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La sécurité internationale après Lisbonne

 | 
Michel Liégeois
, 
Thierry Balzacq

Partie I : La politique extérieure de l’UE après le traité de Lisbonne

Dix ans d’opérations PSDC : l’Union européenne et le non-choix stratégique

Galia Glume

Texte intégral

1. Introduction

1La politique européenne de sécurité et de défense (PESD) est née d’une volonté de doter l’Union européenne d’une capacité opérationnelle dans le domaine de la gestion des crises et de la prévention des conflits. Si d’aucuns souhaitaient y voir la porte ouverte, à terme, à une défense européenne, l’approche capacitaire lancée en 1999 à Helsinki privilégiait une PESD axée sur des opérations de maintien de la paix. Cependant, la PESD étant définie comme partie intégrante de la politique étrangère et de sécurité commune (PESC), la question était posée : allait-elle constituer pour l’UE un futur levier de politique étrangère ?

2Dix ans après son lancement à Helsinki, la PESD a connu un élargissement de ses missions, de sa zone d’intervention et de ses capacités opérationnelles, à la fois civiles et militaires. L’UE a également fait un pas significatif avec la mise en place, depuis le début de l’année 2011, du Service européen d’action extérieure (SEAE), qui rassemble la plupart des dimensions de l’action extérieure de l’Union. Cependant pour de nombreux observateurs, la Politique étrangère de l’UE demeure évanescente, trop peu « stratégique ».

3Pourtant, en une décennie, l’UE n’a pas seulement développé des capacités communes et autonomes, civiles et militaires, et unifié ses ressources en matière d’action extérieure. L’Europe « impuissante » des années Bosnie semble avoir fait long feu ; une vingtaine d’opérations militaires et civiles – de taille et d’ambition variables – ont été lancées depuis 2003, dans le cadre d’une politique qui couvre désormais une bonne partie du spectre des conflits et des crises : prévention, gestion et reconstruction. Avant tout, l’UE a développé une vision en matière de sécurité, approuvée par l’ensemble de ses États membres, la Stratégie européenne de sécurité. À la question : « une PESD, pour quoi faire ? », les Européens semblent avoir affiné leur réponse.

  • 1 Sous-titre de la Stratégie européenne de sécurité, Conseil européen, Bruxelles, 12 décembre 2003.

4Cependant, cette question demeure : les soldats et gendarmes qui partent patrouiller le long des lignes de cessez-le-feu du Caucase ou rassurent une « paix sans réconciliation » dans les Balkans, les officiers de police qui œuvrent au Kosovo ou entraînent les forces de sécurité afghanes : servent-ils le consensus d’une « Europe plus sûre dans un monde meilleur »1 ou revêtent-ils aussi les traits d’un outil stratégique, aidant à influencer les partenaires de l’Union, soutenant ses choix diplomatiques communs, cimentant les failles d’une puissance trop économique et pas assez politique ?

5En d’autres termes, les missions de la PESD constituent-elles un ersatz pour les opérations de paix onusiennes, dans lesquelles de nombreux États de l’UE ne s’engagent plus ou peu ? Ou la PESD est-elle plutôt un instrument au service des objectifs de la politique étrangère européenne ? La question, qui peut sembler manichéenne, renvoie pourtant à la nature même de l’action de l’Union en matière de sécurité internationale, qui se veut tantôt impartiale – à la manière des Casques bleus de l’ONU – tantôt au service des intérêts de l’Union, et de ses États membres. Dans le meilleur des mondes, ces deux options coïncident. Dans le meilleur des mondes, uniquement.

  • 2 Par souci de clarté, nous utilisons dans cet article le terme PSDC, nonobstant la période évoquée (...)

6Le traité de Lisbonne, par lequel la PESD change de nom, pour devenir la PSDC – la Politique européenne de sécurité et de défense devient la Politique de sécurité et de défense commune – entérine des avancées certaines en la matière2. En ce qui concerne la gestion des conflits et des crises, les États membres de l’UE sont bel et bien sur la voie de l’action – indépendamment de la portée de cette action. Il n’est pas sûr cependant que la PSDC, telle qu’elle se développe depuis une décennie, ne soit sur cette voie : constituer un instrument décisif au service d’une politique étrangère commune reflétant des intérêts collectifs – autres que ceux liés à la paix.

2. Sécurité européenne et maintien de la paix : les origines

  • 3 Cf. Liégeois, M., Maintien de la paix et diplomatie coercitive, Bruxelles, Bruylant, 2003.

7Depuis 2003, à travers le lancement d’une vingtaine d’opérations extérieures, l’Union européenne s’est défini un rôle certain en tant qu’acteur du maintien de la paix dans le monde. Un rôle sur mesure aussi, à côté des organisations régionales qui ont fait de la gestion des conflits et des crises l’une de leurs prérogatives – l’OTAN, l’OSCE, l’Union africaine principalement – dans le sillage de la crise doctrinale qui marqua les opérations de paix des Nations Unies dans les années 903. Les Européens, lorsqu’ils donnent une consistance à la Politique européenne de sécurité et de défense, en 1999, s’inscrivent en effet dans une série d’évolutions à l’œuvre au sein du système de sécurité collective des Nations unies. Ils réagissent aussi à la crise majeure liée à la guerre en Bosnie – rappel du caractère itératif de la construction européenne.

  • 4 Article 42, alinéa 1, Version consolidée du Traité sur l’Union européenne (TUE), Bruxelles, mars 2 (...)
  • 5 En dépit de la possibilité de coopérations structurées et de la mise en place de l’Agence européen (...)
  • 6 Initialement définies pour l’Union de l’Europe Occidentale, elles sont inclues dans le TUE en 1997 (...)
  • 7 Conclusions du Conseil européen d’Helsinki, 10 et 11 décembre 1999.

8La PSDC fait partie intégrante de la politique étrangère et de sécurité commune de l’UE, la PESC, et représente pour l’UE une capacité opérationnelle, édifiée sur les contributions volontaires de ses États membres4. Cependant les missions de la PSDC, et les opérations extérieures de l’UE, ne se concentrent pas sur la défense, mais bien sûr la sécurité5. Les premiers développements de la PSDC reposent en effet sur cet objectif : le projet d’une capacité militaire européenne autonome lancé au sommet de Helsinki vise en effet la possibilité, pour l’UE, de se déployer endéans 2003 pas moins de soixante mille militaires dans des théâtres extérieurs pour conduire les missions de Petersberg : « missions humanitaires et d’évacuation, missions de maintien de la paix et missions de forces de combat pour la gestion des crises, y compris des missions de rétablissement de la paix »6. C’est l’Objectif global 20037.

  • 8 Pour un éclairage plus récent sur la question, voir entre autres l’Objectif global civil 2010, 19 (...)
  • 9 Comité politique et de sécurité (COPS), État-major de l’UE (EMUE), Comité militaire de l’UE (CMUE) (...)

9Dès les Conseils européens de Feira (2000) et Goteborg (2011), certains États membres – notamment les neutres – suggèrent de doter l’UE d’instruments civils d’intervention. Des missions impliquant des forces de police – civile – ou de gendarmerie (certes de formation militaire) sont envisagées et bientôt magistrats, conseillers et autres personnels civils sont mobilisés pour des opérations extérieures8. Parallèlement, les structures de décision et de planification sont mises en place9 et l’UE est déclarée opérationnelle en 2001, au Conseil européen de Laeken.

  • 10 La liste des missions et opérations n’est pas exhaustive.

10Dans ce cadre, les opérations extérieures de l’UE ont connu une évolution relativement rapide, dans leur lettre et leur esprit : en une décennie, des missions de Petersberg originelles, l’UE élargit ses possibilités. En dehors des missions militaires de stabilisation dans les Balkans (Concordia dans l’ARYM – Ancienne République yougoslave de Macédoine – et EUFOR Althéa en Bosnie), elle conduit également des opérations militaires en soutien direct à l’ONU (Artémis, EUFOR RDCongo, EUFOR Tchad-RCA). Elle déploie en outre des missions « civiles » de gestion des crises : missions d’observation (EUMM Aceh, EUMM Géorgie), de soutien à l’État de droit (EUJUST Thémis, EULEX Kosovo, EUJUST LEX Irak), et de formation des forces de sécurité (EUPOL Afghanistan, EUSEC et EUPOL RDC, EUPOL Kinshasa, EU SSR Guinée-Bissau)10 dans des États fragiles ou en transition.

  • 11 Voir l’Objectif Global 2010, qui envisage la conduite de missions conjointes en matière de désarme (...)
  • 12 Article 43, Version consolidée du TUE, op. cit., 2010.

11Le traité de Lisbonne entérine cette évolution, après un second Objectif global relativement timide11 : les missions de la PSDC « incluent les actions conjointes en matière de désarmement, les missions humanitaires et d’évacuation, les missions de conseil et d’assistance en matière militaire, les missions de prévention des conflits et de maintien de la paix, les missions de forces de combat pour la gestion des crises, y compris les missions de rétablissement de la paix et les opérations de stabilisation à la fin des conflits. Toutes ces missions peuvent contribuer à la lutte contre le terrorisme, y compris par le soutien apporté à des pays tiers pour combattre le terrorisme sur leur territoire »12.

12Bref, l’Union semble avoir fait du maintien de la paix et du soutien aux capacités étatiques (state-building) en environnement post-conflit, sa spécialité. Elle a en outre déployé une opération anti-piraterie dans le Golfe d’Aden, se montrant capable de mener une opération extérieure de sécurité à long terme, davantage axée sur une approche coercitive, là où ses intérêts étaient collectivement menacés et où les rapports de force internationaux le permettaient.

13Ces engagements traduisent deux évolutions majeures : celle de la nature des opérations extérieures de l’UE, et celle de leur zone d’intervention. Ces évolutions s’incarnent et trouvent leur justification dans la Stratégie européenne de sécurité.

3. Au service de la sécurité européenne, une action extérieure multidimensionnelle

  • 13 La notion de sécurité élargie rappelle, dans une certaine mesure, les nouveaux concepts stratégiqu (...)
  • 14 Article 21, Version consolidée du TUE, op. cit., 2010.
  • 15 Biscop, S., The European Security Strategy : A Global Agenda for Positive Power, Aldershot/Burling (...)

14Adoptée en décembre 2003, la Stratégie européenne de sécurité – une première pour l’UE – ne fournit pas seulement une portée plus large à la politique de gestion des crises et de prévention des conflits que commence alors à mener l’UE sur le terrain. En s’intéressant au terrorisme international, à la criminalité organisée, la prolifération des armes de destruction massive, aux États faillis, mais aussi aux causes socio-économiques des conflits, l’Union européenne développe une vision large de sa sécurité13. Une vision qui inclut, mais dépasse la sécurité territoriale – enjeu prioritaire des politiques de défense traditionnelles, notamment pendant la guerre froide. Une vision qu’on pourrait qualifier d’interventionniste, mais pas au sens militaire. L’insertion d’une dimension militaire dans l’Union, parallèlement au rejet de toute politique de puissance par la plupart de ses États membres14, favorise un concept de sécurité marqué par l’idéal de la sécurité collective, par le « multilatéralisme efficace » – ce que certains ont qualifié de sécurité comme bien commun15.

  • 16 Cf. Stewart, E., European Union Conflict Prevention : Policy Evolution and Outcome, Berlin, Kieler (...)
  • 17 Titre V, Chapitres 1 et 2, Version consolidée du TUE, op. cit., 2010.
  • 18 Op. cit., Article 27, al. 3, 2010.

15Et c’est l’ensemble des moyens à disposition de l’Union qui doivent être mis en œuvre pour contrer ces menaces dites « dures » et « molles », considérées comme interdépendantes, et favoriser la paix internationale. La réponse stratégique européenne ne repose pas seulement sur la PESC ou sur la PSDC, mais sur l’ensemble des instruments, des politiques structurelles et opérationnelles qui forment son action extérieure16. À cet égard, le traité de Lisbonne fait un pas de géant en unifiant sous un seul titre toutes les dimensions de l’action extérieure de l’UE17, et en créant le Service européen d’action extérieure chargé d’en assurer la cohérence18.

16À la tête du SEAE, Catherine Ashton, Haute Représentante (HR) pour les affaires étrangères et la politique de sécurité, a succédé en 2009 à Javier Solana – Haut Représentant pour la PESC et Secrétaire général du Conseil durant une décennie. Désormais, le HR assume également la fonction de vice-président (VP) de la Commission, réconciliant ainsi le pilier PESC – intergouvernemental – et les aspects extérieurs des politiques communautaires – le pilier dit « supranational » – de l’architecture originelle de l’UE.

  • 19 Op. cit., Titre V, Chapitre 1 et 2, Version consolidée du TUE, et Cinquième Partie, Version consol (...)
  • 20 Précédemment délégations de la Commission européenne.

17Au-delà de la visibilité qu’elle assume en matière d’action extérieure européenne, la HR/VP veille à assurer la cohérence de l’action extérieure de l’UE avec les orientations politiques définies par le Conseil européen, et les décisions conjointes du Conseil des ministres des Affaires étrangères des États membres, premiers responsables dans les domaines de la PESC et de PSDC. Censé constituer le fer de lance d’une diplomatie européenne soutenue par l’action multidimensionnelle de l’Union, le SEAE dispose ainsi de nombreux instruments afin de soutenir la Stratégie européenne de sécurité et les objectifs définis par le Conseil en matière de politique étrangère. Ainsi des accords d’association et de partenariat et des aspects extérieurs de la politique commerciale commune, des incitants ou des sanctions économiques ou ciblées, des clauses de conditionnalité politique, de la coopération au développement et de son Instrument de stabilité, des observateurs électoraux, mais aussi des représentants spéciaux de l’UE et de leurs bureaux en charge d’une aire régionale et/ou d’un conflit19. Les relations avec les pays ACP (Afrique-Caraïbes-Pacifique) et la plus récente Politique européenne de voisinage, portées par les délégations du SEAE20, rassemblent certaines de ces dimensions en les adaptant aux défis régionaux et/ou nationaux des partenaires de l’UE. En outre, le SEAE exerce désormais, avec le Comité politique et de sécurité (COPS) en particulier, son autorité sur les opérations de la PSDC.

  • 21 Même si le TUE stipule les États membres doit s’abstenir de toute action contraire aux intérêts de (...)

18Il est certes prématuré de vouloir évaluer l’action et l’impact du jeune SEAE. Cependant, la mise en place de capacités opérationnelles et diplomatiques ne garantit pas l’existence d’une politique étrangère commune effective. Nonobstant la « diplomatie déclaratoire », elle ne garantit pas non plus une action décisive – politique et collective – sur les grands dossiers internationaux. Enfin, elle ne garantit pas la cohérence des politiques étrangères nationales avec les orientations de la politique étrangère commune de l’UE21. Certes au-delà des traités cernant les aspirations et les valeurs de l’UE en tant qu’acteur international, la Stratégie européenne de sécurité est venue renforcer le sens de l’approche capacitaire. Cependant, dans le domaine de la PSDC en particulier, les opérations menées depuis 2003 ont-elles constitué une plus-value pour la politique étrangère de l’UE – dans les Balkans, en Afrique ou au Moyen-Orient ?

  • 22 Gourlay, C., The Politics of EU Civilian Interventions and the Strategic deficit of CSDP, ISIS Eur (...)

19Alors que les objectifs sont désormais explicites, les capacités autonomes et les moyens disponibles dans le cadre de mécanismes de coopération institutionnalisés, l’examen de l’échelon décisionnel apporte un éclairage supplémentaire dans un domaine tributaire des intérêts nationaux et des contributions volontaires des États membres. Ainsi, les opérations PSDC menées jusqu’à ce jour seraient essentiellement « réactives » – répondant à la requête d’un tiers, d’une organisation internationale – ou encore initiées au COPS par un État membre en fonction de ses priorités de politique étrangère nationale22. À l’instar d’Artémis en RDC et de Concordia en ARYM, de l’action civilo-militaire de soutien à l’Union africaine au Darfour, de la relève de l’IFOR en Bosnie ou encore d’EUPOL Afghanistan : c’est souvent sous la pression de ses partenaires ou de certains États membres engagés sur le théâtre qu’une opération est montée.

  • 23 Op. cit., 2011, p. 1 (traduction libre).

À la différence de décisions humanitaires, par exemple, guidées explicitement par le critère de la nécessité, il n’existe pas de critères établis guidant les décisions politiques des États membres au sein du COPS. […] L’absence de lignes directrices […] a pour résultat des décisions insuffisamment ‘stratégiques’23.

  • 24 Op. cit., 2011, p. 2.
  • 25 En référence à la définition « américaine » de la stratégie. Colson, B., La Stratégie américaine e (...)
  • 26 Ainsi, par analogie avec les opérations de maintien de la paix de l’ONU, ne pourrait-on pas arguer (...)
  • 27 Voir de Wilde d’Estmael, Tanguy, La dimension politique des relations économiques extérieures de l (...)

20La décision de lancer ou non une opération PSDC repose de surcroît sur la question de son apport en termes de visibilité pour l’UE, son opportunité en matière coopération multilatérale sur la scène internationale et enfin, sur son effet d’entraînement pour la jeune PSDC24. Dans un domaine où les objectifs donnent une direction dans laquelle la force doit s’exercer25, mais demeurent généraux, c’est en effet la pratique des opérations qui donne le ton, crée des précédents26. La visibilité, les intérêts de prestige et de réputation font partie intégrante des logiques de politique étrangère. Cependant cette préoccupation n’est pas sans rappeler l’importance des déclarations communes du temps de la Coopération politique européenne, ou encore l’impact des premières sanctions économiques décidées par les États membres à l’appui d’objectifs politiques : nonobstant leur efficacité, leur impact premier fut de positionner les Communautés européennes en tant qu’acteur politique sur la scène internationale, et d’occasionner une politisation progressive des relations économiques extérieures des Communautés européennes27.

4. Un rôle sur mesure de l’UE ?

  • 28 Maull, H.W., « Germany and Japan. The New Civilian Powers », in Foreign Affairs, vol. 69, n°5, 199 (...)
  • 29 Laïdi, Z., La norme sans la force, Paris, Presses de Science Po, 2005.
  • 30 Delcourt, B., « Les paradoxes de l’Europe puissance normative, civile… et tranquille ? », in Adam, (...)
  • 31 Ehrhart, H.-G., Quo Vadis EU : Force for Peace or Military Power ?, Working Paper 1, ZEUS IFSH, Ha (...)
  • 32 Article 21 TUE, op. cit., 2010. La notion de sécurité humaine apparaît quant à elle dans le Rappor (...)

21Le développement de la PESC et de la PSDC rappellent que l’UE peut difficilement revêtir les habits conceptuels destinés aux politiques étrangères des États. Pour tenter d’expliquer l’action extérieure de l’UE en matière de sécurité, pour lui offrir la cohérence d’un acteur à part entière dans un domaine dont la logique demeure pourtant largement intergouvernementale, les concepts de « puissance civile »28, de « puissance normative »29, « bienveillante » ou « tranquille » ont montré leurs limites30. La notion de force for peace31 reflète également la nature ambivalente d’une politique toujours en gestation, basée sur la façon même dont l’UE européenne s’envisage sur la scène internationale : externalisant les valeurs et les choix qui présidèrent à sa création, tels que la coopération multilatérale, la paix démocratique, l’État de droit, les droits de l’homme et la sécurité humaine32.

22Ainsi, focalisée sur la sécurité de la nouvelle Europe et sur sa propre image de force positive,

  • 33 Serrano, P., « A Strategic Approach to the ESDP », in Nowak, A. (ed.), Civilian Crisis Management  (...)

l’UE a entrepris les missions de la PSDC qui lui été, d’une façon ou d’une autre, offertes, peut-être sans réfléchir suffisamment à leur impact général/la valeur de ces missions sur/pour la politique étrangère et de sécurité commune ou, plus largement, sur les objectifs politiques globaux et les intérêts de l’UE33.

23Un survol des premières opérations de la PSDC conduites depuis 2003 suggère en effet que celles-ci servent – de façon inégale – la politique de gestion des crises de l’UE, mais constituent un recours moindre des États membres au service de la politique étrangère commune.

24À l’appui de cette critique, nous développons ici trois arguments, trois pistes de réflexion. D’abord, les opérations de la PSDC témoignent certainement d’un soutien à l’ONU. Cependant le maintien de la paix, s’il correspond au plus large consensus en termes d’objectifs extérieurs de l’UE, représente aussi le plus petit dénominateur commun en termes d’intérêt européen. Deuxièmement, les opérations qui semblent reposer sur un intérêt « vital » de l’UE, parce qu’elles touchent à la construction européenne ou à la sécurité régionale, emportent certes une cohésion plus importante sur le terrain, mais ne sont pas pour autant synonyme de cohérence en termes de politique étrangère. Troisièmement, les opérations de la PSDC reflètent la prévalence de ses instruments opérationnels civils ; elles marquent le pas sur des dossiers sécuritaires où un intérêt vital européen est certes reconnu par les États membres, mais où les implications militaires sont trop lourdes à porter pour l’UE en tant que telle.

4.1. Des opérations en soutien au système des Nations Unies

25Depuis 2003, un certain nombre d’opérations de la PSDC ont été mises en place en soutien à l’ONU. Ce fut d’abord le cas de l’opération Artémis dans la province congolaise de l’Ituri durant l’été 2003. Toujours en RDC, trois ans plus tard, l’opération EUFOR permit à nouveau de seconder la MONUC, cette fois dans son effort de stabilisation durant la période électorale. Enfin, en 2008, EUFOR Tchad-RCA est déployée pour sécuriser les zones frontalières du Darfour, contribuer à la protection des réfugiés, du personnel onusien et de l’aide humanitaire, et préparer le terrain à la MINURCAT. Seize contingents de l’UE y participent sur le théâtre – un nombre significatif, dans le contexte des revers du Conseil de sécurité au fil de la crise au Darfour sur laquelle l’UE prit des positions marquées. Ces missions durent respectivement trois mois, six mois et un an et demi – des engagements limités, mais non dénués de risques. Toutes sont encadrées par une résolution du Conseil de sécurité de l’ONU, sous chapitre VII.

26De nombreuses missions civiles prennent également le relais de l’ONU, notamment dans les Balkans, où l’UE est engagée en vertu d’intérêts géopolitiques directs et des aspirations à l’adhésion des États issus de l’ex-Yougoslavie. Ainsi de la première opération civile de l’UE, la Mission de police (MPUE) en Bosnie-et-Herzégovine, qui remplacera en 2003 l’UN International Police Task Force, ou d’EULEX Kosovo qui succédera à la MINUK. En outre, en 2005, EUMM Aceh permet à l’UE d’intervenir avec des États de l’ASEAN pour superviser la mise en œuvre de l’accord de paix conclu entre le gouvernement indonésien et le mouvement de libération d’Aceh.

  • 34 Voir notamment EU-UN Cooperation in Military Crisis Management Operations. Elements of Implementat (...)
  • 35 L’Autriche, l’Espagne, la Pologne et la France ont ainsi déployé du personnel dans le cadre de la (...)

27Dès 2003, l’UE entend mettre la PSDC au service des opérations de paix des Nations Unies. Deux concepts d’opération voient alors le jour : il s’agit des Bridging model et Stand-by model34. Le premier désigne les opérations devant assurer « l’interim » pendant le renforcement d’une opération de paix onusienne ou précédant son déploiement. Le second se réfère au possible soutien, par une force de l’UE en mode réaction rapide ou « au-delà de l’horizon », à une opération de l’ONU. Cette approche favorise sans conteste les opérations sous le contrôle politique et la direction stratégique de l’UE. Dans le cas des bridging operations, si la possibilité existe de mettre à la disposition de l’ONU certains de ses contingents une fois l’opération de l’UE terminée (re-hatting), cette option est laissée à l’appréciation de chaque État membre, et ne fait pas l’objet d’une position européenne35.

  • 36 Les contingents provenant de pays occidentaux représentaient 40 % des Casques bleus à la fin des a (...)

28Que les Européens veuillent renforcer, via la PSDC, la capacité d’action des Casques bleus n’est qu’un juste retour des choses, la majorité des États membres de l’UE ne fournissant plus, ou peu, de Casques bleus à l’ONU. Ces derniers proviennent désormais essentiellement de pays en développement ou de puissances émergentes36. D’autres initiatives apparaissent dès lors, de manière à assurer la contribution – directe ou indirecte – de l’UE aux opérations de paix onusiennes, ou à celles conduites par d’autres acteurs régionaux du maintien de la paix. Ainsi, la Mission de l’Union africaine au Soudan (MUAS) sera largement financée par la Commission européenne à travers la création de l’African Peace Facility et les Européens assumeront également une opération civilo-militaire pour soutenir la MUAS. Le partenariat stratégique UE-UA pour la paix et la sécurité lancé fin 2007 consacrera enfin un programme RECAMP européen et en 2008 l’UE nommera un conseiller spécial pour les capacités africaines de maintien de la paix.

  • 37 Conçus pour être rapidement déployés hors d’Europe dans la phase initiale d’opérations plus larges (...)
  • 38 Henrion, C., Les Groupements tactiques de l’UE, note d’analyse, Bruxelles, GRIP, 18 janvier 2010.

29Développé dès 2004, le concept européen de battlegroup ou « groupement tactique » apparaissait particulièrement adapté à ces logiques de coopération37. Toutefois, en 2012, soit quatre ans après leur mise en service, les groupements tactiques n’avaient pas encore été déployés en opération, en dépit des efforts de la présidence suédoise pour relancer le débat sur leur utilisation, en 201038. Un rappel que les contributions de l’UE dans le domaine de la gestion des crises ne sont pas plus fiables que la participation des États membres au système des forces en attente des Nations Unies.

  • 39 Ce fut le cas d’Artémis et d’EUFOR RD Congo. Les États membres feront preuve de davantage de cohés (...)

30En outre, hors d’Europe, la facture des mandats définis par le Conseil comprend des limites claires – dans le temps, dans l’espace, en termes de missions/tâches et surtout de end state. Des limites permettant aux États membres, à défaut d’être contributeurs sur le terrain, d’assumer les risques politiques d’un engagement militaire sous la bannière européenne39. Le Conseil tend à privilégier les missions où la définition d’une stratégie de sortie de crise est possible ; les États à refuser d’assumer les mandats « élastiques » qui caractérisent de nombreuses opérations de paix onusiennes aujourd’hui.

31Que dire à cet égard des nombreuses missions civiles menées depuis 2003 en RDC, qui se doublèrent durant l’hiver 2008 d’un refus de l’UE d’assister la MONUC confrontée à une nouvelle résurgence de la guerre au Kivu ? La fin de non-recevoir alors opposée à la demande du Secrétaire général de l’ONU apparut comme le puissant révélateur d’une politique « de non engagement » des Européens en RDC. Ou peut-être davantage, comme le révélateur des divergences d’intérêts des Vingt-Sept.

  • 40 Limonier, F., « Europe in the Balkans after 2004 », International workshop on European Peace Build (...)

32Si l’UE et ses États membres semblent avoir assis leur rôle en termes d’opérations de soutien à la paix dans le cadre du système des Nations Unies, il s’agit en tout cas d’un rôle sur mesure, qui privilégie les opérations civiles, et un engagement militaire limité et à géométrie variable hors de l’étranger proche de l’UE – parfois qualifié d’opérations « touch and go »40.

4.2. Cohésion et cohérence

  • 41 Voir notamment le Titre I, Chapitre 2, article 31 du TUE, 2010.

33Dans un cadre décisionnel où l’unanimité constitue la règle, c’est grâce à la mise en place de mécanismes de flexibilité que PSDC put se développer depuis 1999. L’opting out, le recours au vote à majorité qualifiée en certaines circonstances et l’abstention constructive41, les coopérations structurées, les concepts de nation lead ou de nation frame… ont constitué autant de mécanismes qui permirent le consensus nécessaire à l’engagement opérationnel sous drapeau européen. Cependant, même dans le cas où les coûts opérationnels sont supportés par une partie seulement des États membres, une fois sur le théâtre, les risques politiques sont assumés par tous.

34La flexibilité de la PSDC a sans doute permis à de nombreuses opérations civiles et militaires de voir le jour. La cohésion des États membres en termes d’engagement opérationnel semble être tributaire de leur perception d’un intérêt collectif ou d’un intérêt vital européen.

  • 42 En juin 2011, 20 États membres fournissent du personnel à la MPUE en Bosnie-et-Herzégovine ; 21 à (...)
  • 43 D’après l’expression de l’hebdomadaire The Economist en mai 2002.

35Les opérations lancées dans les Balkans depuis 2003 témoignent largement de cette cohésion42 ; leur intérêt semble indiscutable dans la perspective de la construction européenne. En outre, ces opérations permirent aux atlantistes, en Bosnie et dans l’ARYM, de libérer l’OTAN appelée sur d’autres théâtres de ses tâches de « baby-sitting » en Europe43. La mission d’observation de l’UE en Géorgie (EUMM) suggère également un degré de cohésion qui n’est pas sans rappeler l’importance de la sécurité énergétique dans les politiques européennes. La mission rassemblera finalement les 27 États membres sur le terrain après sa phase de déploiement initiale, négociée sous le sceau de la réaction rapide par la présidence française de l’UE au lendemain de la guerre russo-géorgienne de l’été 2008. En Afghanistan, la Mission de police européenne rassemble 21 contributeurs de l’UE. Enfin, l’opération EUNAVFOR Atalante implique 20 États membres autour de la lutte anti-piraterie, de la sécurité commerciale et de la protection des ressortissants de l’UE – des intérêts bien compris des États membres.

  • 44 Voir www.csdpmap.eu (statistiques juin 2011).

36À l’exception remarquable de l’opération EUFOR Tchad-RCA, l’implication des États membres dans les missions de la PSDC en Afrique et au Moyen-Orient est plus limitée. Elle oscille entre six États membres pour EUPOL RDC et treize pour une mission de police comme EUPOL COPPS dans les Territoires palestiniens44.

37Cependant, même là où apparaît une certaine cohésion en termes d’engagement, il n’y a pas forcément cohérence en termes de politique étrangère. À cet égard, les opérations civiles menées en Géorgie et au Kosovo constituent deux exemples édifiants.

38D’une part, EULEX Kosovo, la plus large opération civile de la PSDC qui implique un effectif international de plus de mille cinq cents personnes début 2012, vise à aider les institutions du Kosovo, les autorités judiciaires et les organismes chargés de l’application des lois. Cette mission « État de droit » lancée en 2008 concerne principalement le soutien à la police, la justice, les douanes et le système pénitentiaire du territoire, dans le cadre de la bonne gouvernance et du respect d’un Kosovo multiethnique. Toutefois, même si son mandat relève conceptuellement du Statebuilding, la position des États membres n’a pu être unifiée en ce qui concerne la reconnaissance de l’indépendance du Kosovo, déclarée unilatéralement en 2008. Les États membres ont choisi de dépasser la phase de stabilisation, tout en remettant à plus tard le règlement politique de cette question qui devra être tranchée à moyen terme, dans la perspective de l’adhésion de la Serbie notamment. Un parti-pris qui n’est pas sans rappeler les difficultés de l’UE dans le cadre de la résolution du conflit et du processus d’adhésion de Chypre.

39D’autre part, la mise en place de la Mission d’observation de l’UE (EUMM) en Géorgie lui permit de contribuer à l’implémentation de l’accord de cessez-le-feu conclu le 12 août 2008 par le Président français Nicolas Sarkozy, alors à la tête de l’UE, et le Président de la Fédération de Russie Dmitri Medvedev. Un des rares cas qui a vu l’UE mettre en œuvre une mission civile de gestion de crise en mode « réaction rapide ».

  • 45 Conclu le 12 août 2008, l’Accord en Six Points sera suivi par la conclusion d’un accord de mise en (...)

40Cependant, l’UE est frappée par un double dilemme en Géorgie. En effet, l’EUMM fut déployée dans le but d’observer la mise en œuvre de l’Accord en Six Points45 négocié par la présidence française de l’UE pour mettre un terme aux hostilités et éviter toute résurgence du conflit armé entre le gouvernement géorgien d’une part, et d’autre part l’Ossétie du Sud et l’Abkhazie alliées à la Russie. Profilée comme une force de stabilisation, l’EUMM a opté pour « l’impartialité opérationnelle » vis-à-vis des parties au conflit. En d’autres termes, la Mission se veut impartiale – comme le serait l’ONU – sur le théâtre. Cependant, la position de l’UE en faveur de l’intégrité territoriale de la Géorgie ne facilite pas cette posture opérationnelle.

  • 46 Engagement pour la résolution des conflits à travers l’action du Représentant spécial de l’UE et l (...)
  • 47 Dont l’indépendance fut reconnue par la Russie le 25 août 2008. Depuis, cinq autres États ont suiv (...)
  • 48 Et du Conseil OTAN-Géorgie, auquel participent les États de l’UE membres de l’OTAN.
  • 49 Depuis 2008, l’EUMM s’est vu refuser cet accès et n’opère que sur le territoire contrôlé par Tbili (...)

41La politique « d’engagement sans reconnaissance »46 de l’UE vis-à-vis des deux républiques de facto indépendantes d’Abkhazie et d’Ossétie du Sud47 ne résout pas ce dilemme. Les autorités abkhazes n’ont pas manqué de le souligner par voie de presse après l’adoption par le Parlement européen, le 17 novembre 2011, d’une résolution appelant l’UE à considérer l’Abkhazie et l’Ossétie du Sud comme des « territoires occupés » par la Russie. En plus des coopérations militaires bilatérales que certains pays européens entretiennent avec la Géorgie48, la position de l’UE apparaît incompatible, pour certains, avec le déploiement de l’EUMM en tant que force de stabilisation impartiale sur les territoires contrôlés par les autorités de facto abkhazes et d’Ossétie du Sud, où forces armées et gardes-frontières de la Fédération de Russie sont présents49.

  • 50 Si l’objectif des discussions de Genève est de parvenir à un arrangement garantissant la stabilité (...)

42S’y ajoute un second dilemme : pour l’instant incapable de générer un processus de paix à proprement parler50, l’UE encourt le risque de contribuer malgré elle à « regeler le conflit ». En effet, l’EUMM est devenue la seule mission internationale d’observation sur place – après le vote russe contre l’extension des mandats de l’UNOMIG et de l’OSCE en juin 2009. Indispensable à la prévention d’un nouveau conflit, mais dépourvue de stratégie de sortie soutenue par un processus de paix, l’EUMM semble dès lors durablement engager les États membres sur les théâtres des conflits géorgiens.

43Ces deux exemples rappellent les difficultés des politiques étrangères nationales en matière de reconnaissance d’État – souvent fonction de considérations de politique intérieure – et de leur impact sur la résolution pacifique des différends internationaux. Mais alors que le cas du Kosovo souligne l’absence – provisoire – d’une position commune au sein des Vingt-Sept, les conflits géorgiens mettent en exergue les difficultés de réconcilier les intérêts propres de l’UE, son engagement en faveur de la paix et les positions de ses États membres. En d’autres termes, si ces derniers ont besoin d’un Caucase pacifié pour assurer la sécurité énergétique de l’UE, la position qu’ils assument collectivement est difficilement conciliable, pour l’heure, avec un règlement durable des conflits géorgiens tenant compte du facteur Russie. Dans ce cas, l’EUMM est vouée à « stabiliser faute de mieux », à moyen terme, en attendant que les rapports de force se modifient.

44Ce propos suggère certes une distinction trop marquée, trop réaliste, entre intérêts « égoïstes » et intérêts bien compris. La politique de gestion des crises de l’UE fait partie intégrante de sa politique étrangère. Cependant, l’UE n’est pas l’ONU, et l’orientation pro-multilatérale et pacificatrice de la Stratégie européenne de sécurité n’est pas toujours aisément réconciliable avec ses intérêts en termes de sécurité énergétique, le maintien d’une exit strategy au niveau opérationnel, ou encore les relations particulières des États membres avec la Russie et la Géorgie.

  • 51 Au Kosovo, elle porte le nom de « Bureau de liaison » de la Commission.

45Dans les deux cas, la question de la cohérence, verticale et horizontale, est posée aux États membres, au Parlement européen, mais aussi à la Commission – dont l’action extérieure est portée par les délégations de l’UE et ses représentants spéciaux désormais chapeautés par le SEAE51.

4.3. À l’appui des crises, la prévalence des instruments opérationnels civils

46Au Congo, en Indonésie ou encore face à la Russie, les opérations de la PSDC et la diplomatie européenne ont pu se renforcer mutuellement lors de situations de crises internationales. Cependant ses États membres se sont montrés davantage susceptibles de se reposer sur la puissance militaire de l’OTAN et sur les politiques structurelles de l’UE à moyen et long termes là où les décisions de politique étrangère communes demeurent hors de portée. Ainsi, en Afghanistan ou en Irak, si les préoccupations sécuritaires étaient globalement partagées, les moyens à mettre en œuvre ont fait l’objet de divergences marquées entre les États membres, ainsi que des deux côtés de l’Atlantique Nord. Dans ces contextes, l’UE eut recours à ses capacités opérationnelles civiles pour soutenir ses objectifs de sécurité.

  • 52 En référence à une célèbre déclaration du Secrétaire général des Nations Unies.

47En Afghanistan, certains États membres de l’UE ont opté dès l’été 2003 pour un engagement via l’OTAN, lorsque cette dernière reprit le commandement de la FIAS (Force internationale d’assistance à la sécurité), reposant jusqu’alors sur une coalition de forces armées ad hoc. Les États membres se sont cependant gardés d’impliquer l’UE en tant que telle au point de vue militaire, qui est resté l’apanage de l’OTAN. Nonobstant la nuance entre guerre et opérations militaires dites « de basse intensité », il est permis de dire que « l’UE ne fait pas la guerre »52 Et ce, même si nombre de ses États membres se sont engagés militairement, en Irak et surtout en Afghanistan, aux côtés des États-Unis.

  • 53 Cf. Durch, W.J., Berkman, T.C., « Définitions et délimitation des opérations de paix », in Coulon, (...)
  • 54 Le concept est de Charles C. Krulak.
  • 55 Notamment, là où la Mission de l’UE s’axait entre autres sur le community policing dans le cadre d (...)

48L’UE s’est donc tenue à distance du concept américain d’opération « de stabilité » ou « de stabilisation », envisagé au milieu des années 2000 comme un simple corollaire des opérations militaires coercitives53 – et non comme une fin en soi, celle du maintien de la paix. Pourtant, sous la pression des États-Unis notamment, l’UE a accepté de participer à l’« approche intégrée » de l’OTAN combinant en Afghanistan et en Irak opérations militaires coercitives et appui civilo-militaire aux capacités étatiques. Ainsi l’UE dut admettre implicitement la logique relevant de la « three-block war »54. Respectivement en 2005 et 2007, deux missions PSDC furent lancées pour l’Irak (en dehors du territoire irakien) et en Afghanistan, soutenant les capacités locales dans le domaine judiciaire et de police respectivement. L’UE a admis une contribution opérationnelle sur ces théâtres, mais d’ordre civil. Une distinction qui s’avéra difficile à tenir en Afghanistan, puisque la stratégie de sortie américaine privilégia « l’afghanisation » du conflit et le soutien à la fonction locale de counter-insurgency55.

  • 56 Centre trente-six millions d’Euros avaient été débloqués au 20 juin 2011 pour l’aide humanitaire. (...)
  • 57 Voir la Décision du Conseil 011/210/CFSP du 1er avril 2011.
  • 58 L’expression est de Pierre Hassner, à propos de la diplomatie européenne durant la guerre en Bosni (...)

49Plus récemment, en Lybie, en dépit des déclarations récurrentes de l’UE exhortant le gouvernement à protection des populations civiles, l’engagement européen fut loin d’incarner une position digne des objectifs de l’UE… ou d’une politique étrangère commune. À l’appui d’une rhétorique sans ambiguïté, l’UE agit principalement à travers sa diplomatie à l’ONU et des sanctions financières et ciblées, ainsi que via le financement d’aide humanitaire d’urgence56. La décision du Conseil autorisant le déploiement d’une force militaire européenne pour protéger l’acheminement de l’aide humanitaire en Lybie, sous condition que le Bureau de coordination des affaires humanitaires de l’ONU en fasse la demande écrite, demeura sans suite57. En ce sens, si l’assistance humanitaire a pu aider la population libyenne au printemps 2011, l’UE semble avoir réitéré le piège bosniaque – en favorisant une « diplomatie de l’ambulance »58.

  • 59 Citant le Conseiller Spécial du Secrétaire général chargé des travaux relatives à la Responsabilit (...)
  • 60 UNSC Résolution 1973 (2011).

50C’est une fois encore via l’OTAN que la France, le Royaume-Uni et les États-Unis entraînèrent une action militaire – contestable, mais décisive – avec d’autres États européens, pour « éviter un bain de sang à Benghazi »59. Certes endossée par une résolution onusienne60, la guerre de l’OTAN en Lybie résista difficilement à l’examen de ses objectifs : responsabilité de protéger les civils dans le discours, appui politico-militaire aux insurgés et au renversement du régime de Mouammar Kadhafi dans les faits. Deux objectifs pas forcément contradictoires, mais constituant un agenda que l’UE ne pouvait pas assumer.

  • 61 Ces opérations ont la particularité d’avoir pour base légale, outre une action ou décision commune (...)

51Si ces dossiers suggèrent que l’UE n’est pas prête à faire la guerre, il serait inexact d’affirmer que la coercition ne fait pas partie de son action extérieure. Au-delà de sa « puissance normative » basée sur des rapports de force économiques, financiers et commerciaux, d’une influence qui passe largement par son pouvoir d’attraction, d’une diplomatie qui peut se montrer ferme, l’UE n’exclut pas la coercition militaire. La possibilité de faire usage de la force armée était inscrite dans les mandats de la plupart des opérations militaires de la PSDC, comme Artémis et EUFOR en RDC, Atalante dans l’Océan indien, Althéa en BiH ou encore EUFOR Tchad-RCA61.

  • 62 Voir le « Rapport Brahimi », Assemblée générale et Conseil de sécurité de l’ONU, Rapport du panel (...)

52Les États membres, à travers leurs représentants dans les structures de la PSDC, ont tenu compte des réformes faisant suite aux échecs de certaines opérations de maintien de la paix de l’ONU dans les années 90, notamment en Bosnie ou au Rwanda62 : pas de dissuasion sans crédibilité en termes d’engagement. Cependant, si l’UE peut recourir à la coercition militaire au niveau tactique, voire opérationnel, elle n’use pas de la guerre comme d’une menace ou d’un moyen au niveau stratégique. Celle-ci échappe à sa politique étrangère commune, comme à sa politique de gestion des crises et de prévention des conflits. Et reste l’affaire des politiques étrangères nationales.

  • 63 Article 42, alinea 2 du TUE, 2010.

53D’autres politiques étrangères sont menées sans cette dimension relevant de la puissance militaire – une dimension que les États membres continuent de refuser à l’UE en vertu de la nature même de la construction européenne. Nonobstant la question de la défense européenne63, le traité de Lisbonne a néanmoins élargi la nature des missions de la PSDC, qui pourraient théoriquement revêtir la forme d’opérations « de sécurité internationale » coercitives – en des temps où le terme « guerre » est de moins en moins usité par les États.

54Cependant, dix ans de PSDC montrent que lorsque les États membres jugent que la guerre s’avère nécessaire, ils disposent d’options alternatives – hors du cadre de l’UE. Comme en Afghanistan, en Irak ou en Lybie, l’UE peut en outre recourir à ses missions civiles, à ses moyens financiers, ses politiques structurelles. En la matière, l’UE a d’ailleurs un train d’avance sur l’OTAN, car elle peut se servir de ses nombreux instruments civils pour intervenir dans des situations de crise ou post-conflit – contournant les réticences des États membres, ou des parties au conflit, devant l’implication militaire d’un tiers. Elle se confine toutefois, de façon générale, à la prévention, à la gestion de crises et à la reconstruction, mettant l’accent sur le soutien aux capacités des États.

4. Conclusions : l’Union entre intérêts bien compris et intérêts vitaux

55À travers le développement de la PSDC et l’unification de son action extérieure, les États membres de l’Union européenne lui ont défini un rôle spécifique en matière de sécurité internationale. Un rôle principalement axé sur la prévention des conflits et la gestion des crises, ainsi que sur la reconstruction et la transition démocratique d’États ravagés par la guerre. Un rôle qui échappe désormais partiellement aux États membres, qui ont fait de l’Union un acteur à part entière et généré des attentes sur la scène internationale. C’est en effet l’ensemble des institutions et politiques de l’Union – du Conseil à la Commission, du Dialogue politique à la coopération au développement – qui sont désormais sollicités par la Stratégie européenne de sécurité dans le cadre du Service européen d’action extérieure.

  • 64 Keukeleire, S., « Au-delà de la PESC : la politique étrangère structurelle de l’Union européenne » (...)

56Cependant, ce rôle défini par les États membres demeure marqué par des dilemmes propres, qui relèvent de la nature hybride de l’UE – organisation à l’architecture à la fois intergouvernementale et supranationale –, mais aussi des valeurs communes qui fondent ses relations internationales. Assorties d’objectifs stratégiques, les politiques structurelles de l’Union ont un impact certain à long terme – ce que d’aucuns ont qualifié de puissance normative ou de « politique étrangère structurelle »64. Toutefois les mêmes objectifs, appliqués à la PSDC, ont généré des opérations souvent réactives, limitées et inégales, souffrant à certains égards d’un déficit « stratégique ».

57En faisant de l’Europe un garant de la sécurité collective régionale, les États membres semblent progressivement réaliser les vœux d’Helsinki à de nombreux niveaux ; même si la réconciliation yougoslave ou chypriote demandera encore du temps. Au-delà des frontières de son étranger proche, c’est plutôt un rôle d’appoint opérationnel qu’a endossé l’UE. Son soutien financier au système des Nations unies, ainsi qu’aux organisations régionales engagées dans les opérations de paix, est significatif ; mais sur le terrain, les contributions reflètent un engagement inconstant. En outre, le caractère subsidiaire des opérations de la PSDC – si l’on peut agir au niveau de l’UE, pourquoi agir via l’ONU ? – renforce la position de l’UE sur la scène internationale, mais paradoxalement, déforce les Nations Unies. Or les opérations de la PSDC ne peuvent remplacer celles des Casques bleus dont l’essence demeure – une fois dépassée l’épreuve du vote au Conseil de sécurité – le maintien de la paix internationale, indépendamment de toute considération politique « égoïste ».

58En outre, même sur des dossiers internationaux éminemment sensibles où les États membres ont reconnu l’existence d’un intérêt de l’UE – Afghanistan, Irak, Lybie – ceux-ci ont préféré les engagements opérationnels ad hoc ou relevant de l’OTAN à un engagement propre sous drapeau européen. Ce dernier cas de figure caractérise le refus d’engager militairement l’UE en tant que telle, tout en laissant libre la voie à son action externe civile. Mais là où une intervention militaire de l’UE en Afghanistan et en Irak demeurait hors de portée eu égard aux divisions des États membres, les cas de la Lybie et de la Syrie sont déroutants. Les valeurs que l’Union entend projeter sur la scène internationale – sécurité humaine, responsabilité de protéger, démocratie, État de droit – en particulier dans le contexte du printemps arabe, ouvraient la voie à une intervention européenne.

  • 65 BRIQUEMONT F., Do something, General ! Chronique de Bosnie-Herzégovine 12 juillet 1993-24 janvier (...)

59Les fondements de la cohésion des opérations PSDC reposent en effet à la fois sur la perception des États membres d’un intérêt proprement européen lorsqu’il s’agit de s’engager sur un théâtre donné, sur les risques et les gains y afférents au niveau national, sur les avantages comparatifs à engager l’UE ainsi que sur l’image qu’incarne cette dernière sur la scène internationale. Paradoxalement, les particularités de la construction européenne semblent générer à la fois un effet d’entraînement et des limites unanimes en termes d’opérations PSDC. Voulant apparaître comme un acteur au service du maintien de la paix dans le monde, conformément à la tradition d’une construction européenne rejetant les logiques de « puissance pauvre », l’UE demeure néanmoins soumise à la prégnance de ses intérêts vitaux. Dix ans de PSDC montrent que la sécurité internationale conçue comme « bien commun » n’est pas un moteur de cohésion suffisant, au niveau stratégique comme au niveau opérationnel. À cet égard, les opérations de l’UE semblent frappées du syndrome du Do something65 – et la PSDC marquée par caractère encore trop itératif de la construction européenne.

Notes

1 Sous-titre de la Stratégie européenne de sécurité, Conseil européen, Bruxelles, 12 décembre 2003.

2 Par souci de clarté, nous utilisons dans cet article le terme PSDC, nonobstant la période évoquée (avant ou après l’entrée en vigueur du traité de Lisbonne, le 1er décembre 2009).

3 Cf. Liégeois, M., Maintien de la paix et diplomatie coercitive, Bruxelles, Bruylant, 2003.

4 Article 42, alinéa 1, Version consolidée du Traité sur l’Union européenne (TUE), Bruxelles, mars 2010.

5 En dépit de la possibilité de coopérations structurées et de la mise en place de l’Agence européenne de défense notamment, les questions de défense collective demeurent la prérogative de l’Alliance atlantique pour de nombreux États membres et la mise en place d’une défense européenne, si elle est prévue par le TUE, demeure soumise à une décision du Conseil européen statuant à l’unanimité (article 42 TUE, alinéa 2, op. cit., 2010).

6 Initialement définies pour l’Union de l’Europe Occidentale, elles sont inclues dans le TUE en 1997 (ex article 17 TUE).

7 Conclusions du Conseil européen d’Helsinki, 10 et 11 décembre 1999.

8 Pour un éclairage plus récent sur la question, voir entre autres l’Objectif global civil 2010, 19 novembre 2007 ; et la Déclaration sur le renforcement des capacités [civiles et militaires], Conseil européen, Bruxelles, 11 décembre 2008.

9 Comité politique et de sécurité (COPS), État-major de l’UE (EMUE), Comité militaire de l’UE (CMUE). D’autres structures verront le jour, notamment en 2008-2009, comme la capacité civile de planification et de conduite des opérations, le CPCC, qui commandera les opérations civiles, et le CMPD, la structure de planification des opérations civiles et militaires de l’UE, toutes deux sous le contrôle politique et la direction stratégique du COPS.

10 La liste des missions et opérations n’est pas exhaustive.

11 Voir l’Objectif Global 2010, qui envisage la conduite de missions conjointes en matière de désarmement, et de soutien à la lutte anti-terroriste.

12 Article 43, Version consolidée du TUE, op. cit., 2010.

13 La notion de sécurité élargie rappelle, dans une certaine mesure, les nouveaux concepts stratégiques de l’Alliance atlantique adoptés respectivement en 1991 et 1999.

14 Article 21, Version consolidée du TUE, op. cit., 2010.

15 Biscop, S., The European Security Strategy : A Global Agenda for Positive Power, Aldershot/Burlington, Ashgate, 2005.

16 Cf. Stewart, E., European Union Conflict Prevention : Policy Evolution and Outcome, Berlin, Kieler Schriften zur Friedenswissenschaft, LIT Verlag, 2006.

17 Titre V, Chapitres 1 et 2, Version consolidée du TUE, op. cit., 2010.

18 Op. cit., Article 27, al. 3, 2010.

19 Op. cit., Titre V, Chapitre 1 et 2, Version consolidée du TUE, et Cinquième Partie, Version consolidée du Traité sur le fonctionnement de l’UE, 2010.

20 Précédemment délégations de la Commission européenne.

21 Même si le TUE stipule les États membres doit s’abstenir de toute action contraire aux intérêts de l’Union ou susceptible de nuire à son efficacité en tant que force de cohésion dans les relations internationales (Article 24, al. 3, Version consolidée du TUE, op. cit., 2010). Il s’agit de la cohérence verticale (entre l’UE et ses États membres) à distinguer de la cohérence horizontale (entre les différentes dimensions de l’action extérieure de l’UE qui impliquent à des degrés divers ses institutions) dont est chargée le SEAE.

22 Gourlay, C., The Politics of EU Civilian Interventions and the Strategic deficit of CSDP, ISIS Europe, September 2011.

23 Op. cit., 2011, p. 1 (traduction libre).

24 Op. cit., 2011, p. 2.

25 En référence à la définition « américaine » de la stratégie. Colson, B., La Stratégie américaine et l’Europe, Paris, ISC-Economica, 1997.

26 Ainsi, par analogie avec les opérations de maintien de la paix de l’ONU, ne pourrait-on pas arguer que les opérations de la PSDC ont un côté sui generis ? Les opérations extérieures menées par l’OTAN depuis la fin de la guerre froide rappellent aussi l’importance des précédents en la matière : alors que lors de la guerre du Kosovo au printemps 1999, la Chine, la Russie et l’Inde accusaient l’OTAN de se livrer à un précédent inacceptable, l’Alliance atlantique déploiera dès 2003 ses forces armées en Afghanistan, et conduira en 2011 une guerre en Lybie.

27 Voir de Wilde d’Estmael, Tanguy, La dimension politique des relations économiques extérieures de la Communauté européenne. Sanctions et incitants économiques comme moyens de politique étrangère, Bruxelles, Bruylant, 1998.

28 Maull, H.W., « Germany and Japan. The New Civilian Powers », in Foreign Affairs, vol. 69, n°5, 1990.

29 Laïdi, Z., La norme sans la force, Paris, Presses de Science Po, 2005.

30 Delcourt, B., « Les paradoxes de l’Europe puissance normative, civile… et tranquille ? », in Adam, B. (dir.), Europe, puissance tranquille ? Rôle et identité sur la scène mondiale, GRIP, Bruxelles, Ed. Complexe, 2006, p. 90-101.

31 Ehrhart, H.-G., Quo Vadis EU : Force for Peace or Military Power ?, Working Paper 1, ZEUS IFSH, Hamburg, October 2011.

32 Article 21 TUE, op. cit., 2010. La notion de sécurité humaine apparaît quant à elle dans le Rapport sur la mise en œuvre de la Stratégie européenne de sécurité, Bruxelles, 11 décembre 2008.

33 Serrano, P., « A Strategic Approach to the ESDP », in Nowak, A. (ed.), Civilian Crisis Management : the EU way, Chaillot Paper n°90, Paris, EU ISS, 2006, p. 39 ; cité par Gourlay, C., op. cit., 2011.

34 Voir notamment EU-UN Cooperation in Military Crisis Management Operations. Elements of Implementation of the EU-UN Joint Declaration, European Council, 17-18 June 2004.

35 L’Autriche, l’Espagne, la Pologne et la France ont ainsi déployé du personnel dans le cadre de la MINURCAT.

36 Les contingents provenant de pays occidentaux représentaient 40 % des Casques bleus à la fin des années 90, mais tombent sous la barre des 10 % à partir du début de la décennie 2000. Guehenno, J.-M., « Rapport Brahimi, cinq ans après », in Coulon, J. (dir.), Guide du Maintien de la paix 2006, Québec (Outremont), éd. Athéna/CEPES, 2005, p. 20-33.

37 Conçus pour être rapidement déployés hors d’Europe dans la phase initiale d’opérations plus larges, ces groupements tactiques de l’UE autonomes, multinationaux et spécialisés, de la taille d’un bataillon, sont pré-identifiés et deux d’entre eux sont en permanence en stand-by, depuis 2007, selon une rotation semestrielle.

38 Henrion, C., Les Groupements tactiques de l’UE, note d’analyse, Bruxelles, GRIP, 18 janvier 2010.

39 Ce fut le cas d’Artémis et d’EUFOR RD Congo. Les États membres feront preuve de davantage de cohésion pour EUFOR-Tchad-RCA, mais son engagement sera limité à la période précédant le déploiement de la MINURCAT.

40 Limonier, F., « Europe in the Balkans after 2004 », International workshop on European Peace Building, CECRI-UCL and Nelson Mandela Centre for Peace and Conflict Resolution, Bruxelles, 25 février 2010.

41 Voir notamment le Titre I, Chapitre 2, article 31 du TUE, 2010.

42 En juin 2011, 20 États membres fournissent du personnel à la MPUE en Bosnie-et-Herzégovine ; 21 à EUFOR Althéa même si certains contributeurs majeurs ont réduit leur participation ; 25 à EULEX Kosovo (statistiques juin 2011). Source : www.csdpmap.eu. Voir aussi isis-europe.eu et www.operationsdepaix.net

43 D’après l’expression de l’hebdomadaire The Economist en mai 2002.

44 Voir www.csdpmap.eu (statistiques juin 2011).

45 Conclu le 12 août 2008, l’Accord en Six Points sera suivi par la conclusion d’un accord de mise en œuvre le 8 septembre 2008, qui ouvrira la voie au déploiement de l’EUMM.

46 Engagement pour la résolution des conflits à travers l’action du Représentant spécial de l’UE et les pourparlers de Genève auxquelles l’UE participe ; engagement pour la prévention des conflits dans le cadre du Mécanisme de prévention et de réponse aux incidents (IPRM) que l’EUMM co-préside ; engagement au dialogue de la Délégation de l’UE en Géorgie avec les autorités de facto d’Abkhazie et d’Ossétie du Sud – sans reconnaissance de l’indépendance de ces entités.

47 Dont l’indépendance fut reconnue par la Russie le 25 août 2008. Depuis, cinq autres États ont suivi.

48 Et du Conseil OTAN-Géorgie, auquel participent les États de l’UE membres de l’OTAN.

49 Depuis 2008, l’EUMM s’est vu refuser cet accès et n’opère que sur le territoire contrôlé par Tbilissi.

50 Si l’objectif des discussions de Genève est de parvenir à un arrangement garantissant la stabilité et la sécurité régionale, la résolution définitive du conflit armé et le retour des personnes déplacées et des réfugiés en accord avec les normes du droit international, aujourd’hui de nombreux blocages réduisent la teneur des pourparlers, qui n’ont pas atteint le stade d’un processus de paix.

51 Au Kosovo, elle porte le nom de « Bureau de liaison » de la Commission.

52 En référence à une célèbre déclaration du Secrétaire général des Nations Unies.

53 Cf. Durch, W.J., Berkman, T.C., « Définitions et délimitation des opérations de paix », in Coulon, J., Guide du maintien de la paix 2007, Outremont (Québec), Athéna-CEPES, 2006.

54 Le concept est de Charles C. Krulak.

55 Notamment, là où la Mission de l’UE s’axait entre autres sur le community policing dans le cadre de l’État de droit, la NATO training mission combinait l’entraînement de toutes les forces de sécurité – militaires et police civile – afin de soutenir la fonction de counter-insurgency.

56 Centre trente-six millions d’Euros avaient été débloqués au 20 juin 2011 pour l’aide humanitaire. Voir les conclusions du Conseil sur la Lybie, Luxembourg, 20 juin 2011.

57 Voir la Décision du Conseil 011/210/CFSP du 1er avril 2011.

58 L’expression est de Pierre Hassner, à propos de la diplomatie européenne durant la guerre en Bosnie.

59 Citant le Conseiller Spécial du Secrétaire général chargé des travaux relatives à la Responsabilité de protéger ; Edward C. Luck, in Frankfurter Allgemeine Zeitung, 24 mars 2011. L’opération Unified Protector impliqua notamment sur le terrain la Belgique, l’Espagne, le Danemark et la Pologne. La Suède y contribua également pour des tâches humanitaires et d’évacuation.

60 UNSC Résolution 1973 (2011).

61 Ces opérations ont la particularité d’avoir pour base légale, outre une action ou décision commune du Conseil, une résolution du Conseil de sécurité de l’ONU à travers laquelle celui-ci agit dans le cadre du Chapitre VII de la Charte, autorisant la force de l’UE en question « à prendre toutes les mesures nécessaires » à la mise en œuvre de sa mission. Voir respectivement les résolutions 1484 (2003), 1671 (2006), 1816 (2008), 1551 (2004), 1778 (2007). D’autres opérations militaires, comme l’action civilo-militaire de soutien à la MUAS et EUTM Somalie, ont été partiellement ou complètement délocalisées.

62 Voir le « Rapport Brahimi », Assemblée générale et Conseil de sécurité de l’ONU, Rapport du panel sur les opérations de paix des Nations Unies, A/55/305, S/2000/809, 21 août 2000.

63 Article 42, alinea 2 du TUE, 2010.

64 Keukeleire, S., « Au-delà de la PESC : la politique étrangère structurelle de l’Union européenne », in Annuaire français des Relations internationales, vol. 2, Paris, La Documentation française, 2001, p. 537-551.

65 BRIQUEMONT F., Do something, General ! Chronique de Bosnie-Herzégovine 12 juillet 1993-24 janvier 1994, Genève, éd. Labor, 1998.

Auteur

Chercheure associée au CECRI. Ses recherches portent sur les opérations de paix et de gestion de crises, en particulier sur la coopération et la coordination civilo-militaire.
De 2003 à 2011, elle a rempli les fonctions d’assistante à l’UCL et enseigné les Relations internationales au sein d’ISPOLE et pour le Master NOHA (Network on humanitarian action). En 2011-2012, elle est Reporting Officer, détachée par la Belgique au sein de la Mission d’Observation de l’UE en Géorgie

© Presses universitaires de Louvain, 2013

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