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Quel avenir pour l’intégration européenne ?

 | 
Jean Rossetto
, 
Abdelkhaleq Berramdane
, 
Wolfram Cremer
, 
et al.

Le rôle du couple franco-allemand dans l’élaboration du traité de Lisbonne

Anne Jeannot

Texte intégral

  • 1 Le 29 mai 2005 les Français rejettent à 54,7 % le projet de traité constitutionnel.

1Les « Non » français1 et néerlandais au référendum sur le traité établissant une Constitution pour l’Europe ont plongé les milieux européens dans un profond désarroi.

2Au lendemain de ces résultats négatifs, les chefs d’État et de Gouvernement n’ont pas pu faire mieux que de s’accorder sur la nécessité d’aménager une période de réflexion et d’adapter le calendrier de la ratification dans les États membres, laissant de facto le projet constitutionnel en suspens. En juin 2006, le Conseil européen a confié à l’Allemagne qui prenait la présidence de l’Union Européenne le 1er janvier 2007, le soin d’explorer les pistes d'une possible renégociation. Il est alors vite apparu que l’adoption d’une constitution n’était plus à l’ordre du jour. Le ton est d’ailleurs donné dans la Déclaration de Berlin prononcée le 25 mars 2007 à l’occasion du 50e anniversaire du traité de Rome. Celle-ci se contente en effet d’évoquer l’objectif « d’asseoir l’Union Européenne sur des bases communes rénovées d’ici les élections au Parlement Européen de 2009. »

3Dans le mandat détaillé adopté le 22 juin 2007 pour la nouvelle Conférence intergouvernementale, la cause est entendue : le concept constitutionnel qui consiste à abroger tous les traités actuels pour les remplacer par un texte unique appelé « Constitution » est abandonné au profit d’un simple traité modificatif des traités actuels en vigueur.

  • 2 Il s’agit de l’Autriche, La Belgique, la Bulgarie, Chypre, l’Estonie, la Finlande, l’Allemagne, la (...)

4Ce nouveau traité qui deviendra le traité de Lisbonne devait à la fois sauvegarder les principes acquis de la Constitution tout en s’écartant de celle-ci sur les points les plus controversés. Tel est le compromis qui a été trouvé pour réconcilier les points de vue et préoccupations des 27 (18 pays avaient alors ratifié le traité2, le « Non » l’avait emporté dans 2 pays tandis que le processus de ratification n’avait pas été mené à son terme dans les 7 pays restants).

5La Conférence intergouvernementale a ainsi commencé ses travaux le23 juillet 2007. Les chefs d’État ou de Gouvernement réunis à Lisbonne le 18 octobre 2007 ont donné leur accord politique à ce nouveau traité signé le 13 décembre 2007. Il vient modifier conformément au mandat donné en juin, les Traités Union Européenne et Communauté Européenne – qui deviennent respectivement le traité sur l’Union Européenne et le traité sur le fonctionnement de l’Union Européenne – et devait entrer en vigueur après les ratifications nationales nécessaires au 1er janvier 2009.

  • 3 Voir notamment au sujet du traité de Lisbonne : J. V. Louis, Ombres et lumière du traité simplifié(...)

6Il ne nous appartient pas, dans cette contribution, de tirer un bilan de ce traité modificatif3 mais plutôt d’envisager le rôle joué par le couple franco-allemand dans le processus de relance institutionnelle.

7Force est de constater que le dynamisme de la chancelière Angela Merkel et la vitalité du nouveau couple franco-allemand ont contribué de manière décisive à sortir l’Europe de l’ornière dans laquelle elle s’enlisait depuis deux ans.

8Quelles solutions les dirigeants franco-allemands ont-ils trouvé pour sortir l’Europe de cette impasse institutionnelle ? Quelle méthode ont-ils utilisé pour y parvenir ? Toutes ces questions dépassent en réalité le simple rôle joué par le tandem franco-allemand dans le processus de relance institutionnelle. Elles conduisent plutôt à s’interroger sur la capacité du nouveau couple ainsi formé à promouvoir un projet fortement mobilisateur pour l’avenir du continent et susceptible de rallier à sa cause les autres partenaires européens.

9L’adoption du traité de Lisbonne met donc en lumière le rôle déterminant joué par la Présidence allemande en même temps qu’elle illustre la pertinence du rôle moteur joué par le couple franco-allemand. (I)

10Cette réussite ne saurait masquer cependant les difficultés à parvenir à un texte de compromis dans une Europe élargie à 27 membres. Mais elle révèle plus encore la capacité du couple franco-allemand à surmonter les crises et à entraîner ses partenaires dans une vision commune de l’Europe. (II)

11Il nous faut aujourd’hui tenir compte de l’actualité récente : le « Non » irlandais au traité de Lisbonne va-t-il faire replonger l’Europe dans une nouvelle crise institutionnelle ? Face à ce nouveau défi, le couple franco-allemand et la toute nouvelle présidence française ont un rôle essentiel à tenir.

I - LE RÔLE DÉCISIF JOUÉ PAR LA PRÉSIDENCE ALLEMANDE DANS LE PROCESSUS DE RELANCE INSTITUTIONNELLE

12Suite au rejet du traité constitutionnel par les populations françaises et néerlandaises, le Conseil européen de Bruxelles des 16-17 juin 2005 prescrit une pause de réflexion qui doit s’accompagner d’un large débat politique sur l’Europe.

13Un an plus tard il confi e à l’Allemagne qui prenait la présidence de l’Union Européenne le 1er janvier 2007, la lourde tâche de sortir l’Europe de l’impasse institutionnelle en explorant avec ses partenaires toutes les pistes de renégociation.

14L’adoption d’un traité fondateur dans des délais resserrés apparaît dès lors comme une priorité de la présidence allemande. (A)

15Le couple franco-allemand doit alors démontrer sa capacité à définir à partir de positions nationales divergentes, un texte commun, susceptible de satisfaire les revendications des autres partenaires européens. (B)

A - L’adoption d’un traité fondateur : priorité de la présidence allemande. 1er semestre 2007

16Depuis ses débuts, la construction européenne est étroitement liée à la coopération franco-allemande. Mais alors que ces deux pays fondateurs ont longtemps fait figure de force motrice de l’Union Européenne, capable de donner des impulsions et de rallier derrière eux les autres partenaires, le couple franco-allemand se trouve aujourd’hui confronté à une véritable crise institutionnelle.

  • 4 En mai 2005, les Allemands ratifient par la voie parlementaire et à une écrasante majorité le proj (...)
  • 5 Le référendum organisé le 29 mai 2005 entraîne une victoire du « Non » à 54,76 % des suffrages exp (...)

17Par l’intermédiaire du Bundestag, les Allemands ont ratifié ce traité4, tandis que les Français l’excluent par la voie du référendum5. (1) Néanmoins, les deux pays font montre d’une puissante volonté commune : celle de sortir l’Europe de l’immobilisme engendré par l’impossible adoption du traité constitutionnel. (2)

1 - Le couple franco-allemand face à la crise institutionnelle

18Le rejet du projet constitutionnel par les Français et les Néerlandais place le couple franco-allemand face à une véritable crise institutionnelle.

  • 6 Voir Gemeimnam für Deutschland-mit Mut und Mennchlichheit, Koalitionsvertnag Zwischen CDU, CSU und (...)

19D’un côté, le nouveau gouvernement d’Angela Merkel souhaite sauver le projet constitutionnel ; dans le contrat de coalition de la CDU/CSU et du SPD ce gouvernement plaide explicitement pour la poursuite du processus de ratification et annonce que la présidence allemande du 1er semestre 2007 donnera de nouvelles impulsions6. Sauver la Constitution se trouve dès lors au centre des intérêts de la politique étrangère allemande. L’Allemagne aurait un intérêt prioritaire à la poursuite de la construction européenne compte tenu du caractère central de sa situation politique, économique, géostratégique et démographique. Mais la portée historique d’une constitutionnalisation de l’Europe ne saurait constituer le seul intérêt de l’Allemagne à préserver le projet constitutionnel. Effectivement les nombreuses réformes qu’il introduit satisfont également, globalement, le partenaire allemand.

20D’après une perspective allemande, comptent ainsi parmi les acquis de la Constitution : le développement de la prise de décision à la majorité au Conseil des Ministres, l’introduction de la procédure de vote à la « double majorité » qui offrent à l’Allemagne une augmentation importante de son pouvoir au Conseil des Ministres ou bien encore l’institution d’un Ministre Européen des affaires étrangères « à double casquette » qu’elle avait proposé en son temps.

  • 7 Voir en ce sens : un sondage IPSOS du 29/05/2005 : au vu de ce sondage, l’insatisfaction à l’égard (...)

21Sans être diamétralement opposée, la position française est plus contrastée. Alors que les élites ont défendu avec acharnement un projet qu’ils estimaient globalement positif pour la France, la population l’a rejeté sans ambiguïté. L’insatisfaction envers la situation économique et sociale actuelle et la critique du caractère libéral de la Constitution auraient joué un rôle décisif dans le vote de la population française7.

22En outre, la France se trouve en position d’attente, les échéances présidentielles ne permettant guère de prendre de décision quant à l’avenir du traité constitutionnel.

23Ce constat associé à une conjoncture électorale incertaine en France, contraint dans un premier temps l’Europe à l’immobilisme. Aussi une période de réflexion d’une année a-t-elle pour objet d’explorer les différentes possibilités de sortie de crise.

  • 8 Voir en ce sens : A. Jeannot, TDP 2004/2, p. 113 à 134 « Le couple franco-allemand dans le process (...)

24Il n’en demeure pas moins que l’Europe s’est essentiellement construite dans les crises et que le couple franco-allemand s’est toujours efforcé de rallier ses partenaires pour définir un projet commun8.

25Le nouveau couple Angela Merkel / Nicolas Sarkozy, animé par une puissante volonté politique commune doit alors relever un nouveau défi : définir un nouveau projet institutionnel pour l’Union.

2 - Une volonté commune : sortir l’Europe de l’impasse institutionnelle

  • 9 Voir en ce sens : la déclaration de Politique Gouvernementale prononcée par la chancelière Angela (...)

26Depuis l’échec des référendums en France et aux Pays-Bas, l’Allemagne a toujours maintenu son engagement envers le traité constitutionnel9. Dans un premier temps, l’Allemagne déclare que la version originelle ne peut faire l’objet d’aucune modification. Dans un second temps, on évoque de manière plus pragmatique et réaliste d’en conserver au moins la substance.

  • 10 Voir en ce sens : la Déclaration de Berlin du 25/03/2007 et le discours du même jour d’Angela Merk (...)

27Après les différentes consultations bilatérales menées lors du 1er semestre 2007, la présidence allemande doit se rendre à l’évidence. Le projet constitutionnel ne saurait être maintenu en l’état et on s’achemine vers une modification beaucoup plus traditionnelle des traités en vigueur. La déclaration de Berlin du 25 mars 2007 se présente en effet comme un projet institutionnel a minima qui répudie de surcroît toute démarche constituante10.

28L’élection de Nicolas Sarkozy à la Présidence de la République française en mai 2007 donne un nouvel élan au tandem franco-allemand et permet de concrétiser la relance du dossier institutionnel.

29Nicolas Sarkozy partage les vues d’Angela Merkel sur les dossiers relatifs à la Turquie et à la PAC, mais surtout les deux protagonistes sont animés d’une volonté commune pour parvenir à un déblocage du dossier constitutionnel.

30Alors que Jacques Chirac plaidait pour une Europe des « Groupes pionniers » centrée sur les pays de la Zone Euro, le nouveau Chef de l’État opte au contraire pour la rédaction d’un nouveau traité, plus ramassé qui serait soumis à ratification parlementaire, tandis que le moteur de l’Europe serait assuré sous la forme d’un Directoire des Six Grands.

31Si l’idée des Groupes pionniers n’emporte guère l’adhésion en Allemagne – on craint qu’ils n’approfondissent les clivages entre « les Anciens » et « les Nouveaux » au profit desquels Angela Merkel souhaite justement un rééquilibrage – l’idée de traité simplifié formulée par Nicolas Sarkozy apparaît désormais comme seule susceptible d’emporter l’assentiment en France, tout d’abord, chez les autres partenaires ensuite.

32Il s’agit dès lors de dépouiller le traité de ses attributs constitutionnels, tout en conservant les innovations institutionnelles majeures issues du projet constitutionnel initial.

B - L’adhésion au projet de traité « simplifié » du Président français Nicolas Sarkozy

33Le nouveau couple franco-allemand dispose alors de quelques mois pour relancer le processus institutionnel en panne et faire montre de sa capacité à définir un compromis acceptable par tous.

34On s’accorde alors sur le projet de traité simplifié, cher au Président français Nicolas Sarkozy. (1) Conscient de la nécessité de sortir rapidement de l’impasse institutionnelle, les partenaires européens se rallient à la cause commune défendue par le couple franco-allemand. La légitimité et l’efficacité du leadership franco-allemand retrouvent alors de leur pertinence. (2)

1 - L’adoption du traité de Lisbonne dans un calendrier resserré

  • 11 À ce moment, Tony Blair se dit prêt à rejeter un traité susceptible de laisser la Charte des droit (...)

35Deux ans après l’ouverture de la période de réflexion, l’idée d’un traité simplifié dépourvu d’attributs constitutionnels formulée par Nicolas Sarkozy apparaît donc comme la seule solution pour sortir du blocage institutionnel. À la veille du Sommet Européen des 21 et 22 juin, le projet de traité modificatif présenté par la présidence allemande rencontrait l’accord des 27 sur la forme, même si d’importantes divergences demeuraient sur le fond11.

  • 12 Le Conseil européen de juin 2007 adopte en ce sens un mandat précis et détaillé qui reprend en sub (...)

36Tout va alors très vite, le Conseil européen décide de convoquer une Conférence intergouvernementale (CIG) chargée de finaliser et d’adopter le nouveau Texte. Ce traité modificatif introduira dans les Traités UE et CE qui restent en vigueur les innovations découlant de la Convention et de la CIG conclue en juin 200412.

37La CIG, qui commence officiellement ses travaux le 23 juillet 2007, dispose alors de trois mois pour rédiger le projet. Celui-ci est soumis aux chefs d’État et de Gouvernement lors du sommet informel des 18-19 octobre 2007 et après avoir levé les dernières objections les dirigeants européens parviennent à un accord final. Le traité définitif signé à Lisbonne le 13 décembre 2007 devait entrer en vigueur le 1er janvier 2009 sous réserve d’une ratification par tous les États membres à cette date.

2 - La capacité du couple franco-allemand à relancer le processus institutionnel

38L’adoption du traité de Lisbonne démontre une nouvelle fois la capacité du couple franco-allemand à définir un texte commun suffisamment mobilisateur pour rallier les autres partenaires européens.

39La France et l’Allemagne on l’a vu, ont, au regard du projet institutionnel, des intérêts qui peuvent se révéler parfois divergents.

40L’Allemagne a globalement intérêt à préserver un texte qui lui assure au sein de l’Union une position prééminente. La nouvelle définition des modalités de vote en constitue une parfaite illustration.

41La France profite également de cette modification. Elle dispose donc avec l’Allemagne d’une identité de vue sur ce point ; mais elle se doit aussi de répondre aux préoccupations des Français qui se sont prononcés négativement lors du référendum. Le caractère profondément libéral du projet constitutionnel a ainsi joué un rôle déterminant dans le rejet du texte alors même que la problématique de l’Europe sociale a été au centre des controverses en France.

  • 13 Voir en ce sens : Les débats du 05/04/05 à l’Assemblée Nationale, les débats du 12/05/05 au Bundes (...)

42En Allemagne au contraire le débat ne portait pas sur le caractère libéral du traité mais plutôt sur sa conformité aux principes de l’économie de Marché. En revanche, des deux côtés du Rhin on a loué le traité constitutionnel comme étant le garant d’une Europe démocratique : les dispositions concernant le renforcement du rôle des parlements nationaux, l’extension des pouvoirs de codécision du Parlement Européen, l’intégration de la société civile et la possibilité d’un droit d’initiative populaire ont été particulièrement mises en exergue13.

43Dans l’ensemble, les tendances à la démocratisation de la politique européenne ont été saluées dans les deux pays.

44Depuis l’origine de la coopération franco-allemande les deux pays ont développé un art spécifique de travailler ensemble, en cherchant des terrains d’entente et en formulant des compromis. Aussi ces divergences que la France et l’Allemagne s’efforcent de dépasser reflètent souvent les divergences entre les autres pays membres de la Communauté. Certains d’entre eux se sentant plus proches de la position française, d’autres, de la position allemande. La coopération franco-allemande devient ainsi un processus d’agrégation d’intérêts authentiquement européens et pas seulement une conciliation d’intérêts nationaux français et allemand.

  • 14 Voir en ce sens : La déclaration du Président français Nicolas Sarkozy dans Le Monde, 19/10/07 : « (...)

45C’est cette méthode qui sera une nouvelle fois utilisée et qui permettra le ralliement des autres partenaires européens au projet simplifié du chef de l’État français14, seul susceptible de sortir l’Europe de l’impasse institutionnelle dans laquelle elle se trouvait.

46Le rôle moteur joué par la France et l’Allemagne depuis les débuts de la construction européenne continue alors de se justifier pleinement, alors même que l’efficacité, voire la légitimité du leadership franco-allemand se trouvaient sérieusement contestées ces dernières années.

47La stabilité, la solidité de la relation bilatérale, le haut degré de confiance entre les responsables français et allemands ainsi que la fréquence et l’habitude des négociations font du couple franco-allemand une force motrice capable de donner les impulsions nécessaires dans une Europe élargie.

II - LA DYNAMIQUE FRANCO-ALLEMANDE AU SERVICE DE L’ÉLABORATION DU TRAITÉ DE LISBONNE

48La vitalité du nouveau couple franco-allemand va une nouvelle fois s’exercer au service de l’intérêt communautaire. L’accord des 27 sur le projet de traité modificatif a été obtenu au final de manière accélérée mais il masque en réalité d’âpres négociations, au sein du couple franco-allemand lui-même, mais également auprès des autres partenaires européens. Le nouveau tandem Angela Merkel / Nicolas Sarkozy va dès lors tout mettre en œuvre pour rallier ses partenaires à un texte de compromis acceptable par tous. (A)

49L’adoption « d’un traité fondateur aux bases communes rénovées » ne constitue pas pour autant l’aboutissement de la construction européenne. Ce traité modificatif doit au contraire donner à l’Union Européenne la capacité d’agir dans ses différents domaines de compétences en favorisant la mise en œuvre de projets concrets destinés à renouveler la confiance des citoyens envers l’Europe. Il convient alors, pour la France et l’Allemagne de dépasser les questions institutionnelles pour conduire ensemble une réflexion prospective sur l’Europe et définir un nouveau projet commun pour l’avenir du continent. (B)

A - Un traité acquis au prix d’intenses négociations menées par le tandem franco-allemand

50Depuis ses débuts, la coopération franco-allemande consiste à ce que les deux partenaires parviennent à des positions communes ou des initiatives conjointes, non pas à partir d’une identité de vues, d’analyses ou d’intérêts mais au contraire à partir de divergences assez importantes. C’est cette méthode qui va à nouveau être utilisée pour parvenir à l’élaboration du traité de Lisbonne. (1)

51La dynamique du couple franco-allemand va ainsi permettre de lever les derniers obstacles et réticences des autres partenaires européens pour aboutir à un texte de compromis. (2)

1 - La capacité du couple franco-allemand à surmonter ses propres divergences

  • 15 Voir en ce sens : La position d’Arnold Schölzel, rédacteur en chef du quotidien allemand Junge Wel (...)

52La France comme l’Allemagne sont d’accord pour sauvegarder les avancées institutionnelles majeures déjà contenues dans le traité constitutionnel. L’une des priorités du gouvernement allemand15 réside dans la modification des règles de vote au sein du Conseil car celle-ci lui assure une certaine prééminence. Dans la mesure où la France profite également de cette modification, les deux États ont alors une identité de vues sur ce point.

53Les deux États partagent également le bien-fondé des aspects démocratiques renforcés d’ailleurs par le futur traité. Mais les intérêts des deux États s’éloignent en revanche sur le caractère libéral et social du projet constitutionnel.

  • 16 La référence aux symboles (drapeau, hymne, devise) est abandonnée de même que les expressions « lo (...)

54Pour parvenir à un Texte de compromis l’Allemagne consent alors à l’adoption d’un traité simplifié dépourvu d’attributs constitutionnels16 et qui prenne en compte les préoccupations exprimées par les Français. Plusieurs points méritent ici d’être abordés.

55Alors que la concurrence libre et non faussée est un objectif dans les Traités actuels, le nouveau traité supprime cette référence qui avait fait polémique en France au moment du débat référendaire.

56Néanmoins, on se place surtout ici dans le domaine de la symbolique car la portée juridique du changement est limitée : d’une part, l’expression « économie de marché ouverte où la concurrence est libre » figure toujours dans le chapitre sur la politique économique et financière aux art. 119 et 127 du traité sur le fonctionnement de l’Union, d’autre part, le protocole sur le marché intérieur et la concurrence affirme que « le marché intérieur tel qu’il est défini à l’art. 3 du traité sur l’Union Européenne comprend un système garantissant que la concurrence n’est pas faussée ». Il n’en demeure pas moins que la concurrence n’apparaît plus comme un objectif ou une fin en soi mais plutôt comme un moyen nécessaire au bon fonctionnement du marché intérieur. La portée de ce changement dépendra donc de la manière dont il sera pris en compte par les institutions de l’Union et en particulier la Cour de Justice des Communautés européennes.

  • 17 Il s’agit du protocole n° 9.

57Les services publics sont protégés par un protocole17 qui a même valeur que les Traités. Grâce à ce protocole, les États membres disposeront d’une plus grande marge de manœuvre et seront compétents pour fournir, organiser et financer les services publics. Il tient également compte de la diversité des services d’intérêt économique général et des disparités qui peuvent exister au niveau des besoins et des préférences des utilisateurs en raison de situations géographiques, sociales et culturelles différentes.

  • 18 Voir art. 2, pts. 18 et 27. Ces conditions de fonctionnement seront définies de façon positive et (...)
  • 19 Ce nouvel objectif a été mis en exergue par le président français Nicolas Sarkozy dans un discours (...)

58L’Union pourra également adopter un règlement sur les services publics, à la majorité qualifiée pour garantir les conditions de fonctionnement des services publics18. L’Union se donne également pour la première fois l’objectif de protéger ses citoyens dans le cadre de la mondialisation19 (art. 1er pt. 4).

59Une clause sociale générale impose ensuite de prendre en compte « les exigences liées à la promotion d’un niveau d’emploi élevé, à la garantie d’une protection sociale adéquate, à la lutte contre l’exclusion sociale ainsi qu’à un niveau d’éducation, de formation et de protection de la Santé humaine » dans la définition et dans la mise en œuvre de l’ensemble des politiques de l’Union (art. 2 pt. 22). Le traité oblige à organiser un sommet social tripartite pour la croissance et l’emploi (art. 2 pt. 115).

  • 20 Les destinataires de la Charte peuvent donc l’invoquer devant une juridiction pour faire annuler d (...)

60La Charte des Droits fondamentaux qui garantit de nombreux droits sociaux nouveaux a la même valeur que les Traités sans pour autant y être intégrée en tant que telle. Elle devient opposable20.

61Enfin, les équilibres fondamentaux de notre système de sécurité sociale ne peuvent être remis en cause par l’Union Européenne (art. 2 pt. 51).

62Il n’en demeure pas moins que Nicolas Sarkozy et Angela Merkel ont dû mettre toute leur énergie pour vaincre les réticences de trois États membres en particulier.

2 - La capacité du couple franco-allemand à entraîner ses partenaires : de nombreux obstacle et réticences des États membres à surmonter

63Grâce à sa capacité de négociation et de médiation, le couple franco-allemand a pu parvenir à un accord final au sommet informel des 18 et 19 octobre 2007.

  • 21 Voir en ce sens : la résolution du Parlement Européen 2007/2169 du 11/10/07 sur la composition du (...)
  • 22 Alors que ce dernier compte près de deux millions d’habitants de plus.

64Le Conseil européen a dû tout d’abord faire face à une opposition de l’Italie, mécontente de la répartition des sièges entre États membres, proposée par le Parlement Européen21 qui lui attribue un siège de moins que le Royaume-Uni et deux sièges de moins que la France, alors que les trois pays disposaient auparavant du même nombre de sièges. Pour satisfaire les exigences de l’Italie il a donc été décidé de faire passer le nombre total des membres du Parlement Européen à 751 ou, plus exactement 750 plus le Président. Aux termes de la Déclaration n°4, ce siège supplémentaire sera attribué à l’Italie qui restera à égalité avec le Royaume-Uni22.

65Le Royaume-Uni obtient également satisfaction sur ce qu’il appelle « ses lignes rouges ». Il bénéficie ainsi d’une clause de non-participation dans le domaine de la justice et des affaires intérieures. Londres obtient ainsi le droit de participer « à la carte » aux coopérations en matière policière et judiciaire qui l’intéressent, sans toutefois pouvoir empêcher ses partenaires européens d’approfondir leur intégration dans ce domaine. D’autre part, la Charte des droits fondamentaux ne s’appliquera pas au Royaume-Uni, la Pologne ayant décidé de rejoindre l’option britannique sur ce point.

66Mais c’est essentiellement sur les modalités de vote au sein du Conseil que le couple Angela Merkel / Nicolas Sarkozy a dû faire cause commune pour venir à bout de la résistance polonaise sur ce point.

67Si le nouveau traité renforce le poids de la République Fédérale pour les votes au sein du Conseil, et nous le savons, il s’agit là d’une priorité allemande, la France profite également de cette modification. On le sait, il existe bien une identité de vues du couple franco-allemand qui a pu réussir à imposer son idée commune à la Pologne tout d’abord, aux autres partenaires européens, ensuite. Au terme d’âpres discussions commencées lors du Conseil européen de juin 2007 et prolongées jusqu’au Conseil européen de Lisbonne des 18 et 19 octobre 2007, le couple franco-allemand parvient à dégager un accord avec la Pologne.

68L’art. 16 du traité sur l’Union Européenne, tel qu’introduit par le traité de Lisbonne, reprend donc le nouveau système de vote à majorité qualifiée adopté dans la Constitution, tout en reportant son entrée en vigueur au 1er novembre 2014, avec une période de transition additionnelle jusqu’en 2017.

69La Pologne voulait également que la clause de Ioannina soit actée dans les Traités eux-mêmes ce qui la rendait pratiquement intangible. Cette revendication se heurtant au véto unanime de ses partenaires, la Pologne n’a pas obtenu gain de cause sur ce point. La clause de Ioannina qui permet à une minorité d’États membres de reporter les décisions prises par le Conseil à la majorité qualifiée « dans un délai raisonnable » même s’ils ne disposent pas d’une minorité de blocage est finalement incluse dans un protocole et ne figurera pas dans le corps du traité. À titre de compensation, la Pologne arrache la présence d’un avocat général permanent auprès de la CJCE.

B - Dépasser le traité de Lisbonne pour envisager un nouveau projet européen

70Incontestablement, l’adoption du traité de Lisbonne, s’il est ratifié par les 27 partenaires européens, permet de sortir de l’immobilisme institutionnel mais il ne constitue pas une fin en soi. En facilitant la prise de décision, en réalisant un meilleur équilibre entre petits et grands États, il doit au contraire donner à l’Europe élargie les moyens d’agir sur la scène internationale et de mettre en œuvre des projets concrets à destination des citoyens européens.

71Force est de constater cependant que depuis l’adoption du traité, le couple Angela Merkel / Nicolas Sarkozy connaît quelques tensions. (1)

72La présidence française qui débute au 1er juillet devrait mettre à profit cette période pour dépasser le traité de Lisbonne et envisager avec le soutien de l’Allemagne un nouveau projet mobilisateur pour l’Europe de demain. (2)

1 - L’existence de nouveaux points de désaccord au sein du couple franco-allemand

  • 23 Voir en ce sens : Conseil européen 16/03/08 « Les 27 approuvent l’Union pour la Méditerranée ».

73Alors que l’Union semblait avoir surmonté sa crise institutionnelle grâce à l’adoption du traité de Lisbonne, les sujets de désaccord n’ont pas manqué ces derniers mois entre la France et l’Allemagne, qu’il s’agisse du rôle du nucléaire, des déficits de la politique Européenne de défense ou des ambitions méditerranéennes de la France23.

74Pourtant, l’harmonisation des politiques européennes entre Paris et Berlin demeure une condition sine qua non pour que l’Union Européenne progresse. Les priorités que la France s’est fixées pour sa présidence Européenne auront donc un impact important, non seulement sur la construction européenne, mais aussi sur la poursuite de la coopération franco-allemande.

75Ainsi en est-il du changement climatique et de son impact sur la politique énergétique de l’Union Européenne, de la maîtrise des flux migratoires, du bilan et des perspectives offertes par la PESD dix ans après Saint-Malo ou bien encore de l’avenir de la PAC.

  • 24 Voir en ce sens : Denis Bauchard : « L’union pour la Méditerranée : un défi européen » in Politiqu (...)
  • 25 La politique d’élargissement s’applique aux relations avec la Croatie, la Turquie et les États des (...)

76Mais ce sont surtout les projets d’Union pour la Méditerranée24 et la Politique Européenne de Voisinage (PEV)25 qui offrent au couple franco-allemand la possibilité de renouer avec la coopération d’antan.

77Alors que l’Allemagne montrait certaines réticences à un projet d’Union Méditerranéenne susceptible de créer une fracture entre les pays du Nord et du Sud, Nicolas Sarkozy initiateur du projet, consent à partir d’une position franco-allemande commune à ouvrir la nouvelle coopération envisagée à tous les partenaires européens. Cette initiative qui vise à améliorer les relations de l’Union Européenne avec ses voisins de l’Afrique du Nord et du Moyen-Orient constitue une nouvelle fois la preuve du bon fonctionnement de l’axe franco-allemand.

78La création en 2002 de la PEV constitue également un projet presque idéal pour la coopération franco-allemande et ses « classiques compromis par procuration » destinés à rallier le reste de l’Europe. Toutefois, ces dernières années il n’y a eu aucune démarche commune des deux pays pour la mise en place de cette politique. Une initiative commune en ce sens permettrait pourtant d’équilibrer avantageusement les rapports que l’Union entretient avec ses voisins de l’Est du continent.

79De telles initiatives communes permettraient alors à l’Union de surmonter ses crises pour construire l’Europe de demain.

2 - La définition d’un projet commun pour surmonter les crises européennes

  • 26 Celui-ci a été particulièrement perceptible lors du rejet des référendums sur le traité établissan (...)

80On doit aujourd’hui constater que l’Union Européenne rencontre une double crise. Celle-ci se traduit tout d’abord par une certaine lassitude exprimée par les opinions publiques des pays d’Europe Occidentale vis-à-vis du processus d’élargissement et tout particulièrement face à la perspective d’adhésion de la Turquie à l’Union. L’autre symptôme de la crise européenne correspondrait aux vives réticences d’une partie de l’opinion publique vis-à-vis de l’approfondissement de l’intégration européenne26.

81Cette double crise pose donc la question, tant de la finalité géographique de l’Union que de sa finalité politique. Les deux interrogations se déterminant d’ailleurs réciproquement dans la mesure où dans l’espace politique, les processus d’élargissement et d’approfondissement sont constamment ramenés l’un à l’autre. Les responsables politiques ont d’ailleurs toujours cherché à mener de front les deux processus. Il semble cependant qu’avec les élargissements de 2004 et 2007 ainsi qu’avec la crise institutionnelle qui a résulté de l’échec des référendums français et néerlandais, élargissement et approfondissement sont devenus de plus en plus autonomes, ce qui a soumis l’Union Européenne à des pressions supplémentaires.

82Nous partirons de l’hypothèse selon laquelle seule une approche franco-allemande peut surmonter cette double crise dans la mesure où la France et l’Allemagne continuent de jouer un rôle moteur au sein du processus d’intégration européenne.

83En effet, depuis l’adoption du traité de Maastricht au début des années 90, l’opinion publique a eu l’impression que les politiques européennes se réduisaient uniquement aux réformes institutionnelles. Or, l’électorat se montre intéressé par le contenu et les résultats des politiques européennes et non par les structures sous-jacentes.

84L’introduction du Marché unique, puis de l’Euro, les accords de Schengen, ont montré que l’Union Européenne avait besoin de projets concrets pour garantir son dynamisme et sa légitimité.

  • 27 Des enquêtes indiquent clairement que les citoyens veulent en particulier que l’Union Européenne d (...)

85Les anciens grands projets ne sont plus très attirants. L’Union Européenne a donc besoin de nouveaux projets qui soient ambitieux et en même temps concrets et réalistes27 : l’Union pour la Méditerranée, l’intensification de la PEV peuvent jouer ce rôle.

86Cependant, pour retrouver le leadership d’antan, la méthode bilatérale utilisée jusque-là par le couple franco-allemand ne saurait perdurer. Une alternative au couple franco-allemand comme moteur de l’Europe ou bien l’institution d’un directoire des 5 ou 6 Grands me paraît assez largement improbable. La coopération franco-allemande reste donc indispensable en tant que génératrice d’impulsions, dès lors qu’elle satisfait les intérêts des autres partenaires de l’Union. Mais la clef du succès passe très certainement par l’ouverture du bilatéralisme franco-allemand à d’autres partenaires, ainsi qu’en témoigne le projet d’Union pour la Méditerranée. La relation franco-allemande doit donc se faire moins exclusive et plus sobre pour retrouver la capacité d’entraînement et le caractère exemplaire d’autrefois.

Notes

1 Le 29 mai 2005 les Français rejettent à 54,7 % le projet de traité constitutionnel.

2 Il s’agit de l’Autriche, La Belgique, la Bulgarie, Chypre, l’Estonie, la Finlande, l’Allemagne, la Grèce, la Hongrie, l’Italie, la Lettonie, la Lituanie, le Luxembourg, Malte, la Roumanie, la Slovaquie, la Slovénie et l’Espagne.

3 Voir notamment au sujet du traité de Lisbonne : J. V. Louis, Ombres et lumière du traité simplifié, exposé fait à Eur-IFR le 24 juillet 2007 ; Europolitique dossier spécial traité de Lisbonne, 7 novembre 2007 ; Sénat : rapport d’information fait au nom de la délégation pour l’Union Européenne sur le traité de Lisbonne, par M. Hubert Haenel, Session ordinaire 2007.08 doc. n° 76.

4 En mai 2005, les Allemands ratifient par la voie parlementaire et à une écrasante majorité le projet de traité constitutionnel.

5 Le référendum organisé le 29 mai 2005 entraîne une victoire du « Non » à 54,76 % des suffrages exprimés.

6 Voir Gemeimnam für Deutschland-mit Mut und Mennchlichheit, Koalitionsvertnag Zwischen CDU, CSU und SPD. 11 novembre 2005, p. 127.

7 Voir en ce sens : un sondage IPSOS du 29/05/2005 : au vu de ce sondage, l’insatisfaction à l’égard de la situation économique et sociale actuelle est avec 58 % le premier motif des adversaires du Texte, suivi pour 40 % du caractère libéral de la Constitution Européenne.

8 Voir en ce sens : A. Jeannot, TDP 2004/2, p. 113 à 134 « Le couple franco-allemand dans le processus constituant l’exemple de la contribution commune sur l’architecture institutionnelle ».

9 Voir en ce sens : la déclaration de Politique Gouvernementale prononcée par la chancelière Angela Merkel le 11/05/06.

10 Voir en ce sens : la Déclaration de Berlin du 25/03/2007 et le discours du même jour d’Angela Merkel : « Ceux qui espéraient que 50 ans après la signature des Traités de Rome, nous aurions un traité constitutionnel sont déçus. Mais il est tout aussi vrai que ceux qui espéraient que l’Europe ait conscience de la nécessité de renforcer sa structure constitutionnelle interne verront que “notre Déclaration de Berlin” montre la voie. Car nous savons qu’il nous faut toujours adapter la construction politique de l’Europe aux réalités nouvelles. Il est donc important et nécessaire qu’aujourd’hui, à Berlin 50 ans après la signature des Traités de Rome, nous partagions l’objectif d’asseoir l’Union Européenne sur des bases communes rénovées d’ici les élections au Parlement Européen de 2009. »

11 À ce moment, Tony Blair se dit prêt à rejeter un traité susceptible de laisser la Charte des droits fondamentaux, modifier la loi Britannique, notamment en matière de droit du travail. Le Royaume-Uni s’opposait également à la création d’un Ministre des Affaires Étrangères. De son côté, la Pologne est le seul pays à rejeter le système de vote à la double majorité prévu par la Constitution et insiste pour qu’il soit rediscuté.

12 Le Conseil européen de juin 2007 adopte en ce sens un mandat précis et détaillé qui reprend en substance l’essentiel des réformes agrées en 2004, tout en tenant compte des leçons tirées de la période de réflexion. Ce mandat constituera la base et le cadre exclusifs des travaux de la CIG.

13 Voir en ce sens : Les débats du 05/04/05 à l’Assemblée Nationale, les débats du 12/05/05 au Bundestag.

14 Voir en ce sens : La déclaration du Président français Nicolas Sarkozy dans Le Monde, 19/10/07 : « L’Europe s’est dotée d’un traité simplifié. J’avais eu l’occasion d’en avancer l’idée, voici donc l’Europe qui sort de dix ans d’imbroglio institutionnel. »

15 Voir en ce sens : La position d’Arnold Schölzel, rédacteur en chef du quotidien allemand Junge Welt, en décembre 2007, dix jours avant la signature du traité de Lisbonne : « obtenir un traité renforçant le poids de la République fédérale pour les votes au sein du Conseil, telle était l’une des priorités du gouvernement allemand. En revanche la décoration” du texte, l’effacement du terme Constitution, de l’hymne, du drapeau, était finalement très secondaire ».

16 La référence aux symboles (drapeau, hymne, devise) est abandonnée de même que les expressions « loi » et « loi-cadre ». Selon la même logique, le Ministre des Affaires étrangères devient le « haut représentant pour les affaires étrangères et la politique de Sécurité ».

17 Il s’agit du protocole n° 9.

18 Voir art. 2, pts. 18 et 27. Ces conditions de fonctionnement seront définies de façon positive et non plus par exception aux règles de la concurrence.

19 Ce nouvel objectif a été mis en exergue par le président français Nicolas Sarkozy dans un discours devant le Parlement Européen. Il a ainsi affirmé : « le mot protection ne doit pas être banni. Nous devons être capables de débattre de ce que pourrait être une véritable préférence communautaire, capables de faire autant pour nous protéger de ce que font les autres, capables de nous doter des mêmes moyens d’agir que tous les autres. »

20 Les destinataires de la Charte peuvent donc l’invoquer devant une juridiction pour faire annuler des actes qui ne la respecteraient pas ou seraient contraires aux droits qu’elle contient.

21 Voir en ce sens : la résolution du Parlement Européen 2007/2169 du 11/10/07 sur la composition du Parlement Européen.

22 Alors que ce dernier compte près de deux millions d’habitants de plus.

23 Voir en ce sens : Conseil européen 16/03/08 « Les 27 approuvent l’Union pour la Méditerranée ».

24 Voir en ce sens : Denis Bauchard : « L’union pour la Méditerranée : un défi européen » in Politique étrangère 1.2008, p. 51 svtes.

25 La politique d’élargissement s’applique aux relations avec la Croatie, la Turquie et les États des Balkans occidentaux. La PEV s’adresse au contraire à l’Ukraine, la Biélorussie, la Moldavie et les États du sud du Caucase. Au-delà, la PEV s’adresse également aux partenaires du sud de la Méditerranée tout comme à Israël, au Liban, à l’autorité palestinienne et à la Syrie.

26 Celui-ci a été particulièrement perceptible lors du rejet des référendums sur le traité établissant une constitution pour l’Europe dans deux pays fondateurs et appartenant à l’Europe carolingienne, la France et les Pays-Bas en mai et juin 2005.

27 Des enquêtes indiquent clairement que les citoyens veulent en particulier que l’Union Européenne donne sa pleine mesure dans le domaine de l’économie et de la Sécurité in « Surmonter la crise constitutionnelle ». Janis A. Emmanouilidis Cerfa Ifri : février 2006.

Auteur

Maître de Conférences à l’université François-Rabelais de Tours

© Presses universitaires François-Rabelais, 2010

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