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II. Les points de vue des professionnels de la communication

Le “Lange Wapper” à Anvers ou le triomphe de David sur Goliath

Baudouin Velge

Texte intégral

  • 1 L’embouteillage permanent du ring d’Anvers est un problème majeur de mobilité pour le port et la v (...)

1Le 18 octobre 2009 les habitants d’Anvers rejetèrent, via un referendum, le projet de bouclage du ring d’Anvers par une combinaison d’un tunnel et d’un viaduc, le « Lange Wapper »1. L’échec du « Lange Wapper » illustre parfaitement la difficulté de réaliser des projets de grande envergure dans un pays comme le nôtre.

2Cette contribution utilisera le déroulement du projet du « Lange Wapper » pour illustrer de manière concrète l’importance d’une communication bien pensée, bien structurée et bien implémentée. Elle montrera aussi la difficulté de rattraper un projet confronté à une opposition bien organisée.

3La gestion de la communication d’un projet comprend trois phases. Dans une première phase, on établit une cartographie des parties prenantes (les « stakeholders ») et des risques ou opportunités qu’elles présentent. Dans une deuxième phase, on définit et on implémente une stratégie de communication proactive par rapport au projet. Finalement, la troisième phase concerne la communication réactive, souvent par rapport à des évènements imprévus.

Les stakeholders négligés du « Lange wapper » : l’embryon de l’échec

4Comment les décisions sont prises dans un projet, surtout public, est souvent plus important que quelle décision est prise. Ne pas consulter et informer correctement toutes les parties prenantes, et en particulier les citoyens, dès la conception du projet permet aux opposants de le critiquer à l’infini par après. Un stakeholder qui n’a pas pu exprimer son opinion risque de se transformer plus tard en un opposant redoutable. Il est probable que le « non » de nombreux anversois s’adressait plus à la manière dont la décision avait été prise, qu’à son contenu.

5En effet dans le cas du Lange Wapper de nombreux stakeholders n’eurent pas voix au chapitre lors du choix du tracé « tunnel-viaduc » (appelé plus tard « tracé BAM »). Les décideurs crurent que le concept de « landmark building », un viaduc prestigieux qui serait associé à Anvers dans le monde entier, suffirait à lui seul à convaincre les habitants d’Anvers. Ce fut une grossière erreur, qui aurait sans doute pu être évitée si on avait mieux tenu compte des desiderata de quelques uns dès le début.

6En effet au début du projet on ne se préoccupa pas d’asseoir une large légitimité du choix final. Beaucoup d’habitants se sentirent totalement exclus du processus de décision.

1999 : Naissance du projet

7En juin 1999 ABM, un consortium de bureaux d’études, fut chargé d’étudier six options possibles. Toutes envisageaient des tunnels, sauf une qui prévoyait un pont au-dessus de l’Escaut, la fleuve qui traverse la ville. Apparemment l’administration avait un faible pour le pont, qui permettrait de visualiser de manière spectaculaire le projet. Il apparut cependant rapidement que l’option pont était impossible, puis-qu’elle compliquerait le trafic des bateaux sur l’Escaut. Steve Stevaert, Ministre flamand de la Mobilité à l’époque, ordonna alors d’étudier une septième option, qui envisagerait un viaduc au-dessus des docks.

2000 : présentation de l’idée d’un viaduc

8Le 7 avril 2000 Camille Paulus, gouverneur de la province d’Anvers, convoqua, à la demande du Ministre Stevaert, les « Etats Généraux de la Mobilité » (Staten-Generaal). Les Staten-Generaal furent présentés comme représentant « toutes les forces vives d’Anvers ». Bien que les études n’avaient en principe pas été commandées en vue d’une décision finale, le Gouverneur Paulus présenta la solution tunnel-viaduc comme la seule possible. Il déclara même dans la presse que la construction pourrait être achevée d’ici 2005(!). En mai 2000 le Ministre Stevaert déclarait au Parlement flamand que les Staten-Generaal avaient décidé, et que l’administration se concentrerait désormais sur la « septième » option, celle qui incluait le futur « Lange Wapper ».

9Le projet fut intégré dans le BAM (Beheermaatschappij Antwerpen Mobiel), la société créée pour gérer tout le plan de mobilité d’Anvers, et dont le bouclage du ring d’Anvers est une des pièces maîtresses.

2006 : lancement officiel du « Lange Wapper »

10Un rapport d’effets sur l’environnement (MER : Milieu Effecten Rapport) fut commandé et délivré fin 2006. Les études de faisabilité de 1999-2000 furent présentées comme un « pre-MER » par le Ministre Stevaert, ce qui permit d’exclure toute alternative ne retenant que l’option tunnel.

  • 2 À bout de souffle.

11Le fait qu’une décision aussi importante fut prise aussi rapidement et par un nombre aussi restreint de personnes engendra évidemment beaucoup de ressentiment. Le manque de consensus original et de soutien large pour le projet fut à l’origine de nombreuses demandes d’études alternatives indépendantes. Rapidement le groupement « StRaten-Generaal » se profila comme le représentant de la population. Ils proposèrent un tracé alternatif, ne comprenant que des tunnels. Plus tard le groupement « Ademloos2 » se joignit aux protestations, se basant sur l’argument santé. Le manque de concertation à l’origine de la décision permit aux opposants de mettre en doute l’objectivité du BAM, du bureau d’études et même du MER. Des hommes politiques, y compris de la majorité, exigèrent l’étude d’alternatives.

2008 – 2009 : opposition virulente et organisation d’un referendum

12Poussé dans le dos par l’opinion publique, le Gouvernement Flamand se résigna à commander une nouvelle étude au bureau Arup-Sum en Juin 2008, qui n’apporta pas un soutien franc au « Lange Wapper ». Les opposants récoltèrent suffisamment de signatures pour exiger l’organisation d’un referendum, qui se prononça contre le projet, obligeant le gouvernement Flamand à « encommissionner » le projet.

13On étudiera dans le chapitre suivant la gestion proactive de la communication du projet. Il ne fait cependant pas de doute que l’insuffisance d’analyse rigoureuse des « stakeholders », dont l’existence de plusieurs n’apparut que plus tard, mena le projet à l’impasse dans laquelle il se situe aujourd’hui. « Passer en force » un projet, même si son but ultime est reconnu par tous, est un risque à ne pas prendre. Personne ne met en doute que la mobilité d’Anvers est un problème majeur, et que le bouclage du ring est une nécessité. Toute solution aura des détracteurs. Il convient de les gérer de façon anticipée, pour éviter le risque de mettre en péril le projet dans son ensemble. C’est ce qui est arrivé au « Lange Wapper ».

Une communication proactive insuffisante : le « Lange Wapper » devient un problème

14Une fois la décision prise, il convient de l’expliquer clairement à chacun, surtout ceux qui seront impactés négativement. Il faut aussi mettre en place un monitoring de tous les stakeholders, afin de réagir au plus vite aux problèmes et incompréhensions éventuels. La communication doit servir à expliquer au public pourquoi l’option choisie est la meilleure. Elle doit aussi arriver à encadrer efficacement les oppositions.

15Comme nous l’avons vu, le projet « Lange Wapper » démarrait sur de mauvaises bases. Cependant la communication tint trop peu compte des oppositions existantes et probables. Ainsi aucune explication claire et précise ne fut faite du pourquoi de la supériorité de la solution viaduc sur les solutions tunnel. La décision ayant été prise, on jugea inutile de s’appesantir sur les solutions évincées. On décida même d’appliquer la politique de la chaise vide lors de débats (télévisés) où les opposants au projet expliquaient leur point de vue.

16Ce n’est qu’en 2005 (5 ans après la décision !) que les premières photos simulées du viaduc apparurent. Elles occasionnèrent un choc au Conseil Communal d’Anvers, qui ne s’était apparemment pas rendu compte de l’impact visuel majeur du projet. Le Conseil ordonna promptement l’étude d’une option tunnel (l’alternative « Horvat ») !

17Deux problèmes en particulier jouèrent un rôle majeur dans la chute du projet : le sort du restaurant « Het Pomphuis » et de l’école pour enfants handicapés St. Joseph. Une gestion plus proactive de ces deux problèmes, qui auraient dû ressortir d’une bonne analyse des « stakeholders », aurait sans doute évité beaucoup de déboires.

18« Het Pomphuis » est un restaurant situé dans la zone des docks « ‘t Eilandje », 5 mètres en dessous du futur viaduc. En 2005 les « StRaten-Generaal » argumentèrent que le restaurant serait une victime du viaduc. Le propriétaire du restaurant introduisit une plainte au Conseil d’Etat en 2006, qui fut rejetée en 2007. Mais l’action des « StRaten-Generaal » en 2008, visant à mettre en doute l’indépendance de l’étude d’incidence, sema tant le doute dans les esprits, que l’auditeur du Conseil d’état accepta la plainte en appel en 2009.

19Même si le restaurant n’avait pas été identifié comme un risque dans l’analyse originale du projet, il aurait dû l’être lors du dépôt de la première plainte en 2006. Une solution de dédommagement aurait peut-être du être négociée pour désarmer le risque. Le fait d’avoir espéré que la justice prendrait le parti du viaduc augmente aujourd’hui le risque du projet.

20L’institut St. Joseph, une école pour enfants handicapés qui serait située 10 mètres sous le viaduc, s’inquiéta ouvertement du projet en mai 2008. Le staff médical craignait que le viaduc ne cause une accumulation de particules fines, très dommageable pour la santé des enfants, en particulier de ceux souffrant déjà de troubles respiratoires. Cette crainte fut exprimée suite à l’argumentation de « Ademloos » que le viaduc augmenterait substantiellement les particules fines au-dessus de la ville. BAM accepta de rencontrer l’école en juin 2008, mais commis l’erreur de montrer une maquette du viaduc qui omettait la future extension de l’école ! Ademloos bondit par contre sur l’occasion pour organiser une manifestation dans les rues d’Anvers avec les 500 élèves handicapés de l’école. Toutes les télévisions du pays montrèrent les images au journal télévisé, ce qui augmenta spectaculairement la conscientisation des anversois aux problèmes du « Lange Wapper ».

21Le BAM revint vers l’école quelques jours plus tard avec une « solution ». Le viaduc ne passerait pas au-dessus de l’école, mais juste à côté, et un mur antibruit réduirait les nuisances pour l’école. Cette solution ne fit qu’accentuer aux yeux de l’opinion les inconvénients du projet.

22Le cas de l’Institut St. Joseph attira beaucoup d’attention et permit in fine à Ademloos de dramatiser suffisamment le projet « Lange Wapper » pour arracher l’organisation d’un referendum. Le problème aurait cependant pu être géré très différemment, s’il avait été identifié plus tôt. Comme le directeur de l’école le reconnut plus tard, l’école n’était de toute manière plus implantée dans une zone appropriée. Progressivement elle s’était trouvée entourée de bâtiments industriels, de rails de chemin de fer et d’autoroutes. Les promoteurs du « Lange Wapper » auraient pu intégrer le déménagement de l’école dans leur projet, le communiquer proactivement et donner une visibilité très humaine à leur projet. Au lieu de ça ils ont donné une image d’incompétence (oubli de l’école) et ensuite de dureté (mur antibruit), qui a permis à l’opposition de créer un mouvement de foule contre le projet.

La communication réactive : souvent « too little, too late »

23La perception est cruciale en matière de communication. Le « first mover » a toujours l’avantage de présenter les faits à son avantage. Une communication réactive est donc sur la défensive. Idéalement elle doit trouver le moyen de présenter les faits de façon à reprendre l’initiative.

24Lorsque Karel Vinck fut nommé président du BAM en juin 2008, il prit en main personnellement la communication. Il prit toute une série d’initiatives qui auraient dû l’être bien plus tôt.

25Tout d’abord il rencontra les représentants des comités d’action, qui avaient été largement ignorés jusque-là. Ensuite il déclara que dorénavant le BAM rapporterait aux habitants d’Anvers de la même manière qu’au Parlement flamand. Le BAM décida aussi de soutenir l’hôpital universitaire d’Anvers dans une étude sur les conséquences sur la santé du projet. En décembre le BAM proposa aussi une solution pour le « St. Anna Bos », un bois qui risquait de disparaître lors de la construction. Enfin le BAM introduisit, mais beaucoup trop tard, un projet de déménagement de l’Institut St. Joseph.

26Cette attitude de communication ouverte du BAM était un progrès évident. Malheureusement elle arriva trop tard. Ademloos avait réussi à mobiliser une grande partie des habitants contre le projet. Le bourgmestre socialiste d’Anvers, Patrick Janssens, passa même dans le camp du non après le dépôt des conclusions du bureau d’étude Arup-Sum pendant l’été 2009. Il n’y avait plus moyen de bloquer le referendum. Malgré une campagne très active en faveur du oui de Karel Vinck et du BAM, qui mobilisa entre autres le patronat, l’issue négative pour le projet était inéluctable.

Conclusions

  • 3 « Not In My BackYard ».

27Tout grand projet (d’infrastructure) appelle des oppositions. Le phénomène « NIMBY »3 est très présent. Les personnes directement impactées de manière négative par le projet seront toujours plus actives que celles qui en bénéficieront et ne s’en rendent pas nécessairement compte. De plus Internet permet aux opposants de s’organiser et de communiquer très aisément et à peu de frais. Une communication bien pensée, bien organisée et bien suivie est donc de la première importance dans la réalisation d’un projet.

28Le problème du désengorgement du ring d’Anvers est reconnu par tous. Le projet « Lange Wapper » apporterait sans doute une solution au problème. Il comporte cependant des désavantages évidents pour ceux qui habitent à proximité du tracé. Son aspect esthétique est discutable. Il aurait sans doute été possible d’enthousiasmer les anversois pour le projet et de désarmer l’opposition la plus virulente. Malheureusement une analyse trop peu rigoureuse des oppositions éventuelles, une prise de décision trop autoritaire et une communication peu proactive du bien fondé du tracé choisi, ont permis aux opposants de prendre pied et de bloquer le projet.

29Le cas « Lange Wapper » devrait faire prendre conscience de l’importance de la communication à tous ceux qui ont de grands projets avec un impact sur la population. Ainsi il est essentiel d’incorporer une réflexion sur la communication au même titre que sur les aspects juridiques, techniques et financiers du projet.

Lexique

30Ademloos :

31« À bout de souffle ». Groupe d’opposition au projet « Lange Wapper ». Ils ont axé leur campagne essentiellement sur le risque de retombées massives de « poussières fines » sur les habitants en dessous du pont. Ils ont réussi à forcer le referendum.

32BAM :

33Beheersmaatschappij Antwerpen Mobiel (société de gestion Anvers mobile) : société créée par la région flamande en 2003 pour exécuter et coordonner le « Masterplan de Mobilité d’Anvers », approuvé par la région flamande en 2000. Le bouclage du ring en fait partie.

34‘t Eilandje :

35Zone d’habitation dans le Nord d’Anvers, entouré de docks. Elle se situerait sous le viaduc « Lange Wapper » en cas de construction.

36Horvath :

37Tracé remplaçant le viaduc par un tunnel sur le même parcours. Il fut considéré comme le moins réalisable et le plus cher.

38Patrick Janssens :

39Homme politique socialiste flamand (SP.a). Bourgmestre socialiste d’Anvers (SP.a) depuis 2003. Ancien président du parti. De supporter du projet, il devint un vif opposant après que l’étude Arup-Sum ait mis en doute la supériorité du viaduc en septembre 2008.

40Institut St-Joseph :

41École pour enfants handicapés, située sous le tracé du Lange Wapper. La manifestation de plusieurs centaines d’enfants handicapés dans les rues d’Anvers, sur les risques pour la santé des particules fines tombant du viaduc, a été un élément déterminant dans l’obtention de suffisamment de signatures pour l’organisation du referendum.

42Lange Wapper :

43Nom du viaduc qui doit boucler le ring d’Anvers.

44MER :

45Milieu effecten rapport (rapport sur les effets d’environnement) : étude publique sur les conséquences environnementales d’un projet. Le rapport sur le Lange wapper fut positif, mais contesté par beaucoup d’Anversois.

46Camille Paulus:

47Gouverneur de la province d’Anvers (1993-2008). Membre du parti libéral (Open VLD). Considéré comme le père du Plan de Mobilité d’Anvers et du « Lange Wapper » en particulier.

48Pomphuis:

49Restaurant trendy, situé dans la zone des docks. Il a introduit un recours au Conseil d’Etat contre le Lange Wapper. Le recours a été rejeté début 2010. Sint-Annabos: Bois de 96 hectares situé sur la Rive Gauche de l’Escaut. Le bois disparaîtrait en cas de construction du viaduc « Lange Wapper ».

50Staten-Generaal:

51« Etats-Généraux ». Convocation de la société civile organisée d’Anvers (patronat, syndicat, monde politique, ONG). Le fait de leur avoir exposé le projet fut considéré comme suffisant pour s’assurer l’assise de l’ensemble de la ville.

52Steve Stevaert:

53Homme politique socialiste flamand (SP.a). Ministre flamand de la mobilité au moment du choix pour le « Lange Wapper ».

54StRaten-Generaal:

55Littéralement : « Rues Générales ». Jeu de mot sur « Staten-Generaal » (voir plus haut). Groupe d’opposition au projet de viaduc. Il a réussi à arracher le referendum en unissant ses forces au groupe d’opposition « Ademloos ». (voir plus haut).

56Karel Vinck :

57Chef d’entreprise respecté en Flandres. Ex-président du VEV (patronat flamand). Nommé comme président du BAM par le gouvernement flamand en 2008, lorsque l’opposition devint très forte. Il n’arriva pas à éviter un vote négatif lors du referendum.

Notes

1 L’embouteillage permanent du ring d’Anvers est un problème majeur de mobilité pour le port et la ville d’Anvers, ainsi que pour la Flandre et la Belgique. Une solution évidente est de « boucler» le ring par le nord et l’ouest.

2 À bout de souffle.

3 « Not In My BackYard ».

Auteur

Administrateur-délégué Interel

© Presses universitaires de Louvain, 2010

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