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Quel avenir pour l’intégration européenne ?

 | 
Jean Rossetto
, 
Abdelkhaleq Berramdane
, 
Wolfram Cremer
, 
et al.

Partie I. Renoncement au traité constitutionnel ?

Présidence(s) de l’Union européenne

Claude Blumann

Texte intégral

1Le sujet est évidemment d’une grande actualité puisque depuis le 1er juillet 2008, la France occupe la présidence du Conseil de l’Union. C’est l’occasion de se pencher sur ce thème de la présidence et de l’approfondir en s’efforçant de dépasser le circonstanciel. L’expression « présidences » de l’Union, volontiers employée par de nombreux responsables français est d’ailleurs discutable puisque comme on le sait, la France comme au demeurant ses prédécesseurs se bornera à assurer la présidence du Conseil et plus largement des organes intergouvernementaux de l’Union.

  • 1 P. De Schoutheete, La coopération politique européenne, Labor 2e ed., Bruxelles, 1986.

2Il y a plus de trente ans, monsieur Henry Kissinger secrétaire d’État du Président Richard Nixon, avait lancé la controverse en se demandant publiquement quel était le numéro de téléphone de l’Europe lorsqu’il devait dialoguer avec elle. À l’évidence, on pouvait voir dans cette boutade une certaine dose de condescendance à l’égard de cette Europe encore balbutiante, à peine remise des grands soubresauts de la période gaulliste. De plus la coopération politique européenne1, naissante et hésitante était encore loin d’avoir atteint le degré de solidité minimale que commence à acquérir la politique étrangère et de sécurité commune (ci-après PESC). Mais quoi qu’il en soit l’expression est restée et elle alimente le thème d’une Europe sans visage, sans tête et forcément, puisqu’on prétend que c’est là qu’elle se tient, sans âme.

  • 2 C. Blumann et L. Dubouis, Droit institutionnel de l’Union européenne, Litec, 3e éd., 2007, notamme (...)

3En réalité cet aphorisme est injuste car des présidences de l’Union européenne2, il n’en manque point et paraphrasant un mot célèbre du Général De Gaulle, on peut affirmer sans grand risque d’erreur qu’en matière de présidences, l’Europe se caractérise non par le vide mais par le trop-plein. Chaque institution au sens strict du terme, de même que les organes complémentaires à vocation générale comme le comité économique et social et le comité des régions, disposent de leurs présidences, une présidence élue librement par l’institution ou organe, à la différence de celle du Conseil qui a une structure propre en raison de son caractère intergouvernemental et de celle de la Commission qui mêle des origines contrastées.

4Le Président de la Cour de justice est élu par ses pairs (non compris les avocats généraux) pour une durée de trois ans renouvelable, celui du Parlement européen pour deux ans et demi, soit une demi-législature, une solution bancale adoptée au lendemain de l’élection du Parlement européen au suffrage universel direct et pour permettre aux deux principaux groupes politiques du Parlement (PPE et socialistes) d’alterner au « perchoir ». Il y a là au demeurant une parfaite illustration des mœurs politiques consensuelles de l’Union et de la volonté d’éviter les affrontements voire les majorités tranchées.

  • 3 Voir aussi notre communication à l’Académie d’été de Rennes août-septembre 2008.

5Volontairement, ce rapport s’en tiendra à la présidence du Conseil et plus largement des organes intergouvernementaux de l’Union3. Il mettra aussi l’accent sur la présidence française du second semestre 2008. Après avoir examiné l’organisation de cette présidence (I), les missions en seront ensuite étudiées (II).

I - ORGANISATION DE LA PRÉSIDENCE

  • 4 C. Blumann, Le Conseil de l’Union européenne, J. C. Europe, Fasc. 219.

6Même complexe et simple à la fois, la présidence du Conseil a suscité de nombreux commentaires et interrogations4. Dans l’organigramme communautaire, le Conseil est seul à représenter formellement l’inter-étatisme. Il incarne cette forte légitimité qui se trouve à la base de la construction européenne. Néanmoins, les auteurs des traités, méfiants à l’égard de la toute puissance étatique, n’ont pas souhaité donner à la présidence de cet organe le poids qui aurait pu être le sien. Cette présidence dans sa configuration actuelle reste donc formelle (A). Cela explique les efforts déployés tant par le traité constitutionnel que par celui de Lisbonne pour lui donner un poids et une assise renforcés (B).

A - La situation actuelle

7La situation est trop connue pour faire l’objet d’une description précise. Vue sous un angle synthétique, on peut l’identifier à partir de quatre caractères.

8– En premier lieu, il s’agit d’une présidence fonctionnelle. C’est une fonction plus qu’un organe et encore plus qu’une personne. La présidence est en effet assurée par chaque État membre à tour de rôle pour une durée de six mois. Il y a un reflet de pratiques très répandues dans nombre d’organisations internationales, notamment dans le cadre des organes restreints. Ainsi au Conseil de sécurité des Nations Unies, la présidence est assurée par chacun des quinze membres pour une durée d’un mois. C’est aussi une illustration du principe d’égalité des États, dans sa version la plus classique. Le Conseil étant l’organe intergouvernemental par excellence, les règles du droit international lui sont applicables a priori. Pour la même raison, les États membres ont le choix des personnes, c’est-à-dire des ministres qu’ils envoient siéger au sein du Conseil. Les ministres n’ont pas à être systématiquement les ministres des affaires étrangères ni ceux ayant en charge les affaires européennes. L’État a le choix, d’où le système du « tourniquet » mis en place depuis l’origine, qui voit la plupart des ministres nationaux venir siéger au Conseil en fonction de la spécialisation de celui-ci. D’où aussi l’échec de la plupart des tentatives visant à créer dans chaque gouvernement et à Bruxelles un ministère spécialisé dans les affaires européennes et qui aurait pour rôle de centraliser dans chaque gouvernement national les questions européennes et aurait disposé du monopole de la représentation de son gouvernement dans les instances bruxelloises.

9À l’origine, ce système est d’autant plus facilement acceptable que le rôle de la présidence est assez réduit (voir infra). Il s’agit surtout d’assurer la présidence des séances et sessions du Conseil. De plus, compte tenu du petit nombre d’États membres – six à l’origine – chacun d’entre eux est assuré de revenir aux affaires une fois tous les trois ans. Ce faisant une continuité peut ainsi s’instaurer de facto.

  • 5 Confirmé par règlement intérieur du 15 septembre 2006 décision n° 2006/683 JOUE L 285, 16 octobre (...)

10– En second lieu, la présidence revêt un caractère global ou mieux encore intégral. Elle s’applique à tous les organes intergouvernementaux de l’Union, du sommet à la base. C’est tout d’abord la présidence du Conseil européen. Concrètement, il s’agit de la formation la plus emblématique. Le chef d’État ou de gouvernement qui préside cette instance est celui qui possède les titres les plus éminents pour incarner l’Union européenne dans sa totalité. Mais pour l’heure il ne s’agit que d’un primus inter pares. La présidence du Conseil de l’Union au contraire est marquée par le plus grand anonymat. Car le Conseil lui-même constitue une entité assez abstraite qui se décompose en une pluralité de formations distinctes. Avec le temps ces formations se sont multipliées à un point tel que le Conseil, organe relativement épisodique à l’origine, s’est transformé en organe quasi-permanent tenant des sessions une bonne partie de chaque semaine. Les formations du Conseil correspondent aux grands secteurs d’activité de l’Union, et après avoir atteint le nombre d’une quinzaine, elles ont été réduites à neuf sur la base d’une modification du règlement intérieur adoptée en 20025. Il n’empêche : le même État membre préside l’ensemble des formations du Conseil et il appartient au ministre de l’État en charge de la présidence de présider automatiquement la formation à laquelle il appartient.

  • 6 V. Constantinesco et D. Simon (dir.), Le COREPER dans tous ses États, Presses universitaires de St (...)

11La présidence s’étend aux organes administratifs ou techniques dépendant du Conseil. Au niveau de la première exécution cela recouvre bien sûr le Comité des représentants permanents (ci-après COREPER)6, qui a une compétence quasiment transversale et qui est en quelque sorte, au niveau administratif, ce qu’est le conseil affaires générales au niveau politique. Cela recouvre aussi des organes plus spécialisés comme le comité politique (composé des directeurs politiques des ministères des affaires étrangères) dans le domaine de la PESCPSDC ou l’ex-comité du K-4 dans celui du troisième pilier. Le principe ne se dément pas lorsque l’on descend dans la hiérarchie administrative. Le Conseil peut aussi en effet s’entourer d’organes techniques ou d’experts pour l’assister dans sa tâche. Ceux-ci sont bien évidemment moins nombreux que ceux institués par la Commission, qui, elle, doit effectuer le travail de préparation législative et assurer l’exécution, du moins dans le cadre de l’exécution dite normative. Mais dans le cadre du COREPER, dans le cadre aussi des structures de la PESC et des structures militaires mises en place au niveau de l’Union, il existe de nombreux groupes de travail ou de réflexion émanant le plus souvent des ministères nationaux qui assurent cette fonction technique ou d’expertise et qui tous sont présidés par le représentant de l’État qui a en charge la présidence du Conseil.

  • 7 C. Blumann, « La comitologie », in J. Dutheil de La Rochère, L’exécution en droit de l’Union, Bruy (...)

12Une importante exception à cette présidence intégrale réside dans les comités dits de comitologie7. Ceux-ci en effet, qui remplissent une fonction officielle en matière d’exécution, sont en effet composés de représentants des États membres à raison en principe de deux membres par État. Le comité lorsqu’il y a lieu à voter se prononce le plus souvent à la majorité qualifiée, à savoir selon les mêmes règles que le Conseil. Autrement dit, il s’apparente à une sorte de Conseil en format réduit. Mais en réalité, il n’est pas présidé par un fonctionnaire de l’État membre assurant la présidence du Conseil. Cette fonction incombe à la Commission ou à son représentant, laquelle siège en effet au sein du comité et en assure aussi le secrétariat et en fixe l’ordre du jour. Les comités de comitologie constituent ainsi une sorte de structure mixte, à mi-chemin entre le Conseil et la Commission, ce qui en définitive se comprend très bien puisqu’ils se situent au cœur de la fonction exécutive, elle-même partagée entre les deux « exécutifs » communautaires.

13– En troisième lieu, la présidence du Conseil est une présidence rotative. Chaque État membre l’exerce à tour de rôle pour une durée de six mois. On retrouve ici le principe d’égalité des États et les usages diplomatiques. Initialement ceux-ci étaient mis en œuvre avec une particulière rigueur, puisque l’ordre de passage des États membres correspondait à l’ordre alphabétique de ceux-ci établi dans la langue nationale de chacun. Là encore, cette règle quelque peu aveugle semblait supportable compte tenu de la rapidité de la rotation. Mais avec l’élargissement, cette règle a été assouplie pour permettre une succession harmonieuse à la tête de l’Union avec une alternance entre grands et petits États membres, anciens et nouveaux États, prise en compte aussi d’une diversité géographique. Juridiquement, il appartient au Conseil statuant à l’unanimité (art. 203 § 2 CE) de fixer cet ordre de passage. Ainsi la France, précédée de la Slovénie, sera suivie de la République Tchèque, puis de la Suède.

14– Enfin, il s’agit d’une présidence de courte durée. Suffi sante dans le contexte initial du marché commun, cette brièveté concentre sur elle toutes les critiques. Elle ne permet pas un travail continu et en profondeur. À peine une présidence s’est-elle installée et formée aux rouages de l’Europe qu’elle doit céder la place à une autre. De plus l’espacement entre deux périodes de présidence pour un même État membre, soit plus de treize ans aujourd’hui, ne permet pas de maintenir en veille des équipes performantes aptes à se mettre rapidement au service de l’Union. D’où la nécessité pour tous les États, y compris les plus grands de reconstituer à chaque reprise de nouveaux dispositifs humains et logistiques pour faire face à la mission qui va leur incomber pour les six mois à venir.

15Cette fugacité brouille complètement le visage de l’Europe. Elle entretient une grande perplexité tant dans les opinions publiques toujours friandes d’images que vis-à-vis des pays tiers. Cette Europe sans visage attise le thème du déficit démocratique. Certes le Président de la Commission qui dispose de la durée (cinq ans en principe) devrait remplir le vide. Mais il paraît trop lointain et choisi, même s’il dispose théoriquement d’une totale liberté politique, sur une base trop consensuelle pour affirmer une forte identité. De plus certains États membres, comme une certaine presse politique, alimentent à satiété le thème d’une Commission, simple organe technique, ce qui rejaillit nécessairement sur la personnalité et les capacités d’action et de représentation de son président.

  • 8 C. Blumann, Le Conseil en 2005, Annuaire de Droit européen (ADE) 2005, Bruylant, 2008, p. 187 svte (...)

16À la vérité, sur le plan technique, des palliatifs ou contre-mesures existent pour pallier cette présidence par trop éphémère. Sur le plan fonctionnel, il faut évoquer les programmes stratégiques pluriannuels ou les programmes annuels par lesquels plusieurs présidences successives s’unissent pour établir leur ordre de priorité sur longue période8. Il est vrai que ces documents qui doivent passer sous les fourches caudines de difficiles compromis ne sont pas très précis, déclinent plus ou moins verbeusement les thèmes du moment et pratiquent assez largement la langue de bois. Sur le plan organique, le système de la troïka représente aussi une parade à la brièveté de la présidence. À l’origine, il s’agissait d’un groupe formé de la présidence sortante de celle du moment et de la suivante. Cette équipe composée d’ailleurs principalement de diplomates a pour fonction d’intervenir dans des affaires internationales dans lesquelles l’Union peut se trouver impliquée ou dans des crises internationales. Il s’agit en réalité d’actions ponctuelles. Avec le temps, la troïka s’est transformée. Le représentant de la présidence sortante a disparu mais, en revanche, le commissaire européen ayant en charge les relations extérieures et le haut-représentant pour la PESC ont rejoint « l’attelage » initial. Mais les missions demeurent ponctuelles et l’organisme ne jouit d’aucune permanence. Les traités constitutifs en ignorent au demeurant l’existence.

B - Apports de la Constitution et du traité de Lisbonne

17Renforcer le poids des exécutifs, améliorer la gouvernance dans l’Union européenne a constitué un leitmotiv de ces deux traités. Ceux-ci en effet, tranchant avec leurs prédécesseurs qui avaient surtout eu pour ambition d’accroître les pouvoirs du Parlement européen se penchent principalement sur la question des exécutifs, qui, il est vrai, n’avait pu recevoir de solution satisfaisante ni à Amsterdam ni à Nice. Dans ce contexte, toutes les présidences de l’Union obtiennent des améliorations.

1 - Présidence de la Commission

18La Commission en tant qu’institution se voit peu affectée par le traité de Lisbonne. Comme à l’accoutumée, les débats se sont focalisés sur la composition de l’organe supranational par excellence. Mais en réalité, depuis le traité de Nice et son protocole sur l’élargissement de l’Union, le principe d’une Commission plus restreinte s’est imposé non sans douleur. Lisbonne parvient au chiffre des deux-tiers des États membres, sur la base d’un principe de rotation égalitaire s’efforçant de surcroît de tenir compte de l’équilibre géographique et démographique de l’Union. Cependant, cette réforme ne devrait entrer en vigueur qu’à compter de 2014-2015, sauf à ce qu’à défaut de ratification du traité de Lisbonne, le protocole additionnel au traité de Nice, censé devoir s’appliquer à compter de l’adhésion du vingt-septième État membre devait entrer en application. Dans ce cas, le principe de rotation égalitaire devrait s’appliquer dès 2010. Toutefois, il est plus probable, (et désormais avéré) compte tenu de la question irlandaise, que le principe d’un commissaire par État membre sera maintenu sans limitation de durée.

19Dans un tel contexte, la présidence de la Commission n’en acquiert que plus de poids car il faut se souvenir que l’idée de son renforcement est largement due à l’accroissement numérique du nombre de membres de l’institution (voir supra). Il reste que la présidence de la Commission subit peu de changements avec Lisbonne. Ses pouvoirs, son mode de fonctionnement demeurent inchangés. Un souci de renforcer la légitimité démocratique du Président s’est cependant manifesté. Dorénavant, le président sera directement élu par le Parlement européen sur proposition du Conseil européen (art. 17 § 7 nouveau du TUE). Néanmoins le changement peut sembler assez symbolique lorsque l’on sait qu’à l’heure actuelle il doit déjà bénéficier d’un vote personnel de confiance du Parlement européen. Cette élection directe demeure de toute façon précaire, car il lui faudra ensuite faire approuver l’ensemble de son équipe par l’assemblée de Strasbourg et in fi ne le Conseil européen devra également confirmer l’ensemble du collège à la majorité qualifiée.

20Certaines modifications confortent l’autorité du Président en s’inscrivant en droite ligne dans la continuité des apports du traité de Nice (voir supra). Ainsi désormais, le pouvoir de révoquer ses collègues lui appartient en propre, sans nécessiter l’assentiment de la majorité du collège. Les règles de remplacement des commissaires ainsi démissionnés ne changent pas (art. 246, nouveau, du TFUE) à ceci près que le Parlement européen sera consulté sur le(s) remplaçant(s). De la même manière, il appartiendra dorénavant au seul président de désigner des vice-présidents au sein de son collège. Liées à son droit de procéder à un remaniement des attributions en cours de mandat (art. 248, nouveau, TFUE), ces nouvelles prérogatives confèrent au président une autorité renforcée sur ses collègues lui permettant d’apparaître et de se comporter comme un véritable chef de gouvernement. Un personnage cependant échappe grandement à son autorité : le haut représentant de l’Union pour les affaires étrangères et la politique de sécurité.

21Ce dernier figure dans la nouvelle équipe dirigeante que le traité de Lisbonne met en place, aux côtés du président du Conseil européen et de la présidence « classique » du Conseil.

2 - Présidence du Conseil européen

  • 9 S. Karagiannis, « Le Conseil européen, le Conseil des ministres », in V. Constantinesco, Y. Gautie (...)

22En effet, conséquence logique et voulue de la dissociation complète du Conseil européen et du Conseil, qui deviennent deux institutions distinctes9, leurs présidents respectifs sont appelés à emprunter des chemins divergents. Alors que la présidence du Conseil, même modifiée, demeure une entité abstraite, celle du Conseil européen se personnalise d’une manière radicale.

  • 10 Voir les principaux commentaires du traité constitutionnel : L. Burgorgue-Larsen, A. Levade, F. Pi (...)

23Cette présidence du Conseil européen constitue une des réformes les plus emblématiques des deux traités récents10. Elle a survécu à l’échec du traité constitutionnel car profondément souhaitée par les membres les plus puissants de l’Union européenne, même si la France, l’Allemagne et le Royaume-Uni ne se sont pas complètement retrouvés sur la conception qu’il convenait de se faire de cet organe : Une présidence très forte, présidence de toute l’Union selon la France, une présidence plus modeste pour l’Allemagne et le Royaume-Uni. Désigné pour une durée de deux ans et demi par le Conseil européen à la majorité qualifiée, ce président, renouvelable une fois, jouira d’une certaine continuité. Ses missions ont malgré tout été défi nies a minima, comme celles d’un gestionnaire de son institution, preuve une nouvelle fois de l’ambivalence des intentions des auteurs des traités. Il dirige les travaux du Conseil européen, arrête son ordre du jour, prépare les séances en liaison avec la Commission et le Conseil « affaires générales » facilite la recherche du compromis, assure la cohérence des travaux (art. 15 nouveau TUE). Il dispose aussi d’un rôle propre de représentation extérieure de l’Union, mais là encore avec de nombreux tempéraments. D’abord essentiellement « à son niveau et en sa qualité » ensuite uniquement dans le cadre de la PESC-PSD et enfin « sans préjudice des attributions du haut représentant ». On le sait déjà, la concurrence est vive sur le terrain de la représentation extérieure de l’Union, et encore plus vive demain.

24Le traité de Lisbonne est avare de précision en ce qui concerne le statut de ce président. Néanmoins « il ne peut exercer de mandat national » (art. 15 § 5 nouveau TUE). Il ne pourra donc s’agir d’un chef d’État ou de gouvernement en exercice, ni d’un membre d’un gouvernement national, ni d’un parlementaire national. L’esprit de l’institution apparaît ainsi clairement, il doit s’agir d’une personnalité au-dessus de la mêlée, non marquée par la défense d’intérêts nationaux, jouissant donc d’une certaine disponibilité intellectuelle et politique. L’idéal serait certainement un ancien chef d’État ou de gouvernement car on voit mal comment ce président pourrait avoir l’autorité et la légitimité suffisantes s’il n’avait exercé des fonctions suprêmes au plan national. Si le Conseil européen lui-même optait pour une personnalité ne remplissant pas ces conditions, a fortiori effacée ou de second plan, il est probable que l’essai serait manqué et que cette réforme ne serait qu’un trompe-l’œil. Le vote à la majorité qualifiée devrait permettre d’éviter ce genre de déconvenue, bien que l’on imagine mal comment une telle personnalité pourrait être choisie sans avoir le consensus au moins minimum de l’ensemble des États membres et l’accord des plus importants d’entre eux.

25La même majorité qualifiée suffit au Conseil européen pour démettre son président mais uniquement en cas d’empêchement ou de faute grave. Cette restriction rend problématique une responsabilité politique du président devant son Conseil. Dans les traités, l’emploi de l’expression « faute grave » pour les membres de la Commission a toujours été assimilé à une faute pénale ou disciplinaire mais pas politique. Cependant à la différence des membres de la Commission (art. 247 nouveau TFUE), le Conseil européen sera seul maître de la décision alors que pour les premiers c’est la Cour de justice qui tranche en dernier ressort. L’avenir reste donc ouvert de ce côté-là également.

26Peu prolixe sur le statut du président eu égard au droit national, le traité de Lisbonne l’est encore moins sur son statut communautaire. On peut s’étonner qu’aucune disposition n’évoque la question des incompatibilités avec les fonctions communautaires. À défaut d’exercer un mandat national, pourrait-il exercer un mandat communautaire ? Ainsi la question d’un cumul des fonctions avec celle de président de la Commission a pu être posée. N’y aurait-il pas là le meilleur moyen de créer une présidence surpuissante et capable de subsumer l’antagonisme entre la méthode communautaire et la méthode intergouvernementale. L’idée ne paraît pas tellement saugrenue, lorsque l’on observe que le haut représentant, selon le traité de Lisbonne, représente déjà officiellement cette double légitimité et que dans certaines organisations internationales, le secrétaire général assure parfois – comme dans l’alliance atlantique – la présidence du Conseil des ministres. Cependant tout dans les textes semble s’y opposer, et notamment l’obligation de coopérer prévue à l’art. 15 § 6 point b qui suppose une séparation organique des organes. Mais c’est surtout le principe d’indépendance de la Commission qui semble rendre irréductible les fonctions. Une présidence commune obligerait le président de la Commission à un certain assujettissement face au Conseil européen. Sa liberté de manœuvre s’en trouverait affectée et il ne pourrait plus se consacrer entièrement à la poursuite de l’intérêt général de l’Union.

3 - Présidence du Conseil

  • 11 C. Blumann in L. Burgorgue-Larsen, A. Levade, F. Picod (dir.), Le traité établissant une constitut (...)

27S’agissant de la présidence du Conseil, on demeure dans un registre plus classique11. Ni le traité constitutionnel ni celui de Lisbonne ne parviennent à un réel changement en la matière, sous réserve cependant, et il y a là un important progrès du conseil « relations extérieures », qui sera toujours présidé de manière permanente par le haut représentant pour la PESC-PSD. Pour les autres formations, le projet de la convention avait entendu porter la présidence à une durée d’un an. Une audace rapidement abandonnée, d’autant qu’avec l’élargissement de l’Union à vingt-sept États membres, elle aurait conduit chacun d’entre eux à n’exercer cette présidence qu’une fois tous les vingt-sept ans. Le traité constitutionnel comme celui de Lisbonne font preuve de timidité. Ils renvoient à une décision du Conseil européen, devant entrer en vigueur en même temps que le traité lui-même et qui figure à l’heure actuelle dans une déclaration annexe no 9. Ce texte prévoit que la présidence sera exercée par des groupes de présidence formés de trois États membres pour une durée de dix-huit mois.

  • 12 Documents du Conseil Polgen 76 11249/08, 30 juin 2008.

28Une solution qui a pu prêter à sourire mais qui pourrait se révéler moins inconsistante qu’il y paraît aujourd’hui. D’abord parce que ces groupes de présidence pourront être formés de telle manière qu’ils représentent un certain équilibre géographique, démographique et politique entre leurs membres. En second lieu, parce que ces groupes devront élaborer un programme pour une durée qui au total n’est pas négligeable. Enfin parce que ces groupes décideront de l’ordre de passage entre leurs membres. Il y a donc là un moyen réel d’assurer une certaine continuité et une cohérence dans les travaux du Conseil. D’autant qu’on peut imaginer, si l’on veut donner un effet utile à cette innovation, que les trois États membres constitueront une sorte d’équipe dont la pratique pourra se nourrir de l’expérience des uns et des autres. La présence d’un grand État dans le groupe permettra de pallier les carences que rencontrent certains petits et moyens États lorsqu’ils veulent ou doivent peser sur la scène internationale. Se dessine ainsi une nouvelle troïka, statutaire celle-ci et non informelle comme celle de la PESC-PSD, permanente et non ponctuelle, qui fonctionne déjà en partie de facto, puisque mise en vigueur par anticipation. Ainsi les trois présidences devant se succéder à compter du 1er juillet 2008 (France, Tchéquie et Suède) ont-elles adopté un programme commun le 9 juin 200812.

29De plus, même si l’État qui assurera au sein du groupe la présidence pour six mois préside en principe toutes les formations du Conseil, il reste que « les membres du groupe peuvent convenir entre eux d’autres arrangements » (art. 1er § 2 du projet de décision précité). L’article 2 du projet de décision confirme d’ailleurs implicitement que les trois États pourraient se répartir sur une autre base que purement chronologique la présidence des formations du Conseil. Chacun des trois pourrait ainsi se charger de certains domaines spécialisés dans lesquels il a acquis un certain savoir-faire ou une notoriété tant sur le plan interne de l’Union que dans les relations avec les pays tiers.

30Ainsi conçue, cette présidence du Conseil rotative et peut-être fluctuante en fonction de la nature des questions ne devrait pas représenter un véritable rival pour le président du Conseil européen. D’autant que l’emblématique présidence du conseil « affaires étrangères » sera dorénavant assurée exclusivement par le haut représentant. Ce dernier en revanche possède quelques atouts pour freiner dans son ascension le président du Conseil européen.

4 - Haut représentant de l’Union pour la PESC-PSD

31Ce haut représentant constitue un des apports majeurs des traités constitutionnel et de Lisbonne. Encore plus du premier si l’appellation initiale de ministre des affaires étrangères avait pu être conservée. Mais cette prestigieuse dénomination n’a pas résisté au processus de « déconstitutionnalisation » entrepris par Lisbonne, d’où il résulte que l’actuelle dénomination, héritée du traité d’Amsterdam a été conservée. Mais à défaut du mot la chose a survécu et c’est bien là l’essentiel, même si l’on ne peut sous-estimer la valeur des symboles dans la construction européenne. Toute l’originalité du nouveau haut représentant a déjà été mise en exergue. Il s’agit en effet d’un organe commun à la Commission et au Conseil, qui incarne en sa personne la double légitimité des exécutifs de l’Union. Il répond principalement à un besoin d’harmonisation et de coordination dans le champ des relations extérieures où de nombreux organes et institutions peuvent s’exprimer provoquant ce faisant de nombreuses fausses notes, notamment depuis le traité de Maastricht qui a érigé en pilier autonome d’inspiration intergouvernementale la Politique étrangère et de sécurité commune.

32Le nouveau haut représentant réunit sur sa personne les fonctions de l’actuel haut représentant pour la PESC et celle du Commissaire européen chargé des relations extérieures. Sa nomination reflète cette dualité. Il appartient en effet au Conseil européen statuant à la majorité qualifiée de le désigner mais avec l’accord du Président de la Commission. La cessation de ses fonctions s’opère selon la même procédure, qui donne malgré tout une certaine prééminence au Conseil européen.

33Sa position au sein de la Commission s’avère très originale. Il y siège de plein droit et exerce une des vice-présidences. Ce faisant, il est soumis « dans l’exercice de ces responsabilités […] et pour ces seules responsabilités aux procédures qui régissent le fonctionnement de la Commission ». Il en résulte notamment qu’en cas de vote d’une motion de censure par le Parlement européen contre la Commission, le haut représentant devra « démissionner des fonctions qu’il exerce au sein de la Commission » (art. 18 § 8 nouveau TUE). En conséquence, le haut représentant pourra continuer à exercer ses fonctions proprement intergouvernementales. Il redeviendrait en quelque sorte l’actuel haut représentant pour la PESC.

34Au plan fonctionnel, la double nature de l’ex-futur ministre des Affaires étrangères de l’UE autorise le développement de synergies entre la politique étrangère et de sécurité commune qu’il est chargé de « conduire » et la politique extérieure que mène la Commission dans le cadre des politiques classiques de l’Union. En matière de PESC-PSD, le rôle du haut représentant va bien au-delà des actuelles attributions de son homonyme. En effet, il dispose d’un pouvoir de proposition qui s’apparente à celui de la Commission dans les domaines classiques du droit communautaire, à ceci près cependant que les initiatives du ministre ne sauraient revêtir la force contraignante des propositions de la Commission. Il dispose également en matière de PESC-PSD d’un rôle propre d’exécution en tant que mandataire du Conseil, qui, pris à la lettre, pourrait concurrencer celui, plus classique, qui incombe au COREPER. De plus, s’il doit renoncer à la direction du secrétariat général du Conseil, ce qui confirme au passage son entrée définitive dans la sphère du politique, il conserve la maîtrise de l’unité de planification de la politique et d’alerte rapide (UPPAR) qui constitue un organisme léger de réflexion et d’action, qui devrait avec le traité de Lisbonne se transformer en service de l’action extérieure (art. 27 § 3 nouveau du TUE).

35Au sein de la Commission, il assurera la direction des relations extérieures, ce qui l’amènera à superviser l’ensemble des commissaires qui gèrent des portefeuilles en lien direct avec les affaires internationales. Sa qualité de vice-président devrait à cet égard lui faciliter cette tâche. Il aura également en charge la coordination de tous les aspects externes des politiques de l’Union, ce qui représente une tâche considérable, puisqu’il n’est plus aujourd’hui de politique communautaire, aussi technique soit-elle, qui ne comporte un volet externe plus ou moins important. Sans aboutir à une excessive centralisation, puisque chaque commissaire conservera la maîtrise y compris dans son volet externe de son propre département, le rôle de coordination du ministre des Affaires étrangères se révélera d’une utilité certaine.

II - MISSIONS DE LA PRÉSIDENCE

36C’est une banalité que de répéter qu’elles ont beaucoup évolué (A). Chaque présidence successive s’efforce de laisser une trace de son passage. Encore plus lorsque l’on sait que cette présidence devient un bien rare dont on ne peut jouir que quelque temps et à des échéances de plus en plus éloignées. Certains États membres s’y préparent de longue date. D’autres font preuve de plus de pragmatisme voire d’improvisation. Le contexte politique interne pèse aussi très lourdement. La présidence française de 1995 avait été marquée par les élections présidentielles qui avaient retenu l’attention des principaux responsables politiques et administratifs. Une occasion avait été manquée. Celle de 2008 s’est présentée dans un contexte politique globalement bien meilleur, le Président de la République étant encore proche de son élection et jouissant donc d’une légitimité réelle, même si les critiques se sont accumulées depuis un an (B).

A - L’évolution fonctionnelle

  • 13 Nos études au J. C. Europe Fasc. n° 219 et 220.
  • 14 C.A. Colliard « L’irréductible diplomatique » in Mélanges offerts à Pierre-Henri Teitgen, Pedone, (...)

37Globalement, il y a un glissement progressif d’une fonction purement protocolaire à une fonction politique. Le rôle purement protocolaire à l’origine de la présidence s’explique principalement en relation avec les fonctions propres de la Commission. Celle-ci dispose du monopole de l’initiative notamment législative et à l’autre extrémité du processus décisionnel, elle exerce la compétence exécutive du moins lorsqu’il y a lieu à exécution au niveau communautaire. Pour sa propre administration, le Conseil se dotera le moment venu de son propre secrétariat, sans oublier le rôle du COREPER13. La présidence du Conseil ne possède donc qu’un espace très réduit pour s’exprimer. De plus, le compromis de Luxembourg, en rapprochant encore plus le Conseil d’une instance diplomatique14, renforce le caractère purement intergouvernemental du Conseil et réduit son président à un rôle purement formel.

  • 15 Voir en liaison avec les prix agricoles de 1982 ; J. Kranz, « Le vote dans la pratique du Conseil (...)

38Celui-ci cependant n’est pas nul. Le président fixe l’ordre du jour du Conseil, organise le travail du Conseil et s’efforce de réaliser des compromis au sein de son institution, lesquels sont d’autant plus nécessaires qu’en raison toujours du même compromis de Luxembourg toute décision est prise à l’unanimité. De même le Président décide seul du passage au vote, ce qui, lorsque la situation politique commencera à se détendre au sein du Conseil, lorsqu’un mouvement en faveur d’un retour aux règles du traité pour ce qui concerne les modes de votation commencera à s’amorcer, à savoir au début des années quatre-vingts, deviendra primordial15. Aujourd’hui encore, le passage au vote représente une prérogative capitale du Président. Certes depuis une réforme du règlement intérieur de 1987, elle-même consécutive à l’entrée en vigueur de l’Acte unique européen, le Président peut se voir contraint à organiser un vote si la Commission ou tout État membre en fait la demande. Mais il faut dans ces deux cas que la proposition recueille l’approbation de la majorité des membres du Conseil, alors que le Président n’est nullement tenu par cette limitation.

39L’extension des tâches de la présidence tient en grande partie aux raisons classiques que constituent l’élargissement du nombre de membres de l’Union et l’accroissement des compétences communautaires. De la même manière l’affaiblissement constant de la Commission sur longue période, crée un certain vide sur le plan de l’initiative au moins politique. Mais on ne saurait tenir pour négligeable le tournant de l’Acte unique et le délaissement du compromis de Luxembourg. Le retour au vote à la majorité qualifiée fait du Président un lieu de conciliation et de recherche des compromis. La crainte des États membres de se trouver minoritaires et de se voir imposer une décision non souhaitée, les incite au compromis et au dialogue. Le Président est le passage obligé de toutes ces transactions.

  • On a pu présenter en quatre volets les fonctions de la présidence : les fonctions administratives, d’initiative, de coordination et de représentation.
  • La fonction administrative est, sans doute, en dépit de son caractère peu spectaculaire, la plus importante des fonctions assurées par la Présidence. Il lui incombe en effet de prévoir le calendrier et l’ordre du jour des multiples réunions qui se tiennent durant son mandat, non seulement au niveau du Conseil, mais aussi du COREPER et des nombreux groupes de travail qui fonctionnent sous son égide sans oublier les réunions du Conseil européen ni celles de la PESC-PESD. De même, il appartient à la Présidence d’établir les procès-verbaux et le relevé des conclusions de ces réunions ainsi que de préparer les communiqués qui seront le cas échéant publiés. Toute cette activité, exercée avec l’appui logistique, juridique et technique du secrétariat général du Conseil, requiert une familiarité considérable avec les diverses procédures qui devront être utilisées et coordonnées.
  • La fonction d’initiative peut sembler à première vue surprenante puisqu’on l’attribue plus volontiers à la Commission en raison de la compétence que lui reconnaît le traité de Rome de formuler des propositions. Il convient cependant de préciser que, contrairement à celle de la Commission, l’initiative qui peut procéder de la Présidence du Conseil ne se fonde pas tant sur une compétence de caractère strictement juridique que sur le travail en commun que la Présidence accomplira avec la Commission, et éventuellement avec le Parlement européen, dans la fixation de ses priorités pendant les six mois de son mandat. Le programme de la Présidence dépendra pour son succès de la capacité qu’elle aura eu à articuler les diverses priorités nationales et à dégager les lignes d’un compromis sur les points importants. Ainsi, à la vision un peu simple d’une répartition bien tranchée des rôles entre le Conseil et la Commission, la réalité observable démontre plutôt un enchevêtrement, voire une imbrication, entre les différents pôles de pouvoir dans la Communauté.
  • La fonction de coordination forme la résultante des deux premières fonctions évoquées ci-dessus. Une Présidence efficace doit pouvoir jouer un rôle de filtre entre les questions importantes et accessoires, doit savoir jouer des délais et du temps en l’accélérant ou en le retardant, bref doit faire en sorte que les occasions de compromis se multiplient sur les dossiers les plus difficiles. On a pu relever que de façon informelle s’était établie la pratique de rencontres entre la Commission et plusieurs ministres de l’État membre qui assure la Présidence, et ce au début de celle-ci, afin de procéder à un échange d’informations et à une discussion sur les priorités à gérer ensemble. Des membres du Parlement européen participent parfois à ces réunions.
  • La fonction de représentation se déploie dans deux directions : d’une part la Présidence représente le Conseil en tant qu’institution auprès des autres institutions communautaires et, d’autre part, exprime la position de la Communauté auprès des États tiers, notamment dans le cadre de la PESC. Tournée vers l’intérieur et vers l’extérieur, la Présidence assume ainsi un important rôle de représentation parallèle à celui de la Commission qui elle aussi se trouve chargée d’une tâche de représentation internationale au titre notamment de la procédure de conclusion des accords externes. Face aux éventuelles divergences et selon l’article 3 du traité sur l’Union, il appartient à la Commission ainsi qu’au Conseil (et donc à la présidence de celui-ci) de veiller à la cohérence de l’ensemble des actions extérieures de l’Union européenne.

40Avec le temps, s’est créé une sorte de cercle vertueux, qui fait que chaque présidence met un point d’honneur à présenter un programme complet pour les six mois de son mandat. Il lui incombe de réaliser ce programme et de présenter des comptes au Parlement européen comme à son opinion publique. Il faut laisser un souvenir, et tant que faire se peut, un bilan positif de son passage. Ceci explique au demeurant l’usage qui s’est formé qui voit chaque présidence se présenter en début de mandat devant le Parlement européen pour présenter son programme et qui revient au terme des six mois pour dresser un bilan. Dans ce contexte, la brièveté du mandat pourrait paradoxalement représenter un atout. Il y a en effet une nécessité d’aller vite pour faire progresser les dossiers en instance. La présidence britannique du second semestre 2005 ne s’est-elle pas enorgueillie d’avoir fait aboutir les perspectives financières pluriannuelles 2007-2013 dans un climat pourtant très difficile dû au rejet du traité constitutionnel par la France et les Pays-Bas.

41Mais en réalité, cet avantage ne peut se concrétiser, car les procédures communautaires sont très lourdes. Il faut du temps pour qu’un accord politique au Conseil s’inscrive dans la réalité quotidienne. Là réside une importante différence entre les organisations internationales classiques, où les accords prennent surtout la forme de recommandations non contraignantes et l’Union européenne dont l’activité se traduit dans des actes juridiques ayant à la fois une portée obligatoire et exécutoire. La durée dans l’action reste donc une donnée fondamentale d’où les nombreux projets de réforme du système de la présidence.

B - La présidence française de l’Union européenne

  • 16 Voir site français de la présidence de l’Union.

42Outre les programmes annuels de deux présidences successives, ou les programmes des futurs groupes de présidence étalés sur dix-huit mois, chaque présidence expose en général son programme plusieurs mois avant sa prise de fonctions au travers de communiqués de presse, de conférences de presse, interviews, etc. avant d’en faire une présentation plus formelle devant le Parlement européen ou le Parlement national. La France n’a pas manqué à la règle16. Comme la plupart de ceux de ses partenaires, ces documents sont en général assez convenus. On y trouve le plus souvent deux points. Certains très classiques qui traversent l’histoire des Communautés (1), d’autres plus originaux, où l’on voit l’État membre exposer sa doctrine ou/et les questions qui lui tiennent plus particulièrement à cœur et dans lesquelles il veut s’investir pour les six mois à venir. Il s’agit de ses priorités proprement dites (2).

43Pour la France, ce schéma a connu de nombreux avatars, qui ont conduit à des modifications voire des bouleversements. D’abord parce que les priorités françaises avaient été affirmées avec un grand volontarisme. Ensuite, parce que l’agenda français s’est trouvé chamboulé par de nombreux événements imprévus (3).

1 - Les thèmes récurrents

44Il s’agit classiquement de l’élargissement et de l’approfondissement. Toute présidence nouvelle y sacrifie. Pourtant pour la présidence française, ces deux thèmes pouvaient sembler assez secondaires. L’élargissement ne pouvait figurer en bonne place dans la mesure où le Président français avait pris durant la campagne électorale de 2007 des positions assez restrictives notamment sur la Turquie. Quant à l’approfondissement, sous-entendu l’achèvement des processus de révision en cours, ceci ne devait soulever aucune difficulté puisque le Président français s’était énormément investi lors des conseils européens de juin, octobre et décembre 2007 pour qu’un traité « simplifié » reprenant la substance du traité constitutionnel, mais sans la façade constitutionnelle, voie le jour.

  • 17 Concl. 16 octobre 2008 documents Conseil 14368/08.

45On ne trouve pas de trace directe de ces deux sujets dans les priorités françaises stricto sensu. Il faut se reporter au programme des trois présidences successives adopté en juin 200817 pour voir la question abordée et d’une façon au demeurant tout à fait minimaliste. Celle de l’approfondissement, autrement dit de l’aboutissement du traité de Lisbonne se voit consacrer un seul paragraphe tant il apparaît à ce moment que cette ratification s’opérera sans difficulté. Sur l’élargissement, les trois États membres font preuve de beaucoup de réserve tant il était délicat de trouver une ligne commune entre deux États globalement eurosceptiques et donc très favorables à un élargissement constant de l’Union, gage dans leur esprit de dilution, et la France, beaucoup plus réticente sur ce dossier. Aussi n’est-il pas étonnant de voir indiqué que « ces négociations sont un processus ouvert dont l’issue ne peut pas être garantie à l’avance ».

  • 18 Concl. 12 décembre 2008 documents Conseil 17271/08.
  • 19 Solution qui ne peut pas ne pas être étendue à l’ensemble des États membres.

46Or ces deux questions ont connu des évolutions durant la présidence française tout à fait inattendues. Le référendum négatif irlandais du 13 juin 2008, quelques jours après l’adoption du programme tripartite a contraint à replacer le traité de Lisbonne au centre des préoccupations. La France s’est employée d’une part à souligner que ce rejet ne constituait qu’un accident de parcours qui ne pouvait remettre en cause le traité de Lisbonne, indispensable selon les responsables français à l’adaptation de l’Union aux enjeux du vingt-et-unième siècle et d’autre part à convaincre les dirigeants irlandais de proposer une solution constructive – passant notamment par l’organisation d’un nouveau référendum – à leurs partenaires. C’est finalement dans cette voie que semblait s’orienter le conseil européen des 11-12 décembre 200118, avec notamment en contrepartie la garantie donnée à l’Irlande, qu’elle conserverait un commissaire au sein de la Commission19, ce qui obligera probablement à revenir sur le principe d’une commission restreinte pourtant adoptée tant par le traité constitutionnel que celui de Lisbonne (voir supra). En tout état de cause, le refus irlandais retardera considérablement l’entrée en vigueur du traité de Lisbonne, hypothèse qui devient peu probable avant les élections européennes de mai-juin 2009. En conséquence, la présidence française a perdu le pouvoir d’influence qu’elle aurait pu exercer quant aux nominations aux postes-clés de président du Conseil européen, de haut représentant et de président de la Commission.

47L’épisode irlandais a eu de sérieuses conséquences sur la question de l’élargissement. La France, suivie par quelques autres, en a tiré la conclusion que sans traité de Lisbonne, toute nouvelle adhésion serait provisoirement gelée, ce qui a, comme à l’accoutumée, provoqué l’ire des thuriféraires de l’élargissement sans fin de l’Union. Néanmoins la position française sur la lancinante question de la Turquie a évolué. Car il est difficile pour quelque État que ce soit de se figer a priori dans une position négative, ce qui risque également de nuire gravement aux relations avec les États candidats. À cet égard l’obligation de recourir au référendum pour toute nouvelle adhésion (art. 88-5 de la Constitution de 1958), adoptée, à l’initiative du Président Chirac, lors de la réforme constitutionnelle du 1er mars 2005 est apparue commun boulet d’autant que son impact présumé favorable sur un corps électoral méfiant à l’égard du traité constitutionnel ne s’est pas produit. Comment faire modifier cette disposition, alors même que le candidat Sarkozy avait pris sur cette question des positions très fermes. La réforme constitutionnelle du 23 juillet 2008 s’y emploie en maintenant le principe du référendum obligatoire, tout en permettant à chacune des deux assemblées par un vote identique à la majorité des trois-cinquièmes, de redonner une liberté de choix au Président de la République. Si le Président la saisit, l’autorisation de ratification du traité d’adhésion pourra se faire par un vote du congrès se prononçant lui aussi à la majorité des trois-cinquièmes.

2 - Les priorités affichées de la présidence française

48Elles ont été exposées à de nombreuses reprises et notamment en octobre 2007par le Secrétaire d’État aux affaires européennes, monsieur Jean-Pierre Jouyet. On y trouve notamment des sujets auxquels la France est très attachée. Il s’agit de la politique d’immigration, de l’énergie et l’environnement, de la PESC-PSD et enfin de la Politique agricole commune.

49Sur l’immigration, la France a proposé en mai 2008 un pacte sur l’immigration. Celui-ci invite les Vingt-Sept à prendre des engagements concrets. Il repose sur l’interdiction des « régularisations massives », « l’harmonisation des régimes d’asile », « des négociations sur les accords de réadmission », la mise en place rapide de « visas biométriques » et des « contrats d’intégration » prévoyant des leçons de langue obligatoire. L’Union pour la Méditerranée sera également un projet phare de la Présidence française de l’Union européenne. Le principe d’une Union pour la Méditerranée a été approuvé par les 27 chefs d’État ou de gouvernement lors du Conseil européen des 13 et 14 mars 2008. La Commission européenne a présenté des propositions le 20 mai 2008 pour définir les modalités de cette Union. Les 13 et 14 juillet 2008, les 44 pays du nord et du sud de la Méditerranée se sont retrouvés pour faire le point sur les futurs contours de l’Union pour la Méditerranée. Un accord général a pu être trouvé, même si de nombreuses équivoques subsistent, notamment sur les rapports avec la stratégie de Barcelone.

50S’agissant de l’énergie et l’environnement, la politique de l’énergie depuis Tchernobyl est étroitement liée à celle de l’environnement. La France met l’accent sur le changement climatique. Il en va de même de la sécurité énergétique qui fait partie au demeurant des priorités de l’Union en général réaffirmée par plusieurs conseils européens notamment celui de mars 2007. L’objectif est aussi de développer une Europe du développement durable et de l’innovation. L’accent sera mis sur la réduction des gaz à effet de serre, sur la fiscalité écologique, sur le développement de produits propres et la création d’un espace européen de la recherche. Afin de prolonger cette politique, la France élaborera avec ses homologues tchèque et suédois un programme d’action pour la période de juillet 2008 à décembre 2009. Ce programme couvrira les domaines de la lutte contre le changement climatique et la recherche d’un accord post-Kyoto, la qualité de l’air, la défense de la biodiversité, la gestion des déchets et la promotion d’un développement durable.

51La PESC-PSD fait partie des traditionnelles priorités françaises. Peu de mesures concrètes sont néanmoins évoquées si ce n’est la mise en place du nouveau haut représentant et l’Union pour la Méditerranée. L’Europe de la défense figure également au rendez-vous.

52Enfin, la PAC constitue un thème cher à la France qui défend, tous gouvernements confondus, contre vents et marée, cette politique la plus ancienne de la Communauté européenne mais aussi la plus dispendieuse en termes budgétaires. Son inscription parmi les priorités dénote un certain courage du gouvernement, dans la mesure où les grandes lignes de cette politique ont été arrêtées en 2006 avec les perspectives financières pluriannuelles 2007-2013, ce qui repousse à beaucoup plus tard une réforme de fond. Il y a là une position nouvelle de la part de la France, qui ne souhaite plus rester dans une position purement défensive et attentiste face à l’évolution de la PAC.

53Ces priorités ont connu un début de concrétisation sous la présidence française et ce nonobstant un contexte heurté. S’agissant de l’immigration, le Conseil européen des 15-16 octobre 2008 a adopté le Pacte européen sur l’immigration et l’asile soulignant par là-même la volonté de mener une politique juste, efficace et cohérente face aux enjeux et aux opportunités que représentent les migrations. Ce Pacte constitue désormais pour l’Union et ses États membres le socle d’une politique commune de l’immigration et de l’asile, guidée par un esprit de solidarité entre États membres et de coopération avec les pays tiers. Cette politique commune doit reposer sur une bonne gestion des flux migratoires, dans l’intérêt non seulement des pays d’accueil mais également des pays d’origine et du migrant lui-même.

54Les principes fondamentaux que le Pacte énonce se déclinent par une série de mesures qui devront être mises en œuvre rapidement, tant au niveau de l’Union européenne qu’au plan national. Par ailleurs, ces principes inspireront également le futur programme de travail de l’Union européenne, qui sera proposé par la Commission en mai 2009 en vue de sa finalisation sous présidence suédoise. La mise en œuvre du Pacte fera l’objet d’un débat annuel à compter du Conseil européen de juin 2010.

55La sécurité énergétique fait l’objet d’abondants développements dans les conclusions du Conseil européen d’octobre 2008. Les principales orientations retenues visent à finaliser le paquet législatif relatif au marché intérieur de l’électricité et du gaz avant la fin de la législature, à accélérer la mise en œuvre du plan d’action européen sur l’efficacité énergétique et du plan stratégique pour les technologies énergétiques, à poursuivre la diversification des sources d’énergie, à développer des mécanismes de crise permettant de faire face à des ruptures temporaires d’approvisionnement, à renforcer et compléter les infrastructures critiques, notamment les réseaux transeuropéens de transport d’énergie et les terminaux de gaz naturel liquéfié. Sur le plan externe, l’objectif est de développer les relations de l’Union dans le domaine énergétique avec les pays producteurs et de transit en vue de la stabilité de l’approvisionnement ainsi que d’une diversification des sources d’énergie et des routes d’approvisionnement.

56Quant à l’environnement, la présidence française était très attendue pour concrétiser les objectifs ambitieux adoptés en 2007, notamment sur la part de 20 % d’ENR dans le bilan énergétique global et celui de réduire fortement les émissions de gaz à effet de serre, eu égard en particulier au contexte de crise économique en train de s’installer dans l’Union. Le conseil européen des 11-12 décembre 2008 est ainsi parvenu à des résultats probants même si c’est au prix de nombreuses dérogations et calendriers de mise en œuvre. En particulier l’objectif de réduction de 20 % des émissions de gaz à effet de serre en 2020 se voit confirmé. Le Conseil européen a également confirmé l’engagement de l’Union européenne de porter cette réduction à 30 % dans le cadre d’un accord mondial à Copenhague sur le changement climatique pour l’après-2012, à condition que les autres pays développés s’engagent à atteindre des réductions d’émissions comparables et que les pays en développement plus avancés sur le plan économique apportent une contribution adaptée à leurs responsabilités et à leurs capacités respectives. De plus devront être entreprises des actions en vue d’améliorer l’efficacité énergétique des bâtiments et les infrastructures énergétiques, de promouvoir les « produits verts » et de soutenir les efforts de l’industrie automobile visant à produire des véhicules plus respectueux de l’environnement.

  • 20 C. Blumann, La réforme à mi-parcours de la PAC, CDE, 5-6/2004, p. 297.

57Quant à la PAC, un accord a pu se réaliser lors d’un conseil agriculture tenu les 20 et 21 novembre 2008. La communication de la Commission publiée en novembre 2007 et visant à établir un « bilan de santé de la PAC » a finalement été adoptée dans ses grandes lignes. Il en résultera de nombreuses améliorations, notamment un accroissement de la modulation c’est-à-dire un transfert des crédits du premier pilier (prix et aides au revenu) de la PAC vers le second (développement rural), une généralisation également du régime du paiement unique découplé (PUD) entré en vigueur au lendemain de la réforme dite à mi-parcours20 ou encore l’amorce d’un mouvement de suppression de contraintes pesant sur la production comme le gel des terres ou les quotas laitiers.

58Le bilan s’avère donc très positif, d’autant plus que la présidence française s’est trouvée prise à contre-pied par de graves événements imprévus.

3 - Surprises et imprévus

59La présidence française a eu à faire face à une situation internationale tout à fait inattendue qui, de surcroît, a mis à l’épreuve les mécanismes fragiles de la concertation européenne. Outre l’affaire irlandaise, l’invasion russe de la Géorgie (août 2008) la radicalisation de la situation en Afghanistan avec la mort de dix militaires français et la grave crise financière d’abord puis économique ensuite en provenance des États-Unis qui survient en septembre 2008, ont singulièrement compliqué un agenda qui semblait promis à une routine de bon aloi.

60Il est bien évidemment trop tôt pour dresser un bilan de l’action entreprise par la présidence française. Juridiquement, l’Europe est mieux armée pour faire face à des situations économiques que politiques. L’Union économique et monétaire relève du pilier communautaire et de ses disciplines contraignantes, alors que les crises politiques internationales relèvent de la PESC-PSD d’inspiration intergouvernementale avec toutes les faiblesses congénitales qui sont les siennes. La réalité n’a que partiellement confirmé ses visions traditionnelles. Dans le cadre de la crise financière et économique, le Président français a fait preuve d’un grand activisme réussissant à surmonter la passivité générale et le chacun pour soi. À cette occasion, l’utilité d’un véritable gouvernement économique de l’Europe – véritable leitmotiv de la France – s’est une nouvelle fois vérifiée mettant en lumière les carences actuelles que ni le Conseil Eco-fin, ni même l’Euro-groupe ne parviennent à pallier complètement. De la même manière, la Banque centrale européenne régulièrement suspectée de rigidité et d’autisme économique a su faire preuve de souplesse et réagir avec célérité comme il convenait. La diplomatie au sommet, chère au Président français, comme à certains de ses prédécesseurs, ne s’est pas limitée à produire des vœux incantatoires, mais a permis à certains moments de donner des signes forts à l’intention des marchés financiers et des agents économiques en général.

  • 21 À suivre...

61Quant à l’affaire de Géorgie, elle a montré que les mécanismes de la PESCPSD pouvaient fonctionner correctement si des impulsions leur étaient données. L’Europe a bénéficié en l’occurrence de la vacuité américaine et de son incapacité à gérer une troisième crise internationale d’envergure. La France a su jouer habilement de ses bonnes relations traditionnelles avec la Russie, et les principaux États membres de l’Union européenne – notamment les plus puissants – se trouvaient en réalité sur une ligne politique assez proche de la position française. Seuls en l’occurrence, les nouveaux États membres issus de la « décommunisation » prônaient, pour des raisons historiques facilement compréhensibles, une ligne plus dure à l’égard de Moscou, mais leur poids n’est pas suffisant et ils ne sont pas suffisamment formés aux modus operandi de l’Union pour constituer une alternative crédible. La France a ainsi disposé d’un boulevard lui permettant de négocier au nom de l’Union avec les « belligérants » et d’obtenir, au terme de négociations certes heurtées et controversées, d’abord un cessez-le-feu puis un retrait partiel des troupes russes de régions disputées de Georgie. La crise a également montré qu’il n’est pas toujours indispensable de posséder de puissants moyens militaires pour exercer une pression efficace, mais que la bonne utilisation d’un consensus même mou, mais exprimé d’une voix forte, pouvait porter ses fruits21.

Notes

1 P. De Schoutheete, La coopération politique européenne, Labor 2e ed., Bruxelles, 1986.

2 C. Blumann et L. Dubouis, Droit institutionnel de l’Union européenne, Litec, 3e éd., 2007, notamment p. 179 svt.

3 Voir aussi notre communication à l’Académie d’été de Rennes août-septembre 2008.

4 C. Blumann, Le Conseil de l’Union européenne, J. C. Europe, Fasc. 219.

5 Confirmé par règlement intérieur du 15 septembre 2006 décision n° 2006/683 JOUE L 285, 16 octobre 2006.

6 V. Constantinesco et D. Simon (dir.), Le COREPER dans tous ses États, Presses universitaires de Strasbourg, 2000, C. Blumann, Le COREPER, J.C. Europe, Fasc. n° 220.

7 C. Blumann, « La comitologie », in J. Dutheil de La Rochère, L’exécution en droit de l’Union, Bruylant, 2009.

8 C. Blumann, Le Conseil en 2005, Annuaire de Droit européen (ADE) 2005, Bruylant, 2008, p. 187 svtes.

9 S. Karagiannis, « Le Conseil européen, le Conseil des ministres », in V. Constantinesco, Y. Gautier,V. Michel (dir.), Le traité établissant une Constitution pour l’Europe, Presses de l’Université de Strasbourg, 2005, p. 133 svtes.

10 Voir les principaux commentaires du traité constitutionnel : L. Burgorgue-Larsen, A. Levade, F. Picod, Le traité établissant une constitution pour l’Europe, tome 1, Bruylant, 2007 ; V. Constantinesco, Y. Gautier, V. Michel, Le traité établissant une Constitution pour l’Europe, Presses de l’Université de Strasbourg, 2005 ; M. Dony et E. Bribosia, Commentaire de la Constitution de l’Union européenne, Éditions de l’ULB, 2005 ; J. P. Jacque, « Une Constitution pour l’Europe ? », RTDE, 2/2005 ; C. Blumann « traité établissant une Constitution pour l’Europe Genèse, contenu, postérité (traité de Lisbonne) », J. C. Europe, Fasc. 120 5, 2008.

11 C. Blumann in L. Burgorgue-Larsen, A. Levade, F. Picod (dir.), Le traité établissant une constitution pour l’Europe, tome 1, Bruylant, 2007.

12 Documents du Conseil Polgen 76 11249/08, 30 juin 2008.

13 Nos études au J. C. Europe Fasc. n° 219 et 220.

14 C.A. Colliard « L’irréductible diplomatique » in Mélanges offerts à Pierre-Henri Teitgen, Pedone, 1984, p. 109.

15 Voir en liaison avec les prix agricoles de 1982 ; J. Kranz, « Le vote dans la pratique du Conseil des ministres des Communautés européennes », RTDE, 1982, p. 403 svtes.

16 Voir site français de la présidence de l’Union.

17 Concl. 16 octobre 2008 documents Conseil 14368/08.

18 Concl. 12 décembre 2008 documents Conseil 17271/08.

19 Solution qui ne peut pas ne pas être étendue à l’ensemble des États membres.

20 C. Blumann, La réforme à mi-parcours de la PAC, CDE, 5-6/2004, p. 297.

21 À suivre...

Auteur

Professeur à l’université de Paris II – Panthéon-Assas chaire Jean Monnet de droit européen

© Presses universitaires François-Rabelais, 2010

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