Version classiqueVersion mobile
OpenEdition Books

Quel avenir pour l’intégration européenne ?

 | 
Jean Rossetto
, 
Abdelkhaleq Berramdane
, 
Wolfram Cremer
, 
et al.

Partie I. Renoncement au traité constitutionnel ?

Les actes législatifs et les actes non législatifs selon le traité modificatif : systématisation et hiérarchisation ; exigences de légalité auxquelles sont soumis les actes non législatifs

Katharina Krisor

Texte intégral

Introduction

  • 1 H. Gaudin, « Amsterdam : L’échec de la hiérarchie des normes ? », RTDE, 1999, vol. 35, p. 1 (1) ; (...)
  • 2 16. déclaration annexée au traité de Maastricht, Journal officiel n° C 191/101.
  • 3 J.P. Jacqué, « La simplification des traités », RTDE, 1997, vol. 33, p. 903 (903) ; Conclusions de (...)

1Tout d’abord, il convient de noter que la simplification des traités, et en particulier la réforme des actes juridiques, se trouvent inscrites dans l’agenda de la réforme de l’Union Européenne depuis bien longtemps1. C’est notamment lors du traité de Maastricht que les parties contractantes ont chargé la CIG : « d’examiner dans quelle mesure il serait possible de revoir la classification des actes communautaires en vue d’établir une hiérarchie appropriée entre les différentes catégories de normes »2. Ainsi, la nouvelle systématisation consacrée par le traité de Lisbonne et instaurant une distinction des actes juridiques en actes à caractère législatif et en actes dépourvus de caractère législatif s’intègre parfaitement dans le cadre des efforts tendant à une simplification et à une rationalisation des instruments juridiques de l’Union3.

Plan

2Ceci étant, ce texte s’intéressera premièrement à la systématisation ainsi qu’à la hiérarchisation des actes de l’Union selon le traité de Lisbonne pour aborder dans la deuxième partie les exigences de légalité auxquelles sont soumis les actes non législatifs.

3Finalement y fera suite une évaluation de la nouvelle systématisation prenant en compte la réalisation des objectifs de réforme poursuivis.

I - LES ACTES LÉGISLATIFS ET NON LÉGISLATIFS

A - Systématisation

4Pour présenter la nouvelle systématisation des actes il semble utile d’entreprendre tout d’abord un tour d’horizon à propos de la distinction des actes juridiques en actes législatifs d’une part et en actes non législatifs d’autre part.

1 - Les actes législatifs

  • 4 Art. 289 § 3 TFUE.
  • 5 Art. 289 § 1 TFUE.
  • 6 Rapport final du groupe IX « Simplification » CONV 424/02, p. 15 (ci-dessus : note 3).
  • 7 Art. 289 § 2 TFUE.

5Les actes à caractère législatif se trouvent qualifiés en raison de leur élaboration dans une procédure dite « procédure législative »4, dont le traité modificatif connaît deux types : d’un côté est codifiée la procédure législative « ordinaire »5. Celle-ci correspond à la procédure de codécision du traité CE6. Cette procédure présente les bases d’une procédure bicamérale véritable, en prévoyant l’adoption d’actes juridiques par le Conseil et le Parlement Européen, et ceci, conjointement et sur un pied d’égalité au niveau de la procédure. Le traité étend de 33 à 73 le nombre des matières où s’applique cette procédure et en fait explicitement la procédure législative de droit commun. De l’autre côté, le traité connaît des procédures législatives « spéciales »7. Ces procédures permettent l’adoption d’un acte par le Conseil ou par le Parlement Européen avec une participation variable de l’autre institution.

  • 8 Art. 290 § 1 TFUE, rapport final du groupe IX « Simplification » CONV 424/02, p. 10 (ci-dessus : n (...)

6Au niveau matériel, les actes législatifs se caractérisent par l’obligation de réserver « les éléments essentiels d’un domaine » à l’acte législatif8.

7Outre les caractéristiques formelles et matérielles, seront évoqués brièvement les instruments juridiques qui pourront servir à habiller ce type d’acte. Dans ce contexte, on constate que le traité de Lisbonne répond à un désir d’abandon concernant aussi bien la notion de « loi européenne » que celle de « loi cadre européenne » se trouvant dans le traité constitutionnel9.

  • 10 Art. 288 TFUE.

8Un acte législatif peut donc prendre la forme d’un règlement, d’une directive ou d’une décision (que celle-ci désigne des destinataires ou pas, puisque le traité prévoit les deux possibilités)10.

9Pour compléter ce premier aperçu, suivra la présentation des actes non législatifs.

2 - Les actes non législatifs

  • 11 Art. 290 TFUE.
  • 12 Art. 291 § 2 TFUE.

10Cette catégorie d’actes est destinée à permettre au législateur de déléguer des compétences normatives tout en lui conservant le droit de récupérer à tout moment les compétences déléguées. Deux types d’actes non législatifs sont envisagés : Il s’agit de l’acte délégué11 et de l’acte d’exécution12.

a - Les actes délégués

11L’acte délégué est un acte non législatif trouvant sa base juridique non pas directement dans les traités mais dans un acte législatif. Concrètement, c’est la Commission qui peut être destinataire d’une délégation de pouvoir lui permettant d’élaborer des actes non législatifs aux fins de compléter ou de modifier certains éléments non essentiels d’un acte législatif.

b - Les actes d’exécution

12En outre, le traité de Lisbonne préserve la possibilité d’habiliter la Commission ou exceptionnellement le Conseil à adopter des actes d’exécution et ceci afin de garantir des conditions uniformes d’exécution des actes juridiquement contraignants de l’Union.

c - Les actes non législatifs tirant leur légalité directement du traité
  • 13 À titre d’exemple : art. 103 TFUE.

13Finalement, il existe des actes non législatifs tirant leur légalité – de la même manière que les actes législatifs – directement des dispositions du traité13. À la différence de l’acte délégué et de l’acte d’exécution, ce type d’acte n’indique pas son caractère non législatif dans son intitulé. Ce caractère ne peut être dévoilé qu’après analyse de la base juridique correspondante.

14Pour la revêtir d’un effet systématisant, l’introduction des catégories d’actes à caractère législatif et d’actes dépourvus de caractère législatif est accompagnée de l’instauration d’une hiérarchisation du droit dérivé de l’Union14.

B - Hiérarchisation des actes

  • 15 CJCE, arrêt du 17.12.1970, Einfuhr-und Vorratsstelle für Getreide und Futtermittel / Köster, aff. (...)
  • 16 A. Türk, « The Concept of "Legislative" Act in the Constitutional Treaty », German Law Journal, vo (...)

15Actuellement, la seule relation hiérarchique est établie par la jurisprudence et existe entre un acte de base et l’acte d’exécution correspondant15. Par l’introduction d’actes dits « législatifs » et d’actes dits « non législatifs » une hiérarchisation pourrait découler de ce nouveau système des actes juridiques16.

1 - Une nouvelle hiérarchisation générale

  • 17 Sur ce point sera remarqué que la notion de démocratie telle qu’elle est entendue au niveau des Ét (...)

16Premièrement, il est envisageable de placer les actes législatifs au plus haut rang du droit dérivé en raison de leur légitimation démocratique spécifique17. Ceci semble évident pour les actes adoptés selon la procédure législative ordinaire puisque cette procédure lie les deux piliers démocratiques de l’Union, à savoir celui de la légitimation démocratique directe du Parlement Européen élu par les citoyens européens depuis 1979 et celui de la légitimation démocratique indirecte du Conseil des ministres dont les membres sont légitimés démocratiquement au niveau de leurs pays d’origine.

2 - Une hiérarchisation incohérente

  • 18 Art. 16 § 8, 1re phrase traité UE dans sa version du traité de Lisbonne.
  • 19 Art. 10 TUE dans sa version du traité de Lisbonne.

17Cependant, en examinant de plus près le régime des actes juridiques, on pourrait déceler une certaine incohérence dont souffre le fondement de la primauté des actes législatifs dans le fait que quelques-unes des diverses procédures législatives spéciales permettent au Conseil d’adopter des actes législatifs sans participation du Parlement Européen. Dans ce contexte, il faut noter que le traité réformateur impose la publicité aux délibérations du Conseil lorsque celui-ci délibère sur ou vote un acte législatif18. Ceci étant, on pourra également rappeler que le fonctionnement de l’Union Européenne ne repose pas sur le système de la plus grande légitimation parlementaire, mais sur celui de la démocratie représentative19. Après tout, il semble donc possible de placer sur le même niveau démocratique les deux procédures législatives et par la même les actes ainsi adoptés.

18L’incohérence de la hiérarchisation découle plutôt du fait qu’il existe des procédures législatives spéciales qui ne se distinguent sur aucun point matériel des processus d’adoption d’actes non législatifs prévus dans le droit primaire de l’Union. On est donc en présence d’actes arrêtés par des procédures matériellement identiques mais placés sur différents niveaux hiérarchiques et ceci en fonction de la qualification purement formelle de leur procédure d’adoption respective.

3 - Une hiérarchisation établie par le traité

19Nonobstant ce manque de cohérence, on peut constater que le traité prévoit de distinguer les actes juridiques issus d’une Communauté de Droit en actes à caractère législatif et actes qui se qualifient par leur caractère non législatif. Pour cela, le traité procède ici à une hiérarchisation des actes plaçant les actes à caractère législatif au sommet de la pyramide des normes du droit dérivé.

20Après avoir présenté les différentes catégories d’actes et les relations qu’elles entretiennent, il semble utile de procéder à une brève analyse des exigences de légalité auxquelles sont soumis les actes dépourvus de caractère législatif.

II - LES EXIGENCES DE LÉGALITÉ AUXQUELLES SONT SOUMIS LES ACTES À CARACTÈRE NON LÉGISLATIF

21En adoptant des actes non législatifs, les institutions de l’Union ne sont pas soumises aux exigences propres des procédures législatives. Pour éviter une délégation excessive de compétences normatives susceptible de contourner les garanties de publicité et de discussion caractérisant les procédures législatives, le traité de Lisbonne impose des exigences de légalité spécifiques aux actes non législatifs. En conséquence, seront abordées quelques caractéristiques essentielles des exigences de légalité auxquelles sont soumis les actes non législatifs.

A - Exigences de légalité auxquelles sont soumis les actes délégués

  • 20 Décision du conseil du 17.07.2006, Journal officiel de la CE, partie législative L. 200/11.

22L’introduction de la législation déléguée est censée représenter un pas décisif sur le chemin d’une législation de l’Union respectant le principe de la séparation des fonctions. En chargeant la Commission de l’élaboration des détails techniques d’un acte législatif, le Parlement Européen et le Conseil seraient tenus de se concentrer sur leurs fonctions législatives originaires. Ainsi, les processus de législation devraient être accélérés et les actes devraient témoigner d’une meilleure lisibilité20. C’est, entre autres, au nom de la protection de cette séparation de fonctions que ces exigences de légalité visent non seulement le niveau de la délégation de pouvoir mais aussi l’exercice du pouvoir normatif délégué.

1 - La délégation de pouvoir

  • 21 Art. 290 § 1 TFUE.

23Ainsi, le seul type d’acte à pouvoir servir de base juridique à l’acte délégué et à transmettre partiellement le pouvoir normatif du législateur à la Commission, est l’acte législatif21.

  • 22 Art. 290 § 1 TFUE.

24De plus, le traité de Lisbonne limite explicitement la délégation à des « éléments non essentiels » de l’acte législatif, excluant par conséquent toute délégation à l’égard des éléments qualifiés d’essentiels22.

25C’est, premièrement, en qualifiant la procédure de codécision de procédure législative ordinaire, deuxièmement en dotant la Charte des droits fondamentaux d’une force juridique contraignante et troisièmement en précisant la séparation des fonctions au niveau de l’Union que le traité de Lisbonne établit des fondements pour le moins similaires à ceux des États membres en ce qui concerne l’objectif de cette obligation de réserver certaines règles à une loi formelle. Il s’agit donc du principe démocratique, de la séparation des fonctions et également de la protection des droits fondamentaux. C’est l’orientation vers les droits fondamentaux du « domaine de la loi » sur laquelle il convient de s’arrêter un moment.

26La Charte des droits fondamentaux prévoit dans son art. 52 que « toute limitation de l’exercice des droits et libertés reconnus par la présente Charte doit être prévue par la loi. » La notion de « loi » telle qu’elle est prévue dans cette disposition pourrait viser des lois formelles selon le traité de Lisbonne, et du coup donner une définition de ce qu’entend le traité par « éléments essentiels » d’un domaine. Cette approche poserait cependant d’énormes problèmes pratiques. La Commission, à titre d’exemple, serait paralysée dans le domaine du droit de la concurrence, où elle agit dans un grand nombre de cas, par des décisions touchant sensiblement aux droits fondamentaux des destinataires. Il est plutôt envisageable que la limite de l’exercice des droits fondamentaux pourrait se présenter sous forme d’un acte contraignant à portée générale. Ces actes qu’on peut qualifier de lois matérielles pourraient être aussi bien des actes législatifs que des actes non législatifs selon le traité de Lisbonne.

27Cela dévoilerait par contre l’incohérence de la notion d’acte législatif dans les deux textes mis en rapport par l’art. 6 du traité UE. En fin de compte, il incombera à la CJCE d’établir une notion appropriée des éléments essentiels et d’ainsi clarifier cet aspect.

2 - Exigences de détermination

  • 23 Art. 290 § 1 TFUE.

28La réserve de certains éléments à l’acte délégataire se voit intensifiée par l’obligation d’y déterminer explicitement « les objectifs, le contenu, la portée et la durée de la délégation »23. Ainsi l’acte délégataire doit permettre à la Commission, ainsi qu’au citoyen européen, de pouvoir discerner le cadre et les limites de la délégation du pouvoir normatif sans réduire la compétence normative de la Commission à un exercice mécanique de copier-coller.

3 - Contrôle de l’exercice de la législation déléguée

  • 24 Art. 290 § 2 TFUE.

29Une fois la compétence législative déléguée, les institutions législatrices disposent de modalités de contrôle et peuvent même récupérer leurs compétences à tout moment. Le traité de Lisbonne prévoit deux modalités à cette fi n mais les institutions pourront en rajouter24.

B - Exigences de légalité auxquelles sont soumis les actes d’exécution

30Dans un dernier temps, feront l’objet de quelques considérations, les exigences de légalité auxquelles sont soumis les actes d’exécution. Ici les exigences principales déterminent, d’une part, le niveau de la compétence d’exécution et, d’autre part, l’exercice de cette activité normative.

1 - Le niveau approprié de l’exécution

  • 25 Art. 291 § 2 TFUE.
  • 26 Art. 291 § 2 TFUE.

31Dans ce contexte, le terme « d’exécution » vise uniquement l’exécution normative. Cette forme d’exécution appartient, selon le traité réformateur, de plein droit aux États membres comme c’est le cas, selon le principe de l’administration indirecte, de l’exécution réelle des actes de l’Union. Au cas où l’adoption des actes d’exécution au niveau de l’Union s’avère nécessaire, et ceci afin de garantir des conditions uniformes d’exécution des actes juridiquement contraignants, c’est généralement à la Commission que le législateur est tenu de conférer des compétences d’exécution25. Le traité limite aux cas spécifiques et « dûment justifiés », ou au cadre de la PESC, les cas où le Conseil pourra se voir conférer de telles compétences26.

2 - Exercice des compétences d’exécution

  • 27 Art. 291 § 2 TFUE.
  • 28 Art. 291 § 3 TFUE.

32Lorsque les institutions de l’Union sont compétentes pour l’exécution normative, il faut également, pour cette forme de « législation non législative », une étape normative intermédiaire. À la différence des actes délégués dont la seule base juridique possible est l’acte législatif, l’habilitation à l’adoption des actes d’exécution peut-être contenue dans tout acte juridiquement contraignant27. Pour ce qui est du contrôle de l’exercice de l’exécution normative, il sera exercé par les États membres en leur qualité de « législateurs de droit commun » des actes d’exécution et selon des règles et principes généraux établis préalablement en procédure législative ordinaire28.

III - ÉVALUATION DE LA RÉFORME DES ACTES DE L’UNION

33Pour finir, j’aimerais – dans le cadre d’une évaluation de la réforme des actes juridiques de l’Union – évoquer encore une fois les objectifs de réforme mentionnés en introduction et leur degré de réalisation induits par le traité de Lisbonne. Il convient, en effet, de constater encore une fois que le traité modificatif prend la place du traité constitutionnel dont le destin est bien connu. Les notions jugées trop proches de celles de l’État national cèdent leur place à des mots plus neutres. Les « lois européennes » et les « lois cadres » reprennent leurs formes initiales de « règlement » et de « directive ». Néanmoins, le traité de Lisbonne introduit des actes « législatifs », des actes « non législatifs » et des « procédures législatives » revêtant un caractère symbolique tout aussi innovateur. L’introduction d’actes explicitement qualifiés de législatifs pourrait constituer sûrement un pas vers une Union plus compréhensible aux citoyens européens. Cependant, les incohérences juridiques de cette notion mettent en cause la plus-value simplificatrice de la nouvelle systématisation. Les types d’instruments juridiques prévus par les traités ne correspondent, ni au niveau linguistique ni au niveau juridique, aux catégories nationales auxquelles ils pourraient renvoyer. Étant donné l’objectif majeur de la réforme, à savoir l’amélioration de la compréhensibilité de l’ordre juridique communautaire, ce sont surtout des contradictions linguistiques qui prêtent à critique. À titre d’exemple, le terme de « règlement » peut désigner des actes législatifs – contrairement à ce qu’on entend en droit interne – et, pour ajouter à la confusion, un acte qualifié de règlement peut également être de caractère non législatif. En fin de compte, le rejet des mots empruntés aux constitutions nationales exprime la souveraineté des États membres et donc la qualité non étatique de l’Union. L’accès des citoyens au système de cette communauté d’intégration se fera donc peut-être non pas par des parallèles incohérents aux systèmes constitutionnels nationaux, mais en mettant l’accent sur les caractéristiques spécifiques de l’ordre juridique de l’Union.

Notes

1 H. Gaudin, « Amsterdam : L’échec de la hiérarchie des normes ? », RTDE, 1999, vol. 35, p. 1 (1) ; Bieber R./Salomé I., « Hierarchy of Norms in European Law », Common Market Law Review, 1996, p. 907 (907), Ruffert M. : Calliess/Ruffert (ed.), EUV/EGV, art. 249 pt. 19.

2 16. déclaration annexée au traité de Maastricht, Journal officiel n° C 191/101.

3 J.P. Jacqué, « La simplification des traités », RTDE, 1997, vol. 33, p. 903 (903) ; Conclusions de la présidence, Conseil européen de Laeken, SN 300/1/01 REV 1 ; Fiche de discussion de la Convention CONV 50/02, http://www.consilium.europa.eu/ueDocs/cms_Data/docs/pressData/de/ec/68829.pdf, rapport final du groupe IX « Simplification » CONV 424/02, http://www.consilium.europa.eu/ueDocs/cms_Data/docs/pressData/de/ec/68829.pdf.

4 Art. 289 § 3 TFUE.

5 Art. 289 § 1 TFUE.

6 Rapport final du groupe IX « Simplification » CONV 424/02, p. 15 (ci-dessus : note 3).

7 Art. 289 § 2 TFUE.

8 Art. 290 § 1 TFUE, rapport final du groupe IX « Simplification » CONV 424/02, p. 10 (ci-dessus : note 3), arrêt de la CJCE du 06.12.2005, Royaume-Uni / Parlement et Conseil, Rec. 2005, p. I-20553.

9 Mandat de la CIG 2007, p. 9 lit., http://register.consilium.europa.eu/pdf/fr/07/st11/st11218.fr07.pdf.

10 Art. 288 TFUE.

11 Art. 290 TFUE.

12 Art. 291 § 2 TFUE.

13 À titre d’exemple : art. 103 TFUE.

14 À ce sujet rapport du PE du 03.12.2002, http://www.europarl.europa.eu/sides/getDoc.do?type=REPORT&reference=A5-2002-0425&language=FR&mode=XML, rapport final du groupe IX « Simplification », CONV 424/02 (ci-dessus : note 3).

15 CJCE, arrêt du 17.12.1970, Einfuhr-und Vorratsstelle für Getreide und Futtermittel / Köster, aff. 25/70, Rec. 1997, p. I-1661, pt. 17.

16 A. Türk, « The Concept of "Legislative" Act in the Constitutional Treaty », German Law Journal, vol. 6, n° 11, 2005, p. 1555, (1563), http://www.germanlawjournal.com/article.php?id=655.

17 Sur ce point sera remarqué que la notion de démocratie telle qu’elle est entendue au niveau des États membres et au niveau de l’Union ne doit pas être confondue.

18 Art. 16 § 8, 1re phrase traité UE dans sa version du traité de Lisbonne.

19 Art. 10 TUE dans sa version du traité de Lisbonne.

20 Décision du conseil du 17.07.2006, Journal officiel de la CE, partie législative L. 200/11.

21 Art. 290 § 1 TFUE.

22 Art. 290 § 1 TFUE.

23 Art. 290 § 1 TFUE.

24 Art. 290 § 2 TFUE.

25 Art. 291 § 2 TFUE.

26 Art. 291 § 2 TFUE.

27 Art. 291 § 2 TFUE.

28 Art. 291 § 3 TFUE.

Auteur

Étudiante à l’université de Bochum

© Presses universitaires François-Rabelais, 2010

Conditions d’utilisation : http://www.openedition.org/6540

Acheter

Volume papier

Chargement

Unavailable