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Islam belge au pluriel

 | 
Brigitte Maréchal
, 
Farid El Asri

Partie 3. Musulmans et société globale : entre principes et pratiques

Le financement public de l’islam, instrument d’une politique publique ?

Jean-François Husson

Texte intégral

  • 1 En fait, des traitements du personnel de l’Exécutif des Musulmans de Belgique.

1Si le culte islamique a été reconnu en Belgique dès 1974, la concrétisation de cette reconnaissance – en dehors de l’organisation des cours de religion – a tardé pendant plusieurs décennies et ce n’est que depuis 2006 que les premiers traitements de ministres du culte islamique1 sont pris en charge par les pouvoirs publics belges. L’examen des interventions publiques en faveur de l’islam est, à cet égard, un indicateur intéressant de la volonté politique (inscription de moyens au budget) et de sa concrétisation (réalisations budgétaires).

  • 2 Nous nous attacherons principalement aux derniers exercices budgétaires. La diversité des montants (...)

2La présente contribution propose de faire le point sur le financement public de l’islam en Belgique, d’une part, en en précisant l’ampleur2 et les principaux instruments et, d’autre part, en s’inspirant de l’instrumentation de l’action publique pour aborder le choix des instruments, les conséquences et enjeux autour de ceux-ci et les changements de politique dont ils témoignent. L’institutionnalisation de l’islam comportant de nombreuses facettes, la présente contribution ne pourra être exhaustive.

1. Une politique publique des cultes ?

  • 3 Sur le régime français voir notamment Messner (2005), Portalis (1845).
  • 4 Sur les sources du compromis belge, voir aussi Kuty (2006).

3En 1831, le Constituant a fixé les bases de la politique des cultes en Belgique. Cette dernière était à la fois proche et éloignée de celle du Consulat puis de l’Empire français, incarnée principalement par le Concordat de 1801 : proche car l’utilité sociale des cultes mise en avant consiste pour l’essentiel au maintien de l’ordre établi (de Coorebyter, 2005 ; Tihon, 2005)3 ; éloignée car les mécanismes de contrôle des cultes instaurés par le Concordat n’ont pas été repris dans le dispositif belge. Conséquence de l’unionisme, alliance entre les catholiques et les libéraux, le jeune État belge a ainsi mis en place un système de financement relativement généreux sans toutefois y attacher les dispositifs de contrôle, ce qui en faisait un système tout à fait original à l’époque (de Coorebyter, Sägesser, 2000, p. 5)4.

  • 5 Soulignons que le concept de culte reconnu n’apparaît pas dans cet article ; seul l’actuel art. 24, (...)
  • 6 Auxquelles s’ajoutèrent par la suite les établissements cultuels anglicans.

4La prise en charge des traitements et des pensions des ministres des cultes, instrument de cette politique, figure elle-même dans la Constitution (art. 117, devenu art. 181), non pas dans le Titre consacré aux Droits mais bien dans celui consacré aux Finances5. S’ajoutant à la prise en charge par les communes du déficit des fabriques d’église catholiques et des établissements protestants et israélites, le jeune État belge reprenait ainsi – sans Concordat – les mêmes dispositifs financiers et les mêmes bénéficiaires6 que ceux instaurés par le Concordat français de 1801 et maintenus par le Concordat hollandais de 1827.

  • 7 Plural, 13 mai 2007.
  • 8 En particulier la régionalisation partielle du temporel des cultes lors de la réforme de l’État de (...)
  • 9 Remplacé par St. De Clerck (CD&V) fin 2008.

5Sans aborder ici les évolutions intermédiaires, évoquons la reconnaissance des religions « immigrées » (cultes islamique en 1974 et orthodoxe en 1985), des communautés philosophiques non confessionnelles (ou laïcité organisée) et d’un courant philosophique de dimension mondiale7 (le bouddhisme). Leur financement a été organisé sur base des instruments existants, quasiment inchangés depuis le début du 19ème siècle. Après certaines réformes parfois improvisées8, une inflexion semble marquée depuis 2004-2005 avec l’élaboration de politiques régionales (Sägesser, 2007), une coordination entre les entités fédérées et l’autorité fédérale par des accords de coopération (Husson, 2003) et une réflexion d’importance entamée au niveau fédéral, d’abord à l’initiative de la Ministre L. Onkelinx (PS) avec la constitution de la « Commission des sages » (2006), puis avec un groupe de travail, à l’œuvre depuis mi 2008, institué par le Ministre de la Justice, J. Vandeurzen (CD&V)9.

  • 10 Et modérément contrôlée, principalement via les procédures de tutelle sur les comptes, budgets et o (...)
  • 11 Contrairement à la situation prévalant dans d’autres pays, les organisations laïques belges partici (...)

6En conclusion, le jeune État belge a financé les cultes dans le cadre d’une politique visant à garantir l’ordre social, rétablir et renforcer la moralité publique, faire respecter les lois, la propriété, les biens et les personnes (de Coorebyter, 2005, pp. 98-99). En contrepartie, l’Église est protégée et financée10. Ce système est resté sans changement fondamental à ce jour. Il a toutefois pu être adapté substantiellement, au terme d’aménagements incrémentaux successifs qui ont permis de l’étendre à de nouveaux courants convictionnels, dont l’islam, et ce sans véritables grands débats. Un certain consensus semble aujourd’hui exister autour d’une « utilité sociale » des communautés convictionnelles, consistant en l’assistance morale et religieuse à apporter à la population, et du principe d’un financement public11.

  • 12 Voir notamment Torfs (2005, p. 21).
  • 13 D’autres instruments, tel l’art. 268 du Code pénal, ne seront pas évoqués ici.

7Quant à la dimension « ordre public », elle (re)prend une importance croissante12 ; le culte concerné au premier chef n’est plus le culte catholique, comme au 19ème siècle, mais – de facto – principalement l’islam. Le tableau ci-dessous montre comment les dispositions en matière de reconnaissance, de fonctionnement ou de financement peuvent présenter, selon les cas, un impact différencié ou non entre communautés convictionnelles13.

Tableau 1. Impact de la prise en compte de l’ordre public

  • 14 Cette demande, qui ne repose apparemment sur aucune base légale ou réglementaire, a bien existé au (...)
  • 15 Les dispositions de cette loi s’appliquent aux membres des organes représentatifs des cultes, désig (...)
  • 16 La Diyanet est le directorat turc des Affaires religieuses ; elle organise et supervise la majorité (...)
  • 17 5 mosquées situées en Région wallonne n’auraient pas été reconnues sur base d’un avis défavorable d (...)
  • 18 Par exemple, la Sureté de l’État suivait avec attention certaines communautés orthodoxes russes dan (...)

Niveau

Dispositions de reconnaissance (préalable au financement), de fonctionnement ou de financement

Impact selon les communautés convictionnelles

Culte

Reconnaissance par l’autorité fédérale sur base de 5 critères, dont le fait de ne pas avoir d’activités contraires à l’ordre public

Concerne toutes les communautés convictionnelles (l’argument a, par exemple, été évoqué à l’encontre de l’Église de Scientologie)

Organe représentatif

Reconnaissance par l’autorité fédérale

Particularité vis-à-vis du culte islamique (période transitoire) : imposition d’un engagement à respecter la Constitution par les membres de l’Exécutif des Musulmans de Belgique, EMB14 (Sägesser, Torrekens, 2008, pp. 20-22). « Avis » de la Sûreté de l’État (1998) puis « loi screening » du 3 mai 2005 pour les membres de l’EMB d’une part, les aumôniers et conseillers moraux auprès des établissements pénitentiaires d’autre part15

Ministres des cultes

Le ministre du culte dont le traitement est pris en charge par le SPF Justice ne peut recevoir de rémunération d’une instance étrangère. Il doit également s’engager à respecter la Constitution.

Concerne principalement le culte islamique (en particulier les imams de la Diyanet16) et, pour le 1er point, potentiellement les ministres du culte anglican.

Communautés locales

Dans les trois Régions et en Communauté germanophone : dans le cadre de la concertation entre autorité fédérale et entités fédérées, si l’avis du fédéral est négatif pour des raisons relatives à la sécurité de l’État ou à l’ordre public, la reconnaissance de la communauté locale est suspendue.

Concerne tous les cultes mais, si plusieurs mosquées n’ont pas été reconnues sur cette base17, l’existence de cas de non-reconnaissance pour les autres cultes n’est pas connue18

En Région flamande uniquement, les dispositions de reconnaissance prévoient divers engagements de ne pas aller à l’encontre de la Constitution et de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales.

Concerne tous les cultes.

2. Capital de départ et configurations nationales

8Évoquons rapidement les arguments suivants, qui ne seront pas discutés.

  • 19 Fetzer et Soper (2005) ont montré l’évolution différenciée des relations entre l’islam et l’État en (...)

9Dans plusieurs pays européens, l’islam a reçu davantage d’attention de la part des pouvoirs publics que les organisations humanistes (Husson, Lefebvre 2007). La situation est toute autre en Belgique (et dans une moindre mesure aux Pays-Bas), où d’importants efforts financiers ont été consentis en faveur de la laïcité organisée. Cela souligne l’importance des configurations nationales et du jeu stratégique des acteurs concernés19.

10Quant au capital de départ, les communautés convictionnelles présentes sur un territoire donné en sont diversement dotées. En Belgique, de par l’histoire, l’église catholique est richement dotée en ressources matérielles (lieux de culte) et cognitives (connaissance du cadre légal et réglementaire p. ex.), au contraire des cultes d’implantation plus récente. Le financement public peut contribuer à réduire ces disparités, ainsi qu’en témoignent les interventions de la Région wallonne en faveur des maisons de la laïcité entre 1998 et 2000 (que l’on pourrait qualifier de triennat de rattrapage) ou les récentes interventions des Régions de Bruxelles-Capitale et wallonne pour former les administrateurs de mosquées. Un tel argument est également utilisé en France (« sortir l’islam des caves et des garages ») et dans d’autres pays ; il rejoint un autre argument avancé en faveur du financement des cultes, à savoir qu’il convient de donner à la liberté de culte les moyens « logistiques » de son exercice.

  • 20 Une majorité de mosquées actuellement reconnues en Belgique sont pourtant des mosquées turques liée (...)

11C’est d’ailleurs ce manque de moyens des communautés musulmanes qui est à l’origine de la réinscription de la question du financement des cultes à l’agenda politique en France ; en Belgique, comme le financement de l’islam s’intègre dans un dispositif existant et ne remet pas en cause le système général de reconnaissance et de financement des cultes, ce sont d’autres facteurs que nous ne détaillerons pas ici qui en sont à l’origine20.

3. Le financement, instrument de l’action publique ?

12Nous nous inspirerons très librement de l’approche de Lascoumes et Le Galès (2004, pp. 12-15), pour lesquels l’instrumentation de l’action publique renvoie à l’ensemble des problèmes posés par le choix et l’usage des instruments/outils qui permettent de matérialiser et d’opérationnaliser l’action gouvernementale : « il s’agit de comprendre non seulement les raisons qui poussent à retenir tel ou tel instrument par rapport à tel autre, mais aussi à envisager les effets produits par ces choix ». Un instrument d’action publique constitue un dispositif à la fois technique et social qui organise des rapports sociaux spécifiques entre la puissance publique et ses destinataires en fonction des représentations et des significations dont il est porteur. Ces instruments peuvent être législatifs et réglementaires, économiques et fiscaux, conventionnels et incitatifs, informatifs et communicationnels ; « chaque instrument a une histoire, et ses propriétés sont indissociables des finalités qui lui sont attribuées ».

  • 21 Par manque de place, nous n’aborderons pas la question de la classification des instruments élaboré (...)

13Pour des raisons de clarté et d’analyse, nous distinguerons les divers instruments de financement, plutôt que de considérer le financement comme un instrument unique21.

4. La reconnaissance d’un culte

  • 22 C’est par une modification de ce même article que le culte orthodoxe fut reconnu en 1985.

14Le culte islamique a été reconnu en 1974 par l’ajout d’un art. 19bis à la loi du 4 mars 1870 sur le temporel des cultes22.

15Si la reconnaissance est un préalable à tout financement, le financement n’est toutefois pas automatique comme l’a illustré le cas du culte islamique. En fait, la reconnaissance consiste en deux processus liés :

    • 23 Il peut s’agir d’un arrêté royal, comme dans le cas des cultes israélite, anglican, orthodoxe et is (...)

    la reconnaissance du culte par le Gouvernement, qui soumet un projet de loi en ce sens au Parlement, ainsi que la reconnaissance de son organe représentatif –, par le ministre de la Justice23) ;

    • 24 Laquelle a reçu cette compétence de la Région wallonne par le décret wallon du 27 mai 2004) mais n’ (...)

    celles des communautés locales par les entités fédérées, lesquelles se sont vues confiées cette compétence suite à la réforme de l’État de 2001 (entrée en vigueur au 1er janvier 2002) et ont depuis chacune adopté des dispositions propres, soit dans le cadre d’un décret global (cas de la Région flamande et de la Communauté germanophone24), soit en adaptant les dispositions existantes (cas de la Région wallonne), soit par le recours à une solution intermédiaire (cas de la Région de Bruxelles-Capitale).

16Il est ainsi possible qu’un culte soit reconnu mais que certaines de ses communautés locales ne le soient pas, comme ce fut pendant longtemps le cas du culte islamique mais également pour un certain nombre de communautés protestantes et orthodoxes.

  • 25 Ces critères sont cités en réponse à des questions parlementaires, sur le site du SPF Justice et da (...)
  • 26 Jusqu’à présent, cela a été entendu comme le fait d’avoir un organe représentatif (cf. les problème (...)

17Rappelons qu’il n’y a pas de dispositions constitutionnelles ou légales fixant les critères de reconnaissance d’un culte ou d’une communauté non confessionnelle ; cinq conditions sont toutefois régulièrement citées25 : regrouper un nombre suffisamment élevé d’adhérents, être structuré26, être établi dans le pays depuis une assez longue période, présenter un certain intérêt social et, comme mentionné supra, n’avoir aucune activité contraire à l’ordre public.

5. La subvention à l’Exécutif des Musulmans de Belgique

18Le subside destiné à financer l’organe représentatif – l’EMB en l’occurrence – est relativement récent (1995) et visait, dans un premier temps, à lui permettre de faciliter l’organisation des communautés locales comme cela a été le cas pour la laïcité organisée (1981) et le bouddhisme (2008). À l’origine, ces subsides étaient appelés à disparaître au moment de la prise en charge des traitements des ministres des cultes ou délégués laïques par l’autorité fédérale et de la couverture des déficits des établissements par les pouvoirs locaux.

19L’arrêté royal du 3 juillet 1996 relatif à l’Exécutif des musulmans de Belgique a ainsi instauré une subvention couvrant « la rémunération du personnel, le coût d’achat, de location et d’aménagement des locaux, le coût d’acquisition des équipements et fournitures nécessaires ainsi que tous les autres frais de fonctionnement, directs et indirects, se rapportant à la structuration de l’activité de l’Exécutif ». L’essentiel de ces dispositions a été maintenu par la suite, plusieurs arrêtés royaux précisant les montants ainsi que les modalités d’affectation et de liquidation. Depuis fin 2006, quatre postes sont également pris en charge comme « ministres du culte » (voir 6).

Tableau 2. Évolution de la subvention pour la reconnaissance du culte islamique (en milliers EUR)

1990

1995

2000

2005

2006

2007

2008

2009

-

74

496

1 180(a)

1 314

996(b)

923

942

(a) Avec le crédit relatif à l’organisation des élections de l’EMB.
(b) Dont 896 milliers EUR effectivement liquidés

20Le maintien de cette subvention de fonctionnement est un enjeu important pour l’EMB, qui considère qu’il lui est impossible de travailler sans ces moyens. Or, l’organe représentatif étant l’interlocuteur obligé des pouvoirs publics pour les dossiers de reconnaissance de mosquées et les postes de ministres des cultes, ainsi que le responsable de l’organisation des premières élections des comités islamiques, son non-fonctionnement entraîne de facto un blocage complet, comme cela s’est produit fin 2007 – début 2008. De plus, si l’EMB est confronté, comme tous les organes représentatifs, à des sollicitations croissantes de la part des pouvoirs publics, s’y ajoute la question de sa relation à l’égard de ce qu’il est convenu d’appeler les organisations coupoles, dont principalement la Diyanet.

  • 27 La subvention pour la reconnaissance de la laïcité, instaurée à l’origine par la loi du 23 janvier (...)

21En 2006, la « Commission des sages » a souligné que le financement des organes représentatifs relevait d’une « zone grise » et a proposé « qu’un tel financement ne soit décidé que sur la base des différences objectives constatées entre les différents courants philosophiques et religieux »27. Il convient donc d’attendre les futures dispositions fédérales en la matière mais la pérennisation et la généralisation de cet instrument témoignent du rôle croissant joué par les organes représentatifs.

6. Les traitements et pensions des ministres des cultes

22Cet instrument remonte au Concordat de 1801 et aux articles organiques de 1802 mais se trouve libéré des éléments de contrôle prévus à l’époque. Il a un ancrage juridique important puisque la prise en charge des traitements et des pensions des ministres des cultes (reconnus) et des délégués laïques est prévue par l’art. 181 de la Constitution.

  • 28 À l’exception du culte anglican.

23Chaque culte se voit attribuer un cadre basé sur le nombre de postes attribués aux communautés locales (desservants) et des postes de « staff » pour son organe représentatif28 ; les premiers postes du culte islamique pris en charge dès 2006 étaient d’ailleurs 4 postes à l’EMB (secrétaire général, secrétaire général adjoint, comptable et traducteur).

  • 29 Beumier M. (2006), « Le statut social des ministres des cultes et des délégués laïques », Courrier (...)

24Les ministres du culte ont un statut sui generis29 ; leurs traitements sont fixés par la loi 2 août 1974 relative aux traitements des titulaires de certaines fonctions publiques, des ministres du culte et des délégués du Conseil central laïque.

Tableau 3. Traitements annuels prévus pour les ministres du culte islamique (art. 29 bis, inséré par la loi du 27/12/2004 dans la loi du 02/08/1974)

a) Secrétaire général de l'Exécutif des Musulmans de Belgique : 43 228,00 euros ;

b) Secrétaire de l'Exécutif des Musulmans de Belgique : 20 500,33 euros ;

c) Secrétaire adjoint de l'Exécutif des Musulmans de Belgique : 16 994,30 euros ;

d) Imam premier en rang : 18 652,70 euros ;

e) Imam deuxième en rang : 15 840,77 euros ;

f) Imam troisième en rang : 13 409,11 euros.

NB : ces montants doivent être multipliés par 1,4859 pour obtenir les montants d’application en 2009

25L’analyse des données budgétaires du Tableau 4 ci-dessous montre que :

  • des moyens étaient prévus dès 2002 pour la prise en charge des premiers traitements mais qu’il a fallu attendre fin 2006 pour en voir une première concrétisation ;

  • les perspectives ont été revues à la baisse ces dernières années, ainsi qu’en témoignent l’évolution du cadre prévisionnel et du budget à partir de 2008.

Tableau 4. Ministres du culte islamique : budgets et postes

Tableau 4. Ministres du culte islamique : budgets et postes

Source : Budget général des dépenses (BGD) et Justifications du BGD.
(a) Nombre total de postes de ministres du culte que l’autorité fédéral a attribué ou compte attribuer au culte concerné.
(b) Nombre de postes que l’autorité fédérale estime voir occuper au cours de l’exercice budgétaire.
(c) Dont 2 postes effectivement occupés

26Ces éléments amènent à souligner le lien entre les postes d’imams et la reconnaissance des mosquées. Précédemment, lorsque l’autorité fédérale était seule compétente, un même arrêté reconnaissait une communauté locale et lui attribuait un poste de desservant. Aujourd’hui, après le transfert aux Régions de la compétence sur les établissements cultuels, le parallélisme est maintenu par des mécanismes de concertation, même si cela se traduit par des actes de deux niveaux pouvoirs différents. Il n’est donc pas possible de voir un traitement d’imam pris en charge tant que la mosquée concernée n’est pas reconnue, ce qui explique la non concrétisation des prévisions budgétaires de 2002 à 2005.

27Relevons certains enjeux, débats et conséquences liés à cet instrument :

    • 30 Voir notamment Husson (2006 et 2007) et « Commission des sages » (2006, p. 111).

    une question importante et sensible est la formation des imams, que nous n’approfondirons pas ici30 ; signalons seulement qu’en Flandre, la participation de l’imam au parcours d’intégration civique (inburgeringsbeleid) est un des éléments pris en compte dans le dossier de reconnaissance d’une mosquée ;

    • 31 La possibilité d’un tel scénario est discutée, compte tenu notamment du rôle joué par l’imam au sei (...)

    les mosquées turques de la Diyanet reçoivent des imams envoyés par le gouvernement turc et qui ne restent en poste en Belgique que 3 ans maximum, ce qui pose la question d’avoir en Belgique des ministres des cultes dépendant d’un État étranger et de la cohérence politique d’avoir des mosquées reconnues ayant leurs déficits pris en charge par les pouvoirs publics belges mais leurs imams désignés par un État étranger, à charge de celui-ci31 ;

  • en concertation avec l’autorité fédérale, il a été convenu au début de 2009 que les communautés islamiques reconnues en Régions de Bruxelles-Capitale et wallonne qui n’auraient pas organisé l’élection de leur comité islamique pour fin 2009 n’auraient pas (ou plus) de postes d’imams ; ce sont donc les pouvoirs publics belges qui mettent ainsi la pression sur les communautés islamiques afin qu’elles aillent de l’avant ;

  • enfin, reste la question de femmes pouvant occuper un poste d’imam (comme prévu pour un des trois postes attribués à la mosquée de Verviers), l’EMB ayant proposé dans le passé la création de postes de prédicatrices (et non d’imams).

7. Les communautés islamiques

  • 32 Tel le décret impérial du 30 décembre 1809 sur les fabriques d’églises [catholiques] en Région wall (...)
  • 33 Les interventions en faveur des établissements laïques reposent sur les mêmes principes.

28Les interventions en faveur des établissements publics assurant la gestion des lieux de culte remontent, elles aussi, au début du 19ème siècle. Certaines dispositions de l’époque sont d’ailleurs toujours d’application32 tandis que des dispositions décrétales plus récentes ont intégré ces canaux d’intervention qui, moyennant des variations mineures, s’appliquent à l’ensemble des communautés reconnues des cultes reconnus33.

  • 34 Il ne s’agit donc pas d’un subside inconditionnel.
  • 35 Les délégués laïques n’ont pas d’indemnité de logement mais ont une évolution barémique plus favora (...)

29En pareil cas, la couverture du déficit de l’établissement34 et la prise en charge des grosses réparations de l’édifice du culte constituent des dépenses obligatoires pour les pouvoirs publics. Ceux-ci doivent également fournir un logement au ministre du culte ou lui verser une indemnité compensatoire35. Ces dépenses incombent depuis l’origine :

  • aux communes pour les cultes catholique, protestant-évangélique, israélite et anglican ;

    • 36 Le passage au niveau provincial lors de la reconnaissance du culte islamique semble résulter de la (...)

    aux provinces (et à la Région de Bruxelles-Capitale, qui a pris sur son territoire la suite de la Province de Brabant) pour les fabriques d’églises cathédrales catholiques ; par la suite, ce niveau fut également retenu pour le culte islamique36 puis orthodoxe (1985) et les établissements d’assistance morale laïque (2002).

  • 37 Ainsi que la Communauté germanophone, laquelle n’est toutefois pas concernée par le culte islamique

30Une mosquée reconnue devient ainsi une communauté islamique, gérée par un comité islamique. Cela fut d’abord organisé par l’arrêté royal du 3 mai 1978 portant sur l’organisation des comités chargés de la gestion du temporel des communautés islamiques reconnues, qui n’a jamais été appliqué. Depuis le 1er janvier 2002, les trois Régions37 sont compétentes pour la reconnaissance et le fonctionnement des communautés cultuelles locales et ont adopté leurs propres dispositions, décrets, ordonnances et/ou arrêtés. Comme le montre le Tableau 5, les textes flamands concernent l’ensemble des cultes reconnus tandis que les deux autres Régions ont adopté des dispositions spécifiques concernant le culte islamique.

31Les 43 premières mosquées ont été reconnues en bloc, par la Région wallonne, en juin 2007 ; 15 mosquées ont été reconnues en Flandre en trois décisions (de décembre 2007 à mai 2009) ainsi que 5 en Région de Bruxelles-Capitale (décembre 2007).

32En termes budgétaires, des crédits sont inscrits depuis plusieurs années dans les budgets provinciaux, en particulier en Wallonie, ainsi qu’au budget de la Région de Bruxelles-Capitale. L’absence de comité islamique dûment constitué a toutefois empêché tout versement avant 2009.

Tableau 5. Principaux critères de reconnaissance des communautés cultuelles locales

Région flamande

Région wallonne

Région de Bruxelles-Capitale

Principaux textes

Décret du 7 mai 2004 relatif au fonctionnement des cultes reconnus et son arrêté d’exécution du 30 septembre 2005

Loi du 4 mars 1870 sur le temporel des cultes et trois arrêtés d’exécution spécifiques au culte islamique datés du 13 octobre 2005

Ordonnance du 29 juin 2006 relative à l’organisation et au fonctionnement du culte islamique

Principaux critères de reconnaissance

Viabilité financière (plan financier) ; intérêt social (nombre estimé de fidèles ; intégration dans la vie locale : utilisation du néerlandais dans les contacts avec les fidèles et tiers ; contacts avec les autorités civiles ; […] ; application de la législation linguistique ; respect des dispositions en matière d’inburgering ; engagement de ne pas aller à l’encontre de la Constitution et de la Convention européenne des droits de l’homme.

Les arrêtés ne fixent pas de critères. Dans l’attente d’un décret, maintien de l’approche fédérale antérieure (minimum 200 fidèles).

Minimum 200 inscrits au registre de la mosquée ; avis du collège des bourgmestres et échevins de la commune ; bâtiment conforme aux normes de sécurité et à la législation urbanistique en vigueur.

33Les communautés islamiques reconnues pourront, comme les autres cultes reconnus et la laïcité organisée, bénéficier d’interventions régionales pour leurs lieux de culte dans le cadre des dispositions relatives aux travaux subsidiés, à condition que le bâtiment leur appartienne ou qu’un bail emphytéotique ait été conclu. Ce point n’est pas anodin, qu’il s’agisse de la crainte des fondateurs de la mosquée de se voir « déposséder » ou de la problématique spécifique des mosquées de la Diyanet. Comme autre intervention régionale, citons les initiatives des Régions de Bruxelles-Capitale (2008) et wallonne (2009) en matière de formation des administrateurs de mosquées, confiées au CIFoP.

34La reconnaissance comme communauté islamique peut amener de profonds changements dans le fonctionnement des mosquées constituées en ASBL :

  • Le déficit pris en charge n’intègre que les dépenses strictement liées à l’exercice du culte ; les activités de bienfaisance, culturelles, éducatives, sportives ou, par ex., de rapatriement des corps de défunts ne sont pas prises en compte dans ce cadre. Si la communauté islamique reprend les activités cultuelles, l’ASBL peut poursuivre les autres activités, à l’instar des paroisses catholiques qui voient cohabiter une ASBL d’œuvres paroissiales avec la fabrique d’église.

  • La question du maintien de la participation des fidèles au financement des activités sera également posée, avec l’important contrôle social qui en découle actuellement au travers des tableaux à l’entrée des mosquées reprenant la contribution de chaque famille.

  • La complexification de la gestion (tutelle, budget, comptes, marchés publics,…), a vraisemblablement un impact sur le profil des administrateurs de mosquées.

Tableau 6. Crédits provinciaux et de la Région de Bruxelles-Capitale prévus en faveur du culte islamique, y compris indemnités de logement (en euros)

Provinces wallonnes

Provinces flamandes

Région de Bruxelles-Capitale(c)

2005

44 811(a)

0

250 000

2006

41 792

0

300 000

2007

41 792

0

300 000

2008

141 791

0(d)

300 000

2009

161 792(b)

25 422(e)

320 000

(a) Hors 15 300 EUR (Hainaut) allant aux cultes islamique et orthodoxe et, vraisemblablement, essentiellement à ce dernier.
(b) Avec des situations très diversifiées, la Province de Liège ne prévoyant que 1 EUR pour l’indemnité de logement et autant pour la couverture du déficit. Lors de la conférence de presse de juin 2007 annonçant la reconnaissance des 43 mosquées, un déficit à couvrir de 703 500 EUR avait été cité.
(c) Crédits d’ordonnancement uniquement (Husson, 2000).
(d) Réalisations. Certains montants semblent avoir été prévus mais sans intitulé explicite.
(e) De Standaard, 4 février 2010. Les plans financiers remis par les mosquées dans le cadre de leur demande de reconnaissance vont, selon les cas, d’une absence de déficit à une intervention provinciale prévue de plus de 80 000 EUR

  • 38 Mosquée qui a marqué l’histoire de l’islam en Belgique à une certaine époque.

35Enfin, signalons que certaines communes ont soutenu leur communauté musulmane en mettant à leur disposition des locaux, voire en en cédant pour 1 euro symbolique. D’autres communes ont parfois octroyé un subside, le plus souvent symbolique, à l’une ou l’autre mosquée. Il s’agit là d’interventions facultatives. Quant à la mosquée du Cinquantenaire38, non reconnue (car n’en ayant apparemment pas fait la demande à l’EMB) mais bénéficiant d’un bail emphytéotique dans un bâtiment appartenant à l’État belge, elle a bénéficié de travaux de réfection de la part de la Régie des Bâtiments à la fin des années 1990.

8. Les aumôniers

  • 39 Les variations par rapport aux chiffres d’accords et de projets antérieurs n’ont pas été expliquées (...)

36Les ressources humaines et financières dévolues aux cultes et à l’assistance morale non-confessionnelle au sein des établissements pénitentiaires ont été estimées sur base d’une enquête menée par le Ministère de la Justice en 2000 auprès des « bénéficiaires » quant à leurs desiderata en matière d’assistance morale et religieuse. Après de nombreuses péripéties, l’arrêté royal du 25 octobre 2005, fixant le statut administratif et pécuniaire des aumôniers, conseillers musulmans et assistants moraux, a établi un cadre de 25 aumôniers catholiques, 18 conseillers islamiques, 6 aumôniers protestants, 4 orthodoxes, 2 israélites, 1 anglican et 9 conseillers moraux39.

  • 40 Plural, 27 mai 2009.

37À l’heure actuelle, il n’y a pas d’aumônier musulman officiellement désigné au sein de la Défense. Le processus est en cours et l’organigramme de l’aumônerie fait déjà apparaître le culte islamique40.

38À notre connaissance, aucune donnée globale récente n’existe quant aux moyens consacrés à l’assistance morale et religieuse en milieu hospitalier et à leur répartition. Des défraiements en faveur d’intervenants musulmans existent mais cela reste impossible à chiffrer.

39Enfin, signalons qu’il y a plusieurs « professeurs de religion islamique » officiant dans les Institutions Publiques de Protection de la Jeunesse (IPPJ) de la Communauté française, à côté d’un aumônier catholique et de conseillers laïques. La situation actuelle en Communauté flamande ne nous est pas connue avec précision.

9. Les émissions de radio et de télévision

  • 41 Manço U. et Kenmaz M. (2009), « Belgium », J. Nielsen et al. (eds), Yearbook of Muslims in Europe, (...)

40Les cultes reconnus et la laïcité organisée bénéficient d’une aide financière ou matérielle pour la réalisation d’émissions diffusées par les chaînes publiques. À notre connaissance, seuls les cultes anglican et islamique ne bénéficient pas, actuellement, de ces dispositions ; dans ce dernier cas, il semblerait que cela tienne avant tout à leur désorganisation interne41.

10. L’exonération de précompte immobilier42

  • 42 Pour un relevé des mesures fiscales, Sepulchre (2005). La prise en compte des dépenses fiscales dan (...)

41Les lieux de culte (sans limitation aux seuls cultes reconnus) et les bâtiments affectés à l’assistance morale non confessionnelle bénéficient d’une exonération de précompte immobilier. Les mosquées en bénéficient. La moindre recette pour les pouvoirs publics avait été estimée à 85 000 et 160 000 EUR en 1999 (Husson, 2000, p. 70), ce qui donnerait entre 102 000 et 192 000 EUR en 2009 par simple application de l’indexation et donc sans prendre en compte de nouveaux bâtiments ou l’extension de bâtiments existants.

11. Les professeurs de religion

42Les cours philosophiques se rattachent « à la problématique des cultes et de la laïcité tout en présentant une certaine autonomie et des spécificités par rapport au système des cultes reconnus » (Sägesser, de Coorebyter, 2000, pp. 28-29). Le Pacte scolaire de 1958 a instauré l’obligation pour les écoles organisées par les pouvoirs publics d’offrir le choix, jusqu’à la fin de l’obligation scolaire, entre l’enseignement d’une des religions reconnues et celui de la morale non confessionnelle. Cette obligation figure depuis 1988 à l’art. 24 de la Constitution (Husson, 2000, pp. 71-78).

  • 43 Blaise P., de Coorebyter V. (1990), « L’islam et l’école. Anatomie d’une polémique », Courrier hebd (...)
  • 44 El Battiui M., Kanmaz M. (2004), Mosquées, imams et professeurs de religion islamique en Belgique, (...)

43C’est dans ce domaine que la reconnaissance de l’islam s’est concrétisée le plus rapidement puisque des cours furent organisés dès l’année scolaire 1975-76 dans le réseau officiel43. Afin de répondre à la demande, des professeurs furent engagés sans les titres habituellement requis ; ces problèmes de formation initiale amenèrent à l’organisation de cours de remise à niveau, avec évaluation à la clé, à la fin des années 1990 (Communauté flamande) et au début des années 2000 (Communauté française)44. Une inspection fut également mise sur pied à la même époque. Enfin, des cours de religion islamique furent organisés dans certaines écoles (primaires pour la plupart) du réseau catholique dans les diocèses de Tournai, Namur et Liège à partir de la fin des années 1970 et jusqu’au milieu des années 1990 tandis qu’une école fondamentale musulmane est reconnue et subsidiée par la Communauté française à Bruxelles.

44En 2000, le coût de l’organisation des cours de religion islamique dans l’enseignement obligatoire avait été estimé à 19,5 millions EUR, pour 51 414 élèves (Husson, 2000, p. 76). Une simple indexation de ce montant, sans tenir compte d’autres dispositions barémiques ou d’évolution des effectifs, le porterait à plus de 24 millions EUR.

12. Remarques conclusives

45La Belgique reconnaît et finance les communautés convictionnelles au titre de leur utilité sociale, ce qui à l’origine renvoyait à une contribution à l’ordre public et à la défense de l’ordre établi. Cet aspect sécuritaire, oublié pendant longtemps, est de retour depuis la fin du 20ème siècle et se traduit plus particulièrement par certaines conditions à l’obtention de financements publics.

46La reconnaissance de l’islam s’est traduite très rapidement en matière d’enseignement mais beaucoup plus lentement (plus de 30 ans) pour la prise en charge des premiers traitements de ministres des cultes et déficits des établissements cultuels. Les problèmes rencontrés dans la mise sur pied d’un organe représentatif expliquent en bonne partie ces retards puisque, comme nous l’avons montré, des moyens étaient prévus au sein du budget du SPF Justice.

  • 45 Hors pensions, crédits « patrimoine » pour lieux de culte classés, dépenses fiscales et cours philo (...)
  • 46 Le lien entre de tels pourcentages et la part de la population pouvant être considérée comme musulm (...)

47La part du culte islamique dans les prévisions budgétaires relatives au financement public des communautés convictionnelles45 est passée de 0,3 % en 2000 (Husson, 2000, p. 80) à 2,9 % en 2004/2005 (Husson, 2005, p. 47), pourcentage resté stable depuis. Ce n’est toutefois que depuis peu que ces crédits commencent à être utilisés, preuve ultime de la concrétisation de la reconnaissance de l’islam46.

  • 47 Tout comme les lieux de culte évangéliques.

48Ces délais peuvent être comparés avec l’évolution plus rapide et importante des interventions en faveur de la laïcité organisée, ce qui témoigne du jeu stratégique des acteurs et de leur dotation différenciée en ressources politiques, cognitives et organisationnelles (monde laïque fédéré vs communauté islamique divisée). Remarquons également que l’absence de (ou le faible) financement de l’islam jusqu’il y a peu n’a pas empêché les lieux de culte musulmans de se développer47, alors qu’au même moment les lieux de culte des communautés convictionnelles financées se stabilisaient voire déclinaient.

49La question du choix d’instruments destinés à financer le culte islamique ne s’est guère posée : les instruments utilisés pour les autres cultes ont été étendus et la seule spécificité a été constituée par les crédits spécifiques destinés à l’organisation des élections de l’assemblée générale de l’EMB.

  • 48 Ou de nouveaux profils de ministres des cultes, comme les assistantes paroissiales catholiques.

50Le système de financement atteste ainsi d’une forte dépendance au sentier emprunté mais aussi d’un incrémentalisme : des changements importants ont été et sont introduits petit à petit, graduellement pour finalement aboutir à une mutation substantielle du système (notamment par la prise en compte de nouvelles communautés convictionnelles48). Les possibilités d’adaptation semblent toutefois être arrivées à leur terme et une révision assez profonde s’impose (Husson, 2005, p. 48). Il s’agira de prendre en compte certaines dynamiques de société (telle la féminisation des ministres des cultes) et les caractéristiques et besoins spécifiques à des communautés convictionnelles reconnues de plus en plus diverses en termes de pratiques. À titre d’exemple, la Commission des sages (2006) proposait l’octroi d’« enveloppes » aux communautés convictionnelles ; celles-ci auraient permis de répartir les postes de ministres des cultes ou de délégués des communautés non confessionnelles sur base d’études menées auprès de la population.

51Enfin, ce texte a également évoqué certains enjeux et conséquences liés aux instruments utilisés. Il conviendra d’y revenir lorsque l’on disposera de davantage de recul par rapport aux premières reconnaissances de mosquées.

Bibliographie

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Notes

1 En fait, des traitements du personnel de l’Exécutif des Musulmans de Belgique.

2 Nous nous attacherons principalement aux derniers exercices budgétaires. La diversité des montants nous amènera à présenter des tableaux en euros, milliers ou millions d’euros.

3 Sur le régime français voir notamment Messner (2005), Portalis (1845).

4 Sur les sources du compromis belge, voir aussi Kuty (2006).

5 Soulignons que le concept de culte reconnu n’apparaît pas dans cet article ; seul l’actuel art. 24, consacré aux cours de religion et de morale non confessionnelle dans l’enseignement obligatoire, mentionne les « religions reconnues ».

6 Auxquelles s’ajoutèrent par la suite les établissements cultuels anglicans.

7 Plural, 13 mai 2007.

8 En particulier la régionalisation partielle du temporel des cultes lors de la réforme de l’État de 2001.

9 Remplacé par St. De Clerck (CD&V) fin 2008.

10 Et modérément contrôlée, principalement via les procédures de tutelle sur les comptes, budgets et opérations immobilières, procédures que les autorités supérieures appliquent également à l’égard des pouvoirs locaux.

11 Contrairement à la situation prévalant dans d’autres pays, les organisations laïques belges participent à ce consensus (Husson, Lefebvre, 2007) ; il n’y a toutefois pas unanimité au sein du monde laïque (Husson, 2000, p. 85).

12 Voir notamment Torfs (2005, p. 21).

13 D’autres instruments, tel l’art. 268 du Code pénal, ne seront pas évoqués ici.

14 Cette demande, qui ne repose apparemment sur aucune base légale ou réglementaire, a bien existé au milieu des années 1990 – c’est-à-dire avant les premières élections pour l’organe représentatif – mais ne semble plus avoir été d’application depuis et en tout cas pas pour les actuels membres de l’EMB.

15 Les dispositions de cette loi s’appliquent aux membres des organes représentatifs des cultes, désignés par Arrêté royal et qui ne sont pas des ministres des cultes ; de ce fait, seul l’Exécutif des Musulmans de Belgique est concerné (mais pas son assemblée générale, ni le président de celle-ci) ; le seul autre organe représentatif désigné par Arrêté royal est le comité central anglican mais, celui-ci étant composé de ministres des cultes, il a été considéré que cette loi ne s’appliquait pas, l’art. 21 de la Constitution stipulant que l’État ne peut intervenir dans la désignation des ministres des cultes. D’autre part, l’ensemble des aumôniers et conseillers moraux en milieu pénitentiaire sont soumis à cette loi.

16 La Diyanet est le directorat turc des Affaires religieuses ; elle organise et supervise la majorité des mosquées turques en Belgique. Elle fournit à celle-ci des imams, séjournant en Belgique généralement pour un maximum de trois ans et dont elle prend en charge le traitement. Le poids du conseiller religieux de l’Ambassade, représentant suprême de la Diyanet en Belgique, est à souligner.

17 5 mosquées situées en Région wallonne n’auraient pas été reconnues sur base d’un avis défavorable de la Sûreté de l’État (Le Soir, 20 juin 2007), de même qu’au moins 3 en Flandre (communiqué de presse du Ministre Keulen, 5 mai 2009).

18 Par exemple, la Sureté de l’État suivait avec attention certaines communautés orthodoxes russes dans les années 1980.

19 Fetzer et Soper (2005) ont montré l’évolution différenciée des relations entre l’islam et l’État en Grande-Bretagne, en France et en Allemagne.

20 Une majorité de mosquées actuellement reconnues en Belgique sont pourtant des mosquées turques liées à la Diyanet et donc moins dépourvues en ressources que les mosquées ne pouvant disposer d’un soutien financier extérieur.

21 Par manque de place, nous n’aborderons pas la question de la classification des instruments élaborée par des auteurs tels que Hood, Howlett et Ramesh ou Bemelmans-Videc et al. Signalons simplement que tous identifient les instruments financiers (« treasure » ou « carrots »).

22 C’est par une modification de ce même article que le culte orthodoxe fut reconnu en 1985.

23 Il peut s’agir d’un arrêté royal, comme dans le cas des cultes israélite, anglican, orthodoxe et islamique. Dans d’autres cas, l’organe représentatif est précisé par une loi (culte catholique, laïcité organisée). Dans le cas du culte protestant, puis protestant-évangélique, il s’agit d’un simple courrier du Ministre, sans publication officielle.

24 Laquelle a reçu cette compétence de la Région wallonne par le décret wallon du 27 mai 2004) mais n’est pas actuellement concernée par le culte islamique.

25 Ces critères sont cités en réponse à des questions parlementaires, sur le site du SPF Justice et dans diverses publications. Ils ne sont toutefois précisés dans aucune loi.

26 Jusqu’à présent, cela a été entendu comme le fait d’avoir un organe représentatif (cf. les problèmes rencontrés par le culte islamique en la matière) ; d’aucuns ont également proposé que cela porte sur des dispositions telles que la formation des ministres des cultes.

27 La subvention pour la reconnaissance de la laïcité, instaurée à l’origine par la loi du 23 janvier 1981, s’est trouvée pérennisée par la loi du 22 juin 2002 relative aux délégués et aux établissements chargés de la gestion des intérêts matériels et financiers des communautés philosophiques non confessionnelles. Le Conseil d’État avait toutefois souligné qu’une telle subvention allait au-delà de ce que prévoit la Constitution, à savoir la prise en charge des traitements et des pensions.

28 À l’exception du culte anglican.

29 Beumier M. (2006), « Le statut social des ministres des cultes et des délégués laïques », Courrier hebdomadaire du CRISP, 1918 ; « Commission des sages » (2006). Si le système a pu intégrer des laïcs et les nouvelles communautés convictionnelles, il reste inadapté notamment à l’égard des femmes puisque, à ce jour, aucun congé de maternité n’est prévu en dépit du fait que tous les cultes comptent des femmes parmi leurs ministres du culte (y compris le culte catholique avec ses assistantes paroissiales ; dans les autres cultes, il peut également s’agir de personnel de l’organe représentatif considéré administrativement comme ministres du culte).

30 Voir notamment Husson (2006 et 2007) et « Commission des sages » (2006, p. 111).

31 La possibilité d’un tel scénario est discutée, compte tenu notamment du rôle joué par l’imam au sein du comité islamique.

32 Tel le décret impérial du 30 décembre 1809 sur les fabriques d’églises [catholiques] en Région wallonne.

33 Les interventions en faveur des établissements laïques reposent sur les mêmes principes.

34 Il ne s’agit donc pas d’un subside inconditionnel.

35 Les délégués laïques n’ont pas d’indemnité de logement mais ont une évolution barémique plus favorable.

36 Le passage au niveau provincial lors de la reconnaissance du culte islamique semble résulter de la volonté de ne pas faire porter la charge des mosquées reconnues sur les communes concernées, principalement des grandes villes avec une immigration importante, mais de répartir l’effort (analyse confirmée par Sägesser et Torrekens, 2008, p. 8).

37 Ainsi que la Communauté germanophone, laquelle n’est toutefois pas concernée par le culte islamique.

38 Mosquée qui a marqué l’histoire de l’islam en Belgique à une certaine époque.

39 Les variations par rapport aux chiffres d’accords et de projets antérieurs n’ont pas été expliquées avec précision (Ann. Parl. n° 3-104, Sénat, sess. ord., 2004-2005, demande d’explication n° 3-704 du 24 mars 2005 (M. Beke) et Ann. Parl. n° 3-113, Sénat, sess. ord., 2004-2005, demande d’explication n° 3-808 du 26 mai 2005 (M. Beke).

40 Plural, 27 mai 2009.

41 Manço U. et Kenmaz M. (2009), « Belgium », J. Nielsen et al. (eds), Yearbook of Muslims in Europe, Leiden, Brill.

42 Pour un relevé des mesures fiscales, Sepulchre (2005). La prise en compte des dépenses fiscales dans un chiffrage des interventions publiques en faveur des communautés convictionnelles peut être discutée (Husson, 2000, p. 67).

43 Blaise P., de Coorebyter V. (1990), « L’islam et l’école. Anatomie d’une polémique », Courrier hebdomadaire du CRISP, pp. 1 270-1 271. Nous n’aborderons pas ici l’historique mouvementé du dossier des professeurs de religion islamique.

44 El Battiui M., Kanmaz M. (2004), Mosquées, imams et professeurs de religion islamique en Belgique, État de la question et enjeux, Bruxelles, Fondation Roi Baudouin.

45 Hors pensions, crédits « patrimoine » pour lieux de culte classés, dépenses fiscales et cours philosophiques.

46 Le lien entre de tels pourcentages et la part de la population pouvant être considérée comme musulmane ne sera pas développé ici (Husson 2000, pp. 87-89).

47 Tout comme les lieux de culte évangéliques.

48 Ou de nouveaux profils de ministres des cultes, comme les assistantes paroissiales catholiques.

Table des illustrations

Titre Tableau 4. Ministres du culte islamique : budgets et postes
Légende Source : Budget général des dépenses (BGD) et Justifications du BGD.(a) Nombre total de postes de ministres du culte que l’autorité fédéral a attribué ou compte attribuer au culte concerné.(b) Nombre de postes que l’autorité fédérale estime voir occuper au cours de l’exercice budgétaire.(c) Dont 2 postes effectivement occupés
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Auteur

Observatoire des Relations Administratives entre les Cultes, la Laïcité organisée et l’État (ORACLE), CIFOP, Charleroi. Secrétaire général du Centre de Recherche en Action Publique, Intégration et Gouvernance (CRAIG). Coordinateur de l’Observatoire des Relations Administratives entre les Cultes, la Laïcité organisée et l’État (ORACLE) et chercheur associé au Centre de Recherche et d'Interventions Sociologiques (CRIS-ULg), il est l’auteur de nombreuses publications sur le financement des communautés convictionnelles et a dirigé l’ouvrage Le financement des cultes et la laïcité : comparaison internationale et perspectives, Presses Universitaires de Namur, 2006

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