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Quatre ans de recherche urbaine 2001-2004. Volume I

 | 
Émilie Bajolet
, 
Marie-Flore Mattéi
, 
Jean-Marc Rennes

III. Modifications d’échelles, recomposition des systèmes territoriaux et gouvernance

Les évolutions de la coopération intercommunale dans les nouvelles agglomérations1

Benoît Boussinesq

Texte intégral

  • 1 Thèse de doctorat sous la direction de Jean-Pierre Gaudin.
  • 2 Doctorant en science politique, Université d’Aix-Marseille III, Centre de Science Politique Compar (...)

1Note portant sur l’auteur2

OBJET ET PROBLÉMATIQUE

  • 3 La loi du 6 février 1992 relative à l’Administration territoriale de la République (ATR), la loi d (...)

2Durant les années quatre-vingt-dix, les réformes institutionnelles des villes se sont multipliées en Europe. La France ne fait pas exception à cette tendance : en l’espace de sept ans (1992-1999), quatre lois sont venues édicter de nouvelles règles concernant les institutions urbaines à donner aux villes françaises3.

3Ces réformes ont été adoptées dans un contexte politique et social particulier : la recomposition des États modernes. Cette situation amène à redessiner une nouvelle géographie des lieux centraux à la fois en termes économiques et politiques à partir de multiples phénomènes : réformes décentralisatrices, renforcement de l’Union européenne à travers ses politiques publiques et ses capacités normatives, les transformations les plus récentes du capitalisme à travers la globalisation et l’accélération des échanges marchands et financiers, la remise en question du fordisme comme mode de production dominant associé à celle des formes d’intervention de l’État keynésien, l’émergence de nouveaux mouvements sociaux s’exprimant essentiellement en ville.

4Analyser la mise en place d’Établissements Publics de Coopération Intercommunale (EPCI), ainsi que les politiques publiques engagées par de telles structures conduit à s’interroger sur la nature des changements survenant dans l’action publique urbaine.

5Cette question a été abordée de plusieurs manières : en livrant les conditions d’installation de telles structures (comme les communautés d’agglomération), dans un contexte de construction préalable de politiques étatiques de promotion de la coopération intercommunale ; en procédant ensuite à la comparaison de mise sur agenda et de négociation des politiques intercommunales.

LA COOPÉRATION INTERCOMMUNALE DANS LES ANNÉES QUATRE-VINGT-DIX

6La première étape de ce travail de recherche consiste à s’intéresser aux conditions dans lesquelles s’est développée la problématique de la coopération intercommunale dans les années quatre-vingt-dix.

7Cette période de promotion et de développement de la coopération intercommunale a constitué une étape primordiale pour appréhender les mutations politico-administratives liées à ces structures que sont les communautés de communes et les communautés d’agglomération.

8Un élément d’explication réside dans l’étude approfondie des circonstances dans lesquelles ont été adoptés les textes en question.

9Cette recherche s’est centrée sur les principaux acteurs collectifs ayant participé à la négociation de ces lois, analysant pour ces groupes l’étendue de leurs ressources et les conditions d’assise de leur légitimité.

10Deux protagonistes ont émergé, confirmant le caractère dualiste de la diffusion de l’idée intercommunale en France : les fonctionnaires de la Direction Générale des Collectivités Locales du Ministère de l’Intérieur (DGCL) et les élus (locaux et/ou parlementaires) de l’Association des Maires des Grandes Villes de France (AMGVF) et de l’Association des Districts et Communautés de France (ADCF).

11La détermination des rôles de ces acteurs a par ailleurs permis de mettre en évidence les enjeux d’expertise et de légitimation propres aux sphères politiques et administratives nationales. En effet, au-delà de l’adoption de textes ou de dispositions législatives, des luttes existent pour occuper des positions d’expert en gestion locale, conséquence parmi d’autres des transformations de l’action publique locale.

12Des personnalités politiques comme Jean-Marc Ayrault, maire de Nantes, Jean-Pierre Sueur, maire d’Orléans (1989-2001) ou encore Jean-Marie Bockel, maire de Mulhouse et actuel président de l’AMGVF ont gagné en visibilité technicienne et parfois politique en s’imposant à ce type de positions spécialisées.

LA MISE EN ŒUVRE DES POLITIQUES INTERCOMMUNALES DE DÉVELOPPEMENT LOCAL

13La deuxième étape de ce travail de recherche consiste à procéder à une comparaison des processus de mise sur agenda et de négociation des politiques intercommunales de développement local sur plusieurs sites sélectionnés.

14Le choix des terrains d’enquête s’est arrêté sur deux agglomérations moyennes, sur deux intercommunalités récentes et morcelées : la Communauté d’agglomération de Castres-Mazamet (16 communes pour 80 000 habitants) et la Communauté d’agglomération du Carcassonnais (20 communes pour 70 000 habitants). Ces deux villes possèdent des caractéristiques très différentes, tant sur le plan de la composition des groupes sociaux et de l’histoire économique et sociale, de l’histoire politique, que des caractéristiques contemporaines du développement de la coopération intercommunale et des politiques de développement local.

15D’autres choix existent et l’on ne peut cacher que le choix des terrains a été en partie contingent et que cette sélection ne prétend pas offrir un panorama en réduction satisfaisant de l’ensemble des communautés d’agglomération installées sur le territoire. Cette posture entend seulement montrer que le détour par l’examen des situations concrètes peut éclairer la compréhension des mutations des pouvoirs urbains contemporains, ainsi que de leurs actions.

16Dès lors, dans le cadre de ces recherches, les villes ont été appréhendées comme des configurations sociales où les rapports de forces entre groupes sociaux prennent une forme singulière, où persistent et s’adaptent des modes de sociabilité, de représentations et des réseaux spécifiques, imprimant leur marque sur l’ensemble des organisations (économiques, syndicales, associatives, religieuses, et partisanes).

17La mise en évidence des différentes formes de relations structurant les espaces urbains a impliqué de prendre en compte les caractéristiques sociohistoriques des deux territoires et des organisations, organisations produits de ces territoires tout autant qu’elles les produisent.

18L’analyse en termes de réseaux est apparue comme la méthode d’analyse la mieux adaptée pour appréhender les terrains sélectionnés. Cette démarche scientifique a consisté en l’examen de phénomènes relationnels entre individus (études de réseaux sociaux) ainsi qu’en l’examen de systèmes relationnels interorganisationnels (études de politiques publiques).

19L’étude des deux intercommunalités sélectionnées fait apparaître plusieurs points explicatifs des redistributions de pouvoir au sein de la sphère locale. La maîtrise des règles de la coopération intercommunale constitue ainsi un élément fort de légitimation et de différenciation entre les acteurs politiques, administratifs et économiques locaux.

20Pour ce qui est du domaine politique local, l’occupation de poste à responsabilité intercommunale ne suffit pas pour asseoir une autorité. Le contrôle des discours et du vocabulaire liés à la coopération intercommunale, l’acquisition d’une « posture d’intérêt intercommunal » sont ici des actes valorisant pour les responsables politiques locaux. Ces éléments d’analyse permettent de mieux comprendre comment naissent des situations consensuelles permettant à des élus marginaux ou minoritaires d’occuper des positions centrales de médiation au sein des nouvelles structures.

21Le cas des hauts fonctionnaires territoriaux est légèrement différent, dans la mesure où le développement de la coopération intercommunale constitue pour cette corporation une occasion d’asseoir un peu plus ses positions dans les sphères décisionnelles locales. La multiplication de moyens de diffusion de « savoirs communs » de type managérial comme les colloques, les séminaires de formation du Centre National de la Fonction Publique Territoriale (CNFPT) ou encore de très bons relais dans la presse spécialisée, crée un environnement théorique et doctrinal favorable aux idées rationalisatrices portées par beaucoup de ces cadres. Ainsi, les débats précédant les installations des deux communautés d’agglomération sélectionnées ont été marqués par les notions liées au « bon gouvernement local ». Le recours à des « consultants en développement local », porteurs des mêmes concepts, a accentué un peu plus les orientations de ces discussions liminaires.

22L’analyse de politiques publiques intercommunales de développement local complète cette étude sur les composantes du pouvoir urbain, en s’intéressant plus particulièrement à l’histoire des relations entre acteurs politiques et économiques.

23Au-delà des situations anecdotiques de conflits ou d’entente, des agents vont occuper des positions de médiation entre ces différents groupes, rendant possible l’accélération de projets.

24Cette posture permet de ne pas se limiter à une étude trop dépendante de la structuration des intérêts économiques propre aux deux agglomérations sélectionnées, même s’il est évident que le maillage industriel dense de Castres et le caractère fortement tertiaire de l’économie de Carcassonne ont de l’influence sur le développement de ces deux agglomérations.

CONCLUSION

25Les enjeux liés au développement de la coopération intercommunale apparaissent souvent comme des enjeux proprement politiques avec la délimitation de nouveaux territoires sur lesquels s’exercerait l’autorité des nouveaux chefs de l’intercommunalité. Cette situation a pu être révélée par des rapports de forces ou même des conflits ouverts entre acteurs locaux.

26L’angle d’attaque de ces travaux ainsi que les données rapportées des deux terrains sélectionnés permettent de relativiser l’importance de ces situations pour porter l’attention sur les conditions d’élaboration des compromis locaux aboutissant à l’établissement de ces structures et à la mise en œuvre des politiques de développement local.

27Ces situations de consensus correspondent à la diffusion d’idées et de concepts favorisant, plus que les changements de structures, une évolution profonde de l’action publique locale.

28mailto:bboussinesq@univ-montp1.fr
Centre d’Étude Politique de l’Europe Latine (CEPEL)

UMR 5112
Université Montpellier I
39, rue de l’Université
34060 Montpellier Cedex 2

Bibliographie

RÉFÉRENCES

Biarez S., (1989), Le pouvoir local, Paris, Economica.

Cerat, (1993), Gouvernement local et politiques urbaines, Paris, CNRS – Éditions.

Degenne A., Forsé M., (1994), Les réseaux sociaux. Une analyse structurale en sociologie, Paris, A. Colin.

Gaudin J.-P., (1995), « Politiques urbaines et négociations territoriales. Quelle légitimité pour les réseaux de politiques publiques ? », Revue Française de Sciences Politiques, vol. 45, n° 1.

Gaudin J.-P., (1999), Gouverner par contrat, Paris, Presses de la FNSP.

Jouve B., Lefèvre C., (1999), « De la gouvernance urbaine au gouvernement des villes », Revue Française de Sciences Politiques, vol. 49, n° 8.

Le Galès P., Thatcher M. (dir.), (1995), Les réseaux de politique publique, Paris, L’Harmattan.

Mabileau A. (dir.), (1993), À la recherche du local, Paris, L’Harmattan.

Muller P., (1998), Les politiques publiques, Paris, PUF.

Muller P., Surel Y., (1996), L’analyse des politiques publiques, Paris, Montchrestien.

Nay O., Smith A. (dir.), (2002), Le gouvernement du compromis, Paris, Economica.

Sawicki F., (1997), Les réseaux du parti socialiste, Paris, Belin.

Notes

1 Thèse de doctorat sous la direction de Jean-Pierre Gaudin.

2 Doctorant en science politique, Université d’Aix-Marseille III, Centre de Science Politique Comparative (CSPC – EA1747), chargé d’enseignement, Université Montpellier III.

3 La loi du 6 février 1992 relative à l’Administration territoriale de la République (ATR), la loi d’Orientation pour l’Aménagement et le Développement du Territoire du 4 février 1995 (LOADT), la loi d’Orientation pour l’Aménagement et le Développement Durable du Territoire du 25 juin 1999 (LOADDT) dite « loi Voynet » et la loi relative au renforcement et à la simplification de la coopération intercommunale du 12 juillet 1999 dite « loi Chevènement ».

Auteur

Allocataire de recherche

© Presses universitaires François-Rabelais, 2006

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