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Recherche et développement régional durable

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Corinne Larrue

Session 2. La précaution et le développement régional durable : l'exemple des risques naturels / The precautionory principle and Sustainable regional development: the example of naturel risk

L'élaboration d'une charte de développement durable sur un territoire soumis au risque d'inondation

Nicolas-Gérard Camphuis, Marie-France Beaufils et M. Gouzy

Texte intégral

  • 1 Directeur de l'équipe pluridisciplinaire plan Loire - B.P. 6339 - 45063 Orléans cedex 02, France.

1Note portant sur l’auteur1

  • 2 Maire de Saint-Pierre-des-Corps, France.

2Note portant sur l’auteur2

  • 3 Membre de l'Association de Défense des Communes riveraines de la Loire.

3Note portant sur l’auteur3

LE CADRE DE LA DEMARCHE

4L'élaboration d'une charte de développement durable sur le territoire de 18 communes situées dans la zone inondable de la Loire moyenne en Indre-et-Loire est un des exemples les plus marquants d'un changement d'approche dans la réduction du risque d'inondation par les crues fortes sur la Loire moyenne. Ce changement s'inscrit dans une histoire et un cadre qu'il convient de resituer rapidement. Il débouche sur des perspectives prometteuses.

5La Loire moyenne représente 450 km de ce fleuve, dans sa section médiane, entre Nevers et Angers. La zone naturellement inondable et inondée à trois reprises en totalité au siècle dernier couvre 1.500 km2, dont 1.000 km2 ont été retiré du champ des inondations fréquentes à l'aide d'un système d'endiguement qui totalise 600 km de levée et isole 32 "vals" séparés les uns des autres. 300.000 habitants, 13.600 entreprises et de l'ordre de 20 % du potentiel économique de la région bordant la Loire moyenne sont installés dans la zone inondable.

6Une crue centennale provoquerait près de 1 à 1,5 milliards d'euros de dommages évaluables de manière certaine et pourrait, si des brèches dans les levées apparaissent comme lors des trois plus fortes crues du siècle dernier, atteindre 3 à 6 milliards d'euros. Ce dernier chiffre correspond à l'ensemble des dommages sur toute la France pour les deux tempêtes de décembre 99.

7Depuis 1992, l'Etat a appliqué une nouvelle réglementation pour limiter l'extension des zones urbanisées dans les zones inondables. Cette réglementation vise à stopper le développement spatial des communes et à favoriser les nouvelles constructions dans des zones non inondables. A titre d'exemple, l'agglomération d'Orléans en zone inondable devait comprendre de l'ordre de 25 à 30.000 habitants dans les années 60 et près du double aujourd'hui. Les espaces encore disponibles permettraient d'augmenter dans des proportions similaires les enjeux en zone inondable sans réglementation.

8Cette décision pénalise fortement le mode de développement utilisé par un grand nombre de communes qui consiste à consommer toujours davantage d'espace. Comme il impose des ratio d'occupation du sol, il vient aussi contrecarrer des projets d'évolution et de rénovation urbaine.

9Les communes en zone inondable sont donc contrariées dans leur projet.

10Dans le même temps, de 1995 à 1998, une étude sur les conditions de propagation des crues et d'inondation a permis de présenter à chaque élu du secteur le risque d'inondation auquel il était exposé, en précisant les modalités d'inondation et la probabilité des événements prévisibles. Cette étude a montré une très grande carence d'information sur le risque auprès de populations qui sont persuadées que les travaux de renforcement des levées conduits de 1970 à aujourd'hui et la création de "barrages" pour écrêter les crues avaient effacé tout risque. Les élus eux ont redécouvert la réalité et la complexité du risque.

11Aujourd'hui ils sont donc confrontés à ces questions : comment vais-je permettre à ma commune de se développer dans les années à venir ? Comment vais-je utiliser et maîtriser l'espace encore disponible ? Comment vais-je restaurer une culture du risque locale et préparer les populations à savoir mieux vivre avec le risque d'inondation ? Comment intégrer le principe de précaution ?

12Deux démarches ont démarré sur deux secteurs de la Loire moyenne, à l'initiative des élus. Les réflexions ont débuté il y a près de dix-huit mois et les premières actions d'ensemble ne débuteront certainement pas avant un an.

13Mais déjà, à l'échelle de la région Centre, la démarche est suivie avec attention et des crédits sont mis en œuvre pour soutenir cette nouvelle approche non plus de protection mais de réduction du risque d'inondation sous toutes ses formes. C'est en effet avec des démarches de ce type que l'on apprendra à mieux vivre en zone inondable et que l'on se préparera à supporter les inondations, avec l'appui d'une solidarité nationale.

LA CHARTE DE DEVELOPPEMENT DURABLE

14La présentation des atlas des zones inondables établis à partir des relevés de niveaux d'eau de la crue de 1856 et du Projet d'Intérêt Général (PIG) visant à réduire la vulnérabilité des biens et des personnes en zones inondables de la Loire a montré que l'Etat changeait, unilatéralement, de position. Il passait d'une démarche d'aménagement de fleuve à une démarche réglementaire de réduction de l'urbanisation des communes riveraines de la Loire. La stricte application du PIG gelait la constructibilité de 60 % des parcelles disponibles à Saint-Pierre-des-Corps. Cette approche bloquait l'aménagement de la ville, limitait gravement les évolutions nécessaires aux habitants sans apporter aucune réduction de la vulnérabilité. Les élus de Saint-Pierre-des-Corps ont considéré que le PIG mettait en cause les intérêts fondamentaux de la commune et que, seul, le renforcement des protections (entretien du lit de la Loire, confortement des digues, ouvrage-écrêteur du Veurdre) répondait aux enjeux.

15Devant le changement d'attitude de l'Etat, les élus ont réaffirmé avec plus de force encore que dans les périodes passées leur prise en compte des risques liés aux inondations par rupture de digue et ont accepté de limiter le développement de la Commune à 20 000 habitants à l'horizon de 2010-2015, contre 25 000 dans les projets précédents. Dans le même temps, ils ont fait des efforts considérables pour obtenir une évolution des positions bloquées des services de l'Etat. Ils demandaient que la réflexion visant à la réduction de la vulnérabilité soit conçue autour de l'élaboration d'un projet urbain et non plus sur la base de la parcelle.

16Cette démarche originale et constructive a été validée par le ministère de l'aménagement du territoire et de l'environnement en juillet 1997. Sous l'impulsion du Préfet d'Indre-et-Loire, Daniel CANEPA, avec le concours des Directions Régionales de l'Environnement et de l'Equipement (DIREN, DRE) et de l'équipe pluridisciplinaire du Plan Loire, de vraies négociations ont pu être menées, dépassant ainsi le blocage causé par l'application stricte du PIG. De nombreux mois de travail ont été nécessaires pour construire et faire valider par tous les services de l'Etat concernés le projet urbain de Saint-Pierre-des-Corps.

17Ce véritable outil d'aménagement du territoire a permis d'affirmer le centre-Ville en densifïant l'habitat, de concevoir une urbanisation de cœurs d'îlots, avec un plan d'ensemble, dans le secteur Ouest de la ville, qui soit en pleine harmonie avec les maisons de ville existantes et représentatives de l'histoire maraîchère de Saint-Pierre-des-Corps, de renforcer une trame verte s'articulant autour de jardins, le long de l'autoroute A10, et d'aménager des espaces de loisirs et d'entraînement sportifs, à l'Est de la commune sur l'emplacement d'un champ d'expansion des crues.

18Le projet urbain ainsi conçu, avec la participation active des habitants, répond à la fois aux besoins évolutifs des populations et des activités économiques existantes et à la nécessaire prise en compte de la réduction de la vulnérabilité des biens et des personnes. Le Plan d'Occupation des Sols, voté par le Conseil Municipal en septembre 2000, est la traduction réglementaire du projet urbain. Pour mieux gérer les risques d'inondation par rupture de digue ou par remontée de la nappe phréatique, il prévoit, pour chaque habitation nouvelle, le premier plancher à 50 cm du niveau du sol et un lieu de vie au-dessus des plus hautes eaux connues.

19Cette démarche constructive, est également portée par l'Association de Défense des Communes Riveraines de la Loire créée à l'initiative du maire de Saint-Pierre-des-Corps. Elle regroupe actuellement 18 communes urbaines et rurales, villes et villages, situées dans l'ensemble des vals de la Loire traversant l'Indre-et-Loire.

20Cette association de communes, régie par la loi de 1901, s'engage dans la mise en œuvre d'une Charte de Développement Durable en zones inondables. Les élus, avec le concours des services de l'Etat, de l'équipe pluridisciplinaire du Plan Loire, de la Chambre d'Agriculture, du Comité Départemental du Tourisme ont élaboré un cahier des charges global : gestion de l'habitat et des paysages ligériens, agriculture adaptée aux contraintes des marchés et des zones inondables, activités économiques et touristiques, reconstitution de la culture des risques ... Cette démarche a suscité l'intérêt du Parc Naturel Régional Loire Anjou. La présentation du projet vient d'être faite au ministère de l'Aménagement du Territoire et de l'Environnement.

21Ce projet est le résultat des réflexions menées depuis 1995 avec l'ensemble des communes qui, elles aussi, sans nier le risque d'inondation, n'acceptaient pas que tout à coup, leur commune n'ait plus aucun avenir. L'Etat a accompagné la réflexion sur les différents types de situation par l'intermédiaire d'études menées par l'agence d'urbanisme.

22Une charte permet de regrouper ces acteurs pour établir ensemble les principes de développement durable, les options d'aménagement compatibles avec le caractère inondable des territoires concernés. A partir de ces principes et cette synergie d'acteurs, un programme d'actions de court, moyen et long terme pourra être mis en place. La charte doit répondre aux questions posées par l'ensemble des acteurs : que ce soit la question de la régénération des structures urbaines existantes, du maintien de l'unité architecturale et urbaine, des paysages et de la conservation de leurs caractéristiques et de leur identité. La contrainte imposée à ces territoires doit être connue et reconnue de tous. Le risque d'inondation du Val est spécifique aux crues centennales. La façon de le faire connaître doit être, elle aussi spécifique.

23L'élaboration de la charte de développement durable est un travail exploratoire dont le champ d'application n'est pas figé. Elle vise à déterminer comment à partir d'une contrainte forte, le risque d'inondation, le Val peut préserver sa dynamique de développement et s'orienter vers des stratégies de gestion de l'espace dans sa diversité et sa complexité. La finalité de la démarche est la constitution d'un portefeuille d'actions hiérarchisées et labellisées permettant de mobiliser durablement un partenariat technique et financier. Les périmètres d'études seront définis pour chaque type de problématique. Cependant, il s'agit d'un travail exploratoire qui pourra le cas échéant se généraliser sur l'ensemble du Val et des agglomérations qui le constituent. Un bureau d'étude pluridisciplinaire sera retenu sur la base du cahier des charges élaboré, et sera ainsi une aide à la décision pour les partenaires de la Charte.

24Dans ce contexte, l'élaboration de la Charte de Développement Durable vise à identifier les outils et les moyens permettant de pallier ces contraintes dans le cadre d'une démarche solidaire et partenariale. Elle doit déterminer comment le Val peut préserver sa dynamique de développement et s'orienter vers des stratégies globales de gestion durable de l'espace dans sa diversité et sa complexité.

25En conclusion, les élus ont montré leurs capacités à prendre en compte la vulnérabilité des secteurs riverains de la Loire et à s'engager dans une démarche de développement durable cohérente avec les besoins vitaux et évolutifs des populations. Par ailleurs, deux questions déterminantes pour les communes et les habitants demeurent posées.

26Comment l'Etat envisage-t-il de compenser les pertes de richesses pour les communes et les surcoûts de la valeur foncière et des contraintes pour l'habitat supportés par les habitants ?

27Quel échéancier l'Etat va-t-il arrêter pour mettre en œuvre la totalité des recommandations proposées par l'équipe pluridisciplinaire du Plan Loire, à savoir : entretien du lit du fleuve, confortement des digues, réalisation de l'ouvrage-écrêteur du Veurdre ? Triple interventions qui assureraient une amélioration de la protection des communes soumises aux risques d'inondation par rupture de digue.

Notes

1 Directeur de l'équipe pluridisciplinaire plan Loire - B.P. 6339 - 45063 Orléans cedex 02, France.

2 Maire de Saint-Pierre-des-Corps, France.

3 Membre de l'Association de Défense des Communes riveraines de la Loire.

© Presses universitaires François-Rabelais, 2002

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