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Quel avenir pour l’intégration européenne ?

 | 
Jean Rossetto
, 
Abdelkhaleq Berramdane
, 
Wolfram Cremer
, 
et al.

Partie I. Renoncement au traité constitutionnel ?

La participation renforcée des citoyens à la politique européenne – l’initiative populaire européenne1

Felix Boor

Texte intégral

  • 1 Je remercie Mlle Véronique Müller, Wiss. Mitarbeiterin, Ruhr-Universität Bochum, de leur aide esse (...)
  • 2 Référendum du 12 juin 2008, 53,4 % des participants ont voté contre le traité.

1La participation des citoyens était un des plus grands objectifs du traité de Lisbonne qui devait introduire une participation renforcée des citoyens à la politique de l’Union européenne dans les textes de l’Union. Bien évidemment, ce sujet est devenu délicat depuis l’échec du référendum irlandais2.

  • 3 Jürgen Habermas, « Erste Hilfe für Europa », Die Zeit du 29.11.2007, No. 49/2007.

2Dans le contexte de la signature du traité de Lisbonne, le philosophe allemand Jürgen Habermas a constaté que le traité n’avait pas résolu les deux problèmes les plus importants de l’Union3. D’une part, il s’agit de l’élargissement de l’Union qui aggrave le risque de conflits entre les États membres. Ce développement signifie une paralysie politique menaçante. D’autre part, et c’est cet aspect qui constitue l’aspect principal de cette intervention, le traité de Lisbonne et les traités européens précédents seraient des projets élitistes selon Habermas, leur élaboration serait bureaucratique et il y aurait un manque de participation des citoyens. L’Union fonctionnerait aujourd’hui avec tous ses déficits démocratiques qui découleraient du caractère intergouvernemental et bureaucratique de la législation européenne.

  • 4 Simone Veil, Présidente de Parlement Européen, 1979 : « demokratische Kontrollinstanz und Impulsge (...)
  • 5 Art. 4 TUE ; art. 15 TUE (selon le traité de Lisbonne).
  • 6 Art. 202 TCE ; art. 16 TUE (selon le traité de Lisbonne).

3La situation européenne actuelle révèle le problème essentiel selon lequel l’Union est fondée sur un traité entre des gouvernements nationaux. C’est la raison pour laquelle on n’a pas osé transférer les droits d’un Parlement national au Parlement européen qui est pourtant directement élu par le peuple. Certes, on peut dire que la position juridique du Parlement a été consolidée par les traités précédents, néanmoins il demeure malgré cela une instance de contrôle4. En effet, les orientations politiques générales et la législation européenne elles-mêmes demeurent de la compétence des gouvernements qui sont représentés par le Conseil européen5 et par le Conseil6.

  • 7 Référendums en France (le 29 mai 2005) et aux Pays-Bas (le 01 juin 2005) sur le traité constitutio (...)
  • 8 Par exemple la recommandation du Président de la Commission M. José Manuel Barroso aux États membr (...)

4Lorsque l’on aborde le sujet de la participation renforcée des citoyens, on doit constater que la relation entre l’Union et les référendums n’est guère positive. D’une part, les États membres sont sans aucun doute des démocraties pures qui préfèrent idéologiquement une participation forte des citoyens au quotidien politique. D’autre part, la communauté des chefs d’État européens fut plus d’une fois déstabilisée par une participation directe du peuple ; ce dernier a souvent voté contre l’Union et les traités européens7. La décision des dirigeants européens8 de poursuivre le processus de ratification malgré l’échec du référendum irlandais indique que l’Union ignore une décision prise par des citoyens sur une base démocratique.

5La question qui se pose aux dirigeants européens est évidemment celle de savoir si une dissimulation du contenu, une simplification des questions essentielles et le manque de participation des citoyens pendant les négociations ont à voir de manière importante avec l’échec irlandais. On doit admettre que le traité de Lisbonne conserve évidemment beaucoup d’éléments du traité établissant une Constitution pour l’Europe. Par contre, la plupart des parties aux négociations estiment qu’il s’agit d’un traité qui n’est – en quelque sorte – pas « à la hauteur » d’une Constitution. Ceci découle sans doute en partie de la politique du Royaume-Uni qui contribue à susciter des interrogations sur le contenu réel du traité. C’est la raison pour laquelle le traité serait jusqu’à présent, selon Habermas, l’exemple le plus choquant d’élaboration bureaucratique sans participation des citoyens.

6Bien évidemment, la vision du juriste est quelque peu différente à propos de la confection des traités européens. D’une part, vu la complexité du droit primaire, il est difficile d’imaginer comment il serait possible de faire participer les citoyens européens aux négociations. D’autre part, on doit prêter attention au fait qu’une grande partie des Constitutions nationales modernes est élaborée sans participation directe du peuple. Concernant le traité de Lisbonne, il doit être constaté que les États membres ont évidemment reconnu le problème du manque de participation des citoyens et qu’ils se sont efforcés depuis le traité de Maastricht de faire participer les citoyens au procès politique.

  • 9 Le Médiateur européen, Rapport annuel 2007, Synthèse et Statistiques, p. 8.

7A été créée notamment la fonction du Médiateur européen par le traité de Maastricht qui remplit la tâche de contrôler les organes de l’Union suite à des réclamations individuelles des citoyens. Celui-ci travaille d’une façon très efficace : en 2007 il a reçu 3211 réclamations dont 518 étaient recevables9. Sans que les citoyens soient obligés de saisir les tribunaux, bon nombre des erreurs commises par les institutions européennes ont pu être corrigées. La fonction du Médiateur a donc amélioré la participation des citoyens. Ceci a pour conséquence que le citoyen peut faire contrôler le comportement des institutions européennes par une réclamation individuelle. En revanche, les citoyens ne participent pas au processus législatif.

  • 10 Art. I-47, § 4, traité Constitutionnel.

8Dans ce contexte, il est important de souligner que le traité de Lisbonne a adopté un instrument déjà créé par le traité constitutionnel. Il s’agit de l’initiative populaire européenne. Cette nouveauté est réglée dans l’art. 8, lit. b, § 4, traité de l’Union et reprend les termes du traité constitutionnel10. Selon ces dispositions, les citoyens de l’Union ont l’opportunité de faire des propositions législatives à la Commission. D’abord, on doit constater que l’article ne comporte pas toutes les conditions nécessaires. L’art. 21 du traité de fonctionnement de l’Union européenne dispose que la procédure et les conditions, notamment le nombre minimum des États membres, dont les citoyens concernés sont les ressortissants, doivent être définies par le Parlement et le Conseil conformément à la procédure législative ordinaire.

9Quelles sont donc ces conditions pour qu’une initiative populaire puisse réussir ?

10Premièrement, un million de citoyens doit participer à l’initiative populaire. Compte tenu de la population de l’Union, il s’agit d’un seuil peu élevé. Sont qualifiés pour participer tous les citoyens de l’Union disposant du droit de vote au niveau national.

  • 11 M. Ruffert, dans : Christian Callies/ Matthias Ruffert, Verfassung der Europäischen Union, Komment (...)

11Deuxièmement, un certain nombre d’États membres doit être représenté par les participants nationaux, sachant que le nombre exact doit être déterminé par une loi européenne, comme expliqué ci-dessus. Dans le contexte du traité constitutionnel, monsieur Ruffert a proposé, dans son commentaire allemand sur le traité constitutionnel11, un nombre de cinq États membres, un cinquième des États membres actuels ce qui paraissait adéquat et suffisant. Enfin, le droit d’initiative est limité par les compétences de l’Union.

12Une limitation sans doute plus importante concerne l’effet juridique de cette initiative populaire. Il est vrai que, suite à une initiative populaire, la Commission est obligée de faire des propositions adéquates dans le cadre de sa compétence d’initiative. Par contre, la Commission n’est pas liée par les propositions découlant de l’initiative populaire puisqu’elle dispose d’une marge d’appréciation concernant le choix des mesures les plus appropriées pour atteindre le but législatif. Cette situation n’est pas satisfaisante en raison de l’absence complète de contrôle indépendant par les Cours européennes de la décision prise par la Commission.

13Pour pouvoir juger cette nouveauté européenne, il semble opportun de la comparer avec les règles des Constitutions nationales. Cette disposition, correspond-elle aux initiatives populaires des États membres ? Et le traité de Lisbonne, utilise-t-il cet instrument plutôt de manière restrictive ? Dans le cadre de ce colloque franco-allemand, il est convenable de présenter les dispositions des Constitutions au sein de l’État allemand. Avant d’aborder les Constitutions des Länder (II), on mettra l’accent sur la Loi Fondamentale allemande, le Grundgesetz (I).

I - LES DISPOSITIONS DE LA LOI FONDAMENTALE NE SONT PAS COMPARABLES AVEC L’INITIATIVE POPULAIRE EUROPÉENNE

14Les règlements de la loi fondamentale allemande – du « Grundgesetz » – ne paraissent pas appropriés pour juger cette disposition européenne. Le Grundgesetz comporte seulement deux articles qui prévoient une participation directe des citoyens. Il s’agit de l’art. 146 qui règle le cas d’un remplacement du Grundgesetz par une nouvelle Constitution (A) et du regroupement du territoire allemand qui est régi par l’art. 29 Grundgesetz (B).

A - Le caractère inexploitable de l’article 146 GG

  • 12 Sur le contexte historique : Dennewitz, dans : Dolzer/Vogel, Bonner Kommentar zum Grundgesetz, art (...)
  • 13 Selon ex-l’art. 23, § 2, Grundgesetz ; Axel voir Campenhausen, dans : v. Mangoldt/Klein/Starck, Gr (...)

15L’art. 146 est une disposition qui existait déjà dans une forme similaire dans la Constitution allemande de 194912. À titre d’information, il est nécessaire de rappeler que le Grundgesetz a été créé comme Constitution provisoire qui devait – selon les idées du Conseil parlementaire – être remplacée par une nouvelle Constitution après la réunification des deux États allemands : la République fédérale et la République démocratique. Pour adopter cette nouvelle Constitution l’art. 146 dispose que la nouvelle Constitution doit être soumise à une décision du peuple. Il est intéressant de noter que l’art. 146 n’a pas été appliqué en 1990 lors de la Réunification. Les deux États n’ont pas fondé de nouvel État, mais la République Démocratique allemande a rejoint à la République Fédérale d’Allemagne et a accepté le Grundgesetz13.

  • 14 Axel v. Campenhausen, ibid., art. 146 pt. 22 s ; Michael Kirn, ibid., art. 146 pt. 9 ss ; SchmidtB (...)

16Il est curieux que, avec l’évolution de la construction européenne, l’article ait connu une sorte de renaissance. La doctrine le considère en effet comme une disposition orientée vers l’avenir pour le cas où l’Allemagne accepterait des intégrer dans un État fédéral européen14.

17Quoi qu’il en soit, l’art. 146 n’a jamais été appliqué.

18Pourquoi cette disposition ne paraît-t-elle pas appropriée pour juger de l’initiative populaire européenne ? Techniquement l’art. 146 Grundgesetz présente un cas de référendum. Les citoyens sont sollicités pour répondre à une question posée par le Gouvernement ou par le Parlement. Mais dans le cas de l’art. 146 le Gouvernement et le Parlement ne disposent pas d’une initiative propre. Cette situation est donc entièrement différente de celle visée par les dispositions européennes.

B - L’instrument strict de l’article 29 GG

19Selon la seconde disposition, l’art. 29 Grundgesetz, il s’agit de toute décision touchant au territoire des différents Länder. Contrairement à l’art. 146, l’art. 29 a souvent été appliqué. C’est dans le cadre de la tentative d’unifier le Land de Brandebourg et la ville de Berlin pendant la dernière décennie que cet article a été appliqué pour la dernière fois. La loi fondamentale prévoit en ce cas un référendum au bénéfice de la population des régions concernées. L’art. 29 traite en grande partie de situations similaires à celles de l’art. 146. Comme explicité auparavant, ce dernier article réglemente la situation d’un référendum initié par le Bundestag ou par les Länder en cause.

20La disposition qui nous intéresse ici est l’§ 4 de l’art. 29. Selon cette disposition, la population dans une région économiquement délimitable avec au moins un million de citoyens, a le droit à une véritable initiative populaire avec l’objectif de regrouper son territoire, autrement dit de modifier le territoire du Land.

21Un dixième de la population ayant le droit de vote doit participer pour contraindre le Bundestag à adopter une loi déplaçant les frontières des Länder concernés ou à organiser un référendum sur cette question. Contrairement à l’initiative européenne, l’art. 29 prévoit un délai de deux ans pour adopter cette loi.

22En comparant, on observe que la disposition allemande est certes limitée au cas du regroupement du territoire. En revanche, la disposition est plus stricte que l’instrument européen. Contrairement à la situation de la Commission, le Bundestag n’a pas de marge d’appréciation concernant sa législation. Il est enfermé dans un délai de deux ans. En outre, il est prévu un contrôle judiciaire efficace sous l’égide du tribunal constitutionnel fédéral, le Bundesverfassungsgericht.

II - LES VÉRITABLES INITIATIVES POPULAIRES DES CONSTITUTIONS DES LÄNDER : UN MODÈLE POUR L’INITIATIVE EUROPÉENNE ?

  • 15 Art. 59, 60, 64 Constitution de Bade-Wurtemberg ; art. 71, 72, 73, 74 Constitution Bavière ; art. (...)

23En ce qui concerne les Constitutions des Länder, il faut en premier lieu constater que l’initiative populaire est prévue par toutes les Constitutions des Länder15. Un point commun constitue le but de la « Volksinitiative » ; les initiatives du peuple. Les initiatives tentent d'introduire une nouvelle disposition dans la législation du « Land ». Régulièrement, il est prévu une procédure législative en trois étapes.

24La première étape commune est l’initiative populaire elle-même. Les initiateurs collectent un certain nombre de signatures des citoyens qui est relativement faible. Dans la plupart des Länder, 20 000 signatures sont exigées. Souvent, il est toléré que les signatures soient collectées dans la rue, dans d’autres Länder comme la Bavière les particuliers doivent se rendre à l’administration compétente pour signer.

25Si l’initiative a du succès, le Parlement du Land peut décider s’il adopte la loi désirée. Dans le cas opposé, il appelle les citoyens à donner leur avis par le biais d’un vote (Volksbegehren) concernant la réglementation en vigueur. Entre 4 et 20 % des citoyens ayant le droit de vote doivent y participer. La plupart des Constitutions prévoient un délai pour la collecte des signatures (entre quatorze jours et douze mois). En Mecklembourg-Poméranie occidentale il n’y a cependant pas de délai. Dans l’hypothèse où la population souhaite modifier la Constitution par l’initiative populaire, la plupart des Constitutions dispose qu’il faut au moins 50 % des votes favorables qui doivent émaner d’au moins 25 % des citoyens ayant le droit de vote. Sans que le Parlement soit consulté, la loi exigée entre en vigueur au terme du « Volksbegehren ». Deux situations particulières méritent de retenir l’attention.

26À Hambourg, il y eut des controverses sur une disposition constitutionnelle récemment adoptée. Le Parlement de la ville hanséatique, la Bürgerschaft, avait été saisie relativement souvent par des initiatives populaires pour adopter des dispositions. La Bürgerschaft, n’appréciant pas ces dispositions, a adopté par deux fois des lois qui se sont substituées aux résultats des initiatives. En conséquence de ce comportement du Parlement qui était peu compatible avec l’éthique démocratique, une initiative populaire a eu lieu avec pour objectif d’éviter une telle situation. L’initiative populaire a eu du succès au mois de mars 2008. Les initiatives populaires ne peuvent plus être bloquées par le Parlement.

27Un autre cas qui a beaucoup attiré l’attention intéresse l’aéroport de Tempelhof qui est l’aéroport de Berlin Ouest. En 1948, un pont aérien a été installé pendant le blocus soviétique pour fournir de la nourriture à Berlin Ouest. Cet aéroport construit pendant le temps du troisième Reich va être fermé et remplacé par l’aéroport de Schönefeld. Beaucoup de citoyens berlinois ont protesté contre la fermeture, mais l’initiative populaire n’a pas eu de succès parce que la troisième étape, le Volksentscheid, n’a pas obtenu le nécessaire quorum de 25 % de la population disposant du droit de vote. Reste que 60 % des électeurs ayant participé au scrutin ont voté pour la conservation de l’aéroport, qui a été fermé malgré ce résultat.

28En comparant l’initiative populaire européenne aux Constitutions des Länder, il est évident que l’initiative populaire européenne apparaît plutôt comme un droit de pétition qu’un instrument réel de démocratie directe. Effectivement, les États membres n’ont pas eu le courage d’instaurer une véritable initiative populaire. Le dernier mot, donc la décision, demeure de la compétence des États membres représentés par le Conseil. Après l’échec des référendums des années précédentes, cette position paraît compréhensible ; l’Union a fait de mauvaises expériences. En revanche, au regard de la critique souvent formulée selon laquelle l’Union connaîtrait un déficit démocratique, on doit réfléchir à l’amélioration de la relation entre les citoyens et l’Union en leur conférant une initiative qui pourrait contraindre à l’adoption des dispositions désirées.

Notes

1 Je remercie Mlle Véronique Müller, Wiss. Mitarbeiterin, Ruhr-Universität Bochum, de leur aide essentielle pour la préparation de ce texte.

2 Référendum du 12 juin 2008, 53,4 % des participants ont voté contre le traité.

3 Jürgen Habermas, « Erste Hilfe für Europa », Die Zeit du 29.11.2007, No. 49/2007.

4 Simone Veil, Présidente de Parlement Européen, 1979 : « demokratische Kontrollinstanz und Impulsgeber », cité selon Thomas Oppermann, Europarecht, 3. Aufl. 2005, § 5 pt. 30.

5 Art. 4 TUE ; art. 15 TUE (selon le traité de Lisbonne).

6 Art. 202 TCE ; art. 16 TUE (selon le traité de Lisbonne).

7 Référendums en France (le 29 mai 2005) et aux Pays-Bas (le 01 juin 2005) sur le traité constitutionnel.

8 Par exemple la recommandation du Président de la Commission M. José Manuel Barroso aux États membres du 13 juin 2008.

9 Le Médiateur européen, Rapport annuel 2007, Synthèse et Statistiques, p. 8.

10 Art. I-47, § 4, traité Constitutionnel.

11 M. Ruffert, dans : Christian Callies/ Matthias Ruffert, Verfassung der Europäischen Union, Kommentar der Grundlagenbestimmungen, art. I-48 pt. 20.

12 Sur le contexte historique : Dennewitz, dans : Dolzer/Vogel, Bonner Kommentar zum Grundgesetz, art. 146 ; Horst Dreier, dans : H. Dreier, GG-Kommentar, Bd. 3, art. 146 pt. 2 ss ; Huber, dans : Sachs, Grundgesetz, art. 146, pt. 1 s ; Speckmaier, dans : Umbach/Clemens, Mitarbeiterkommentar, art. 146 pt. 4.

13 Selon ex-l’art. 23, § 2, Grundgesetz ; Axel voir Campenhausen, dans : v. Mangoldt/Klein/Starck, Grundgesetz-Kommentar, Bd. 3, 5. Aufl. 2005, art. 146 pt. 9 ss ; Huber, dans : Sachs, Grundgesetz, art. 146 pt. 4 s ; Michael Kirn, dans : v. Münch/Kunig, Grundgesetz-Kommentar, Bd. 3, 5. Aufl. 2003, Rn. 6 s.

14 Axel v. Campenhausen, ibid., art. 146 pt. 22 s ; Michael Kirn, ibid., art. 146 pt. 9 ss ; SchmidtBleibtreu/Hofmann, dans : Schmidt-Bleibtreu/Klein, Grundgesetz-Kommentar, art. 146 pt. 10 ss.

15 Art. 59, 60, 64 Constitution de Bade-Wurtemberg ; art. 71, 72, 73, 74 Constitution Bavière ; art. 59, 61, 62,63, 100 Constitution de Berlin ; art. 2, 22, 75, 76, 77, 78, 79 Constitution brandebourgeoise ; art. 69, 70, 71, 72, 74, 87 Constitution de Brême ; art. 50 Constitution hambourgeoise ; art. 116, 123, 124 Constitution d’Hesse ; art. 55, 59, 60 Constitution de Mecklembourg-Poméranie occidentale ; art. 42, 47, 48, 49, 50 Constitution de Basse-Saxe ; art. 2, 67a, 68, 69 Constitution de Rhénanie du Nord/Westphalie ; art. 107, 108, 108a, 109, 114, 115 Constitution de Rhénanie-Palatinat ; art. 61, 99, 100 Constitution de la Sarre ; art. 70, 71, 72, 73, 74 Constitution de Saxe ; art. 80, 81 Constitution de Saxe-Anhalt ; art. 41, 42 Constitution de Schleswig-Holstein ; art. 81, 82, 83 Constitution de Thuringe.

Auteur

Assistant à l’université de Bochum

Wissenschaftlicher Mitarbeiter am Lehrstuhl für Öffentliches Recht, insbesondere Europarecht, Völkerrecht und Internationales Wirtschaftsrecht von Frau Prof. Dr Adelheid Puttler, LL.M., Ruhr-Universität Bochum.

© Presses universitaires François-Rabelais, 2010

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