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Recherche et développement régional durable

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Corinne Larrue

Session 5. La mesure du développement régional durable / Measuring Sustainable regional development

Les dépenses des collectivités locales en matière d'environnement urbain

Jean-Roland Barthélémy

Texte intégral

  • 1 Fondation des villes, Bordeaux, France.

1Note portant sur l’auteur1

2Dans le cadre d'un programme de recherche conjoint engagé sur l'écologie urbaine, les Ministères de l'environnement et de l'équipement ont lancé a partir de 1995 une série de travaux sur la micro-économie de l'environnement urbain. Dans ce cadre et durant trois ans, un travail a été réalisé par trois organismes de recherche et d'études spécialisées dans le domaine de l'environnement et des collectivités locales : CDC consultants, BIPE, et la Fondation des villes.

3L'objectif était de concevoir et tester une méthode de mesures des dépenses des communes en matière d'environnement.

4Quatre agglomérations ont été choisies : Nantes, Amiens, Poitiers et Lyon. Il s'agit de villes de tailles différentes allant de 100 000 habitants à 1 million d'habitants et qui présentent une variété d'organisations territoriales. On y trouve des agglomérations dotées de structures de coopérations intercommunales importantes, ce qui est courant en France où le morcellement communal est très poussé ; et au contraire des villes sans structures intercommunales.

LES PROBLEMES METHODOLOGIQUES

5Le travail a porté sur les comptes des villes concernant la période 1990-96 avec une année reculée en point de comparaison (1985).

6La première étape a consisté à mettre au point une série d'hypothèses car les méthodologies existantes, notamment le système européen de mesure des dépenses, ne permettaient pas de pratiquer des comparaisons entre les villes ni dans le temps.

7La première hypothèse a ainsi consisté à retenir les coûts totaux d'actions dites environnementales. Ce qui supposait de travailler sur des actions, choisies à dire d'expert comme étant environnementales. Ce travail préalable a conduit à établir une liste d'actions de référence qui pouvait s'appliquer à toutes les villes étudiées. Ce point est important car cela permet d'étendre la mesure ultérieurement à d'autres villes.

8En France, la comptabilité des communes définit des secteurs d'activités qui ne sont pas toujours cohérents avec la notion d'environnement. Il a donc fallu travailler directement avec les services municipaux et les élus. Les domaines d'action étudiés ont été assez classiquement l'eau, les déchets, l'énergie, les espaces naturels et les espaces verts qui sont des secteurs de l'activité municipale, mais aussi l'air, le bruit et les risques qui relèvent de plusieurs secteurs. Finalement, l'idée que les politiques environnementales sont un peu une trame qui traverse toute la politique des communes est apparue assez nettement.

9La seconde hypothèse a porté sur la question du périmètre géographique, puisqu'il s'agit d'éviter qu'on observe trop de déplacements de pollution d'une commune vers une autre. Il s'agissait de trouver un bon niveau de comparaison géographique. En France, la plupart des politiques environnementales sont menées à l'échelle de syndicats, c'est-à-dire de groupes de communes. C'est donc une géographie englobante qui a été retenue, regroupant le plus grand nombre de syndicats qui avaient une cohérence avec la notion d'agglomération ou de ville. A partir des comptes des syndicats, une réaffectation des dépenses du groupement a été réalisée en fonction de différents critères, notamment la population.

10En troisième lieu, il a fallu se mettre d'accord sur les acteurs étudiés qui sont, là aussi, extrêmement divers en France à l'échelle locale. Il y a certes le secteur public : les communes et les regroupements intercommunaux ; mais il y a également des sociétés dont le contrôle revient aux collectivités locales comme les sociétés d'économie mixte. Il y a aussi des entreprises privées qui exercent une mission de service public, par exemple la distribution de l'eau, la collecte et le traitement des déchets, ou les transports collectifs pour le compte de la collectivité. Enfin, il y a des associations qui peuvent être subventionnées pour mener un certain nombre de politiques environnementales. Les choix réalisés ont permis d'aboutir a un ensemble d'actions comparable d'une ville à l'autre malgré une très grande diversité dans le mode de gestion des actions environnementales.

11Un quatrième temps a conduit à réfléchir sur la notion de dépense réelle. La dépense retenue comprend évidemment à la fois les dépenses de fonctionnement et les dépenses d'investissement. Un problème s'est posé cependant car beaucoup de communes recourent à l'emprunt pour financer leurs investissements. Le remboursement du capital des emprunts a ainsi été exclu car déjà inclus dans l'investissement. Par ailleurs, il a fallu se mettre d'accord pour retenir les dépenses réelles et non pas les dépenses programmées dans l'année. Tous ces raisonnements ont rapidement montré leurs limites. Dans un certain nombre de secteurs, il y avait des difficultés presque impossibles à résoudre ; il a donc fallu dans ces cas recourir à des conventions. Ainsi, les transports en commun sont considérés comme une politique environnementale par beaucoup de communes, mais c'est aussi une politique de déplacement, l'objectif principal étant de déplacer des personnes et non de protéger l'environnement. Il a fallu pour des cas comme celui-là revenir sur la notion de coût complet et utiliser des clefs de répartition. Ses actions purement environnementales, telles que l'équipement des autobus par des filtres anti-pollution ou un choix d'énergie peu polluante sont apparues incontournables. Il y a des limites inévitables à ces conventions et il faut être conscient du caractère incomplet du travail qui a été réalisé. On a aussi essayé de cerner la part de la population qui n'avait pas le choix de son mode de transport et celle qui pouvait librement choisir les transports collectifs. Nous avons regardé de très près quel était le fonctionnement de ces services d'une ville à l'autre.

LES RESULTATS

12En ce qui concerne les résultats (en Franc par habitant), il y a une assez grande convergence des dépenses par habitant d'une ville à l'autre. La plupart des secteurs dits environnementaux ont été couverts : l'eau, l'assainissement, les déchets, le nettoiement des voies. On aboutit à une dépense moyenne de l'ordre de 2 000 à 3 000 F par habitant et par an, ce qui est une surprise puisque cela représente 20 à 25 % des dépenses des communes. Les communes ont donc bien un rôle dominant dans l'action publique environnementale, beaucoup plus important que l'Etat et les autres collectivités locales (département et région). Les dépenses des collectivités locales seraient ainsi 5 à 6 fois plus importantes que celles de l'Etat dans le domaine de l'environnement.

13D'une ville à l'autre, la répartition est un peu différente : Lyon qui est une grande ville a probablement été obligée de réaliser des dépenses d'assainissement et de transport poussées pour s'équiper correctement, ce qui a induit des dépense plus importantes. Des villes plus petites sont certainement moins soumises à contraintes dans ces domaines là.

14La répartition nous a amené à regarder quel était, pour chaque service, le taux de couverture par des recettes. La plupart des services environnementaux donnent lieu à une facturation sous une forme ou sous une autre, la plus habituelle étant la tarification du service rendu. Dans le domaine de l'eau et de l'épuration des eaux usées, on a un taux extrêmement important de couverture puisque d'après la loi, le prix de l'eau doit refléter totalement les dépenses correspondantes. Dans le domaine des déchets et du nettoiement, il existe des taxes décidées au niveau local et qui n'ont pas à couvrir totalement le service, ce qui conduit à un taux de couverture de 50 %. Dans d'autres domaines comme le cadre de vie ou les espaces naturels, le taux de couverture est beaucoup plus bas car les moyens de facturer l'utilisation de ces espaces sont rares. La situation est identique pour ce qui concerne le bruit ; en revanche la couverture est significative dans les transports en communs (en incluant le versement transport des entreprises).

15Globalement, on arrive à des dépenses d'environnement qui sont couvertes à plus de la moitié de leur coût. C'est un secteur qui applique donc assez bien le principe "pollueur payeur". Il y a des petites variations entre les villes mais qui n'ont pas une importance considérable.

16Pour aller plus loin, on s'est demandé s'il ne fallait pas répartir ces dépenses selon des secteurs mieux délimités. Dans leurs discours, les collectivités locales mettent surtout en avant la notion de cadre de vie et les aspects liés aux personnes, ce qui est relativement éloigné de la notion de protection des ressources naturelles que l'on peut considérer comme l'objectif des dépenses de l'environnement.

17Nous avons distingué d'une part ce qui concerne la protection et la reproduction des ressources naturelles, que l'on peut considérer comme un "noyau dur", et d'autre part ce qui pouvait correspondre à une acceptation élargie de l'environnement, allant du souci de la santé et de la sécurité humaine à l'optimisation de systèmes techniques ou économiques et au cadre de vie. Dans le domaine de l'économie d'énergie par exemple, il y a des politiques d'environnement qui sont rentables pour les collectivités car elles économisent des dépenses tout en économisant la ressource.

18Ainsi, pour une grande ville comme Lyon, la moitié des dépenses liées à l'environnement recouvre le noyau dur, alors que ce taux est plus faible pour une petite ville. Ceci suggère que plus la ville est importante, plus les politiques environnementales se recentrent sur le noyau dur. Par ailleurs, les secteurs les plus sensibles politiquement, ceux de la santé et du cadre de vie, représentent des montants supérieurs à la protection de la ressource. Cela conduit à relativiser l'effort des élus en faveur de l'environnement.

19Concernant les secteurs couverts, l'eau et les déchets représentent la majorité des dépenses d'environnement (58 %). Les autres actions sont relativement moins importantes. Certaines de ces actions peuvent avoir des effets négatifs non négligeables. Dans le domaine de l'énergie, on a constaté un nombre d'actions beaucoup plus faibles qu'imaginé au départ (notamment les énergies renouvelables sont absentes du panel des villes que nous avons étudiées). Nous sommes passés de secteurs relativement concentrés à des secteurs extrêmement éclatés dès que l'on a touché aux questions relatives à l'air et au bruit, aux risques technologiques et naturels.

20En ce qui concerne l'évolution dans le temps des dépenses d'environnement, on s'aperçoit que les dépenses augmentent régulièrement, de 4 à 6 % par an, mais à un rythme proche de celui de l'ensemble des dépenses des collectivités locales.

21Pour conclure sur cette courte expérience, on rappellera que l'on a du mal à cerner au niveau des communes les dépenses d'environnement car elles sont éclatées entre un grand nombre de services. La principale difficulté a été d'aboutir à une mesure uniforme d'une ville à l'autre.

22Quelques points restent à éclaircir : d'une part la perception locale des politiques de l'environnement est différente de celle que l'on trouve au niveau européen et national. Il apparaît ainsi nettement que la prévention est peu importante par rapport aux politiques de réparation. Les actions apparaissent plutôt centrées sur les solutions industrielles qui visent à dépolluer, alors que les politiques préventives, moins coûteuses, jouent un rôle très faible.

23Une bonne partie des politiques menées ont des effets négatifs indirects, notamment lorsqu'il y a déplacement des problèmes : c'est le cas dans le domaine des déchets où la fermeture des décharges imposée par la loi aboutit parfois à transporter sur plusieurs centaines de kilomètres des tonnes de déchets afin de les traiter dans une installation appropriée, ce qui a des conséquences parfois négatives en matière d'effet de serre.

24Dans bien des domaines, on a du mal à établir le caractère écologique ou environnemental des actions. Les bilans écologiques sont souvent incertains, les politiques sont plus menées à partir de choix réglementaires ou de communication qu'à partir de constats scientifiques. La question du manque d'information des collectivités locales revient, ce qui est également vrai de tous les acteurs, même des acteurs professionnalisés et industriels dans ce domaine là.

25Il existe des différences importantes d'une ville à l'autre. En pratique, bien que les chiffres ne le montrent pas toujours, les périmètres et les types d'actions sont relativement différents et il a été difficile d'établir une liste d'actions parfaitement homogènes pour toutes les villes. Ce qui remet en cause l'idée que des nomenclatures comme celles proposées par EUROSTAT puissent répondre concrètement à ce problème de la mesure.

26Nous avons rencontré un faible intérêt de la part des élus pour ce type de travail : d'une part, les municipalités sont généralement organisées par secteurs et pas en fonction des politiques de l'environnement. Lorsqu'il y a un adjoint à l'environnement, il a souvent une mission secondaire, et ce n'est généralement pas un élu important. Par contre, il y a des élus qui pèsent un poids plus fort dans les domaines techniques et ne sont pas organisés pour répondre aux questions environnementales.

27En revanche, ce travail a beaucoup intéressé les techniciens municipaux qui souhaitent évaluer leurs actions et cherchent à défendre leur budget.

28C'est un travail qui nécessiterait au niveau local d'être régulièrement remis en question puisqu'on s'aperçoit que la notion de politique environnementale n'est pas si simple et que, si des indicateurs de résultat peuvent être établis, il est plus difficile de mettre en face une dépense bien repérée.

Notes

1 Fondation des villes, Bordeaux, France.

© Presses universitaires François-Rabelais, 2002

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