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Recherche et développement régional durable

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Corinne Larrue

Session 2. La précaution et le développement régional durable : l'exemple des risques naturels / The precautionory principle and Sustainable regional development: the example of naturel risk

Précaution et développement régional durable dans le domaine des risques naturels. Quels enseignements tirer des exemples présentes ?

Gérard Brugnot

Texte intégral

  • 1 Cemagref, Saint-Martin-d'Hères, France.

1Note portant sur l’auteur1

1. RISQUES NATURELS : ALEA ET VULNERABILITE

2Le risque naturel est constitué de l'aléa et de la vulnérabilité. On peut compliquer cette définition en ajoutant, comme Finlay (1997), des niveaux de profondeur d'analyse (phénomènes/aléas vs enjeux/vulnérabilité),

3ou bien encore en prenant en compte l'aléa et la vulnérabilité perçus, faisant respectivement appel aux probabilités subjectives et aux théories de l'utilité et du risque en économie.

4R=G(A) ⊗ *U(D)*

5Dans cette définition, G(A) est la probabilité subjective d'un événement aléatoire et U(D) l'utilité (négative !) liée à un dommage (Bouzit, 1999).

Agir sur l'aléa ou la vulnérabilité. Mesures structurelles ou non structurelles ?

6La gestion du risque naturel vise à limiter l'impact des phénomènes naturels sur les personnes et les biens. Ses deux pôles sont la bonne connaissance des phénomènes et des éléments vulnérables. Ils définissent les domaines de recherche, sur le versant des sciences de la terre et de l'univers d'une part, des sciences humaines et sociales d'autre part (fig. 1).

Une histoire de mesures structurelles

7Dans la pratique, les aléas ont, jusqu'à une date récente, été traités selon une logique de suppression du phénomène ou, si ce n'est pas possible, de ses conséquences néfastes; cela revenait à faire appel dans tous les cas à la construction d'ouvrages de protection. C'est ce que l'on nomme les mesures structurelles. Pour dimensionner des ouvrages de protection, il suffit théoriquement de bien caractériser le phénomène, ainsi on peut en quelque sorte ignorer les enjeux protégés par cet ouvrage, autrement dit découpler l'aléa de la vulnérabilité, protéger les œuvres de l'homme de celles de la nature.

Fig. 1 : Stratégie de gestion des risques naturels

La mise en cause des mesures structurelles

8Les mesures structurelles de protection contre les phénomènes naturels ont vraiment commencé avec l'apparition d'une ingénierie militaire, puis civile, au 17ème siècle pour les inondations, au 19ème pour les risques "gravitaires", dans tous les cas on peut fixer leur "période de gloire" à la période 1850-1970.

9La mise en cause de ces mesures ne résulte pas explicitement d'une réflexion sur le développement durable, mais très concrètement d'une double constatation : les ouvrages de protection rendent l'homme tout à fait ignorant des aléas, ce qui le conduit à densifier les aménagements dans les zones "protégées" (c'est logique, puisqu'on lui a dit qu'il n'y avait rien à craindre), d'où une forte croissance de la vulnérabilité; le coût de leur maintenance a été sous-estimé par une société en situation d'euphorie technologique et de forte croissance économique.

Les mesures non structurelles

10Les mesures non structurelles désignent, dans le domaine des risques naturels, tous les types d'actions qui ne relèvent pas du génie civil à usage collectif mais visent plutôt à réduire la vulnérabilité par des actions spécifiques qui peuvent porter, entre autres, sur le bâti (dans un cas comme celui des séismes, la prévention repose uniquement sur des mesures de génie civil "individuel"). Dans le cas des inondations, il s'agit notamment de deux types de mesures : ralentir les écoulements en stockant l'eau dans des "réservoirs", comme le sol ou tout autre zone tampon; réduire la vulnérabilité des zones anthropisées en adaptant l'occupation du sol, en préparant la gestion de la crise et en sensibilisant les habitants au danger.

Les mesures non structurelles et le développement durable

11L'évolution présentée peut certes s'analyser comme une vision à plus long terme dans la gestion des risques naturels, mais les mesures non structurelles méritent-elles vraiment le label de "développement durable" ? Dans ce cas comme dans de nombreux autres, il est difficile de décerner ce label de façon abstraite et générale. D'une part, il est plus facile de décerner un label de non-durabilité et on peut effectivement le décerner à de nombreux exemples d'application des mesures structurelles, par exemple à un certain nombre de programme d'endiguement de rivières. D'autre part, il est plus aisé de raisonner sur des cas particuliers et de vérifier, par exemple, si telle stratégie particulière de type non-structurel peut raisonnablement être qualifiée de durable. C'est dans cette optique qu'on été présentés deux exemples, concernant respectivement la Loire moyenne et le bassin Rhin-Meuse.

2. LES EXEMPLES PRESENTES

12Ces présentations montrent comment, à partir de réflexions sur les limites d'un modèle de type "technocratique", on est entré de plain-pied dans une stratégie intégrant des préoccupations de développement durable.

Loire moyenne : élaboration d'une charte de développement durable

13Sur la Loire, la gestion du risque d'inondation a reposé d'abord sur un programme d'endiguement massif, suivi par des mesures restrictives draconiennes d'un Etat qui a pris peur, débouchant sur une prise en compte des risques d'inondation dans les procédures de développement local. On a décidé de rendre un certain espace au fleuve, ce qui suppose que l'homme adapte ses activités de façon à réduire sa vulnérabilité. Il est bien clair que le développement durable est ici un objectif à atteindre sur le long terme, car il n'est pas concevable de se passer du jour au lendemain de 600 km d'ouvrages de protection collectifs.

14La maîtrise de l'utilisation du sol et la mise en œuvre de mesures de protection individuelles sont tout à fait dans l'esprit d'un développement durable réaliste. Une question qui reste à aborder d'une façon politique est celle de la répartition de l'activité économique et de l'habitat entre les 18 communes de la région du projet. Une des difficultés de la France dans ce genre de contexte est que les communes sont petites et qu'une stratégie de développement durable, irréaliste sur une commune, est plus facile à envisager sur un territoire plus vaste.

IRMA (Interreg Rhin-Meuse Activités)

15La taille du projet IRMA illustre précisément l'intérêt qu'il y a à opérer sur des vastes territoires, ce qui permet d'avoir un certain choix de solutions pour ralentir les crues de façon efficace, en jouant notamment sur les échelles de traitement des problèmes. Cela permet une bonne connexion entre les mesures techniques et une véritable négociation politique de la répartition de la vulnérabilité. Il est difficile de décrire un projet aussi vaste qui est en fait l'emboîtement de nombreux projets.

16Cependant, à cette précision près, il ne semble pas que ce projet ait une dimension économique : cette remarque s'applique au programme précédent, mais elle nous paraît d'autant plus significative qu'un programme est d'une taille importante.

17Nous n'avons pas non plus l'impression qu'il y ait une réflexion de type éco-systémique, ce qui conduit à se demander si ce programme, comme le précédent, n'est pas encore un projet d'ingénieurs ou d'aménageurs, certes très marqués par les préoccupations de développement durable, mais encore insuffisamment préoccupés par la qualité et l'évolution des milieux (même si on sait que, globalement, les mesures proposées "vont dans le bon sens").

18Un autre élément que nous ne percevons pas dans les deux programmes présentés est la préparation à la gestion de crise. On sait que, quelles que soient les mesures préventives mises en place, on aura toujours à gérer des situations extrêmes et qu'il y a beaucoup d'avantages à ce que les programmes de prévention et de préparation à la gestion de crise soient coordonnés.

3. QUELS ENSEIGNEMENTS PEUT-ON TIRER DE CES PROJETS DANS UNE OPTIQUE DE DEVELOPPEMENT DURABLE ?

19En dehors des remarques ponctuelles déjà formulées, nous voudrions faire des remarques qui peuvent s'appliquer à des projets comparables de lutte contre les risques naturels en général et contre les inondations en particulier et qui se fondent sur les critères généralement admis du développement durable, écologiques/physiques, économiques, sociaux et politiques.

Ecologique/physique

20Les projets doivent se fonder sur des études physiques, en l'occurrence hydrologiques et hydrauliques approfondies (c'est le cas des projets présentés), mais aussi sur une étude de l'impact des dispositions proposées sur les écosystèmes. Certes, les mesures non structurelles – dans le domaine des inondations – reposent sur le principe du ralentissement dynamique et ce principe "va dans le bon sens" dans la mesure où le développement durable est en jeu, puisqu'il permet notamment de reconstituer des zones humides. Cela n'interdit pas d'étudier aussi ces évolutions écosystémiques dans un certain détail, voire de comparer de ce point de vue plusieurs partis d'aménagement.

Social

21Cet aspect est à peu près totalement ignoré dans ce type de projet. Or, on sait que le risque naturel est terriblement discriminateur du point de vue social, les populations défavorisées s'installant dans des régions à risques graves. Dans le domaine des inondations, cette affirmation est parfois contestée au motif de l'agrément de vivre au bord d'un cours d'eau. Dans le cas où le risque serait vraiment d'une fréquence et d'une intensité significatives, cette affirmation est démentie par les travaux de Portier (1998). De toutes façons, cela ne dispense pas de s'intéresser aux perturbations sociales que peuvent provoquer des nouvelles dispositions d'urbanisme reposant sur le principe de l'application des mesures non-structurelles, en pratique sur une nouvelle répartition des volumes d'eau d'inondation entre divers territoires.

Economique

22C'est de notre point de vue le critère le plus négligé dans les stratégies de développement à prétention durable et tout particulièrement dans le cas des risques naturels. Une illustration typique est celle des programmes qui "fonctionnent" très bien sur le plan politique et social, à peu près correctement sur le plan du traitement de la nature – disons que ses porte-paroles politiques sont contents car ils ont été écoutés – mais dont la durabilité fait appel à des sources financières extérieures. Ces programmes ne sont absolument pas durables, quoiqu'en pensent les tenants d'un mépris de l'économique, car cette dépendance d'une source financière extérieure porte à terme la certitude d'une perte de contrôle politique des partenaires du programme. Puisque le "banquier" du système s'invitera à la table des négociations, alors autant l'inviter tout de suite... Mais peut-être cela va conduire à remettre en question la stratégie définie entre les autres acteurs. Alors le mieux est peut-être encore de veiller dès le début à la durabilité économique, en faisant appel aux bons acteurs et aux bons outils.

23Dans le cas des inondations, il nous semble qu'une direction qui reste à explorer est celle de l'assurance. Si l'on part du principe que tout projet de prévention durable doit, à terme, assurer son propre équilibre financier et ne pas devoir compter sur un appui extérieur à la communauté protégée, le mécanisme de l'assurance correspond à une logique de compensation entre les pertes attendues de l'urbanisation, existante ou prévue, de zones inondables, et les gains attendus de cette urbanisation. On peut même considérer que les inondations "de plaine" sont le risque naturel qui se prête le mieux à l'approche assurantielle classique dans la mesure où les risques de pertes de vies humaines sont faibles.

24L'avantage de l'assureur, par rapport à l'Etat par exemple, est qu'il agit comme un banquier à peu près neutre sur le plan politique. Son rôle, qui peut être vécu comme un inconvénient, est de vérifier la durabilité économique du projet, et c'est même exactement son métier. Un bon exemple d'un stratégie "durable" appliquée au risque d'inondation et adossée à un programme d'assurance est le programme "National Flood Insurance Policy" du FEMA (Federal Emergency Management Agency, 1996) américain. Cette agence met en œuvre une politique dont l'Etat fédéral n'est pas absent puisque c'est lui qui subventionne les efforts de prévention individuelle. D'une façon générale, la durabilité économique est une chose, le passage d'un état non durable à un état durable est une autre chose et ce passage mériterait une réflexion plus approfondie de la part des chercheurs. Sans prétendre esquisser cette réflexion, il semble que chaque situation doit faire l'objet d'un examen particulier, et que des solidarités peuvent et doivent s'exercer au profit de communautés que l'on a laissé prendre des voies de développement non durable, souvent pour le bénéfice d'autres intérêts, dès lors que ces communautés s'engagent dans une voie de développement durable.

Politique

25Ce point est certainement celui qui est le mieux illustré par les projets présentés ci-dessus et, d'une façon générale, celui qui correspond à l'évolution générale la plus nette et la plus positive (Barraqué, 1998). Il n'est plus question, même en France, de protéger des populations à leur insu et de décider sans les consulter de mesures conçues "pour leur bien". Il subsiste un point très délicat, qui est celui de désigner le porte-parole de cette introuvable "société civile" dont tous se réclament. Les élus sont à cet égard irremplaçables, mais sont-ils représentatifs de tous les intérêts économiques et sociaux ? Dans le cas particulier des risques naturels, la situation est un peu plus simple, car il y a des porteurs d'intérêt évident, ce sont les "inondés". De ce point de vue, il paraît exister une double voie à explorer qui consiste, d'une part à les informer avec précision des risques qu'ils courent (les techniques multimédias appliquées aux systèmes d'information peuvent y contribuer, voir par exemple Brugnot, 1998) et, d'autre part, à les associer aux mesures de gestion du risque en temps réel. Pratiquement, cela peut être réalisé d'une part à travers une association à l'élaboration des Plans de Secours, d'autre part à travers des exercices de simulation de crises liées à l'inondation de référence.

Bibliographie

BIBLIOGRAPHIE

Barraqué Β ( 1998) – « The common property issue in flood control through land use » – Transnational seminar on spatial planning and integrated water management, EU DGXVI, Thessaloniki, 2-3 July 1998, 11 p.

Bouzit M. ( 1999) – L'évaluation économique de la prévention des risques naturels : l'analyse coûts-bénéfices (ACB). – Montpellier : Cemagref. – 34 p.

Brugnot G, Manche Y., Burnet R., Strazzeri D., Martin H., Villanova M, Cassayre H. (1998) – Système d'Information pour les Risques naturels de la haute Vallée de l'Arve, rapport final. – Rapport pour le Contrat de Plan Etat Région Rhône-Alpes, Cemagref UR ETNA, IMAG LSR, service RTM Haute-Savoie. – 34 p.

Federal Emergency Management Agency (1996) – Report on costs and benefits of natural hazard mitigation. – Washington, DC : Government Printing Office. – 50 p. Voir aussi le site Internet du FEMA.

Finlay P.J., Fell R. (1997) – « Landslides : risk perception and acceptance. » – Canadian Geotechnical Journal, Vol. 34, 1997, p. 169-188.

Portier Ν. (1998) – L'utilisation des outils juridiques de prévention des risques d'inondation : évaluation des effets sur l'homme et l'occupation des sols dans les plaines alluviales (application à la Saône et à la Marne) – Thèse de doctorat, Ecole Nationale des Ponts et Chaussée – Paris. – 548 p.

Notes

1 Cemagref, Saint-Martin-d'Hères, France.

Table des illustrations

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Légende Fig. 1 : Stratégie de gestion des risques naturels
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© Presses universitaires François-Rabelais, 2002

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