Version classiqueVersion mobile
OpenEdition Books

Recherche et développement régional durable

 | 
Corinne Larrue

Session 1. Les problématiques du développement regional durable / The key-issues of sustainable regional development

L’aménagement du territoire face au développement durable : sens et limites d’une intégration

Quelle capacité pour le développement durable à déplacer les enjeux de l’aménagement du territoire ?

Jacques Theys

Texte intégral

  • 1 Directeur scientifique de l’Institut français de l’Environnement et Responsable du Centre de Prosp (...)

1Note portant sur l’auteur1

1. MULTIPLICITE DES EXPERIENCES. LIMITES DE LA GENERALISATION

2L’aménagement du territoire est un art pratique, un art du détail, de l’ajustement aux situations spécifiques, de la mise en œuvre. Et tenter de rassembler la multiplicité quasi infinie des contextes et des expériences dans une introduction générale sur "l’aménagement du territoire et le développement durable" est sans doute une mission impossible, surtout quand il s’agit d’une mosaïque aussi diversifiée que l’Europe.

3A cette échelle, les réalités économiques, géographiques, culturelles et surtout institutionnelles sont en effet tellement différentes – aussi bien entre pays qu’entre régions – que cela rend naturellement presque incompréhensible – et probablement faux – tout discours général et abstrait sur les enjeux comme sur les instruments d’action. Les mots eux-mêmes, déjà, sont un obstacle : ni "l’aménagement du territoire" ni le "développement durable" n’ont le même sens, la même définition, d’un pays à un autre. On sait bien, par ailleurs, qu’en ce domaine la pertinence de l’analyse dépend très fortement de l’échelle à laquelle on se situe : ce qui peut être "vrai" ou "cohérent" par exemple, à l’échelle d’une région peut n’avoir aucun sens – ou un tout autre sens – à l’échelle locale. Quand on parle de territoires, et donc de systèmes locaux d’acteurs ou de relations, – et non de produits interchangeables – toute situation est singulière. Et il est toujours, finalement, extrêmement frustrant d’essayer de faire rentrer ces situations spécifiques, concrètes, vivantes, "imagées", dans un discours général nécessairement simplificateur et sans doute inévitablement "technocratique".

4Peut-on aller au-delà d’une simple comparaison des expériences ? La réponse n’est pas évidente...

2. LE DEVELOPPEMENT DURABLE A UN TOURNANT ?

  • 2 Derrière une apparence d’unanimisme, le concept a fait l’objet de vivres critiques. Voir en partic (...)

5A ce premier motif de doute et de frustration s’est ajouté un second qui est, bien évidemment, le caractère extrêmement flou et ambigu du concept de développement durable. Comme on le sait, cette ambiguïté et ce flou ont pendant plus de dix ans alimenté pas mal de scepticisme, pour ne pas dire pas mal d’ironie à l’égard de ce concept à la fois de la part des aménageurs et de celle des environnementalistes2. Et les interrogations demeurent sur l’intérêt – pour les uns et les autres – de l’envisager avec sérieux.

6Mais justement, ce qui semble être une caractéristique commune à tous les pays d’Europe, et ceci à toutes les échelles, c’est qu’on est peut-être aujourd’hui en train de sortir de ce scepticisme général pour entrer dans une période de prise en compte beaucoup plus concrète et volontariste des outils du développement durable dans les politiques territoriales. Ce n’est naturellement qu’une tendance ; mais certainement plus, à mon sens, qu’une hypothèse.

7Il y a, à ce changement, au moins trois raisons convergentes.

8D’abord, sans doute, une raison institutionnelle : de plus en plus de politiques d’aménagement, à l’échelle européenne, comme aux échelles nationales, s’inscrivent désormais clairement dans la perspective qui est celle du "développement durable" et cela naturellement, commence à avoir un certain impact au niveau local.

9Il y a, ensuite, la conviction, partagée par un nombre grandissant d’experts, et pas uniquement d’écologistes, de ce que l’aménagement du territoire est une des clefs majeures d’un développement durable futur à toutes les échelles. Dans une enquête récemment réalisée en France, où l’on demandait à des spécialistes d’origines et de disciplines très diverses "quels sont pour vous les enjeux prioritaires du développement durable à l’échelle nationale ? ", ceux-ci ont ainsi très majoritairement placé en tête de liste des problèmes clairement liés à l’aménagement du territoire : la concentration et l’étalement urbain, la "dualisation de l’espace", la création de ghettos en banlieue proche ou en zone périurbaine, la désertification de l’espace rural, l’explosion de la mobilité motorisée... et ceci bien avant d’autres enjeux tels que la situation de l’emploi (cf. schéma 1).

10Au-delà de cette conviction des experts, il y a, enfin et peut-être surtout, le sentiment, également de plus en plus partagé – depuis la crise de la "vache folle" ou la répétition des événements climatiques en Europe et dans le monde – que nous sommes entrés dans une nouvelle période historique. Une période dans laquelle désormais aucune activité, quelle qu’elle soit, ne peut durablement ignorer les conséquences qu’elle peut éventuellement avoir sur la santé, sur l’environnement, et peut être demain sur les conditions de travail ou l’exclusion si l’Europe sociale ou de nouvelles régulations commerciales se mettent en place.

Schéma 1. Hiérarchisation par les experts des enjeux du développement durable en France : la place centrale des thèmes liés à l’aménagement du territoire

Schéma 1. Hiérarchisation par les experts des enjeux du développement durable en France : la place centrale des thèmes liés à l’aménagement du territoire

Source : BIPE et Centre de Prospective et de Veille Scientifique (DRAST, MELT) : Eléments pour la construction de scénarios de développement durable pour la France à l’horizon 2010. Enquête auprès d’experts, 1995

  • 3 Alain Touraine, Pour sortir du libéralisme, Fayard, 1999. Alain Touraine distingue trois périodes (...)

11C’est dans ce contexte de rupture historique, de passage à ce que le sociologue Alain Touraine a appelé "la troisième période du capitalisme"3, qu’il faut situer les relations nouvelles entre "Aménagement du territoire" et "développement durable". Si la perspective du développement durable est aujourd’hui apparemment prise en compte plus sérieusement dans les politiques territoriales, c’est sans doute qu’elle pose des enjeux qui sont, au moins partiellement, en résonance avec les nouveaux défis auxquels sont directement confrontées ces politiques.

3. PRATIQUES SANS THEORIE ET THEORIES SANS PRATIQUE : COMMENT S’ORIENTER DANS L’ACTION ?

12Mais cette bonne adéquation du "développement durable" au contexte actuel, fortement marqué par la conscience des incertitudes et des risques à long terme, n’en fait pas, ipso facto, un concept opérationnel.

  • 4 Franck Scherrer. Intervention au colloque de La Rochelle : "Villes du χχième siècle", octobre 1998 (...)

13Force est en effet de reconnaître que l’idéal normatif du développement durable ne peut, aujourd’hui encore, s’appuyer que sur un nombre très limité de "normes" théoriques. On est dans une situation qui peut très schématiquement se caractériser par "des pratiques sans théorie et des théories sans pratique" – situation qui débouche finalement sur un kaléidoscope d’initiatives dont il est fort difficile d’évaluer l’efficacité – et même parfois la réalité. Comme on l’a dit souvent "l’essentiel en matière de développement durable ne tient pas dans un programme à prescrire, dans une forme idéale et unique, mais dans un choix de bonnes pratiques ; ce qui place en première ligne les modes de faire et les pratiques d’actions ou de négociation à un niveau décentralisé"4. On est donc en plein pragmatisme.

14Comment, dans ces conditions, s’orienter dans l’action – en s’appuyant sur un nombre minimal de règles ou de principes non équivoques ? C’est la question qui se pose à tous les praticiens du développement durable – comme c’est le cas d’ailleurs, aussi, pour la mise en œuvre du principe de précaution.

15Toute l’argumentation développée dans la suite de cet article s’efforce de montrer que l’on dispose d’ores et déjà d’un "cadre" suffisant pour permettre de structurer une action efficace, en dépit des lacunes théoriques manifestes ; et que cette action passe d’abord par l’innovation institutionnelle et une réforme des modalités de l’intervention publique. Mais naturellement ce plaidoyer pragmatique ne veut pas dire qu’il n’y ait pas, parallèlement, urgence à développer des recherches théoriques pour conforter la base étroite sur laquelle un tel "cadre" est provisoirement construit.

16C’est cette dialectique entre théorie et pratique, action et recherche qui sera abordée dans les pages suivantes à travers quelques questions successives :

  • dans quelle mesure les enjeux de l’aménagement du territoire rencontrent effectivement ceux du développement durable : et quelle est la capacité de celui-ci à déplacer les logiques qui sont celles de l’aménagement ?
  • de quelles bases théoriques ou normatives peuvent aujourd’hui disposer les politiques territoriales de développement durable ?
  • compte tenu de ces acquis théoriques – ou de leurs faiblesses – quelles formes d’action publique ou collective semblent pouvoir le plus efficacement répondre aux objectifs d’un tel aménagement durable ?
  • et enfin, quelles sont à priori, les échelles territoriales les plus pertinentes pour de telles actions ?

17On évoquera donc d’abord les enjeux, puis les normes, puis les pratiques et enfin les échelles. Et comme la façon de répondre à ces quatre questions sera, le plus souvent, d’en ouvrir d’autres, la conclusion prendra très naturellement la forme d’un appel aux chercheurs.

4. QUELLE CAPACITE POUR "LE DEVELOPPEMENT DURABLE" A DEPLACER LES ENJEUX DE L’AMENAGEMENT DU TERRITOIRE

18Si l’on se souvient, au moins dans certains pays comme la France, du "rendez-vous manqué" entre politique de l’environnement et politique d’aménagement du territoire, on peut, à juste titre, être sceptique sur la capacité du "développement durable" à déplacer à l’avenir les orientations des politiques territoriales. Mais il ne faut pas oublier que nous sommes entrés dans un contexte complètement différent des décennies antérieures marquées, entre autre par la globalisation et l’élargissement de l’Europe, le changement de système technique, la dérégulation des services publics, la généralisation du syndrome NYMBY, la remise en cause des logiques d’équipement, un pouvoir accru des autorités locales et de la société civile... ; et que tout cela ébranle profondément les fondements sur lesquels reposaient traditionnellement les politiques territoriales ou d’aménagement du territoire.

19Dans un tel contexte, la première et peut être principale vertu du développement durable est sa capacité à mettre sur l’agenda un certain nombre d’enjeux précis qui sont manifestement en résonance avec ces changements, et qui, d’une certaine manière et dans certaines limites, répondent aux défis auxquels sont confrontées les politiques actuelles d’aménagement du territoire.

20Tout, bien évidemment, est dans le : "d’une certaine manière et dans certaines limites", c’est pourquoi il me semble nécessaire de bien distinguer trois configurations contrastées qui définissent autant de modes différents d’articulation entre objectif du développement durable et objectif de l’aménagement du territoire – ou si l’on préfère, trois façons de déplacer plus ou moins efficacement les enjeux de l’aménagement du territoire.

21● On constate d’abord que dans certains domaines précis – et il s’agit donc là de la première de ces trois configurations – le "développement durable" a d’ores et déjà rendu possible ou permet aujourd’hui de légitimer l’intégration dans les politiques territoriales de nouveaux enjeux, ou d’enjeux traditionnellement mal pris en compte dans l’aménagement. Trois de ces domaines ou séries d’enjeux viennent immédiatement à l’esprit : l’environnement, la gestion des risques et la démocratie participative. Ce n’est donc pas un hasard si le "développement durable" évoque ainsi, presque invariablement, – comme on le constate d’ailleurs dans le programme de ce colloque – l’intégration sectorielle ou spatiale de l’environnement, l’application du principe de précaution ou les Agendas 21. Ce sont aussi, il faut le remarquer, trois thèmes qui suscitent une attention croissante du public, et sur lesquels les politiques traditionnelles d’aménagement du territoire sont fortement critiquées et contestées.

22Le concept de développement durable offre a priori un cadre communément acceptable, un langage commun, qui permet de rendre compatibles – ou au minimum comparables – d’un côté les objectifs liés à l’environnement, à la sécurité, à la démocratie, à la transparence, et de l’autre ceux, plus économiques, liés à l’attractivité ou à la compétitivité des territoires. C’est son grand avantage, mais aussi, comme on le sait, toute son ambiguïté puisqu’il n’est pour certain rien d’autre qu’un "cheval de Troie", le moyen de rendre acceptables certains projets qui, autrement, seraient beaucoup plus frontalement contestés.

23● On mettra dans une seconde catégorie un autre groupe comportant également trois enjeux – qui eux ont comme caractéristiques d’avoir été depuis longtemps des objectifs ou des enjeux traditionnels de la politique d’aménagement du territoire – mais que, d’une certaine manière, le "développement durable" réactive, réactualise, sur la base d’arguments ou d’approches sensiblement différents de ceux traditionnellement mis en avant ou utilisés. Il s’agit de l’équilibre des activités sur le territoire, de la consommation d’espace, et des échelles de gouvernance ou de solidarité territoriale. Remarquons que contrairement aux enjeux précédents, ceux-ci n’ont pas nécessairement la même urgence, ou le même intérêt, selon les pays ou les régions concernés : en matière "d’économie d’espace", par exemple, les Pays-Bas n’ont rien à voir avec la Finlande. Il faut également remarquer que tous ces enjeux sont très fortement marqués par le bouleversement ou les mutations socio-économiques évoquées précédemment ; à tel point que l’on peut parler, dans ces trois domaines, de bifurcations majeures : va t’on irrévocablement vers des territoires à deux vitesses ? Vers un gaspillage généralisé de l’espace ? Vers un certain effondrement des solidarités territoriales ?

24Ce sont donc des questions centrales qui sont posées par les politiques d’aménagement du territoire et que le "développement durable" contribue également à poser mais avec des arguments et des préoccupations sensiblement différents, parfois complémentaires, parfois contradictoires.

25Il ne s’agit pas seulement, par exemple, dans la perspective du développement durable, d’organiser la coopération entre les différentes échelles de gouvernance, mais de construire des territoires qui aient une autonomie réelle, substantielle, tout en étant ouverts sur d’autre – ce que Pierre Calame appelle la "subsidiarité active". Il ne s’agit pas non plus uniquement d’organiser à petite échelle l’offre foncière, pour faire face à la pénurie de terrains à construire, mais de considérer globalement l’espace comme un capital critique à ménagerpar exemple en construisant les villes sur elles-mêmes. Il ne s’agit pas, enfin, de répartir de manière égalitaire le développement ou la recherche sur l’ensemble du territoire ; mais plutôt de ménager la diversité des formes de développement, et de tenir compte de toutes les externalités, positives mais aussi négatives, dans les politiques publiques d’incitation à la dispersion ou à la concentration. Comme on le constate, on est bien là sur des terrains communs au développement durable et à l’aménagement du territoire ; mais il s’agit de terrains sur lesquels il y a de vives controverses sur les solutions et sur les urgences.

26● Cela nous conduit à un dernier trio d’enjeux, qui, là encore, sont susceptibles de déplacer les politiques d’aménagement du territoire, qui se situent également dans la perspective du développement durable, mais qui ont, cette fois-ci, la caractéristique de n’être qu’esquissés, qu’effleurés, sans problématique encore réellement convaincante – soit parce qu’ils restent périphériques dans l’esprit des partisans du développement durable, soit, plus probablement, parce qu’ils supposent, pour être pris en compte, de surmonter des contradictions particulièrement difficiles.

27Ces trois enjeux, encore "en suspens" sont, d’une part, la prise en compte du temps long et de l’utilité à long terme dans le choix des équipements et l’entretien des patrimoines ; d’autre part, l’articulation entre inégalités écologiques et inégalités socio-économiques ; et enfin le développement intégré des territoires et la diversification des modes de développement.

28La particularité commune à ces trois derniers enjeux est qu’ils supposent, pour pouvoir être pris en compte efficacement, une véritable transversalité, une intégration réelle entre les différents objectifs du développement durable. Roberto Camagni, ancien conseiller pour la politique urbaine en Italie, qui est certainement celui qui a le mieux conceptualisé les relations entre "Développement durable" et "Aménagement du territoire", a très clairement montré que ce processus d’intégration ne pouvait se réduire à un simple "collage", à une simple juxtaposition, d’objectifs économiques, sociaux et environnementaux – comme cela se fait le plus souvent – mais qu’il impliquait une modification profonde des objectifs traditionnellement fixés dans chacun de ces trois domaines : passer de la rentabilité économique à court terme à une "efficacité allocative de long terme" ; de la recherche de l’égalité à celle de "l’efficience distributive" ; et enfin de la stricte conservation écologique à une politique "d’équité environnementale" (cf. schéma 2). S’il n’y avait qu’un message à retenir de cette introduction, ce serait sans doute celui-ci.

29Or, pour l’instant les défenseurs du développement durable sont incapables de donner forme à cette modification des objectifs. Et il faut bien constater que les pratiques territoriales restent caractérisées par un simple collage de dimensions dont l’intégration réelle n’est pas concrètement recherchée. Sur un plan scientifique l’articulation se fait mal entre le "développement durable" et "l’économie régionale" ou les théories du "développement local". Sur un plan politique l’intégration se limite à des stratégies de "double dividendes", ce qui risque, par exemple, de conduire à une écologie de standing, marginalisant encore plus les territoires ou les groupes défavorisés.

  • 5 Pour une analyse critique de ces dynamiques de fond on se reportera au livre "Héritiers du futur", (...)

30Là encore les questions ainsi posées à l’aménagement sont sans doute pertinentes ; mais dans les trois cas – gestion patrimoniale et prise en compte du long terme dans les politiques d’équipements, inégalités écologiques, développement intégré (ou "écodéveloppement), on se heurte, paradoxalement à l’incapacité du "développement durable" à dépasser ses propres contradictions pour construire de véritables alternatives. D’abord son incapacité à mettre en cause globalement – dans toutes leurs dimensions – les logiques de développement qui – en amont – ne peuvent que conduire à des évolutions non durables – comme, par exemple, l’exigence de rentabilisation trop élevée des capitaux financiers, la production et la gestion des stocks en flux tendus, ou l’absence de maîtrise de la localisation respective des emplois par rapport à l’habitat5. Mais aussi son incapacité à définir de nouvelles normes pour l’action qui soient réellement opératoires.

Schéma 2. Le développement durable : de nouveaux objectifs pour le développement

Schéma 2. Le développement durable : de nouveaux objectifs pour le développement

Source : Roberto Camagni

5. LE PARADOXE D’UN PRINCIPE NORMATIF SANS NORME

31Une question est d’être convaincu que "le développement durable" constitue un choix stratégique indispensable pour la ou les décennies à venir. Une autre est de penser qu’il s’agit en effet d’un concept réellement opératoire.

32On a déjà évoqué la faible capacité des recherches théoriques actuelles à dégager des règles normatives pratiques pour un aménagement durable. Ce paradoxe d’un "principe normatif sans norme" n’est-il pas, finalement, une des raisons essentielles qui explique l’influence somme toute encore très modeste du développement durable sur l’aménagement du territoire ?

  • 6 Sur ces contradictions, voir, en particulier l’article publié en janvier 2001 par Cyria Emelianoff (...)
  • 7 Sur cette notion voir la synthèse récemment publiée par l’Institut Français de l’Environnement (Et (...)

33En principe l’ambition d’intégration affichée dans ce concept suppose l’existence de "normes" claires et opératoires permettant d’arbitrer les conflits entre générations ou territoires différents et de gérer les contradictions évidentes entre les trois dimensions rivales du développement – économique, sociale et écologique6. Or ces "normes", ces règles théoriques, sont, dans le domaine de l’aménagement du territoire, relativement peu nombreuses et particulièrement difficiles à opérationnaliser sur un plan pratique. Si l’on sait à peu près ce que peut être une gestion durable des ressources, si l’on dispose de cadres théoriques relativement stabilisés pour internaliser les pollutions, on est en revanche incapable, par exemple, de définir un seuil convenable en matière de "capacité de charge" des milieux ; ou, autre exemple, de donner un sens précis à la notion, apparemment prometteuse, de "capital naturel critique"7.

34Si l’on essaye de faire, de manière un peu plus précise, mais naturellement encore très grossière, l’inventaire des connaissances théoriques ou des normes opératoires actuellement disponibles pour définir un "développement durable" à l’échelle des territoires, il faut bien en effet constater que ces connaissances, sans être négligeables, restent encore globalement très minces :

  • on sait, comme je l’ai dit précédemment, définir des règles d’action pour la gestion des ressources ;
  • on peut aussi appliquer ces règles de gestion à la configuration de systèmes productifs en cycle fermé, comme propose de le faire "l’écologie industrielle"8 ;
  • on dispose également de procédures, d’instruments ou de normes pour réguler les émissions de polluants ;
  • on sait mettre en relation des formes urbaines avec des consommations d’énergie, et plus difficilement, d’espace ;
  • on arrive aussi, depuis une date plus récente, à définir des règles d’équité territoriale notamment dans l’usage des ressources ou l’externalisation des risques des pollutions ; comme l’a fait au début des années 90 le professeur Opshoor – avec la notion d’espace écologique, ou plus récemment d’autres chercheurs comme R. Camagni, O. Godard, P. Nijkamp ou B. Zuindeau9.

35Mais si l’on considère cet inventaire, le bilan des "normes" ou connaissances disponibles reste finalement relativement maigre par rapport à tout ce que l’on ne sait pas encore, au plutôt par rapport à tout ce que l’on ne sait pas transformer en "règles opératoires".

36Par rapport à ces "acquis", la liste des "lacunes" demeure, en effet, extrêmement impressionnante comme en témoigne les quelques exemples suivants cités, là encore, dans le désordre :

  • les notions à priori centrales de "capacité de charge", de "capacité réceptrice des milieux”, "d’optimum démographique", de "résilience écologique", comme d’ailleurs beaucoup de concepts d’écologie urbaine ou d’écologie appliquée, sont mal définis ou n’arrivent pas à se traduire par des normes d’action concrètes : l’abandon des acquis développés il y a plus de trente ans avec la "planification écologique" a naturellement des implications dommageables pour la mise en œuvre, aujourd’hui, du développement durable10 ;
  • la notion de "capital critique", ou si l’on préfère de ressource à la fois menacée, indispensable au développement futur, et sans substitut, reste, elle aussi extrêmement abstraite ;
  • on dispose de très peu d’études d’impact sur les conséquences géographiques des grands changement techniques, comme par exemple les Nouvelles Technologie de l’Information et de la Communication ; ou sur le développement des réseaux à grande échelle, réseaux européens d’infrastructures, et "schéma de service transport" ; ou encore sur les transformations de la logistique dans le domaine du transport de marchandises. Là encore les retards accumulés dans l’adoption de la directive européenne sur "l’impact des politiques, plans et programmes" n’ont naturellement pas favorisé l’innovation dans ces différents domaines ;
  • la viabilité de "systèmes de production alternatifs" économes en ressources et en capital, riches en emploi et en "environnement", n’est toujours pas vraiment démontrée, notamment dans les domaines de l’énergie ou de l’agriculture
  • on a, de même, peu de données convaincantes sur le rôle de l’environnement comme facteur d’attractivité économique ; ou sur la possible relation entre qualité des produits et qualité des territoires, pourtant au cœur des débats actuels sur le développement local ;
  • on ne sait presque rien, ou très peu, sur les relations, également centrales, entre inégalités écologiques et inégalités socio-économiques ;
  • enfin, mais j’y reviendrai par la suite, les analyses théoriques sur la notion de "territoire pertinent” débouchent sur des conclusions dont le moins qu’on puisse dire est qu’elles sont plutôt contradictoires... ;

37Comme on le constate, cette liste de lacunes est effectivement impressionnante : et si, finalement, comme dans le conte d’Andersen le Roi était nu ?

6. REFORMER L’ACTION PUBLIQUE

38A première vue les conclusions que l’on pourrait tirer de cette faiblesse actuelle des bases normatives d’un aménagement durable devraient être extrêmement pessimistes. La conviction qui est au cœur de cette introduction est pourtant, au contraire, que les lacunes précédentes ne constituent pas en elles mêmes des obstacles majeurs pour des stratégies futures de développement durable. Et que celles-ci pourront se déployer avec toute l’efficacité nécessaire – à partir des quelques principes déjà existants – à une seule condition : que les formes de l’action publique soient profondément et rapidement modernisées.

39D’une certaine manière, l’absence de norme scientifique objective – ce qui ne veut pas dire de norme juridique – peut en définitive être considérée comme un grand avantage. Elle limite les risques d’une utilisation autoritaire et technocratique du développement durable. Elle ouvre, au contraire, la possibilité pour chaque territoire de définir ses objectifs, puis de choisir, de manière décentralisée et démocratique, les moyens les mieux appropriés pour y parvenir.

40L’intégration du développement durable dans les politiques d’aménagement est donc d’abord un problème de mobilisation des acteurs à une échelle décentralisée.

41Mais pour faire face aux ruptures évoquées en introduction on voit mal comment cette simple invitation à un pragmatisme décentralisé, même encadré par une réglementation mieux appliquée qu’elle ne l’est aujourd’hui, pourrait suffire. Ce qui est plus profondément en jeu dans cette question de l’opérationalisation des principes d’un développement territorial durable, c’est notre capacité collective à moderniser les formes de l’action publique. La proposition que je ferais ici est que cette modernisation passe pas l’articulation de quatre modes d’action à la fois différents et complémentaires :

  • d’abord la mise en place d’un cadre juridique "constitutif, faisant reposer l’aménagement du territoire et le développement durable sur des fondements juridiques solennels permettant d’inscrire les négociations entre acteurs dans un ensemble de règles du jeu claires et stabilisées à long terme. On peut penser aux lois Voynet et Gayssot en France, à la loi allemande sur l’aménagement du territoire ou aux "Policy Guidelines" en Grande-Bretagne ; mais à l’heure actuelle il ne semble pas encore exister en Europe une telle politique constitutive intégrant clairement et dans toutes ses dimensions les perspectives de l’aménagement et celle du développement durable
  • ensuite, second mode d’action, une très large incitation au développement d’initiatives décentralisées, valorisant, aux échelles locales pertinentes, les complémentarités entre objectifs économiques, sociaux et écologiques ;
  • en troisième lieu, une politique active d’innovations institutionnelles ;
  • et enfin, le recentrage des interventions de l’Etat ou de l’Europe sur les risques majeurs de développement non durable.
  • 11 Source : J. Theys, "le développement durable et la confusion des bons sentiments" (in) Repenser le (...)

42Cette structure à quatre branches, ce "quadriparti", dont les trois derniers axes sont présentés dans le schéma 311 repose elle-même sur quelques hypothèses très simples :

  • d’abord, la possibilité de "réguler" la diversité des projets territoriaux par l’adhésion souple à quelques principes communs, comme cela commence à se faire autour du "principe de précaution" ;
  • ensuite, le rôle moteur de l’action décentralisé, seule capable, à bonne échelle, d’une intégration efficace ;
  • en troisième lieu, l’impossibilité de mettre en œuvre ces principes communs ou ces actions décentralisées sans une stratégie résolue d’innovation institutionnelle, notamment pour assurer la transversalité des actions, la transparence, l’évaluation des résultats et la mobilisation démocratique. Les Agendas 21 sont naturellement un des éléments de cette innovation, mais ils sont loin d’être les seuls (cf. le schéma 3) ;
  • la dernière hypothèse, qui mériterait sans doute beaucoup plus d’argumentation, est, enfin, la nécessité de traiter de manière dissymétrique, et donc à chaque fois spécifique, la question du développement durable et celle des situations manifestement non durablesces dernières pouvant justifier des politiques de redistribution plus centralisées.
  • 12 Ce principe de "subsidiarité active" a été clairement défini par P. Calame et A. Talmant dans leur (...)

43Tout cela dessine finalement un nouveau partage institutionnel dont l’idée centrale est celle de "subsidiarité active"12.

Schéma 3. Le "trépied" du développement durable
Un équilibre à trouver entre trois formes d’action publique

Schéma 3. Le "trépied" du développement durableUn équilibre à trouver entre trois formes d’action publique

44Aux collectivités locales, à la société civile et au marché de mettre en œuvre démocratiquement et aux bons niveaux (régions, pays, districts, agglomérations, bassins...) les politiques intégrées qui permettent seules un développement durable des territoires, en en assumant pleinement la responsabilité. A l’Etat, et éventuellement à l’Europe de prendre en charge, dans une perspective de solidarité, les risques écologiquement ou socialement intolérables, dans la mesure où ils sont manifestement non maîtrisés au niveau local ou résultant d’inégalité de situations inacceptables. A eux également de stabiliser les règles du jeu permettant aux acteurs décentralisés de définir, avec suffisamment de certitude, leurs stratégies et leurs formes de coopération. En caricaturant, on peut dire qu’il s’agit de distinguer plus clairement ce qui relève du "comment vivre ensemble" (rôle du marché, de la société civile et des collectivités locales) et ce qui s’apparente plutôt au "comment survivre ensemble" (rôle de l’Etat).

45Il est important, en particulier, dans un contexte d’incertitude locale croissante que les Etats ou les institutions européennes puissent garantir un minimum de continuité dans les décisions locales ayant un impact majeur sur les transformations du territoire, et notamment sur celles qui concernent les groupes sociaux les plus exposés.

46Mais naturellement cela suppose une bonne articulation entre les échelles territoriales et pose, en contrepoint, le problème du bon niveau d’intégration, de l’échelle pertinente pour l’action.

7. LE "TERRITOIRE PERTINENT" INTROUVABLE ?

47Il y a, comme chacun le sait, beaucoup de littérature et de controverses sur cette question compliquée et très liée aux contextes nationaux, du "territoire pertinent" ; mais la partie précédente apporte déjà, me semble-t-il, quelques éléments de simplification – ce qui devrait permettre d’aborder plus rapidement ce dernier point de l’introduction.

48Le problème est effectivement compliqué, notamment en France, pour au moins trois raisons. D’abord parce qu’il y a, dans la réalité, de moins en moins de superposition ou d’ajustement entre les territoires politiques, les territoires administratifs, les espaces de vie, les espaces économiques et les milieux physiques, et qu’il y a donc plusieurs logiques d’intégration, également légitimes, qui s’affrontent. Ensuite parce qu’il s’est produit au cours des décennies passées une prolifération tout à fait considérable d’institutions à toutes les échelles, chacune disposant de compétences spécifiques ; et que l’enchevêtrement qui en résulte pose de fait des problèmes inextricables de coopération et d’imputation des responsabilités. Enfin parce que les défenseurs ou promoteurs du développement durable ont des opinions manifestement contradictoires sur la bonne échelle de décision. Les uns donnent la priorité à l’autonomie, à la singularité, à la viabilité de chaque territoire spécifique, les autres à la solution des grands problèmes planétaires, à l’équité, à la mutualisation des risques, aux solidarités entre collectivités manifestement inégales, à la construction de "marchés de droits" à polluer... Certains souhaitent d’abord favoriser la démocratie aux toutes petites échelles, le quartier, la commune. D’autres militent pour des institutions à plus grande échelle prenant en compte tes solidarités naturelles, les bassins, les massifs montagneux, les "régions" urbaines. On voudrait sans doute pouvoir croire que tous ces discours sont effectivement compatibles, que les nouvelles formes de "gouvernance" pourront venir à bout de ces contradictions ; mais on peut craindre que cette ambiguïté ne fasse que rendre encore plus inextricables les situations actuelles.

49Dans cette relative confusion, plusieurs chercheurs ont cependant commencé à construire une position théorique qui, me semble-t-il, fournit désormais des bases beaucoup plus claires pour l’action ; et ceci à partir de quatre idées majeures :

  • la première idée, exprimée en particulier par Roberto Camagni, est que l’intégration entre développement durable et aménagement du territoire doit se faire prioritairement à l’échelle locale, pour des raisons à la fois d’efficacité et de démocratie ("Théorème de Camagni – Nijkamp") ;
  • la seconde idée, est que l’exercice de cette responsabilité locale essentielle ne peut avoir de sens que si elle s’appuie sur une autonomie effective, permettant de trouver des solutions aux problèmes réels qui se posent ; ce qui justifie, dans les pays où ce n’est pas le cas, un rééquilibrage des pouvoirs au profit d’un nombre restreint de collectivité de base de taille suffisante, au minimum à l’échelle des "pays" ou des "aires urbaines" ;
  • la troisième idée, c’est celle, déjà évoquée, et proposée par Pierre Calame, de "subsidiarité active", c’est-à-dire d’une forte décentralisation s’accompagnant de la possibilité pour les régions, les Etats ou la Commission Européenne d’intervenir pour prévenir les situations manifestement non durables ;
  • et enfin, la quatrième idée, exprimée en particulier par P. Nijkamp, B. Zuindeau, et C. Emelianoff c’est celle d’un "continuum territorial" ; d’une vision à la fois topologique et ouverte des territoires donnant une place centrale à la fois à la singularité des lieux et aux articulations qui les relient, de proche en proche, par emboîtement successifs, à l’espace global. On peut penser que dans ce schéma topologique, alternatif à la hiérarchie et aux réseaux, et où il s’agit, en permanence, de reconstruire des coutures entre territoires et d’introduire de la transversalité, les régions pourraient avoir un rôle spécifique à jouer, sans doute même un rôle majeur. C’est, en particulier, au niveau des régions que pourraient être réarticulés les instruments économiques de l’aménagement du territoire et la planification physique – du moins dans les pays où cette articulation n’est pas faite.

50Partis de la confusion, on en arrive donc, là encore à une perspective relativement claire : l’image de territoires plus autonomes, qui s’efforcent de rechercher "la durabilité" à leur échelle mais qui se sentent aussi responsables des impacts et des externalités qu’ils génèrent pour les espaces voisins comme à l’échelle globale selon un "principe kantien" appliqué à l’aménagement du territoire : "ne fait pas à autrui ce que tu ne voudrais pas qu’il te fasse". Mais tout cela, naturellement n’est qu’une perspective idéale, qui doit s’enrichir de toutes les expériences concrètes qui constituent le quotidien de l’aménagement durable.

8. UNE "REVOLUTION CULTURELLE" QUI PASSE AUSSI PAR LA RECHERCHE

51Après une longue période de scepticisme et d’indifférence, le développement durable est donc appelé à influencer de manière croissante les pratiques des institutions publiques et des acteurs privés dans le domaine de l’aménagement du territoire et des politiques urbaines. Ceci ne va pas seulement se traduire par une inflexion dans les programmes d’action concrets menés aux différentes échelles, mais devrait aussi amorcer une véritable "révolution culturelle" dans la manière d’aborder, de concevoir et de mettre en œuvre l’aménagement.

  • 13 Voir le livre de Jacques Lévy, Le tournant géographique, Belin, Mappemonde, 1999, ainsi que la thè (...)

52Cette "révolution culturelle" ne concerne pas seulement les institutions, les responsables de politiques publiques ou les praticiens – vers lesquels l’essentiel de cette communication a été tournée. Elle concerne aussi les chercheurs qui ont un rôle fondamental à jouer pour lui donner un langage – et si possible l’anticiper. Comme cela a été évoqué à plusieurs reprises, les champs de connaissance qui restent à défricher sont immenses. A cela s’ajoute aussi, bien évidemment, toute une série de travaux beaucoup plus concrets, qu’il faudrait pouvoir conduire de manière encore plus urgente et qui eux n’ont même pas été cité, comme, par exemple, la conception d’indicateur. Mais surtout, au-delà de cette accumulation nécessaire de connaissances ou d’expériences, il est clair que nous aurons besoin de nouvelles approches méthodologiques, de nouveaux progrès dans la pluridisciplinarité, et peut être même de nouvelles sciences, pour penser la transversalité, penser la multiplicité des échelles, penser la prise en compte du temps long et des risques, et sans doute penser une nouvelle géographie13 réarticulant plus fortement les dimensions socio-économiques et les dimensions physico-écologiques de l’espace, ce qu’aucune des multiples tentatives précédentes n’a encore réussi à faire de manière convaincante.

53C’est donc par un appel à l’imagination, à l’ouverture et à la mobilisation des chercheurs que je conclue ainsi cette communication, en ayant bon espoir que ce colloque européen y contribuera.

Notes

1 Directeur scientifique de l’Institut français de l’Environnement et Responsable du Centre de Prospective et de Veille Scientifique, Ministère de l’Equipement, France.

2 Derrière une apparence d’unanimisme, le concept a fait l’objet de vivres critiques. Voir en particulier le livre de Gilbert Rist, Le développement, histoire d’une croyance occidentale, Presses de la Fondation des Sciences Politiques, 1996.

3 Alain Touraine, Pour sortir du libéralisme, Fayard, 1999. Alain Touraine distingue trois périodes de capitalisme : "accumulation", "fondation de l’Etat Providence" et "développement durable".

4 Franck Scherrer. Intervention au colloque de La Rochelle : "Villes du χχième siècle", octobre 1998. (Publication prévue aux éditions du CERTU en 2002).

5 Pour une analyse critique de ces dynamiques de fond on se reportera au livre "Héritiers du futur", publié en 1995 aux Editions de l’Aube, sous la direction de René Passet et Jacques Theys. La région parisienne illustre bien les déséquilibres structurels entre localisation des emplois et localisation de l’habitat avec une très forte concentration du tertiaire à l’ouest (La Défense) et une croissance spectaculaire des résidences à l’est (un million d’habitants en Seine et Marne).

6 Sur ces contradictions, voir, en particulier l’article publié en janvier 2001 par Cyria Emelianoff et J. Theys dans la revue Le Débat : "Les contradictions de la ville durable".

7 Sur cette notion voir la synthèse récemment publiée par l’Institut Français de l’Environnement (Etudes et travaux, mai 2001).

8 Sur l’écologie industrielle, voir la présentation de S. Erkman en session 3.

9 Voir pour une présentation de ces approches la synthèse faite par B. Zuindeau : "Le développement durable, les enseignements de l’approche spatiale". Communication au 45eme séminaire de l’OIPR, octobre 97.

10 On pense, là, aux travaux initiés aux Etats-Unis par lan Mac Harg, récemment décédé, ou Max Falque, en France.

11 Source : J. Theys, "le développement durable et la confusion des bons sentiments" (in) Repenser le territoire, un dictionnaire critique, Editions de l’Aube, Datar, 2000.

12 Ce principe de "subsidiarité active" a été clairement défini par P. Calame et A. Talmant dans leur livre "L’Etat au cœur ; le méconnu de la gouvernance", Editions Desclée de Brower, 1992.

13 Voir le livre de Jacques Lévy, Le tournant géographique, Belin, Mappemonde, 1999, ainsi que la thèse de C. Emelianoff sur "la ville durable".

Table des illustrations

Titre Schéma 1. Hiérarchisation par les experts des enjeux du développement durable en France : la place centrale des thèmes liés à l’aménagement du territoire
Légende Source : BIPE et Centre de Prospective et de Veille Scientifique (DRAST, MELT) : Eléments pour la construction de scénarios de développement durable pour la France à l’horizon 2010. Enquête auprès d’experts, 1995
URL http://books.openedition.org/pufr/docannexe/image/1285/img-1.jpg
Fichier image/jpeg, 497k
Titre Schéma 2. Le développement durable : de nouveaux objectifs pour le développement
Légende Source : Roberto Camagni
URL http://books.openedition.org/pufr/docannexe/image/1285/img-2.jpg
Fichier image/jpeg, 184k
Titre Schéma 3. Le "trépied" du développement durableUn équilibre à trouver entre trois formes d’action publique
URL http://books.openedition.org/pufr/docannexe/image/1285/img-3.jpg
Fichier image/jpeg, 927k

Auteur

© Presses universitaires François-Rabelais, 2002

Conditions d’utilisation : http://www.openedition.org/6540