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La coopération économique entre les deux Irlandes

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Anne Groutel

Vers une économie insulaire globale ?

Texte intégral

1Les mécanismes qui régissent le processus d’intégration sont, aujourd’hui encore, une source d’interrogation. Les grandes théories qui s’y rapportent (fonctionnalisme, transnationalisme et fédéralisme) n’offrent que des explications partielles du phénomène. P. Braillard et M.R. Tjalili reconnaissent les limites de chacune mais estiment cependant qu’elles sont complémentaires. Aussi prônent-ils une approche multidimensionnelle en partant du principe que le processus en question est fondé à la fois sur des besoins techniques et économiques et sur une volonté politique, ainsi que sur des attitudes et des comportements sociopolitiques, en particulier ceux des élites. La communication entre les acteurs sociaux revêt une importance particulière. Selon eux, il est fondamental qu’un certain sens de la communauté se développe chez les élites. L’apparition d’une certaine compatibilité des principales valeurs des sociétés serait tout aussi nécessaire. En outre, celle-ci faciliterait la prévision mutuelle des comportements. Toutefois, P. Braillard invite à la prudence car les cas de processus d’intégration étant à ce jour peu nombreux, il n’existe pas de modèle pouvant infailliblement être appliqué à tous les types de sociétés. Conclure que les deux Irlandes sont ou non sur la voie de l’intégration économique serait donc une entreprise risquée. Néanmoins rien n’empêche de détecter la présence (ou l’absence) des facteurs qui semblent jouer un rôle dans le processus et de les considérer simplement comme des indicateurs.

2Cependant, quelques mises au point s’imposent. En premier lieu, d’aucuns ont tendance à faire l’amalgame entre « intégration économique » et « intégration politique ». Certes, l’Union européenne poursuit ces deux objectifs. Mais, le cas de l’Union économique Benelux prouve que des pays peuvent avoir pour seul objectif de resserrer leurs liens économiques grâce à la libre circulation des personnes, des capitaux, des biens et services. À cette fin, les pays membres s’efforcent de coordonner leurs politiques dans le domaine économique, financier et social pour garantir les meilleures conditions de vie possibles à leurs populations.

3Son histoire montre qu’effectivement une volonté politique fut nécessaire et que l’Union économique Benelux s’est dotée d’institutions, mais sans qu’il ne soit jamais question de l’intégration politique des trois pays qui la composent. D’ailleurs, aucun de ces organes n’a un caractère supranational. Par l’intermédiaire de ces institutions les trois États négocient des politiques communes. Parmi les domaines dans lesquels ils s’efforcent de coordonner leurs politiques, on note, entre autres : les transports et communications, l’aménagement du territoire, l’environnement, l’énergie, le tourisme, le développement industriel, ainsi que la politique concernant les petites et moyennes entreprises. Cette coordination n’est pas une tâche facile et elle semble plus avancée dans certains domaines que dans d’autres. Il n’en reste pas moins que l’Union Benelux est un exemple concret qui illustre comment des pays ont pu pousser leur coopération dans le seul but de réaliser leur intégration économique. Ce terme, aujourd’hui encore, désigne plus un processus qu’un état, dans la mesure où même au sein de l’Union européenne, une référence en la matière, l’intégration (économique) est loin d’être achevée. Le processus en lui-même consiste à harmoniser les politiques, ce qui a pour effet de faciliter l’intégration. Dans le cas qui nous occupe, si la coordination des politiques mises en œuvre dans les deux Irlandes est possible dans certains domaines, il faut admettre qu’elle sera forcément limitée par le fait que l’Irlande du Nord n’est pas un État souverain.

L’Europe, promotrice de l’intégration économique des régions périphériques

4À la fin des années quatre-vingt, les instances européennes, conscientes des dangers potentiels de l’intégration pour les régions périphériques, généralement à la traîne sur le plan économique, tentèrent de créer des mécanismes afin d’y remédier. Le traité de Maastricht formalisa l’existence du Comité des régions, un conseil consultatif, composé de membres de collectivités locales et régionales, qui présente des recommandations en matière de politique régionale. Bruxelles a ainsi donné aux régions les moyens de faire valoir leurs intérêts directement.

5Un certain nombre d’initiatives concrètes furent également mises en place pour créer un espace économique unique aussi uniforme que possible. Le programme Interreg I avait pour objectif de remédier aux problèmes de développement des régions frontalières à l’intérieur de l’Union. Il devait aussi servir à promouvoir la création de réseaux transfrontaliers de coopération. Le programme Interreg I associant les deux Irlandes dura de juillet 1991 à décembre 1993.

6Dès 1992, certaines difficultés inhérentes au programme apparurent. L’obligation de cofinancement, par exemple, compliquait son fonctionnement. Ce problème était exacerbé dans les pays où le système de gouvernement était très centralisé. En effet, les personnes qui présentaient des projets à caractère transfrontalier devaient s’adresser aux administrations centrales. La plupart des États participants firent en sorte d’y remédier. À l’instar des autres pays, des structures locales, à qui des responsabilités et un budget propres auraient été confiés, auraient pu assurer la gestion du programme. Mais les gouvernements britannique et irlandais laissèrent les choses en l’état et les candidats durent continuer à s’adresser à la fois à l’administration de Belfast et à celle de Dublin. Par ailleurs, la majorité des initiatives financées par Interreg I sur l’île furent régionales et non transfrontalières.

7En 1993, la Commission européenne, qui commença à tirer les leçons du programme, insista sur la nécessité de dresser des stratégies intégrées afin de pouvoir apporter des solutions adéquates aux problèmes des régions frontalières. Il était impératif que les collectivités locales ainsi que les partenaires sociaux participent à l’élaboration et à la mise en œuvre de ces plans. En dépit de ces appels du pied répétés, le Northern Ireland Office ne modifia pas le cap. En revanche, au sud de la frontière, le North West Sub-Region Interreg Review Committee, un groupe au sein duquel les collectivités territoriales et les partenaires sociaux sont représentés, fut mis en place.

8Le bilan d’Interreg I réalisé par des consultants indépendants, tout en reconnaissant les mérites de ce programme, mit en lumière un certain nombre de faits accablants pour le Northern Ireland Office et les autorités de Dublin : lenteurs administratives, retards dans le versement des sommes promises, confusions quant aux projets pouvant être financés dans le cadre d’Interreg, diffusion d’informations trop limitée. En outre, le vocabulaire utilisé dans la documentation était difficile à comprendre et de nature à décourager les candidats. De ce point de vue, les agences gouvernementales furent avantagées et, dans les faits, ce furent elles qui présentèrent la majorité des demandes. Le NIO fut de nouveau montré du doigt pour n’avoir associé ni les partenaires sociaux ni les collectivités locales aux décisions concernant l’allocation des ressources du programme. La plupart, se sachant tenues à l’écart, ne se sentirent pas concernées. Ceci était d’autant plus regrettable au vu du peu de projets à caractère transfrontalier qui furent soumis et acceptés.

9Par ailleurs, le bilan du programme mit en exergue le manque de coordination entre les administrations de Dublin et de Belfast. Dans les faits, ni les procédures employées, ni les priorités, ni les critères de sélection ne furent harmonisés. Un fichier commun ne fut même pas créé.

10Si la nature du programme Interreg ne fut à aucun moment mise en cause par les autorités et qu’il permit des avancées en matière de coopération transfrontalière, sans qu’elles rencontrent d’opposition catégorique de la part des unionistes, le bilan d’Interreg I fut pourtant mitigé. Des critiques dénoncèrent le manque de vision stratégique à long terme des autorités étatiques. Au vu des lourdeurs administratives qui limitèrent l’impact dudit programme, certains suggérèrent même que les États représentaient le plus gros obstacle à la coopération transfrontalière.

11Des mesures furent mises en place pour améliorer les résultats d’Interreg II. Par ailleurs, les cessez-le-feu décrétés par l’IRA et les organisations paramilitaires loyalistes, durant l’été et l’automne 1994, pouvaient laisser espérer une augmentation sensible du nombre de projets transfrontaliers. De fait, le programme permit la création de partenariats entre comtés frontaliers. En outre, des élus locaux menèrent une campagne discrète pour établir un consensus entre tous les Conseils de district frontaliers d’Irlande du Nord (une condition sine qua non) dans le but d’adhérer à l’Association européenne des régions frontalières dont l’Irlande était déjà membre. Ce fut chose faite en 1997.

12Toutefois, en dépit de l’expérience acquise et d’un climat politique plus calme, les résultats ne furent guère plus encourageants et ne firent pas apparaître de grands changements par rapport à Interreg I. Pourtant, en 1993, les deux autorités avaient inclus un chapitre commun dans les propositions relatives à l’allocation des fonds structurels pour la période 1994-1999. Mais force est de constater que celui-ci eut principalement valeur de symbole. Les mêmes problèmes persistaient. En outre, de nombreuses personnes dont le projet avait été refusé estimèrent que les raisons invoquées étaient floues, ce qui engendra toutes sortes de griefs et d’allégations de discrimination. Ceci allait à l’encontre de l’essence même du programme.

13Certes, d’aucuns pourraient arguer que le faible nombre de projets transfrontaliers soumis dans le cadre d’Interreg était simplement dû au manque d’intérêt, dans tous les sens du terme, pour ce genre d’initiative. Mais certains éléments tendent à montrer que la nature très centralisée de la gestion du programme, imposée par les autorités, était effectivement le principal obstacle à l’évolution vers une plus grande intégration des régions frontalières, voulue par Bruxelles.

14Fin 1994, quelques semaines seulement après que l’IRA et les organisations paramilitaires loyalistes eurent décrété un cessez-le-feu, les instances européennes tinrent à faire un geste afin de promouvoir la paix et la réconciliation en Irlande du Nord. Ainsi, une autre initiative européenne fut-elle créée dans ce but, le Programme pour la paix et la réconciliation I. Celui-ci comportait un élément nouveau extrêmement important puisque l’Union européenne exigea la participation active des organisations non gouvernementales et des partenaires sociaux. En Irlande du Nord, des organisations appartenant à ces deux catégories firent donc office d’intermédiaires et gérèrent 60 % des ressources du programme. Les administrations eurent en charge les 40 % restant. Des partenariats, composés de représentants des collectivités locales, des organisations patronales et syndicales et des organisations non gouvernementales, furent également mis sur pied, en Irlande du Nord uniquement. Ils furent chargés de préparer des propositions détaillées afin d’obtenir le financement de projets dans leur district.

15En ne tenant compte que des projets à caractère économique et transfrontalier, on obtient un total de 928 dossiers pour le Programme pour la paix et la réconciliation contre 177 pour Interreg II. Une étude menée auprès des participants révéla que, face aux administrations, les organes intermédiaires étaient jugés beaucoup plus performants en ce qui concernait la qualité des informations et des conseils fournis ainsi que le traitement des demandes. Une promotion et une dissémination d’informations beaucoup plus efficaces ainsi que sa gestion décentralisée firent du Programme pour la paix et la réconciliation un véritable succès.

La mobilisation des partenaires sociaux

16Au début des années quatre-vingt-dix, le concept d’intégration économique européenne commença à se concrétiser et l’idée germa dans l’esprit d’un certain nombre d’élites du monde des affaires, tant au nord qu’au sud de la frontière, que le même principe pourrait être appliqué dans le cas des deux Irlandes. En octobre 1989, la Irish Association organisa une conférence sur les implications de l’intégration économique européenne. Sir George Quigley, président de l’Ulster Bank, y présenta un plan grâce auquel la coopération entre les deux Irlandes pourrait permettre d’optimiser les avantages du marché unique. Venant de la part d’un ancien fonctionnaire de l’administration d’Irlande du Nord, ces propos pouvaient surprendre.

17L’intensification du commerce entre les deux parties de l’île fut l’objectif prioritaire qu’il fixa lors de cette conférence. Les entreprises y étaient, selon lui, de trop petite taille pour faire face à la concurrence européenne et devaient conclure des alliances si elles voulaient tirer leur épingle du jeu. Il était nécessaire d’optimiser les ressources. Les industries des deux Irlandes pouvaient se grouper pour entreprendre des études de marché et des projets de recherche. Tout en reconnaissant que les agences pour le développement industriel étaient concurrentes, il affirma qu’elles devaient tout de même coopérer afin d’attirer de nouveaux investisseurs, américains et asiatiques en particulier. Elles devaient participer ensemble à un plus grand nombre de salons professionnels à l’étranger, organiser des missions de prospection communes et joindre leurs efforts de recherche afin de déterminer l’incidence possible de l’intégration européenne sur certains secteurs de l’économie. Grâce à des rationalisations, il serait possible de faire baisser les prix de l’énergie et de permettre aux entreprises d’être plus compétitives. Sir George Quigley suggéra également la création d’un forum Nord-Sud où des questions économiques et commerciales seraient discutées.

18En Irlande, l’idée gagna du terrain. Au mois d’avril 1990, Alan Gillis, président de la Irish Farmers Association, suggéra que les industries du secteur de l’agro-alimentaire entreprennent des efforts communs pour rationaliser leurs initiatives promotionnelles sur les marchés extérieurs. En Europe, l’île d’Irlande était perçue comme étant principalement rurale. Il était donc proposé d’exploiter cette image et de présenter les denrées agricoles comme des produits sains et naturels. Par ailleurs, Alan Gillis appela les gouvernements à coopérer afin d’obtenir une part aussi large que possible des fonds structurels pour le développement du secteur primaire dans les deux parties de l’île. Enfin, il insista sur l’urgence d’harmoniser les mesures prises dans le cadre de la politique agricole afin d’estomper les disparités entre les deux Irlandes.

19Il fallut toutefois attendre 1992 pour que le concept « d’économie insulaire globale » (an all-Ireland economy) fût clairement exprimé par George Quigley. Son discours au congrès annuel de la Confederation of Irish Industry fit grande impression sur l’assemblée. Il voulut démontrer la nécessité d’une plus grande intégration économique à l’échelle de l’île. Le but était de promouvoir, entre autres, la croissance afin de renforcer l’assise économique de l’île dans son ensemble. Il deviendrait alors possible de faire face à une concurrence accrue qui ne manquerait pas de découler de l’ouverture du marché unique. Selon lui, les deux Irlandes n’avaient pas forcément à en tirer des bénéfices équivalents, toutefois elles devraient avoir le sentiment que l’exercice leur était profitable. Par ailleurs, il ne s’agissait pas d’en faire une forteresse, bien au contraire. Tout en renforçant l’économie de l’île, il fallait également promouvoir les exportations vers l’Europe. Afin de pouvoir créer des synergies, il était impératif d’améliorer les voies d’accès entre les deux parties de l’île. La modernisation de la ligne de chemin de fer entre Belfast et Dublin pouvait également contribuer à faciliter les contacts.

20Il était, d’après lui, aussi nécessaire de développer des canaux qui permettraient à l’information de circuler. Il était essentiel de faciliter la mise en relation de personnes susceptibles d’avoir des intérêts communs et la création de réseaux de contacts. Les autorités devaient jouer un rôle en la matière et également faire en sorte que les marchés publics fussent plus accessibles aux uns et aux autres.

21Sir George Quigley espérait donc que les deux Irlandes puissent former un espace économique unique. La coordination des politiques dans certains domaines comme le tourisme, les transports, l’énergie et l’agriculture devait y contribuer. Il est toutefois clair qu’il s’agissait uniquement de faciliter leur intégration économique. Selon lui, il était primordial qu’il n’y eût aucune visée politique, affichée ou non.

22Enfin, aux États-Unis et en Europe, remarqua-t-il, certains pôles de croissance avaient pris tant d’ampleur qu’ils avaient fini par former des « couloirs économiques ». Or des contraintes artificielles avaient empêché l’apparition d’un tel phénomène entre Dublin et Belfast. Aussi était-il nécessaire de tout mettre en œuvre pour y remédier. Ce projet pourrait servir de laboratoire au développement d’une stratégie axée sur la croissance qui permettrait de créer des emplois à l’intérieur du couloir dans un premier temps, puis dans les zones environnantes. Cette expérience pourrait ensuite être reproduite dans d’autres régions de l’île.

23Les idées prônées par Sir George Quigley eurent indéniablement une influence sur les organisations patronales de l’île dans les années qui suivirent. En 1990, la Confederation of Irish Industry (devenue la Irish Business and Employers Confederation) et la branche nord-irlandaise de la Confederation of British Industry (CBI (NI)) commencèrent à envisager sérieusement de combiner leurs efforts.

24Selon leurs estimations, le taux de croissance de l’économie de l’île pouvait atteindre 5 %. En outre, le volume du commerce Nord-Sud pouvait être multiplié par trois et permettre la création de 75 000 nouveaux emplois. Convaincues que cet objectif était réalisable, elles passèrent un accord de partenariat et créèrent un organe commun permanent, le IBEC-CBI (NI) Joint Business Council, en janvier 1991. Celui-ci reprit les suggestions de Sir George Quigley à son compte. Dès sa création, le groupe s’attela à cerner les obstacles au commerce intra-insulaire et à élaborer une stratégie visant à y remédier. Hormis l’état des infrastructures, les retards causés par les divers contrôles à la frontière, la situation politique en Irlande du Nord et les fluctuations monétaires, plusieurs entraves furent identifiées : le manque d’information, les réticences d’ordre psychologique et la difficulté d’obtenir des contrats sur les marchés publics dans l’autre partie de l’île. Le Joint Business Council, voulant jouer le rôle de catalyseur, organisa des rencontres entre des entreprises ayant un degré de complémentarité suffisant pour faire affaire. En effet, compte tenu du fait qu’en 1994 seulement 8 % des entreprises irlandaises s’approvisionnaient auprès de fournisseurs nord-irlandais, il restait un potentiel inexploité. Exporter vers « l’autre » Irlande pourrait représenter un galop d’essai et permettre aux petites entreprises de limiter les risques. Pour celles qui étaient rompues aux pratiques du commerce international, l’autre partie de l’île pourrait servir de banc d’essai avant le lancement d’un nouveau produit à plus grande échelle.

25Un fait est établi : le nombre des participants depuis la création du programme s’élevait à plus de deux mille en août 1997. En juillet de la même année, le directeur nord-irlandais du Joint Business Council déclara que deux mille emplois avaient été créés en Irlande du Nord. Il serait hâtif d’attribuer ces résultats uniquement au programme en question, puisque les cessez-le feu intervinrent pendant cette période. Toutefois, il y a sûrement contribué.

26L’effet qu’ont eu les initiatives du Joint Business Council sur le développement du « couloir économique » entre Belfast et Dublin est difficile à évaluer. L’organe mena une campagne énergique auprès des autorités pour obtenir la modernisation de la ligne ferroviaire Dublin-Belfast. Il est cependant peu probable que l’amélioration des infrastructures entre les deux villes suffise à la réalisation de ce projet de grande ampleur qui, de toute évidence, nécessiterait la coordination des politiques menées par les autorités dans plusieurs domaines.

27Les initiatives de la CBI (NI) et de l’IBEC ne furent pas des cas isolés. Les chambres de commerce ainsi que les bureaux du Institute of Directors à Dublin et Belfast amorcèrent également un rapprochement. Les années quatre-vingt-dix virent par ailleurs la multiplication des conférences sur le thème de l’intégration économique Nord-Sud. Les élites du milieu des affaires et ces diverses organisations prirent donc conscience des défis que représentait l’intégration européenne. Il ne fait aucun doute qu’elles répondirent à une attente des hommes d’affaires. La perspective de l’ouverture du marché unique et la crainte d’une concurrence accrue inquiétaient un grand nombre de petites entreprises, en particulier au nord de la frontière. L’angoisse de voir s’accroître l’isolement dû à la situation périphérique de l’île était bien présente dans les esprits. Dans le passé, les hommes d’affaires nord-irlandais, en majorité unionistes, ne s’étaient guère tournés vers le marché irlandais. Confrontés à un « danger » venant de l’extérieur, ils commencèrent à s’y intéresser de plus près. En outre, la perspective d’un avenir incertain amena les esprits à se concentrer sur les faiblesses et problèmes communs aux deux économies.

28Par ailleurs, le Irish Congress of Trade Unions fit pression sur les gouvernements pour que certains projets Nord-Sud fussent adoptés et essaya de promouvoir la coopération entre les agences chargées du développement industriel. Pour cette organisation syndicale également, la perspective de l’ouverture du marché unique était inquiétante, car elle pouvait représenter une menace pour l’emploi. De fait, l’ICTU encouragea les initiatives du Joint Business Council, puisque l’augmentation du commerce Nord-Sud pouvait inciter les entreprises à embaucher. Dès le début des années quatre-vingt-dix, le Northern Ireland Council for Voluntary Action (NICVA), un organisme servant de support aux organisations non gouvernementales d’Irlande du Nord, adhéra, lui aussi, aux idées prônées par George Quigley.

29Malgré des priorités différentes, mais avec au moins un point en commun, le désir de voir une plus grande coopération Nord-Sud, la CBI (NI), l’ICTU (Northern Committee), la Ulster Far-mers Union et le NICVA formèrent un groupe, en 1993, pour faire pression sur le gouvernement britannique, au moment où il préparait le programme destiné à recueillir une part des fonds régionaux européens. En 1996, le groupe formalisa ses liens et prit le nom de Concordia.

30Il serait néanmoins inexact d’affirmer que l’idée d’une économie insulaire globale fit l’unanimité. Un groupe, les Business and Professional People for the Union, créé en 1995, considère le renforcement des liens économiques avec l’Irlande comme étant dangereux puisqu’il pourrait nuire à ceux qui existent entre la province et la Grande-Bretagne. Ce groupe dénonce, par ailleurs, l’attitude d’organisations telles que la CBI (NI) et les chambres de commerce qui, selon lui, serviraient de relais à la politique gouvernementale britannique et irlandaise en Irlande du Nord. Il remet donc en question l’indépendance de ces organisations. Toutefois, contrairement à ces dernières, les Business and Professional People for the Union ne mènent pas d’initiatives concrètes pour promouvoir le commerce Ouest-Est. Ce projet n’a pas vraiment une vocation économique. Il est l’œuvre d’hommes politiques qui défendent un unionisme extrême tels Ian Paisley, Peter Robinson (Democratic Unionist Party) ou bien encore Robert McCartney (United Kingdom Unionist Party). Probablement inquiets du succès des initiatives du Joint Business Council et redoutant l’adhésion des hommes d’affaires nord-irlandais au concept d’une économie insulaire globale, ils décidèrent de réagir. Mais le discours tenu par cette organisation ne fait pas recette et ses adhérents ne sont guère nombreux.

31L’autre phénomène marquant de ces dernières années est l’émergence de la volonté de certains groupes d’influer sur les acteurs de la scène politique d’Irlande du Nord, au nom du progrès économique. Le document cadre présenté par les gouvernements britannique et irlandais le 22 février 1995 fit une large place à la coopération Nord-Sud. Il suggéra la création d’organes Nord-Sud dans le but d’améliorer la gestion de certains secteurs d’intérêt commun aux deux économies. Les présidents de la CBI (NI), du Institute of Directors et de la Chambre de commerce de Belfast prirent parti en approuvant publiquement les propositions contenues dans ce document.

32En 1996, à la suite des événements de Drumcree, village qui fut la scène de violentes émeutes, des membres de la communauté catholique boycottèrent les commerces et entreprises des protestants qui y avaient pris part. Certaines sociétés irlandaises furent accusées d’avoir fait de même. Les partenaires sociaux furent convoqués par le ministre chargé de l’économie de l’Irlande du Nord dans le but de discuter de ce problème. Quelque temps après cette rencontre, sept organisations, dont la CBI (NI) et l’ICTU, décidèrent de se grouper afin de faire pression sur les politiques pour qu’ils trouvent un terrain d’entente et ramènent le calme nécessaire à l’activité économique. Ainsi naquit le Groupe des sept (Group of seven ou G7) qui est aujourd’hui encore très actif.

Avocats et détracteurs dans les milieux intellectuels du concept d’économie insulaire globale et d’intégration

33L’ouverture du marché unique puis, quelque temps plus tard, les cessez-le-feu et la perspective d’une paix possible en Irlande du Nord firent réagir les milieux intellectuels. En premier lieu, ces événements ranimèrent le débat sur le caractère économiquement réalisable de la réunification que l’on aurait pu croire clos depuis que les études menées dans le cadre du New Ireland Forum en 1984 avaient mis en lumière les difficultés économiques quasi insurmontables que l’Irlande aurait rencontrées s’il y avait eu fusion des deux territoires. L’aspect économique de la réunification est, bien entendu, une question distincte de celle de la simple coopération économique. Cette dernière n’en échappe pas pour autant à la politisation. Les intellectuels se montrèrent partagés quant à la nécessité de créer des organes communs tels qu’ils avaient été envisagés dans le document cadre de 1995. Chacun émit sa propre théorie dont les arguments n’étaient ni totalement nouveaux ni entièrement économiques.

34Le professeur James Anderson, constatant que l’intégration européenne avait servi de catalyseur, y vit une raison justifiant la création d’un cadre institutionnel afin de promouvoir l’intégration économique des deux Irlandes. Selon lui, le secteur privé ne pouvait à lui seul y parvenir et, de toute façon, cette mission était trop importante pour lui être confiée. Toutefois, les autorités ne devaient pas être laissées seules devant cette tâche, car des solutions dictées uniquement par les politiques ne feraient que perpétuer le conflit. D’où la nécessité d’une participation active de la population au processus de décision au sein d’un forum économique et social de l’île qui pourrait également promouvoir la réconciliation. Dans ce cadre, la coopération Nord-Sud, menée activement par les partenaires sociaux et les organisations non gouvernementales, contribuerait à la création d’une société civile dont les membres auraient des intérêts si semblables que ceux-ci finiraient par prendre le pas sur les arguments nationalistes et unionistes. On peut aussi voir dans cette proposition le moyen de faire converger les comportements socioculturels et d’entraîner la prise de conscience d’intérêts économiques communs, deux facteurs censés favoriser le processus d’intégration.

35Néanmoins, certains économistes se montrèrent plus prudents ou parfois même tout à fait hostiles. En 1995, Esmond Birnie et Patrick Roche, sans être ouvertement opposés à l’idée d’une coopération économique, rejetèrent en bloc l’idée de la création d’organes Nord-Sud. Ils examinèrent cinq secteurs de l’économie et s’attelèrent à démontrer leur inutilité dans chacun des cas. Les écrits d’un groupe d’intellectuels, le Cadogan Group, sont de la même veine. Leur argument principal était que ni les économistes qui présentaient le concept « d’économie insulaire globale » comme la panacée ni les politiques nationalistes n’avaient apporté la preuve du bien-fondé en termes économiques d’institutions communes.

36En réalité, les chercheurs et intellectuels de l’île, bien qu’ils revendiquent la validité scientifique de leurs arguments, travaillaient et travaillent encore soit dans une optique pro-réunification soit pro-union avec la Grande-Bretagne. Ainsi les mêmes données économiques donnaient-elles lieu à des interprétations différentes. Tel était, par exemple, le cas des chiffres du commerce Nord-Sud. En 1990, le montant des exportations irlandaises vers l’Irlande du Nord s’élevait à 816 millions de livres irlandaises. Celui des exportations de la province vers l’Irlande était de 500 millions. Selon les uns, ces montants étaient faibles, selon les autres, ils étaient substantiels et le niveau des échanges entre les deux Irlandes ne présentait aucune anomalie. Des mesures particulières ne s’imposaient donc pas.

37Par ailleurs, Esmond Birnie mena activement une campagne de « démystification » du « miracle » économique irlandais. Entre 1987 et 1993, le produit intérieur brut irlandais augmenta de 33,1 % alors que la moyenne européenne n’était que de 13,3 %, ce qui plaça le « tigre celte » parmi les économies les plus dynamiques de l’Organisation de coopération et de développement économiques. En 1995, le taux de croissance de l’Irlande s’éleva à 10,4 %. Non seulement l’Irlande avait gagné du terrain sur l’Irlande du Nord, mais les dirigeants irlandais purent, fin novembre 1996, s’enorgueillir du fait que leur pays avait dépassé pour la première fois la Grande-Bretagne en termes de revenus par habitant. Toutefois, selon Esmond Birnie, la réussite de l’économie irlandaise était surfaite et, en y regardant de plus près, ses résultats étaient du même ordre que ceux de l’Espagne. Fidèle à sa logique, il émit de sérieux doutes sur le développement de synergies intra-insulaires prônées par les élites du monde des affaires nord-irlandais. Aussi appela-t-il à la prudence ceux qui seraient tentés de regarder vers le Sud plutôt que vers l’Est. Cette possibilité était bien réelle, car ces bons résultats étaient autant de raisons pouvant inciter les hommes d’affaires nord-irlandais à s’intéresser au marché irlandais. En effet, un niveau de vie et une consommation en hausse signifient une demande accrue et donc des débouchés économiques.

38Dans les années quatre-vingt-dix, les économistes pro-union vinrent en quelque sorte à la rescousse des dirigeants des partis unionistes dont le discours jusqu’alors se résumait à : « l’Ulster dit “non” » (« Ulster says no” »). Ainsi durant les négociations qui précédèrent la signature de l’accord de 1998, ceux-ci purent-ils étayer leurs objections d’ordre politique à la création d’institutions Nord-Sud à l’aide d’arguments économiques.

39L’objectivité des économistes de l’île étant sujette à caution, il est difficile de se faire une idée précise de la pertinence d’une économie insulaire plus intégrée, même si le bon sens paraît la justifier. Il semble pourtant que les liens entre les deux économies soient en train de se resserrer comme l’indique l’évolution positive du commerce Nord-Sud dans les années quatre-vingt dix (voir le tableau ci-dessous). Parallèlement à ce phénomène, le commerce entre l’Irlande du Nord et la Grande-Bretagne a, certes, augmenté mais à un rythme beaucoup moins soutenu. La lourde dépendance des entreprises locales vis-à-vis des marchés du Royaume-Uni s’est progressivement érodée. Pendant les périodes 1995-1996 et 1996-1997, les exportations de produits manufacturés de la province vers l’Irlande ont augmenté de 8,3 % alors que ce pourcentage n’était que de 5,9 % en ce qui concerne les ventes à la Grande-Bretagne. La tendance fut la même entre les périodes 1996-1997 et 1997-1998. Par ailleurs, on note depuis quelques années une présence grandissante d’intérêts irlandais en Irlande du Nord. Investissements, rachats et prises de participation se multiplient. Dans certains secteurs, comme l’agro-alimentaire, on peut déjà parler d’un marché insulaire unique.

Chiffres du commerce entre l’Irlande et l’Irlande du Nord de 1983 à 2001

Chiffres du commerce entre l’Irlande et l’Irlande du Nord de 1983 à 2001

40Source : Central Statistics Office, Dublin, 2002.

41Dans un registre différent, le nombre de voyageurs ayant pris le train entre Belfast et Dublin doubla entre 1993 et 1998. Il n’est évidemment pas possible de déterminer l’évolution du nombre d’hommes d’affaires ayant emprunté cette ligne. Il n’en reste pas moins que l’on assiste à un accroissement des contacts entre les populations des deux parties de l’île. Cela pourrait leur permettre de mieux se connaître et faciliter une meilleure prévision mutuelle des comportements. Rappelons que cet élément entre en jeu dans le processus d’intégration. Il serait hâtif de conclure que ce dernier est enclenché dans le cadre des deux Irlandes, puisque nous avons vu que cela impliquait la présence d’autres facteurs. Cependant, ces diverses données pourraient laisser penser que les liens commerciaux intra-insulaires ont tendance à se développer. L’action combinée de la coopération de diverses organisations, l’ouverture du marché unique et un climat politique plus calme en sont, sans aucun doute, à l’origine. Il est toutefois difficile de déterminer la part exacte de responsabilité de chacun de ces facteurs.

Une économie insulaire globale : une volonté politique ?

42Les échanges Nord-Sud se sont accrus dans les années quatre-vingt-dix entre eux parties de l’île. Mais il reste à déterminer si les gouvernements y ont contribué et s’ils ont répondu aux appels du milieu des affaires. Il y avait jusqu’alors peu de concertation entre les deux autorités en ce qui concerne la gestion des programmes européens. Se sont-elles montrées déterminées à améliorer la coordination des politiques dans d’autres domaines pour faciliter une plus grande intégration économique entre les deux parties de l’île ? Y eut-il des signes concrets d’une coordination des politiques dans les années quatre-vingt-dix ? L’accord multipartite, conclu en 1998, fut-il la manifestation d’un consensus parmi les hommes politiques nord-irlandais sur la nécessité d’institutionnaliser les liens Nord-Sud et d’accorder les politiques économiques des deux Irlandes ? Les organes communs, qui ont résulté de l’accord entre les différentes parties, sont-ils susceptibles d’avoir un poids suffisant pour mener les deux économies sur la voie d’une plus grande intégration ?

La réponse des gouvernements aux attentes du monde des affaires

43En 1992, le Taoiseach Albert Reynolds exprima l’espoir que l’ouverture du marché unique amènerait les deux Irlandes à prendre conscience de leur destinée européenne commune et que les barrières psychologiques les séparant finiraient par tomber. Ensemble elles pourraient relever le défi européen. En instaurant une économie insulaire globale, elles seraient pleinement en mesure d’exploiter leur potentiel économique. À cette fin, il était nécessaire d’élaborer une stratégie économique cohérente à l’échelle de l’île tout entière. Qu’en fut-il ? Certains projets virent enfin le jour. L’une des réalisations majeures en matière de coopération, dans les années quatre-vingt-dix, fut la modernisation de la ligne ferroviaire entre les villes de Dublin et de Belfast. Après le rendez-vous manqué de la fin des années quatre-vingt, les deux autorités donnèrent leur aval au projet en 1992. Le service Enterprise fut inauguré en septembre 1997.

44Les agences pour la promotion des exportations commencèrent à coopérer plus étroitement à partir de 1991. Ce ne fut toutefois qu’en 1995 que le rythme des initiatives communes s’accéléra. Cette année-là, le An Bord Tráchtála publia pour la première fois un guide et des études de marché sectorielles à l’intention des hommes d’affaires irlandais désireux d’exporter vers l’Irlande du Nord. En octobre 1995, le premier forum destiné à mettre en relation les acheteurs du secteur public (Nord et Sud) avec les entreprises de l’île fut organisé. En 1997, l’agence irlandaise ouvrit des bureaux dans la ville de Belfast afin d’aider d’éventuels exportateurs irlandais à trouver des clients en Irlande du Nord. Des mesures concrètes visant à remédier au manque d’information sur les marchés furent enfin adoptées. Elles ont peut-être contribué à la hausse soudaine des exportations irlandaises vers la province à partir de 1997.

45Par ailleurs, après des années de négociations entre les deux administrations, la nouvelle fut enfin annoncée le 21 avril 1999 : la construction d’une route à quatre voies entre Newry et Dundalk devrait commencer en 2002-2003. Les autorités décidèrent finalement qu’une nouvelle route parallèle à la voie existante serait construite. Le coût total de ce projet est estimé à soixante millions de livres sterling. Étant donné que le tracé ne sera pas modifié, l’Irlande devra débourser quarante millions, mais les fonds européens devraient couvrir 75 % de la somme totale requise. En réalité, plus qu’une réponse aux pressions des hommes d’affaires, il est vraisemblable que la décision a été précipitée parce que les autorités s’attendaient à une réduction très sensible de leur part des fonds structurels européens. La situation économique des deux Irlandes s’étant améliorée, elles ne peuvent théoriquement plus prétendre à ces aides réservées aux régions dans le besoin. Elles diminueront progressivement pendant la période 2000-2006.

46L’ensemble de ces initiatives a sûrement facilité les liens commerciaux entre les deux parties de l’île. Cependant, il paraît évident que les autorités ne jouèrent pas véritablement un rôle de moteur dans la mesure où elles répondirent aux demandes des organisations patronales plutôt qu’elles ne les prévirent. Certes, le bilan interne de la coopération économique dans les années quatre-vingt-dix, qui fut dressé en 1997 par les différents secrétariats d’État d’Irlande du Nord, révéla que la coopération s’était intensifiée, dans la mesure où le nombre des initiatives communes avait augmenté par rapport aux années quatre-vingt. La majeure partie de ces projets fut partiellement financée par les fonds européens et / ou par le Fonds international pour l’Irlande. Mais en l’absence d’une stratégie aux objectifs précis et de mécanismes permettant l’évaluation des résultats, ce bilan se résume à une liste de projets distincts menés conjointement, certes, mais sans véritable ligne directrice.

47La décision unilatérale de Dublin de créer un titre de transport gratuit pour les retraités, valable dans toute l’île, illustre l’absence de coordination des politiques et montre les difficultés inhérentes au passage à un degré supérieur de coopération. Le ministère irlandais des Affaires sociales avait, à maintes reprises, tenté de convaincre les autorités de Belfast de participer au financement de cette initiative, en vain. Selon ces dernières, ce tarif préférentiel n’était pas une priorité compte tenu des ressources limitées consacrées aux transports en Irlande du Nord. Certes, la divergence des approches n’entraîna pas de conséquences graves en termes économiques. Toutefois, ce différend n’était pas un cas isolé.

48Le domaine de la pêche en mer est beaucoup plus complexe, car il est soumis aux règles en vigueur dans l’Union européenne. Bruxelles fixe le quota annuel par espèce pour chaque pays membre. Toutefois, en 1976, les instances européennes reconnurent l’importance économique de ce secteur dans certaines régions de la Communauté. La « préférence de La Haye » établit des quotas minimums pour certaines régions particulièrement dépendantes de la pêche. Dublin obtint des quotas plus élevés que l’Irlande du Nord. Le problème est que, pour en faire bénéficier l’Irlande, Bruxelles est dans l’obligation de limiter ceux des autres. En pratique, ce sont les pêcheurs d’Irlande du Nord qui en pâtissent. Cette question est une source de conflit entre l’Irlande et le Royaume-Uni depuis plusieurs années. Les deux pays ont pourtant mis au point un système apparemment ingénieux : quand ils pensent qu’ils n’atteindront pas la limite de leur quota, pour certaines espèces, ils les échangent. Les marins pêcheurs nord-irlandais s’estiment pourtant lésés, car cela ne suffit pas à compenser le manque à gagner causé par les restrictions qui leur sont imposées à cause de la politique irlandaise. En outre, ils affirment que l’Irlande pourrait ne pas recourir à cette « préférence » car, en réalité, elle n’atteint pas la limite de son quota global. Son but serait de provoquer délibérément une baisse des quotas accordés à l’Irlande du Nord et de contraindre le Royaume-Uni à procéder à un échange. À la veille de la signature de l’accord multipartite de 1998, aucun compromis n’avait encore été trouvé, alors que la grogne continuait à monter parmi les professionnels nord-irlandais de la pêche.

49L’affaire suivante fit beaucoup de bruit tant au nord qu’au sud de la frontière. En novembre 1996, le Bord Fáilte et le Northern Ireland Tourist Board annoncèrent le lancement d’une campagne publicitaire commune dans dix-sept pays à laquelle fut donné le nom de Tourism Brand Ireland. Des consultants furent chargés de concevoir un nouvel emblème pour l’occasion. Il représentait deux danseurs qui symbolisaient les deux Irlandes. Un petit trèfle (pour l’Irlande) et une touche de rouge (pour l’Irlande du Nord) en faisaient partie intégrante. En juillet 1997, le Fianna Fáil remporta les élections législatives. À peine entré en fonction, Jim McDaid, le ministre chargé du tourisme, annonça sa décision de changer cet emblème sans en avoir informé le NITB. Selon lui, le trèfle n’y était pas assez visible. Cette affaire eut des retentissements dans le monde politique en Irlande du Nord. Adam Ingram, le ministre britannique chargé de l’économie de l’Irlande du Nord, dénonça ce qu’il pensait être une manœuvre politicienne. L’affaire ne pouvait tomber plus mal, car les unionistes ne manquèrent pas de s’en servir lors des négociations en cours sur la création d’organes Nord-Sud. Selon eux, cela montrait bien que Dublin imposerait ses volontés au sein de ces institutions communes.

50Ces trois cas donnent un aperçu des obstacles qui, en pratique, entravèrent la coordination des politiques. De toute façon, il est patent que les administrations n’ont pas cherché à formuler une stratégie (économique) commune à long terme pouvant aider au développement d’une économie insulaire globale. D’ailleurs, en janvier 1998, le Taoiseach Bertie Ahern admit que la coopération transfrontalière existante, bien que bénéfique, n’avait pas un effet déterminant sur les performances globales des deux économies. Aussi était-il nécessaire, selon lui, de créer des organes communs.

L’accord du vendredi saint 1998 et la création d’institutions communes Nord-Sud

51L’accord anglo-irlandais de 1985, rappelons-le, accorda à l’Irlande un droit de regard sur les affaires nord-irlandaises. D’une part, ce principe ne fut jamais accepté par les unionistes. D’autre part, l’IRA provisoire ne cessa pas sa lutte armée et les paramilitaires loyalistes, de leur côté, redoublèrent d’activité. Les années quatre-vingt-dix furent marquées par une nouvelle tentative de règlement de la question de l’Irlande du Nord. John Hume, Gerry Adams, président du Sinn Féin, l’aile politique de l’IRA, et les gouvernements britannique et irlandais engagèrent des négociations. À cette époque, les têtes pensantes du Sinn Féin avaient déjà commencé à remettre en question la lutte armée menée par l’IRA et à considérer l’action politique sous un jour plus favorable. Gerry Adams et son bras droit, Martin McGuinness, entreprirent de convaincre l’IRA de déclarer un cessez-le-feu comme l’exigeait Londres. Ce fut chose faite le 31 août 1994. Six semaines plus tard, les organisations paramilitaires loyalistes annoncèrent à leur tour une trêve.

52La création de nouvelles institutions nord-irlandaises, le renforcement des relations entre l’Irlande et la Grande-Bretagne et l’institutionnalisation de la coopération Nord-Sud constituèrent les idées forces du document cadre présenté par les deux gouvernements, le 22 février 1995. L’un des rôles de l’organe Nord-Sud devait être de promouvoir la réconciliation. En outre, il devait remplir une mission dans le domaine économique. À cette fin, il était suggéré qu’il puisse avoir une fonction consultative et disposer de pouvoirs exécutifs. Il devait également, selon le texte, s’efforcer d’harmoniser les politiques mises en œuvre dans les deux Irlandes et de faciliter une plus grande intégration entre les deux économies. Bien entendu, le fait que ce fût le moyen de rallier les nationalistes joua un rôle déterminant. Il n’en reste pas moins que Londres et Dublin s’engagèrent dans un processus politique visant, entre autres, à créer un cadre institutionnel qui, en théorie, était destiné à aider la prise de décisions communes entre de nouvelles autorités en Irlande du Nord et le gouvernement irlandais. Cependant ces propositions devaient nécessairement être négociées au cours de discussions multipartites.

53Mais les unionistes refusèrent de s’asseoir à la même table que les représentants du Sinn Féin tant que l’IRA n’aurait pas rendu son arsenal. La position du gouvernement conservateur britannique était très délicate, car sa majorité parlementaire ne tenait qu’à un fil. Il ne pouvait en réalité se passer du soutien des députés unionistes qui siégeaient à Westminster. L’IRA, dénonçant la force d’inertie que lui opposait le gouvernement britannique, mit fin à la trêve le 9 février 1996. Il fallut attendre l’arrivée d’un Premier ministre travailliste, Tony Blair, pour que le dialogue reprît avec le Sinn Féin. L’IRA déclara derechef un cessez-le-feu, le 20 juillet 1997. Le Democratic Unionist Party et le United Kingdom Unionist Party refusèrent de participer aux pourparlers. Mais les représentants du Sinn Féin, et ceux de deux partis entretenant des rapports étroits avec les organisations paramilitaires loyalistes, le Ulster Democratic Party et le Progressive Unionist Party, en revanche, adhérèrent aux « principes Mitchell » au mois de septembre 1997 et s’engagèrent ainsi à ne recourir qu’à des moyens démocratiques et non violents dans la recherche d’une solution au conflit. Au terme de plusieurs mois de négociations, un accord fut conclu le 10 avril 1998, à Belfast. Il prévoyait, entre autres, l’instauration d’une assemblée et d’un gouvernement multipartite en Irlande du Nord et l’institutionnalisation de la coopération Nord-Sud.

54La première tentative de ce type, le conseil d’Irlande, envisagé dans le cadre de l’accord de Sunningdale, en 1973-1974, se solda par un échec cuisant. À cette époque, tout comme aujourd’hui, l’enjeu n’était pas simplement économique. Cependant un certain nombre d’erreurs ne furent pas reproduites. En signant l’accord de 1998, le gouvernement irlandais s’engagea à introduire des changements dans le contenu des articles 2 et 3, si symboliques, de la constitution, qui traduiraient l’acceptation du principe de consentement de la majorité de la population d’Irlande du Nord. Le peuple irlandais donna son approbation par voie de référendum. Le gouvernement britannique se montra disposé à apporter, en retour, des changements à sa législation. Tout en réaffirmant que l’Irlande du Nord continue à faire partie intégrante du Royaume-Uni, il y est énoncé que si la majorité de la population d’Irlande du Nord désire un jour appartenir à une Irlande unie, il n’y sera pas fait opposition. L’électorat nord-irlandais, qui fut également consulté, se prononça en majorité (71,1 %) pour les propositions contenues dans l’accord multipartite. La population de la province retourna aux urnes le 25 juin 1998, afin d’élire les membres de l’assemblée d’Irlande du Nord.

55Il ne faudrait toutefois pas conclure trop rapidement que, parce que les résultats du référendum furent favorables aux propositions de l’accord multipartite en Irlande du Nord, la communauté protestante était particulièrement enthousiaste à l’égard des institutions Nord-Sud. Celles-ci furent acceptées comme un « mal » nécessaire afin de parvenir à la paix. Il n’en reste pas moins qu’une courte majorité de protestants a contribué à donner, par des moyens démocratiques, une « légitimité » à l’institutionnalisation des liens Nord-Sud.

56Par ailleurs, la conclusion de l’accord multipartite de 1998 ne fut pas pour autant le signe d’une convergence des visions des principaux chefs de file nord-irlandais à propos de la future coopération Nord-Sud et / ou de l’idée d’économie insulaire globale. Les négociations concernant les futures institutions Nord-Sud furent rudes. L’accord prévoyait la création d’au moins six organes communs chargés de la mise en œuvre, dans les deux Irlandes, de décisions prises par le Conseil ministériel Nord-Sud. Une étude de faisabilité sur la création desdits organes fut réalisée par les fonctionnaires nord-irlandais et remise à David Trimble qui était alors Premier ministre (désigné) d’Irlande du Nord et à Seamus Mallon (SDLP), vice-Premier ministre (désigné). Elle ne porta que sur les douze domaines suggérés dans l’accord multipartite. La création immédiate d’institutions Nord-Sud fut jugée réalisable dans les domaines de la planification stratégique des transports, de la protection de l’environnement, des voies navigables, du tourisme, des pêcheries (exceptées celles situées sur le littoral), de l’aquaculture et des questions maritimes.

57À l’automne 1998, David Trimble et Seamus Mallon, entourés de leurs conseillers particuliers, commencèrent les pourparlers. Il fut entendu que les deux « camps » formuleraient trois souhaits chacun. Ces derniers devaient toutefois être négociés. En réalité, le processus consista principalement à trouver un compromis entre l’attitude minimaliste des unionistes et les ambitions nationalistes qui cherchaient à donner le plus de responsabilités possibles aux organes communs. Les suggestions émises de part et d’autre corroborent cette affirmation. Les unionistes proposèrent la création d’un organe Nord-Sud dans les trois domaines suivants : les voies navigables, le contrôle de l’hygiène alimentaire, l’aquaculture et les questions maritimes. Bien que ces questions puissent, sans conteste, bénéficier d’une action conjointe, on constate que leur choix s’est porté sur des domaines peu sensibles. Elles ont en commun d’être purement fonctionnelles et les décisions les concernant ne sont pas susceptibles d’avoir un impact considérable sur la stratégie économique de la province. En outre, la création de ces trois organes ne représente que la formalisation de la collaboration qui existait préalablement dans ces secteurs. Dans le camp nationaliste, les options possibles ne manquaient pas : le tourisme, les transports, les questions européennes, le commerce, etc. Ils optèrent pour le commerce, la gestion des programmes européens et la promotion de certains parlers celtiques.

58La création d’un organe Nord-Sud pour le commerce fut probablement l’une des questions les plus débattues. Alors qu’elle avait été suggérée dans le document cadre de 1995, elle ne figurait pas dans la liste indicative contenue dans l’accord multipartite de 1998. Les unionistes s’y étaient opposés. De fait, elle ne fut pas incluse dans l’étude de « faisabilité ». Le SDLP et le Sinn Féin, avec l’appui du gouvernement irlandais, insistèrent néanmoins pour que cette institution vît le jour. Ils tenaient, en outre, à ce qu’elle eût une large marge d’action, y compris dans le domaine de la promotion du développement industriel. Le désaccord portait surtout sur ce dernier point. L’argument avancé par les unionistes était que le taux d’imposition sur les sociétés, qui est peu élevé en Irlande, constituait un obstacle à l’harmonisation des politiques menées pour attirer les investisseurs étrangers. Après des semaines de négociations, un accord de principe fut finalement conclu, mais les nationalistes eurent à s’incliner sur la question du développement industriel.

59On peut regretter que la création d’un organe commun chargé de la planification stratégique des transports n’ait pas été retenue. Pourtant, selon les auteurs de l’étude de faisabilité, la création d’une institution était pleinement justifiée. De même, l’étude en question considérait que la coopération dans le domaine du tourisme était suffisamment développée pour passer à un stade supérieur : la fusion du NITB et du Bord Fáilte. Selon les auteurs, elle pouvait permettre d’adopter une vision commune, une approche intégrée, de présenter un produit plus adapté à la demande du marché et d’alléger les effectifs. Les négociateurs ne réussirent à se mettre d’accord que sur la création d’une entreprise publique commune, Tourism Ireland Ltd, chargée de la promotion de l’île à l’extérieur. Il s’agit tout de même d’un pas en avant. En effet, les revenus du tourisme pèsent lourd dans l’économie irlandaise. Dublin a accepté de déléguer toute la promotion de ce secteur à un organe commun. Notons que les négociations concernant la création de cette entreprise furent particulièrement longues et difficiles. Elle ne vit officiellement le jour que le 11 décembre 2000.

60L’Assemblée d’Irlande du Nord ratifia les propositions relatives aux institutions communes le 16 février 1999. Le 8 mars suivant, les Premiers ministres britannique et irlandais signèrent deux traités, l’un institua le Conseil ministériel Nord-Sud, l’autre les six organes communs.

Premiers pas des nouvelles institutions Nord-Sud

61Malgré ces avancées, la situation en Irlande du Nord n’est toujours pas réglée. La province est toujours périodiquement le théâtre de violents affrontements entre catholiques et protestants. Le processus de paix a, de par le passé, connu bien des rebondissements. Au mois d’octobre 2002, l’exécutif fut de nouveau suspendu. Il est à l’heure actuelle bien difficile de pronostiquer quelle sera l’issue de cette nouvelle crise. Les institutions Nord-Sud fonctionnaient presque normalement jusqu’à une époque récente et certaines tendances semblaient déjà se dessiner. Il convient, en tout cas, de distinguer l’action du Conseil ministériel Nord-Sud et celle des six organes communs.

62Le principe du Conseil ministériel Nord-Sud constitue indubitablement un énorme pas en avant dans la mesure où il représente un cadre institutionnel permanent au sein duquel les dirigeants irlandais et nord-irlandais, unionistes et nationalistes, se rencontrent périodiquement afin de discuter de questions d’ordre économique. Le Conseil, pendant les mois où il s’est réuni, a contribué à inscrire régulièrement la coopération économique Nord-Sud à l’ordre du jour des ministères.

63Étant donné le large éventail de tendances représentées au sein de l’exécutif, des heurts étaient à craindre. En effet, ainsi qu’on l’a dit, au lendemain de la conclusion de l’accord multipartite de 1998, les nationalistes et les unionistes étaient toujours loin de partager la même vision de ce que devaient être la nature et l’étendue de la coopération Nord-Sud. En réalité, le mode de fonctionnement du Conseil est conçu de façon à éviter les débats d’ordre politico-économique. Les rencontres Nord-Sud les plus fréquentes sont sectorielles. Lorsqu’elles ont lieu, trois ministres sont présents, un ministre irlandais et deux nord-irlandais. En effet, le texte fondateur de l’institution précise que le ministre nord-irlandais directement concerné par la question soumise à discussion doit obligatoirement être accompagné d’un ministre représentant l’autre communauté. Celui-ci a le droit d’intervenir si bon lui semble, mais le camp nord-irlandais doit être parvenu à une position commune avant la rencontre. Chaque réunion a pour objet une ou des questions bien précises. Cette fragmentation permet de concentrer les esprits sur des aspects particuliers et non sur l’ensemble de la politique à mener dans tel ou tel domaine. Ce processus réduit les risques d’affrontements.

64Certes, l’entente entre les membres de l’exécutif nord-irlandais n’était pas parfaite. Cependant, on constate qu’en coulisses, des alliances informelles se conclurent. Certaines étaient tout à fait inattendues et il semblerait que, dans ce cadre, les affinités personnelles l’emportaient sur les clivages politiques. En réalité, les ministres coopéraient sur la base du donnant donnant. Ainsi certains acceptaient-ils de soutenir le projet d’un collègue dans l’espoir que celui-ci leur rendrait la pareille le moment voulu. Ces arrangements conclus à l’abri des regards étaient de nature à faciliter les décisions à prendre dans le cadre Nord-Sud. Malheureusement, l’heure n’est plus à la collaboration et la crise actuelle empoisonne les relations au sein de l’exécutif.

65Par ailleurs, le fait que les initiatives entreprises par l’organe commun chargé de la promotion des liens économiques entre les deux Irlandes soient soumises à l’approbation de Sir Reg Empey, ministre unioniste (UUP) du Commerce et de l’Industrie, aurait pu être problématique. Cela ne semble pas avoir été le cas, bien au contraire. Celui-ci a adopté une approche pragmatique. Dès son entrée en fonction, il a, à maintes reprises, encouragé publiquement la promotion du commerce entre les deux Irlandes et a soutenu activement les initiatives de l’organe commun chargé de cette tâche. On remarque également qu’il s’est mis à utiliser des expressions qui, il y a quelques années, étaient bannies du vocabulaire unioniste. Ainsi a-t-il, en certaines occasions, parlé de marché insulaire de l’énergie (all-Ireland energy market), de l’île d’Irlande ou bien encore du sud pour désigner l’Irlande. Alors que David Trimble et son parti furent dans une large mesure forcés d’accepter les organes Nord-Sud, il était à craindre que les ministres unionistes fassent tout en leur pouvoir pour entraver leur fonctionnement. Si, au fil des mois, les ministres DUP ont fait preuve d’une évidente mauvaise volonté, il faut reconnaître que la plupart de ceux appartenant à l’UUP ont respecté les engagements pris.

66Certains éléments étaient donc tout à fait encourageants. D’autres, cependant, l’étaient moins. Le fractionnement des décisions permet certes de réduire les chocs frontaux du côté nord-irlandais, mais n’inhibe-t-il pas l’élaboration d’une stratégie à long terme ? Le Conseil Nord-Sud, à supposer qu’il puisse un jour de nouveau se réunir, ne risque-t-il pas de reproduire le schéma préexistant ?

67En matière de coopération, les États, comme cela a été dit, avaient jusqu’alors donné priorité à leurs intérêts nationaux. Mais d’aucuns espéraient que les rencontres régulières ayant lieu dans le cadre du Conseil finiraient par inciter les autorités irlandaises à réfléchir à une stratégie commune à long terme dans certains domaines. Il semble néanmoins que certaines attitudes du passé persistent.

68Le secteur de l’énergie est assez révélateur à cet égard. À la fin des années quatre-vingt-dix, l’Irlande, sachant le tarissement du gisement de gaz de Kinsale proche, se préoccupa des mesures qui permettraient d’assurer la continuité de l’approvisionnement. En réalité, jusqu’à ces derniers temps, la solution se limitait à importer davantage. En 1991, les autorités irlandaises, confrontées à une demande accrue, donnèrent leur accord à la construction d’un gazoduc entre la côte sud de l’Écosse et le nord du comté de Dublin. Le pays s’approvisionna donc en gaz via la Grande-Bretagne. L’installation fut mise en service en 1993. Cependant, la capacité de cette dernière étant devenue insuffisante, la construction d’une nouvelle conduite s’imposait. Sous l’administration directe, les autorités britanniques tentèrent de convaincre le gouvernement irlandais d’opter pour un gazoduc qui relierait la côte écossaise et Dublin en passant par Belfast. Elles firent valoir que les industries situées dans le « couloir économique » naissant situé entre les deux villes pourraient ainsi en bénéficier. Mais ce projet était plus onéreux qu’une connexion directe, similaire à celle qui existait déjà. Londres utilisa également l’argument de la centrale électrique de Coolkeeragh, située dans le comté de Londonderry, à proximité du Donegal. Cette entreprise privée dont l’entreprise publique irlandaise, le Electricity Supply Board, détenait 40 % des parts, devait se convertir au gaz pour continuer à être rentable. Si le gazoduc reliant l’Écosse à Dublin était passé par Belfast, il aurait été possible de construire une extension vers cette centrale. Ce cas était quelque peu compliqué, mais il constituait l’ébauche d’un plan intégré dans le domaine de l’énergie. À l’heure où l’exécutif entra en fonction, Dublin n’avait pris aucune décision. En effet, la découverte récente d’un nouveau gisement au large de la côte ouest de l’Irlande (Corrib, Achill island, Irlande) changeait complètement la donne.

69L’un des domaines dans lesquels Reg Empey aimerait voir l’instauration d’un marché insulaire unique est celui de l’énergie, et pour cause. En Irlande du Nord, le prix de l’électricité (pour les entreprises) est supérieur de 38 % par rapport à l’Angleterre et au Pays de Galles et de 75 % par rapport à l’Irlande.

70Ceci nuit à la compétitivité des entreprises de la province. Une étude conjointe fut d’ailleurs lancée par les ministres des deux Irlandes, en octobre 2000. Pourtant, malgré les efforts du ministre nord-irlandais, le gouvernement irlandais annonça, en mars 2001, qu’il donnait son accord à la construction d’un gazoduc allant directement des côtes écossaises à Dublin. Le Bord Gáis (organisme public irlandais) et Questar ont certes présenté un projet de construction de gazoduc reliant Dublin, Belfast et le Nord-Ouest. Mais cela ressemble à un « lot de consolation », car en réalité, ce projet a peu de chance d’être viable, surtout si l’Irlande impose une taxe au passage comme il en a été question. D’ailleurs, Reg Empey en a bien conscience. Selon lui, la décision irlandaise repousse d’au moins dix ans l’instauration d’un marché de l’énergie intégré dans l’île d’Irlande.

71Dans la période qui précéda la signature de l’accord de 1998, Bertie Ahern afficha à maintes reprises sa détermination à donner de la substance à la coopération Nord-Sud. À l’heure de la mondialisation, celle-ci devait être étendue à des secteurs stratégiques, affirmait-il. Pourtant, dans les faits, l’Irlande a des objectifs économiques bien établis et la coordination des politiques devra s’en accommoder. Autrement dit, des mesures pouvant contribuer à une économie insulaire globale seront prises à condition qu’elles n’entravent pas les grands objectifs économiques ou simplement les intérêts du gouvernement irlandais.

72La décision de l’Irlande d’adopter l’euro illustra la ligne que Dublin désirait suivre. En janvier 1998, Bertie Ahern regretta que le Royaume-Uni n’y adhérât pas dès son instauration car cela aurait facilité la voie vers une économie insulaire globale. Mais rester en dehors de la zone euro n’aurait, selon lui, en rien aidé sa construction à court terme. L’engagement total de l’Irlande envers l’Europe, déclara-t-il, était un élément vital de sa transformation économique, sociale et culturelle. La création de la monnaie unique étant le projet européen le plus important de notre époque, son pays se devait d’y participer. Les nouvelles structures destinées à faciliter la coopération Nord-Sud seraient chargées de régler les éventuels problèmes découlant de cette situation qu’il estimait n’être que transitoire. En réalité, celle-ci risque fort de durer et les fluctuations importantes entre les deux monnaies constituent un véritable problème pour nombre d’entreprises nord-irlandaises. En outre, il n’entre pas dans les responsabilités confiées à l’organe commun chargé de la promotion du commerce intra-insulaire, l’InterTradeIreland, de pallier ces effets négatifs.

73Par ailleurs, bien que l’Irlande du Nord dispose aujourd’hui d’un degré d’autonomie en matière économique, elle reste largement dépendante des décisions prises à Londres. Certaines vont à l’encontre de la promotion des échanges commerciaux Nord-Sud et / ou la création d’une économie insulaire globale. Ainsi le ministère des Finances britannique a-t-il décidé de faire payer une taxe aux poids lourds traversant son territoire, Irlande du Nord incluse. Les transporteurs irlandais y seront soumis alors que leurs collègues du Nord pourront circuler gratuitement en Irlande. De toute évidence, Londres se soucie peu de faciliter la tâche de l’InterTradeIreland.

74En outre, les agences nord-irlandaises chargées d’attirer des investisseurs étrangers aimeraient pouvoir leur offrir des conditions aussi avantageuses que l’IDA, l’organisme public irlandais. Malgré des tentatives répétées, Londres refuse toujours d’autoriser la province à adopter le système appliqué au sud de la frontière. De fait, les deux Irlandes ne font pas jeu égal et la province, bien que son économie se porte mieux depuis quelques années, est à la traîne par rapport à sa voisine.

75Le texte fondateur de l’InterTradeIreland comporte une liste détaillée des fonctions censées lui échoir. À la lecture de son premier bilan, il est clair que sa tâche a été sensiblement réduite. En matière de planification économique, il devait identifier les points communs entre les recommandations émises à propos des stratégies économiques à moyen et long terme du Royaume-Uni et de l’Irlande, dans le but de trouver des applications dans le contexte Nord-Sud. Le rapport annuel n’en fait aucunement mention.

76Il était aussi chargé de mettre sur pied un projet destiné à développer la prise de participation d’investisseurs dans des entreprises nécessitant des capitaux pour se développer ou financer un projet particulier. Or, après étude, il s’avère que les entreprises de l’île, dont beaucoup sont familiales, ne sont pas préparées à céder des parts à des acteurs extérieurs. La plupart préfèrent s’adresser aux banques. Il sera donc nécessaire d’éduquer les esprits avant toute autre chose.

77L’organe devait également examiner les moyens d’établir des normes communes entre les deux Irlandes. Mais Bruxelles se charge de cette tâche dans de nombreux secteurs et, de toute manière, il n’est pas question que l’Irlande du Nord ait des normes différentes de celles du Royaume-Uni.

78Néanmoins, l’InterTradeIreland reste chargé de mettre en œuvre plusieurs programmes destinés à aider les entreprises et / ou institutions dans l’une ou l’autre Irlande, désirant joindre leurs efforts pour la réalisation de projets à vocation commerciale. Le texte fondateur énonce par ailleurs que l’institution commune devra présenter des recommandations visant à améliorer la compétitivité des entreprises. Il est question, entre autres, du secteur des télécommunications et de celui du commerce électronique. Elle doit aussi examiner les possibilités d’améliorer la cohérence des initiatives menées de chaque côté de la frontière dans les domaines de la recherche et de la formation. Elle est également censée veiller à la qualité des biens produits dans l’île et chercher les moyens de rationaliser leur commercialisation. Il est difficile d’imaginer comment l’organe en question pourra concrètement mener à bien cette tâche. Qui plus est, on peut regretter le fait que l’InterTradeIreland n’ait pas été chargé de faciliter la mise en contact de petites et moyennes entreprises désireuses de combiner leurs ressources afin d’explorer des marchés extérieurs. Enfin, l’InterTradeIreland a pris la relève du IBEC-CBI (NI) Joint Business Council et assume la responsabilité de recueillir et de disséminer auprès des entreprises de l’île des informations sur d’éventuels débouchés dans l’une ou l’autre Irlande. Dans la même optique, il s’efforce de faciliter les contacts au sein du monde des affaires de l’île.

79L’impression qui se dégage à la lecture du premier bilan de l’organe est mitigée. Il est certain que ce dernier présente un certain nombre d’avantages par rapport aux différentes initiatives menées jusqu’alors. En premier lieu, il bénéficie d’un budget propre et qui est plus important que celui dont disposaient les organisations patronales. En décembre 2000, le ministre des Finances nord-irlandais, Mark Durkan, annonça dans le cadre du budget révisé que la somme allouée à l’InterTradeIreland serait de 2,9 millions de livres. Il faut souligner que celui-ci est le seul organe dont le budget n’ait pas été revu à la hausse. En outre, l’institution chargée de la promotion des parlers celtiques bénéficie d’un budget supérieur (3,5 millions). Quoi qu’il en soit, l’InterTradeIreland a également un personnel plus nombreux (issu en majorité des deux administrations) que le Joint Business Council qui fonctionnait avec quatre personnes. Pourtant, force est de constater que les initiatives menées ne sont guère révolutionnaires et il est permis de douter qu’elles aient un véritable impact sur les économies des deux Irlandes.

80L’organe chargé des programmes européens est l’autre institution à laquelle le SDLP tenait particulièrement, même si l’étude de « faisabilité » menée au préalable en déconseilla la création. Il fut avancé qu’il ne contribuerait pas à améliorer l’efficacité de la gestion de ces programmes. Le Plan de dépense des fonds structurels en Irlande du Nord et le Plan national de développement produit par le gouvernement irlandais incluent un chapitre commun. Tous s’accordent pour reconnaître que la première version de ce dernier, datant de 1993, n’était qu’une coquille vide. Aux dires de Mark Durkan, il y avait désormais une véritable volonté politique de faire de cette nouvelle version une base solide pour une collaboration concrète que l’organe devait mettre en œuvre. Cependant, au mois de décembre 2000, lorsque l’un des députés lui demanda d’être plus précis, le ministre éluda la question. D’ailleurs, au mois de juin 2001, les fonctionnaires des deux ministères des Finances (Dublin et Belfast) remirent un rapport au Conseil ministériel Nord-Sud demandant également des éclaircissements à ce sujet.

81Étant donné le faible niveau de coordination qui existait entre les fonctionnaires de Belfast et de Dublin, il est certain que l’institution commune devrait apporter un mieux. Pourtant, bien qu’elle soit une entité distincte, son personnel est composé de fonctionnaires détachés des administrations. Sauront-ils, dans ce nouveau cadre, apporter une solution aux lenteurs qui leur étaient reprochées ?

82Par ailleurs, la mission de l’organe commun est clairement confinée à la gestion administrative des programmes européens. En ce qui concerne la dimension économique Nord-Sud, la portée de son action sera minime, en particulier en Irlande. En effet, le Programme pour la paix et la réconciliation et Interreg ne concernent que ses comtés frontaliers. De toute façon, le tarissement des fonds européens paraît inéluctable à moyen terme.

83Si l’on se réfère aux différents facteurs qui, selon P. Braillard et M.R. Tjalili, semblent être présents quand il y a passage de la coopération à la volonté d’enclencher un processus d’intégration, il est évident que toutes les conditions ne sont pas remplies. Malgré la création d’institutions communes, une impulsion forte pouvant permettre d’aller dans ce sens manque encore. En outre, si l’Irlande ne laisse pas passer une occasion de se déclarer en faveur d’une collaboration économique toujours plus étroite avec l’Irlande du Nord, en pratique, ses intérêts la poussent inexorablement vers l’Europe. Dans le courant de l’année 2001, Dublin, comme cela avait été convenu, fit parvenir aux autorités de Belfast ses suggestions pour que les deux Irlandes prennent ensemble des décisions visant à améliorer la compétitivité des entreprises de l’île. Ce document n’a pas été rendu public mais il semblerait que les autorités irlandaises n’aient guère fait preuve d’imagination.

84Pourtant, nos conclusions ne sauraient être négatives. La mobilisation du milieu des affaires de l’île autour du concept d’économie insulaire globale dans les années quatre-vingt-dix fut un phénomène d’une ampleur sans précédent. Hommes d’affaires, catholiques (d’Irlande ou d’Irlande du Nord) et protestants, se sont mis à se rencontrer et à parler commerce. Ceci est indiscutablement un énorme pas en avant qui tendrait à indiquer que certains obstacles psychologiques commencent à être surmontés. En outre, peu à peu, les forces économiques contribuent au développement progressif de cette économie insulaire globale prônée par Sir George Quigley.

85Par ailleurs, les contacts entre les populations semblent s’accélérer. Si l’on ne peut parler d’une compatibilité des valeurs principales des deux sociétés, le fait que la population d’Irlande du Nord accepta, par voie de référendum, l’instauration d’un cadre institutionnel Nord-Sud constitue le franchissement d’un nouveau cap même si le processus de paix semble aujourd’hui en bien mauvaise posture.

Table des illustrations

Titre Chiffres du commerce entre l’Irlande et l’Irlande du Nord de 1983 à 2001
URL http://books.openedition.org/puc/docannexe/image/667/img-1.jpg
Fichier image/jpeg, 170k

© Presses universitaires de Caen, 2004

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