionnelle effective dans les domaines couverts par le droit de l’Union ».

Notes

1 L’ancien art. 173, § 4, CEE/CE.

2 CJCE, arrêt du 25.07.2002, UPA / Conseil, aff. 50/00 P, Rec. 2002, p. I-6677 (pt. 45).

3 CJCE, arrêt du 15 juillet 1963, Plaumann / Commission, aff. 25/62, Rec. 1963, p. I-199 (223).

4 CJCE, arrêt du 15 juillet 1963, Plaumann / Commission, aff. 25/62, Rec. 1963, p. I-199 (223) et dans le même sens TPI, arrêt du 11.09.2002, Pfizer Animal Health. / Conseil, aff. T-13/99, Rec. 2002, p. II-3305 contenant d’autres références.

5 Voir seulement CJCE, arrêt du 28.01.1984, Cofaz / Commission, aff. 169/84, Rec. 1968, p. 391 (pt. 22) ; arrêt du 22.11.2001, Antillean Rice Mills / Conseil, aff. 452/98, Rec. 2001, p. I-8949 (pt. 60). Il en est de même, à l’exception de l’arrêt rendu dans l’affaire Jégo-Quéré, concernant le TPI, voir seulement l’arrêt du 19.05.1994, Air France / Commission, aff. T-2/93, Rec. 1994, p. II-323 (pt. 42) ; l’arrêt du 27.04.1995, Comité central d’entreprise de la Société générale des grandes sources e.a. / Commission, aff. T-96/92, Rec. 1995, p. II-1213 (pt. 26) ; et l’arrêt du 11.09.2002, Pfizer Animal Health. / Conseil, aff. T-13/99, Rec. 2002, p. II-3305 (pt. 88).

6 Détails voir Cremer : Calliess/Ruffert (ed.), EUV/EGV, 3e éd. 2007, art. 230 pt. 51 svts, Schwarze : Schwarze (éd.), EU-Kommentar, 1re éd., 2000, art. 230, pt. 38 svts ; 43 svts.

7 Constituent une exception spécifique à un domaine les ordonnances antidumping mettant fi n à une procédure. De « vraies » exceptions se trouvent dans l’arrêt de la CJCE du 18.05.1994, Codorniu / Conseil, aff. 309-89, Rec. 1994, p. I- 1853 (pt. 21 svt) ; et du TPI dans son arrêt du 11.09.2002, Pfizer Animal Health. / Conseil, aff. T-13/99, Rec. 2002, p. II-3305 (pt. 90 svts).

8 CJCE, arrêt du 25.07.2002, UPA / Conseil, aff. 50/00, Rec. 2002 p. I-6677 ; voir sur ce point seulement Götz : Deutsches Verwaltungsblatt 2002, p. 1350 svtes ; Mehdi : RTDE vol. 39, 2002, 23 svtes.

9 AG Jacobs, conclusions dans l’affaire 50/00 P, UPA / Conseil, Rec. 2002, p. I-6677 (pt. 59 svts).

10 TPI, arrêt du 03.05.2002, Jégo-Quéré/Commission, aff. T-177/01, Rec. 2002, p. II-2365 ; voir sur ce point Lübbig : Europäische Zeitschrift für Wirtschaftsrecht, 2002, 415.

11 Voir au sujet de la persévérance explicite avec laquelle la CJCE tient à la formule « Plaumann » l’arrêt de la CJCE 25.07.2002, UPA / Conseil, aff. 50/00, Rec. 2002 p. I-6677 (pt. 36).

12 Voir l’art. III-270 § 4 du projet de la Convention qui s’énonce comme suit : « Toute personne physique ou morale peut former, dans les mêmes conditions, un recours contre les actes dont elle est le destinataire ou qui la concernent directement et individuellement, ainsi que contre les actes réglementaires qui la concernent directement et qui ne comportent pas de mesures d’exécution ». La comparaison des deux textes montre que le traité constitutionnel et celui de Lisbonne ont choisi une version identique de cet article.

13 Il est évident qu’une « décision » ne se qualifie pas uniquement par le fait d’avoir une personne physique ou morale en tant que destinataire. Les États membres peuvent également être destinataires d’une décision.

14 Dans la version néerlandaise la « beschikking » de l’art. 249 § 4 CE devient le « besluit » dans l’art. 288 TFUE, dans la version danoise la « besluitning » de l’art. 249 § 4 CE devient l’« afgørelse » dans l’art. 288 TFUE voir http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:C:2008:115:0047:0199:NL:PDF. http://eur-lex.europa.eu/JOHtml.do?uri=OJ:C:2008:115:SOM:DA:HTML.

15 Détails voir C. Gaitanides in H. von der Groeben et J. Schwarze, EU-/EG-Vertrag, 6 éd., tome 4, 2003, art. 230 pt. 56 svts.

16 La juridiction communautaire reconnaît également de « vraies » directives comme étant des objets potentiels d’un recours en annulation au sens de l’art. 230 § 4, voir à ce sujet : Cremer, note 6, art. 230, pt. 38 svts.

17 Également à ce sujet : Cremer, note 6, art. 230, pt. 42 svt.

18 Voir seulement le Rapport final du Cercle de discussion sur le fonctionnement de la Cour de Justice, p. 8 (pt. 23), http://register.consilium.eu.int/pdf/fr/03/cv00/cv00636fr03.pdf.

19 Mayer : Archiv des öffentlichen Rechts, vol. 129 (2004), p. 411 (427 svt).

20 Concernant le motif voir ci-dessus note 18.

21 Voir d’un côté l’art. I-33 § 1 al. 2 et 3, traité établissant une Constitution pour l’Europe, et de l’autre côté, l’art. 230 § 2 et 3 CE.

22 Voir sur ce point concernant le traité établissant une Constitution pour l’Europe encore une fois l’art. I-33 § 1 al. 2 et 3 qualifiant la « loi européenne » et la « loi-cadre européenne » comme des actes législatifs.

23 Dashwood/Johnston, Common Market Law Review, vol. 41, 2004, 1481 (1508 svt) ; Barents, Maastricht Journal, vol. 11, 2004, 121 (134) ; Mayer, Deutsches Verwaltungsblatt, 2004, 606 (612) ; Fredriksen. Zeitschrift für europarechtliche Studien, 2005, 99 (121).

24 Au cas où un acte issu d’une procédure législative est, par erreur, adopté en qualité d’acte délégué ou d’acte d’exécution ou bien dans le cas contraire.

25 Ainsi explicitement l’art. 290 § 1 TFUE.

26 Lorsqu’il existe une « base légale » correspondante celle-ci serait contraire au droit de l’Union et (en principe) nul.

27 Voir encore une fois l’art. I-33 § 1 al. 2 et 3 traité établissant une Constitution pour l’Europe, qualifiant la « loi européenne » et la « loi-cadre européenne » d’ « actes législatifs ».

28 Voir à ce point Ruffert : Calliess/Ruffert, VerfEU, commentaire des art. I-32 à I-39 ; Cremer, Europäische Grundrechte Zeitung, 2004, 577, (579 svt).

29 Voir à ce sujet l’art. I-33 § 1 al. 3, 2e moitié de la phrase 2e alternative concernant le règlement. À côté de ceci entrait en considération comme étant un acte d’exécution également la « décision » étant per se un acte non législatif selon le traité établissant une Constitution pour l’Europe.

30 Voir à ce sujet également Auswärtiges Amt (Ministère des Affaires étrangères), mémoire concernant le traité de Lisbonne du 13 décembre 2007, p. 125 svte, http://www.auswaertiges-amt.de/diplo/de/Europa/Downloads/Denkschrift-lissabon.pdf.

31 Voir à ce sujet C.III.1.a).

32 http://register.consilium.europa.eu/pdf/fr/07/st11218.fr07.pdf.

33 Voir document de travail n° 21 du groupe de travail II du 01.10.2002, http://european-convention.eu.int/docs/wd2/3299.pdf.

34 Au sujet de cette option existaient différentes versions.

35 Voir CONV 350/02, http://register.consilium.eu.int/pdf/fr/02/cv00/00350f2.pdf.

36 Voir au sujet de l’ensemble : CONV 543/03, http://register.consilium.eu.int/pdf/fr/03/cv00/cv00543fr03.pdf et au sujet de la composition du cercle de discussion : CONV 559/03 http://register.consilium.eu.int/pdf/fr/03/cv00/cv00559fr03.pdf.

37 Voir au sujet des différentes propositions : Rapport final du cercle de discussion sur le fonctionnement de la Cour de Justice, CONV 636/03, p. 7, pt. 19, http://register.consilium.eu.int/pdf/fr/03/cv00/cv00636fr03.pdf.

38 La formulation s’énonce comme suit : « Toute personne physique ou morale peut former, dans les mêmes conditions, un recours contre les actes dont elle est le destinataire ou qui la concerne directement et individuellement, ainsi que contre les actes [de portée générale / réglementaires] qui la concernent directement sans comporter de mesures d’exécution », voir CONV 363/03, p. 7, pt. 20, http://register.consilium.eu.int/pdf/fr/03/cv00/cv00636fr03.pdf.

39 Les autres modifications dans la version finale ne sont que de nature rédactionnelle.

40 Vue la formulation « de portée générale / réglementaires » on pourrait prendre en considération une troisième approche selon laquelle les deux conditions (de portée générale et réglementaire) devraient être remplies de façon cumulative ; cette approche n’était pas envisagée selon le pt. 22 du rapport final, voir CONV 636/03, p. 8, http://register.consilium.eu.int/pdf/fr/03/cv00/cv00636fr03.pdf.

41 Voir au sujet des différentes propositions : rapport final du cercle de discussion sur le fonctionnement de la Cour de Justice, CONV 636/03, p. 8, pt. 22, http://register.consilium.eu.int/pdf/fr/03/cv00/cv00636fr03.pdf.

42 Sur ce point il convient à la rigueur dans des cas particuliers d’exprimer des doutes concernant une loi-cadre adressée à un État membre seulement. Toutefois le projet de la Convention et le traité établissant une Constitution pour l’Europe expriment de façon implicite dans les art. I-32 § 1 al. 4 du projet de la Convention et I-33 § 1 al. 4 du traité établissant une Constitution pour l’Europe que des directives doivent toujours être qualifiées d’actes à portée générale.

43 Concernant les directives, les développements au sujet des lois-cadres (note 42) s’appliquent de façon analogue.

44 Voir l’art. I-32 § 1 al. 4 projet de la Convention ou bien l’art. I-33 § 1 al. 4 du traité établissant une Constitution pour l’Europe.

45 Voir l’art. I-32 § 1 al. 5 du projet de la convention et l’art. I-33 § 1 al. 5 du traité établissant une Constitution pour l’Europe.

46 Voir l’art. I-32 § 1 al. 4, phrase 2, alternative 2 du projet de la convention et l’art. I-33 § 1 al. 4, phrase 2, alternative 2 du traité établissant une Constitution pour l’Europe.

47 Cependant Fredriksen a remarqué que la question posée de la part du praesidium au cercle de discussion concernant le fonctionnement de la Cour de Justice « Conviendrait-il de modifier le libellé de l’art. 230 § 4 CE au sujet notamment des recours directs des particuliers contre des actes de portée générale des Institutions ? » concernait uniquement les « actes de portée générale ». À mon avis, et selon les discussions présentées ici et qui ont suivi dans le cercle de discussion et dans le plenum, on ne peut pas attribuer une telle importance à cette question concernant l’interprétation de la notion « d’acte réglementaire ».

48 Voir encore une fois l’art. I-32 § 1 al. 4 du projet de la Convention.

49 Étant donné que les actes d’exécution visent à assurer des conditions uniformes de la mise en œuvre des actes juridiquement contraignants de l’Union par les États membres conformément à l’art. 291 TFUE, ces actes ne sont (en principe) pas susceptibles de présenter des objets de recours dans le sens de l’art. 263 § 4 alternative 3 TFUE puisqu’ils ne touchent pas directement les particuliers dans leurs droits ou/et puisqu’ils comportent des mesures d’exécution au niveau des États membres.

50 Ainsi par Fredriksen dans Zeitschrift für europarechtliche Studien, 2005, 99 (120-121).

51 Premièrement, le refus de privilégier les décisions ayant des destinataires aurait facilement pu trouver son expression dans la formulation « acte non législatif de portée générale » et deuxièmement on n’a jamais envisagé au sein de la Convention de faire la différence entre les décisions de portée générale et les décisions concrètes et individuelles d’un point de vue de la protection juridique, voir sur ce point plus haut la riposte à Fredriksen dans la note n° 50. Dans la mesure où Fredriksen fonde sa position également sur l’extension « indésirable » de la protection juridique à l’égard des actes concrets et individuels ses développements restent de nature politico-juridique.

52 Voir au sujet des difficultés de différenciation et les aspects inconsistants dans la jurisprudence de la CJCE Cremer (note n° 6), art. 230, pt. 33.

53 Concernant les destinataires des décisions au sens de l’art. 288, § 4, 2e phrase TFUE le droit d’agir découlant de l’art. 263, § 4, 1re alternative doit être pris en compte prioritairement.

54 Voir au sujet de l’ensemble avec des justifications issues de la jurisprudence Burgi : Rengeling/Middeke/Gellermann, Handbuch des Rechtsschutzes in der Europäischen Union, 2e éd., 2003, § 7, pt. 76 svts.

55 Voir ordonnance du TPI du 10.09.2002, Japan Tobacco/PE et Conseil, aff. T-223/01, Rec. 2002, p. II-3259 (pt. 45 svts).

56 CJCE arrêt du 01.07.1965, Töpfer/Commission CEE, aff. 106 et 107/63, Rec. 1965, p. 553, 561 svtes ; Arrêt du 23.11.1971, Bock/Commission, aff. 62/70, Rec. 1971, p. 897, pts. 6-8 ; arrêt du 17.01.1985, Piraiki-Patraiki/Commission, aff. 11/82, Rec. 1985, p. 207, pts. 7-10.

57 Voir seulement le Rapport final du cercle de discussion sur le fonctionnement de la Cour de Justice, CONV 636/03, p. 7, pt. 21, http://register.consilium.eu.int/pdf/fr/03/cv00/cv00636fr03.pdf.

58 Voir à ce sujet l’arrêt de la CJCE du 25.07.2002, UPA/Conseil, aff. 50/00 P, Rec. 2002, p. 6677, pt. 26, voir au sujet des déficits dans le droit français, surtout d’une décision du Conseil d’État de l’année 1995, Gundel, Verwaltungsarchiv vol. 92 (2001), p. 81 (89 svtes), au sujet des possibilités procédurales d’une protection juridique décentralisée devant les tribunaux administratifs allemands, de façon détaillée : Cremer, Die Verwaltung, 2004, p. 165, 171 svtes.

59 Voir plus haut (note n° 56) au sujet d’autres cas de figure.

60 De façon plus détaillée : Cremer,(note 58), p. 169 seq.

Auteur

Professeur Dr à l’université de Bochum

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