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La coopération économique entre les deux Irlandes

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Anne Groutel

Un développement contrarié

Texte intégral

1La fin des années soixante fut marquée par un bouleversement total du contexte dans lequel la coopération avait pu naître quelques années auparavant. Nous examinerons les conséquences de cette nouvelle donne tout en continuant à analyser le rôle des autorités étatiques en matière de coopération Nord-Sud.

Les troubles politiques en Irlande du Nord

2En Irlande du Nord, le régime unioniste de Stormont est notoire pour les mesures particulièrement discriminatoires auxquelles il soumit la communauté catholique pendant plusieurs décennies. Cependant, le début des années soixante vit l’émergence d’une classe moyenne catholique éduquée, désireuse d’accroître son influence au sein de la société dans laquelle elle vivait. Par ailleurs, la « campagne frontalière » de l’IRA cessa en 1962. L’organisation connut alors une longue traversée du désert. Moribonde, elle changea de tactique. L’action politique succéda à la lutte armée. À cette époque, la nature du nationalisme commença à se métamorphoser.

3Au mois de février 1967, un nouveau mouvement, la Northern Ireland Civil Rights Association (NICRA), fut fondé. L’application du principe « Un homme, une voix », la révision du découpage des circonscriptions électorales qui favorisait les unionistes (gerrymandering) ainsi que des mesures visant à supprimer la discrimination en matière de logement et d’emploi figurèrent parmi ses objectifs prioritaires. L’organisation se voulait pacifique, non politique et non confessionnelle. Néanmoins, les affrontements entre manifestants et forces de l’ordre, qui eurent lieu le 5 octobre 1968 à Londonderry, marquèrent le début d’une escalade de la violence qui allait durer plusieurs décennies. Le 22 novembre 1968, Terence O’Neill annonça enfin une série de réformes. Insuffisantes et trop tardives, elles ne parvinrent à calmer tous les esprits dans le camp nationaliste et provoquèrent la colère des loyalistes. Désavoué par son cabinet et son parti et sous la pression grandissante des mouvements pour l’égalité civique, le Premier ministre d’Irlande du Nord décida d’organiser des élections anticipées à la fin du mois de février 1969. Il tira, de justesse, son épingle du jeu. Le 23 avril 1969, sur le fil du rasoir, il parvint tout de même à convaincre son parti d’adopter le principe du suffrage universel pour les élections locales. Les jours qui suivirent furent marqués par une série d’attentats. Terence O’Neill, désabusé, donna sa démission cinq jours plus tard. Il fut remplacé par le major Chichester-Clark. En dépit de l’arrivée d’un nouveau Premier ministre à la tête de la province, les violences redoublèrent d’intensité. Parallèlement, à Belfast, des extrémistes protestants menèrent des expéditions punitives dans les quartiers catholiques. Confronté à la menace de guerre civile, le gouvernement de Londres envoya des troupes afin de rétablir le calme. Cette force d’interposition, initialement accueillie à bras ouverts par la communauté catholique, ne tarda pas à devenir sa bête noire.

4À partir du mois de juin 1970, la situation changea à plusieurs égards. Tout d’abord, un groupe dissident de l’IRA officielle, l’IRA provisoire, commença à apporter son soutien aux groupes d’autodéfense qui s’étaient multipliés dans la province pour assurer la protection des quartiers catholiques contre les attaques de loyalistes. Peu à peu, sous l’influence de ce groupe, les vieux thèmes du nationalisme, comme celui de la réunification, vinrent se greffer sur les revendications en matière de droits civiques. Le mouvement contestataire connut alors une nouvelle mutation en Irlande du Nord. D’un côté, l’IRA provisoire prit les armes. De l’autre, les membres modérés de la NICRA fondèrent le Social Democratic Labour Party (SDLP), le 21 août 1970. Tout en militant pour l’égalité civique, ce nouveau parti considérait la réunification de l’Irlande, par des moyens pacifiques, comme son objectif ultime.

5Dans l’année qui suivit, l’IRA provisoire intensifia sa campagne de violence en se livrant à des attentats à la bombe. Face à ce maelström qui menaçait d’engloutir la province, Brian Faulkner, nouvellement nommé Premier ministre d’Irlande du Nord, s’appuya sur le Special Powers Act pour rétablir, le 9 août, l’internement administratif sans jugement (internment) avec la bénédiction du gouvernement conservateur d’Edward Heath. Courant septembre 1971, une organisation paramilitaire loyaliste, la Ulster Defense Association, fut créée en réponse aux actions de l’IRA. La situation ne fit qu’empirer et ni la politique de Brian Faulkner ni les bombes de l’IRA ne permirent d’apporter une solution au problème nord-irlandais. Le 24 mars 1972, quelques semaines après le tristement célèbre « dimanche sanglant » de janvier, jour où des soldats britanniques abattirent treize manifestants catholiques désarmés dans la ville de Londonderry, Edward Heath annonça la suspension du gouvernement d’Irlande du Nord pour une période d’un an. Londres prit alors en main directement l’administration de la province (direct rule).

6Comme il était logique de s’y attendre, la situation en Irlande du Nord ne laissa pas les dirigeants irlandais indifférents. L’année 1969 fut une période charnière, puisqu’elle marqua la fin de la détente Nord-Sud. Jack Lynch, qui avait succédé à Seán Lemass au poste de Taoiseach, concentra sa politique non plus sur la réunification de l’Irlande, mais sur les moyens qui permettraient à son pays d’exercer une influence sur les affaires de l’Irlande du Nord et de défendre les intérêts de la minorité nationaliste face aux unionistes. Cette notion, baptisée plus tard « la dimension irlandaise », deviendra non seulement le nouveau principe sur lequel s’appuiera la politique de l’Irlande à l’égard de l’Irlande du Nord, mais également une condition sine qua non au règlement du problème pour le parti nationaliste modéré, le SDLP.

7À partir du début des années soixante-dix, on constate l’amorce de la dégradation de l’état général de l’économie d’Irlande du Nord. Les effets combinés de la situation politique, des crises qui frappèrent l’économie mondiale en 1973 et 1979 ainsi que la politique non interventionniste menée pendant l’ère Thatcher sont à l’origine du déclin industriel de la province. Certes, des milliers d’emplois furent créés dans la police, les prisons et le secteur de la sécurité en général. Ceci compensa en partie la perte des emplois dans l’industrie ; néanmoins, cette expansion du secteur public eut pour effet d’accroître, un peu plus encore, la dépendance économique de la province à l’égard de la Grande-Bretagne.

8Le climat de violence inhiba le commerce entre les deux parties de l’île. La peur des attentats et le passage de la frontière, rendu plus difficile à cause des mesures de sécurité, vinrent s’ajouter aux obstacles préexistants. Côté coopération, l’Irlande, a priori, avait dorénavant intérêt à se démarquer si elle ne voulait pas que son image fût confondue avec celle de sa voisine. Les images d’émeutes diffusées dans le monde entier n’étaient sûrement pas de nature à encourager les investisseurs étrangers à s’installer dans la province ou les touristes à venir la visiter. De fait, le Bord Fáilte se tint désormais à distance du Northern Ireland Tourist Board. D’ailleurs, confronté à la baisse de l’activité touristique, ce dernier ferma l’office du tourisme qui le représentait à Dublin en 1972.

9Enfin, les troubles eurent une conséquence directe sur la coopération Nord-Sud. L’IRA, hostile aux deux autorités, s’attaqua symboliquement à ce qui liait matériellement les deux Irlandes. La première cible fut l’interconnecteur électrique mis en service en 1970. L’organisation détruisit l’installation pour la première fois en janvier 1972, puis en décembre 1973, trois mois après sa réparation. De 1975 à 1980, toutes les tentatives pour remettre l’interconnecteur en service furent vaines ; des commandos armés de l’IRA faisaient irruption sur le chantier et contraignaient les ouvriers à cesser le travail sous peine d’y laisser leur vie. L’organisation s’en prit également de façon récurrente à la ligne de chemin de fer reliant Belfast à Dublin.

De nouvelles perspectives : la dimension européenne

10La période s’étendant de 1970 à la fin de 1973 fut dominée par des événements importants aux conséquences complètement opposées. Tant la spirale de la violence et ses conséquences à la fois politiques et économiques imposaient de nouvelles entraves à la coopération, tant la perspective de l’entrée du Royaume-Uni et de l’Irlande dans le Marché commun représentait une force positive qui pouvait aider à l’intensification des échanges commerciaux entre les deux parties de l’île et motiver les autorités à collaborer. Le 1er janvier 1973, les deux pays entrèrent officiellement dans le cercle des pays membres.

11Robert Axelrod attache une importance particulière à l’influence des modèles. Ceux-ci concouraient à promouvoir la coopération. En effet, les nations, les entreprises ou les individus, témoins de la réussite de leurs voisins grâce à la collaboration, seraient tentés de les imiter. Dans les années cinquante-soixante, la Communauté européenne avait eu un rôle positif car elle avait contribué à créer un climat propice à la coopération. Cette influence a perduré et a eu des conséquences indirectes sur la coopération Nord-Sud.

L’influence de la Communauté européenne sur les hommes politiques et les idées

12Au printemps 1972, l’équipe de William Whitelaw, chargée de gérer les affaires de l’Irlande du Nord sous le régime de l’administration directe, examina les possibilités immédiates de coopération Nord-Sud. Le changement d’attitude du gouvernement britannique surprit les dirigeants de Dublin. La perspective de l’adhésion à la Communauté européenne pressa vraisemblablement la recherche d’une solution au problème de la province. Il paraît tout à fait plausible que la convergence des intérêts des deux Irlandes, censée découler de l’entrée dans le Marché commun, incita Londres à introduire peu de temps après la notion de « dimension irlandaise ».

13Par ailleurs, la Communauté européenne eut une influence profonde sur les représentants du SDLP. Elle représentait à la fois un modèle de réconciliation des peuples et une référence en matière institutionnelle. L’idée d’intégration cadrait parfaitement avec les objectifs du parti concernant les deux Irlandes. De fait, l’empreinte de « l’idéal » européen fut perceptible dans les propositions qu’il fit lors du processus de consultation des partis d’Irlande du Nord qui commença en septembre 1972 pour aboutir à la formation d’un exécutif multipartite et au projet de création d’un Conseil d’Irlande, annoncé à l’issue du sommet de Sunningdale, le 9 décembre 1973. Cette assemblée devait avoir des pouvoirs exécutifs et la charge d’harmoniser certaines questions communes aux deux Irlandes. La « dimension irlandaise », c’est-à-dire un droit de regard sur les affaires d’Irlande du Nord dont Dublin devait bénéficier, faisait partie intégrante du projet. L’opinion publique protestante, qui y vit le premier pas vers la réunification, se déchaîna et provoqua la chute de l’exécutif nord-irlandais. Le système d’administration directe fut rétabli.

14Malgré l’échec de Sunningdale, le modèle européen continua à exercer une influence très forte sur les têtes pensantes du SDLP. John Hume, son futur dirigeant, vit de plus en plus dans l’intégration européenne la panacée. Concrètement, le parti se fit, au fil des ans, le promoteur de la coopération transfrontalière dans le cadre des deux Irlandes. John Hume se reconnut également dans les thèses dites postnationalistes. En effet, l’idée d’intégration européenne, qui commença à se concrétiser avec la signature de l’acte unique de 1986, amena certains membres de l’intelligentsia irlandaise à remettre en cause les fondements du nationalisme irlandais. L’évolution vers une Europe des régions, pensaient-ils, entraînerait probablement dans son sillage une vision nouvelle de l’identité des peuples du continent, ceci aux dépens du concept de l’État-nation. L’effet combiné de l’érosion du concept de souveraineté territoriale et de la mutation du sentiment identitaire aiderait à dissoudre et non plus à résoudre le problème de l’Irlande du Nord. Ainsi l’Europe a-t-elle inspiré des thèses nouvelles à certaines élites. Par ailleurs, elle est également devenue un nouveau paramètre de la collaboration Nord-Sud.

Les politiques européennes

15Dans les années soixante-dix, les relations anglo-irlandaises n’étaient pas institutionnalisées. Or, les sommets européens permirent aux Premiers ministres britannique et irlandais de se rencontrer à intervalles réguliers et d’aborder le problème nord-irlandais en terrain neutre et sans attirer l’attention des médias. Par ailleurs, les gouvernements durent se plier aux règles en vigueur dans la CEE dont l’un des objectifs était de faciliter les contacts et la coopération entre ses pays membres.

16En 1947, le parlement de Stormont adopta une législation (Northern Ireland Safeguard of Employment Act) qui imposait aux personnes étrangères au Royaume-Uni des conditions d’embauche très strictes. Certes, l’Irlande du Nord avait un taux de chômage supérieur à celui de la Grande-Bretagne. Toutefois, le but était principalement d’éviter que des citoyens irlandais pussent prétendre au droit de vote dans la province. Cette législation contrevenait aux principes communautaires et le Royaume-Uni dut s’engager à l’abroger. Une dérogation de cinq ans fut accordée à l’Irlande du Nord. La liberté pour tout citoyen de la Communauté européenne de venir s’installer et travailler dans la province devint donc effective le 1er janvier 1978. L’adhésion à la CEE permit donc de lever cet obstacle et toute sa symbolique.

17Parmi les politiques européennes qui ont eu un profond impact sur les relations entre les deux Irlandes, il faut citer la Politique agricole commune (PAC). L’agriculture sur l’île présente une certaine uniformité. Pourtant, dans le cadre de la PAC, l’Irlande du Nord est soumise au même régime que la Grande-Bretagne. Cela semble défier toute logique dans la mesure où le secteur primaire n’occupe pas une place prépondérante dans l’économie de cette dernière. En revanche, au début des années soixante-dix, il pesait lourd dans l’économie des deux côtés de la frontière. Or, à cette époque, les intérêts de Belfast et de Londres n’étaient guère compatibles dans ce domaine. La Grande-Bretagne, grosse importatrice de denrées agricoles, voyait d’un mauvais œil la politique européenne de garantie de prix élevés. Mais les agriculteurs nord-irlandais, à l’instar de leurs voisins irlandais, dépendaient largement de l’exportation de leurs produits. Aussi firent-ils pression sur Londres afin d’obtenir que les prix puissent augmenter grâce à un changement du cours de la livre verte. Westminster résista au nom de la lutte contre l’inflation. Le résultat fut que les revenus des agriculteurs irlandais augmentèrent de 44 % entre 1977 et 1979, alors que ceux de leurs voisins nord-irlandais chutèrent de 20 %. Par ailleurs, à partir de 1979, année qui vit la fin de la parité entre les monnaies britannique et irlandaise, les montants compensatoires (différents) engendrèrent des écarts de prix qui poussèrent certains à se livrer à un commerce clandestin de bétail à grande échelle entre les deux Irlandes.

18Dès 1974, trois grandes organisations représentatives des agriculteurs, la Irish Farmers Association (IFA, Irlande), la Ulster Farmers Union (UFU, Irlande du Nord) et la National Farmers Association (NFA, Irlande), resserrèrent leurs liens. Dans les années qui suivirent, plusieurs grands thèmes dominèrent l’ordre du jour de leurs rencontres : les effets adverses de la PAC, l’éventualité de la commercialisation commune de certains produits, la contrebande de bétail et les possibilités d’obtenir une part des fonds européens pour le drainage de certaines zones.

19L’IFA fit pression sur le gouvernement de Dublin pour qu’il se fît l’avocat d’un cours unique de la livre verte dans l’île, afin d’enrayer la contrebande et de permettre aux agriculteurs nord-irlandais d’accroître leurs revenus. Ce souhait ne fut pas exaucé ; néanmoins, à plusieurs reprises le gouvernement de Dublin obtint que des mesures concédées à l’Irlande fussent exceptionnellement étendues à l’Irlande du Nord malgré la réticence initiale de Londres.

20Certes, l’analyse des retombées de la PAC sur l’agriculture de l’île est complexe, mais ses effets, du point de vue de notre étude, sont à classer parmi les éléments positifs, puisque la divergence des positions adoptées par les autorités nationales renforça la prise de conscience d’intérêts communs de la part d’acteurs non gouvernementaux. De celle-ci naquit une volonté nouvelle de collaborer. La défense d’intérêts communs pouvait aider à mettre de côté les différences politiques et contribuer à l’extension de la pratique de coopération.

21Par ailleurs, la CEE, par l’intermédiaire de sa politique régionale, devint véritablement une actrice de la coopération entre les deux Irlandes. Le Fonds européen pour le développement régional (FEDER) fut instauré le 18 mars 1975. Il eut pour objectif, dès sa création, d’améliorer les conditions économiques dans les régions considérées comme sous-développées, en termes économiques, par rapport au reste de l’Europe. Concrètement, il devait contribuer au développement de l’investissement productif et des infrastructures locales ainsi qu’à l’expansion des petites et moyennes entreprises dans les régions les plus défavorisées. Les deux Irlandes à cette époque pouvaient prétendre bénéficier des subsides du FEDER. Par ailleurs, certains projets, à caractère transfrontalier, pouvaient être en partie financés dans le cadre de ce fonds, à condition que les autorités en fassent conjointement la demande. Nous verrons par la suite si les autorités étatiques surent en tirer parti.

De l’amorce de la formalisation de la coopération à son institutionnalisation

22Au début des années soixante-dix, le statu quo sur lequel les relations Nord-Sud étaient fondées fut donc rompu. En outre, l’escalade de la violence en Irlande du Nord entraîna un changement radical du cadre dans lequel la collaboration s’était établie. Initialement prévu comme une mesure transitoire, le système de gouvernement direct fut maintenu dans l’attente d’une solution permettant de rétablir une forme de régime d’autonomie locale. Un ministre, nommé par le gouvernement britannique, était chargé de l’Irlande du Nord et assumait le pouvoir législatif. Il était à la tête du Northern Ireland Office (NIO), basé à Londres. Cet organe était composé de ministres issus en majorité de l’Administration britannique (Home Civil Service). Ceux-ci étaient à la tête des secrétariats d’État d’Irlande du Nord (Northern Ireland Departments). Mais la gestion de ces derniers était assurée par des fonctionnaires de l’Administration d’Irlande du Nord (Northern Ireland Civil Service). Par ailleurs, la plupart des responsabilités, qui sous le régime de Stormont incombaient aux autorités territoriales (local councils), furent confiées à un réseau d’agences gouvernementales et d’organismes non gouvernementaux quasi autonomes (quangos).

23Ces modifications eurent des implications profondes sur le développement de la coopération Nord-Sud. En premier lieu, la plupart des décisions la concernant ne furent plus prises à Belfast mais à Londres. Ceci ajoutait un obstacle potentiel à un éventuel développement de la coordination des politiques économiques entre les deux parties de l’île. Par ailleurs, même si des députés de la province siégeaient à Westminster, l’instauration de ce système créa un déficit démocratique en Irlande du Nord.

24En dépit d’une situation transformée et des troubles politiques agitant l’Irlande du Nord, la collaboration économique ayant pour objet des questions communes aux deux Irlandes reprit. Fin septembre 1977, un communiqué annonça l’intention des gouvernements irlandais et britannique d’examiner les possibilités d’accroître la coopération économique entre les deux pays. Cette tâche fut confiée à un comité de « pilotage » composé de fonctionnaires. Un sous-groupe fut plus spécifiquement chargé de la coopération Nord-Sud. La recherche d’une solution au conflit nord-irlandais ne fit pas partie de sa mission.

25Mais l’arrivée de Charles Haughey au poste de Taoiseach, en décembre 1979, annonça un changement de donne. Ses nombreux discours et écrits témoignent d’un certain retour à la genèse du nationalisme. En février 1980, il appela la Grande-Bretagne à déclarer, dans son propre intérêt, son soutien à la réunification de l’Irlande avec le consentement de la population. Cependant, celle-ci ne fut pas à l’ordre du jour, le 8 décembre 1980, lors de sa rencontre avec Margaret Thatcher, le Premier ministre britannique. Dans un communiqué commun, les deux chefs de gouvernement déclarèrent que les troubles politiques en Irlande du Nord avaient fait obstacle au bon développement des liens entre leurs deux pays. Ils convinrent que le plus sûr moyen de rétablir la paix et la stabilité était de renforcer cette relation unique. Ils annoncèrent leur décision de lancer des études conjointes. La possibilité de créer de nouvelles structures institutionnelles et les moyens d’intensifier la coopération économique devaient être examinés. En réalité, Charles Haughey aurait aimé que le futur organe eût une vocation politique, qu’il fût un cadre au sein duquel Londres et Dublin pussent discuter de l’avenir de l’Irlande du Nord.

26Ces études furent publiées en novembre 1981. Garret Fitzgerald avait succédé à Charles Haughey au poste de Taoiseach quelques mois auparavant. Contrairement aux bruits qui avaient couru, les structures envisagées n’avaient pas pour but de gérer les deux Irlandes comme un tout en vue de la réunification. Si l’on en croit les termes quelque peu flous du communiqué commun du 6 novembre 1981, elles visaient à instaurer un cadre qui permettrait d’améliorer les relations entre les peuples des deux îles et qui pourrait faciliter la consultation et la coopération entre les autorités. Ainsi le Conseil intergouvernemental anglo-irlandais se réunit-il pour la première fois le 29 janvier 1982. Charles Haughey revint au pouvoir de janvier à novembre 1982. En dépit du rôle politique qu’il avait voulu attribuer au Conseil, la coopération économique Nord-Sud domina les débats pendant les deux premières années d’existence de l’organisation. Certes, l’année 1982 ne fut guère propice à des négociations sur le problème nord-irlandais. En effet, pendant la guerre des Malouines, l’Irlande fit pression sur le Conseil de sécurité de l’ONU afin qu’il imposât un cessez-le-feu. Ceci provoqua une vague d’hostilité envers l’Irlande dans la population britannique. Malgré des rapports tendus entre les deux pays, le Conseil intergouvernemental continua à se réunir.

27Les deux gouvernements se déclarèrent également favorables à la création d’un organe interparlementaire anglo-irlandais, composé de membres des deux parlements, de ceux d’une éventuelle assemblée d’Irlande du Nord et de représentants de la Communauté européenne. Une solution permettant d’établir une assemblée en Irlande du Nord ne put être trouvée à l’époque mais le Anglo-Irish Interparliamentary Body vit tout de même le jour le 26 février 1990.

28Au mois de mars 1983, à la suite de la proposition du SDLP, les principaux partis irlandais acceptèrent de participer à un groupe de réflexion, le Forum pour une nouvelle Irlande (New Ireland Forum), dont la mission fut de soumettre des proposition de règlement du problème de l’Irlande du Nord. En novembre 1984, Margaret Thatcher repoussa les propositions du Forum de façon pour le moins cavalière. Pourtant, contre toute attente, des négociations, menées dans le plus grand secret, furent engagées peu de temps après ce sommet entre les représentants des deux gouvernements. L’accord anglo-irlandais (Anglo-Irish Agreement) fut signé par Margaret Thatcher et Garret Fitzgerald, le 15 novembre 1985. Dans le préambule, les deux gouvernements s’engagèrent à œuvrer pour la paix, la stabilité et la réconciliation des deux communautés vivant en Irlande du Nord. La province continuerait à faire partie du Royaume-Uni tant que cela serait le souhait de la majorité de sa population mais l’accord concéda à l’Irlande un droit de regard sur les affaires de la province et lui permit de représenter les intérêts de la minorité catholique d’Irlande du Nord au sein de la Conférence intergouvernementale anglo-irlandaise. Les ministres et membres officiels du gouvernement irlandais étaient désormais à même de faire des propositions. Toutefois, le pouvoir décisionnel restait entre les mains des autorités britanniques. Il était entendu que, quand une solution permettant la création d’une forme de gouvernement local serait trouvée, ce dernier prendrait le relais.

29Les autorités s’engagèrent à coopérer afin de promouvoir le développement économique et social des zones qui, tant au nord qu’au sud de la frontière, avaient souffert le plus sévèrement des conséquences de l’instabilité politique. D’une part, la Conférence intergouvernementale fut chargée d’examiner les questions d’intérêt commun dans le domaine économique, social et culturel. D’autre part, les deux pays signèrent un traité, le 18 septembre 1986, qui institua le Fonds international pour l’Irlande (International Fund for Ireland) : une organisation paragouvernementale conçue comme une personne juridique dont les deux États sont membres de droit. Le Fonds fonctionne grâce à l’apport financier de pays tiers, comme les États-Unis ou le Canada, et d’organisations qui agissent en généreux donateurs. Ainsi la CEE commença-t-elle à contribuer financièrement au Fonds en 1989.

30Le principe qui poussa les autorités irlandaises et britanniques à instaurer cet organe est inscrit dans le préambule de son texte fondateur : le chômage et les privations contribuent à perpétuer l’instabilité politique. Celle-ci, à son tour, nuit au progrès économique et social. Autrement dit, pour briser le cercle vicieux constaté, il est impératif de s’attaquer aux causes du mal. Remédier à la misère et créer des perspectives d’avenir pour les populations locales devinrent les priorités de l’organisation. Hormis la promotion du progrès économique et social, le Fonds a pour mission d’encourager les contacts, le dialogue et la réconciliation entre nationalistes et unionistes à travers l’Irlande.

Les aspects positifs de la coopération interétatique

31À partir de 1978, les gouvernements publièrent des rapports dans lesquels il était rendu compte de l’état de la coopération Nord-Sud. Cette version officielle la présente uniquement sous ses aspects positifs. Aussi dans un deuxième temps, une analyse critique, fondée sur d’autres sources, sera-t-elle nécessaire afin de pouvoir apprécier le rôle joué par les États.

Le maintien des contacts entre les administrations de Belfast et de Dublin

32Le rapport, publié par le ministère des Affaires étrangères irlandais en 1978, sur l’état de la coopération économique entre Nord et Sud fait apparaître un élément important : les relations entre les administrations de Dublin et de Belfast ne furent pas totalement interrompues malgré l’absence de gouvernement provincial en Irlande du Nord et les troubles politiques. Les fonctionnaires se consultaient sur des questions liées au développement industriel, à l’énergie, à l’agriculture ou aux transports.

33Hormis ces différents contacts, les autorités travaillaient sur quatre projets dont trois de grande envergure. Une aide du Fonds européen de développement régional était offerte pour la réalisation d’études sur les besoins spécifiques des régions frontalières souffrant de graves problèmes économiques. Les deux gouvernements en firent conjointement la demande et plusieurs grandes études communes furent ainsi menées. L’une d’entre elles se pencha sur le développement du tourisme et le drainage dans la région frontalière du bassin de l’Erne. Une autre, publiée en 1977, porta sur les moyens de communication entre les comtés de Londonderry et de Donegal. La région était excentrée et la frontière coupait la partie nord du Donegal de la ville de Londonderry qui avait été le poumon économique du Nord-Ouest. En outre, le climat politique en Irlande du Nord déteignait sur l’image du Donegal. Selon les auteurs de ce rapport, ces deux facteurs étaient responsables du sous-développement économique de cette zone qui connaissait un fort taux de chômage (17 %) et une émigration annuelle d’environ 1500 personnes. Il était impératif de créer des emplois en particulier dans l’industrie et le tourisme. Cependant, il fallait, à tout prix, améliorer les infrastructures pour garantir l’accessibilité de la région. Aussi les consultants dressèrent-ils un plan à long terme ainsi qu’une liste de priorités absolues (projets à réaliser avant 1985). Nous verrons par la suite ce qu’il advint de ces recommandations.

Le Fonds international pour l’Irlande

34La création du Fonds International pour l’Irlande marqua un nouveau tournant. Paradoxalement, les troubles politiques, tout en imposant de nouveaux obstacles à la coopération, furent également à l’origine de la création de cette organisation internationale et fournirent un motif de collaboration dans le domaine économique.

35En réalité, dès sa création, le Fonds donna priorité à l’aide aux entreprises privées et à la création d’emplois, non aux projets de réconciliation entre catholiques et protestants. Certes, l’esprit du texte fondateur fut relégué au second plan, mais l’organisation put gagner une certaine crédibilité en montrant des résultats tangibles, une condition sine qua non pour assurer sa pérennité.

36Suivant le texte fondateur de l’organisation, celle-ci pourra financer des initiatives dont les retombées devront bénéficier aux habitants des deux Irlandes. En pratique, les régions qui ont le plus souffert des troubles politiques, c’est-à-dire les six comtés d’Irlande du Nord et les comtés de Donegal, Cavan, Monaghan, Sligo, Leitrim et Louth au sud de la frontière, peuvent prétendre bénéficier de l’aide du Fonds. L’amélioration des moyens de communication et les projets visant à accroître la coopération dans le domaine économique ou dans celui de la recherche sont cités en exemple.

37Les résultats du Fonds ont souvent été décriés. L’organisation fut même soupçonnée de népotisme. Quoi qu’il en soit, il ne s’agit pas de dresser le bilan global de son action, mais simplement d’évaluer dans quelle mesure il a contribué à promouvoir la coopération économique entre les deux Irlandes. Compte tenu du fait que les trois quarts des ressources doivent être dépensées au nord de la frontière, les possibilités de réalisation de projets transfrontaliers sont restreintes. Ce ne fut d’ailleurs qu’à partir de 1989, à la suite de pressions gouvernementales, qu’il y accorda plus d’importance. Les retombées économiques exactes de ces projets Nord-Sud sont difficiles à évaluer. Pourtant, il ne faudrait pas sous-estimer l’impact du Fonds sur la coopération. Les ressources de l’organisation, en faisant office de catalyseur, ont incité des entreprises, des organisations représentatives de certaines industries situées de part et d’autre de la frontière, à mener des actions concertées comme, par exemple, des études de marché. L’apport financier du Fonds a permis, en certaines occasions, de promouvoir les deux Irlandes sous l’étiquette unique « île d’Irlande » auprès d’investisseurs et de potentiels touristes étrangers, par le biais d’opérations promotionnelles communes menées, entre autres, par le Bord Fáilte et le NITB. Ainsi, l’organisation contribue à réduire, dans une certaine mesure, la concurrence entre les deux parties de l’île.

38L’aide financière apportée aux universités dans le domaine scientifique et aux entreprises peut aussi renforcer les liens entre la recherche appliquée et l’industrie, à l’échelle de l’île. Aujourd’hui encore, les deux Irlandes dépendent largement du bon vouloir de sociétés étrangères. Or, à terme, le développement de technologies de pointe pourrait bénéficier aux entreprises locales et mener à une plus grande indépendance économique.

39Par ailleurs, le Fonds aide des organismes indépendants et des agences gouvernementales ou quasi autonomes dont le but est de promouvoir les échanges commerciaux Nord-Sud. Ils recherchent des marchés porteurs dans l’une ou l’autre partie de l’île, mettent des entrepreneurs en relation et créent des réseaux de contacts. Ils ont aussi publié des banques de données par secteurs d’activité. De cette façon, le Fonds a contribué à l’établissement d’une infrastructure grâce à laquelle la coopération Nord-Sud a pu se développer à une époque où il n’existait pas encore d’institutions communes aux deux Irlandes. Autrement dit, il a aidé à la création d’une dynamique.

40Enfin, l’organisation a contribué à la réalisation de projets phares ayant une forte valeur symbolique. La réouverture du canal reliant le Shannon à l’Erne fut envisagée pour la première fois en 1965. En dépit des différentes études de « faisabilité », le projet était au point mort. Les travaux coûtèrent trente millions de livres. Le Fonds en apporta six. L’Europe octroya une somme d’un peu plus de vingt millions. Les États n’eurent finalement à débourser que deux millions chacun. Grâce au tourisme fluvial, l’activité économique de cette zone frontalière est en train de connaître un second souffle.

41Certes l’action du Fonds a des limites. Il peut donner les moyens à la coopération économique Nord-Sud de s’épanouir, mais il ne peut pas créer l’intérêt commercial d’un projet. Par ailleurs, il ne peut pas non plus garantir la bonne issue d’une initiative. Néanmoins, il contribue de façon tangible à l’évolution positive de la collaboration Nord-Sud. Il semblerait donc que les États aient rempli leur rôle de moteur en formalisant progressivement la coopération et en créant une institution commune. Pourtant, derrière les communiqués et les rapports officiels se cache une réalité bien plus complexe qui révèle l’autre facette de l’influence des États sur le développement de la coopération Nord-Sud.

Les États face à leurs contradictions

42Au mois de juin 1974, les ministres des Affaires étrangères irlandais et britannique, à l’instar des autres ministres du Conseil de l’Europe, prirent une résolution qui visait à améliorer la coopération entre les collectivités territoriales dans les régions frontalières. En premier lieu, il était suggéré de créer des comités au niveau local afin d’aider à la coordination de la planification régionale. Une plus grande souplesse des règles administratives était également préconisée pour faciliter et accélérer la collaboration entre collectivités frontalières. En dernier lieu, la création de zones communes au sein desquelles des activités pourraient être développées au niveau local, sans obstacles administratifs, devait être encouragée. L’action des gouvernements britannique et irlandais en matière de coopération dans le milieu des années soixante-dix prit deux dimensions distinctes, l’une axée sur les actions Nord-Sud, l’autre centrée sur les régions frontalières.

Centralisation et lourdeurs des administrations

43L’instauration du régime de gouvernement direct transforma le cadre dans lequel la coopération Nord-Sud avait jusqu’alors fonctionné. Les autorités britanniques, désireuses de mettre un terme à la discrimination pratiquée depuis des décennies par les collectivités locales d’Irlande du Nord, leur retirèrent la plupart de leurs responsabilités. Les services dont elles avaient la gestion, touchant à l’aménagement du territoire et aux infrastructures routières, furent centralisés à Belfast. De 1973 à 1998, les membres des Conseils de district furent les seules personnes, ayant des responsabilités au niveau local, élues par les habitants de la province. Certes ces organes ne disposaient plus que de pouvoirs limités, mais ils étaient consultés sur certaines questions et faisaient, à l’occasion, office de groupes de pression.

44En Irlande, le système fut en grande partie calqué sur le modèle britannique. Le Conseil de comté est la principale unité administrative au niveau local. En dépit de leurs différences, la centralisation était un trait commun aux deux systèmes. Toutefois, les collectivités locales irlandaises avaient, et ont aujourd’hui encore, des pouvoirs plus étendus que leurs voisines. En outre, une répartition différente des responsabilités constituait un frein supplémentaire au développement de la coopération économique entre comtés frontaliers. La centralisation du pouvoir décisionnel ne fut pas sans effet.

45L’idée de la première des études financées grâce aux fonds régionaux européens, dont nous avons précédemment fait mention, émana d’un groupe d’élus du Conseil de district de Londonderry et du Conseil de comté du Donegal. En septembre 1973, les deux gouvernements déclarèrent officiellement qu’ils acceptaient de faire une demande commune de financement de cette étude auprès de Bruxelles. Cependant, le 12 mars 1975, ils n’étaient parvenus à se mettre d’accord ni sur son objet ni sur son ampleur. Il fallut presque deux ans pour que les négociateurs trouvent un terrain d’entente. Le lancement de l’étude n’eut lieu que le 27 septembre 1976. L’atermoiement des autorités laissa un goût amer au niveau local. Le mécontentement alla crescendo car le rapport fut publié avec six mois de retard, en décembre 1977. Celui-ci n’apaisa d’ailleurs pas la grogne des élus qui avaient été laissés à l’écart. Ils estimèrent que ses conclusions n’apportaient rien de nouveau.

46La rénovation de certains axes routiers, l’amélioration des liaisons postales et du réseau téléphonique transfrontalier figuraient parmi les recommandations. Afin de recevoir l’aide nécessaire (jusqu’à 75 % du coût global) à la réalisation de ces projets, encore fallait-il que les deux autorités s’engagent formellement à les exécuter auprès des instances européennes et à apporter les fonds manquants. La déception des élus se mua alors en fureur. Selon le député P. Harte (Donegal), qui laissa éclater sa colère en pleine séance du Parlement, le 14 février 1979, le gouvernement britannique et Bruxelles étaient impatients d’investir des fonds mais Dublin rechignait à payer sa part…

47Cette initiative est révélatrice à plusieurs égards. En premier lieu, il est vraisemblable que des motivations politiques ne furent pas étrangères à l’établissement de liens transfrontaliers. Le découpage territorial de la province fut modifié et le système de scrutin proportionnel fut réintroduit aux élections de mai 1973. Le SDLP devint majoritaire au Conseil de district de Londonderry et à celui de Newry and Mourne. Toutefois, les sujets discutés pendant les réunions tendent à montrer que les préoccupations économiques étaient prépondérantes. Ces rencontres amenèrent à la prise de conscience de problèmes communs. D’ailleurs, la période 1975-1976 fut marquée par le rapprochement d’autres collectivités locales frontalières, celles du Donegal et du Fermanagh ou bien encore celles de Newry and Mourne et de Louth (Irlande). Elles présentèrent des propositions d’études qui eurent également à pâtir des lourdeurs administratives. Vue sous cet angle, la centralisation des deux systèmes eut paradoxalement un effet positif sur l’émergence de la coopération dans les zones frontalières. En effet, les conseillers, réduits à devoir faire pression sur les administrations centrales, avaient tout intérêt à agir de concert. La possibilité d’obtenir une part des fonds européens vint renforcer l’incitation à collaborer entre elles. En certaines occasions, les collectivités locales s’adressèrent directement à Bruxelles. Ceci montre bien qu’elles avaient le sentiment que les autorités centrales n’étaient pas un relais efficace. Au contraire, elles contribuaient à ralentir le processus, quand elles n’y faisaient pas barrage. À la fin des années quatre-vingt, la situation n’avait pas changé.

48Les autorités centrales ne furent certes pas inactives en matière de coopération. Les comptes rendus réguliers présentés au Dáil ainsi qu’un rapport publié en 1980 révèlent qu’un certain nombre des ouvrages préconisés dans l’étude sur les moyens de communication du Nord-Ouest furent réalisés. La route nationale allant de Letterkenny à Londonderry fut rénovée, le deuxième pont sur la rivière Foyle inauguré en 1984 et le système téléphonique converti progressivement.

49Mais le rapport avait également insisté sur le fait que les autorités se devaient de promouvoir conjointement le nord-ouest de l’île. Qui plus est, le partage d’informations sur ses problèmes spécifiques, la planification de l’aménagement du territoire et des activités dans le secteur du tourisme, la coordination du développement industriel étaient essentiels afin d’assurer l’avenir de la région en question. Ces recommandations furent laissées de côté de même que la résolution prise au sein du Conseil de l’Europe en 1974. Ceci nous amène à nous interroger sur le rang qu’occupa la coopération Nord-Sud dans la liste des priorités des autorités centrales pendant cette période.

La primauté des intérêts nationaux

50Le grand dessein européen, qui consistait à faire converger les politiques économique et monétaire, connut une avancée importante en 1979. Ce fut au mois de mars que naquit le système monétaire européen (SME). L’objectif était de créer une zone de stabilité monétaire propice au développement des échanges et à l’investissement entre pays membres.

51Le gouvernement britannique était soucieux de ne pas rompre le lien entre le dollar et la livre sterling. Redoutant d’éventuelles répercussions sur la City, plaque tournante financière, il jugea préférable de ne pas entrer dans ce système. Du côté irlandais, les possibles conséquences sur le commerce Nord-Sud, qui représentait moins de 10 % des exportations du pays, ne firent pas le poids face aux avantages potentiels de la participation au SME.

52Pourtant, les contrôles monétaires dictés par la participation irlandaise au SME créèrent des difficultés pour les entreprises des deux côtés de la frontière. Si, dans les premiers temps, la valeur du punt resta à peu près stable à l’intérieur du système, il y eut des fluctuations importantes entre les monnaies irlandaise et britannique. En 1983, les exportations irlandaises vers l’Irlande du Nord ne représentaient plus que 7,4 % du total. Cette même année, les écarts monétaires et la différence du taux de TVA sur certains produits, comme l’essence et les cigarettes, commencèrent à avoir des conséquences très dommageables du côté irlandais. Nombre d’habitants des régions frontalières préféraient traverser la frontière pour faire leurs achats. Les commerçants des comtés frontaliers évaluèrent leur perte annuelle à 145,6 millions de livres irlandaises.

53En 1986, 3,6 millions d’allers et retours (entre l’Irlande et l’Irlande du Nord) furent effectués par des citoyens irlandais qui importèrent des produits pour une valeur totale de 300 millions de livres irlandaises. Ceci représentait un énorme manque à gagner pour l’État irlandais qui introduisit « la règle des quarante-huit heures » dans son budget l’année suivante. Toute personne traversant la frontière dans le sens Nord-Sud devait dorénavant être en mesure de prouver qu’elle avait séjourné au moins quarante-huit heures en Irlande du Nord afin de pouvoir être autorisée à ramener des marchandises dans les limites fixées par la CEE. La mesure fut très efficace. En juin 1987, le nombre des personnes faisant un séjour d’une journée avait diminué de 77 % par rapport à juin 1986.

54Bien entendu, ce fut au tour des commerçants de Newry, dont la clientèle se faisait rare, de manifester leur mécontentement. Avec le soutien du gouvernement britannique, ils informèrent la Commission européenne de cette pratique discriminatoire. En dépit des arguments du camp irlandais, la Cour européenne de justice déclara cette pratique contraire au principe de libre circulation des biens et des personnes au sein de la Communauté. Les jugements prononcés par la Cour européenne de justice prévalent sur ceux des tribunaux nationaux. Ainsi toute personne arrêtée à la frontière et n’ayant pas respecté la règle des quarante-huit heures était-elle tout à fait en droit d’attaquer l’État irlandais et d’obtenir gain de cause. Mais la Cour européenne ne dispose d’aucun moyen direct pour obliger un pays à obtempérer. Dublin donna la primauté à l’intérêt national et cela quitte à avoir maille à partir avec les autorités européennes. La règle resta en vigueur jusqu’au 31 décembre 1991. De son côté, le gouvernement britannique n’hésita pas à dénoncer les pratiques du gouvernement irlandais peu conformes à l’esprit européen dont Charles Haughey se targuait. La coopération Nord-Sud dont il se faisait le chantre, en pratique, n’entra pas en ligne de compte.

55En réalité, en dépit d’un dialogue bilatéral, les intérêts de chacune des parties retardèrent ou empêchèrent l’aboutissement de projets Nord-Sud. En 1982, après l’ouverture d’une centrale électrique à Moneypoint (Irlande), le gouvernement irlandais chercha à acquérir un vaisseau pouvant transporter du charbon en vrac. Les difficultés financières de la société irlandaise, la Irish Shipping Limited, étaient telles qu’elle ne pouvait se permettre de se lancer dans ce projet. À cette époque, le chantier naval Harland & Wolff (Belfast) était au creux de la vague. Les contrats se faisant rares, la menace du chômage pesait sur les employés. Aussi une délégation représentant le syndicat, la Confederation of Shipbuilding and Engineering Unions, se rendit-elle à Dublin pour plaider sa cause auprès des autorités. Les deux parties se mirent d’accord sur le principe, mais Harland & Wolff avait besoin de subventions gouvernementales afin de pouvoir se lancer dans un tel projet. Le Northern Ireland Office ne se montra pas disposé à avancer les fonds nécessaires à cette initiative qui, par la force des choses, tourna court. Le gouvernement irlandais, pour finir, s’adressa à une entreprise japonaise avec laquelle il passa un contrat de vingt-trois millions de dollars.

56Cette affaire ne fut pas un cas isolé. Celle du gaz naturel de Kinsale (Cork) est tout aussi édifiante. La découverte d’un gisement dans les eaux territoriales irlandaises fut importante car il pouvait permettre, à terme, de réduire les importations d’énergie. En outre, les experts estimèrent qu’il était suffisamment riche pour permettre au pays d’exporter une partie de la production vers l’Irlande du Nord. Ce projet devait permettre à la province de faire des économies et de sauvegarder mille emplois. En effet, l’industrie du gaz y était menacée de fermeture. Les discussions aboutirent à la signature d’un protocole d’accord le 10 octobre 1983. Pourtant, au début du mois d’août 1984, contre toute attente, Margaret Thatcher fit savoir au Taoiseach que le Royaume-Uni ne donnerait pas suite au projet envisagé. Les multiples tentatives de Garret Fitzgerald pour la faire revenir sur sa décision furent vaines. Les autorités britanniques justifièrent ce revirement en expliquant que de nouvelles études avaient montré que le projet ne serait pas viable. Notons que le Irish Congress of Trade Unions refit les calculs en partant de la même base et arriva à un résultat différent, somme toute proche des estimations initiales. Une chose est certaine, l’industrie du gaz ne survécut pas en Irlande du Nord. Le manque à gagner pour l’Irlande fut estimé à six cents millions de livres irlandaises.

57Le domaine des transports et des infrastructures routières transfrontalières passa également au second plan des priorités. L’axe principal qui relie Belfast à Dublin revêt une importance stratégique pour le commerce Nord-Sud. En outre, dans la période antérieure aux cessez-le-feu, la plupart des routes transfrontalières étaient fermées pour raison de sécurité. Depuis le début des années soixante-dix, les autorités se consultaient afin de moderniser l’infrastructure routière entre Newry et Dundalk (ville située au sud de la frontière), sans succès. L’axe reliant les ports de Larne (Irlande du Nord) et de Rosslare (Irlande) (qui comprend la section en question) fut classé « route stratégique » par Bruxelles au début des années quatre-vingt. Ceci entraîna la réalisation d’une étude conjointe, qui mit en exergue les avantages économiques qui résulteraient de l’amélioration du tronçon transfrontalier quelle que soit l’option choisie. Au sud de la frontière, des travaux importants avaient été effectués entre Dublin et Dundalk. Seule la quinzaine de kilomètres reliant Dundalk et Newry avait été laissée en l’état. Vingt ans de négociations n’avaient pas permis d’arriver à un accord. En fait, les autorités irlandaises étaient en faveur de la construction d’une toute nouvelle route à l’est de Dundalk où une déviation était prévue. Autrement dit, il serait alors devenu possible d’éviter le centre-ville et d’emprunter directement la nouvelle route vers Newry. Du côté britannique, on aurait préféré élargir la route existante bien que cela eût posé d’énormes problèmes techniques. En réalité, le tracé de la frontière à cet endroit forme un coude. La plus grande portion de la route existante se trouve en Irlande. Or la nouvelle route aurait inversé la situation. Élargir la route existante serait revenu à 7,8 millions de livres à l’Irlande, mais seulement 1,5 million serait sorti des caisses de l’État britannique. Dans l’autre cas, ce dernier aurait dû débourser 5,6 millions alors que la participation de l’Irlande n’aurait été que de 2 millions. Il faut néanmoins souligner que la CEE peut financer 75 % de ce genre de projet. Cette étude ne permit pas aux autorités de se mettre d’accord et la question fut laissée en suspens.

58Rappelons que la gestion du réseau ferroviaire de l’île donna lieu à la création, en 1952, d’un organe commun, le Great Northern Railway Board. Celui-ci fut dissous en 1958. Les divergences sur la politique à suivre et les tensions qui en résultèrent devinrent si grandes qu’il ne fut plus possible d’agir de concert. Au nord de la frontière, priorité fut donnée à la rentabilité. Ceci amena à la fermeture des lignes transfrontalières du Nord-Ouest. Seule la ligne Belfast-Dublin resta en service. En 1986, la possible fermeture de cette ligne fut envisagée. Il est vrai que l’IRA s’en prenait régulièrement aux installations, posant des bombes sur les voies. Néanmoins, en 1988, à la demande du Córas Iompair Éireann (l’organisme public irlandais en charge des transports) et de la société Northern Ireland Railways, une étude fut menée sur les moyens de moderniser le service. Les dirigeants de Northern Ireland Railways donnèrent leur feu vert aux travaux proposés en mars 1989. Le Northern Ireland Office (l’autorité responsable de la gestion des affaires de l’Irlande du Nord sous le système d’administration directe) avalisa à son tour le projet. Bruxelles s’engagea à payer 75 % des frais à condition que les deux gouvernements financent la différence. Mais le ministre des transports irlandais, Seamus Brennan, qui avait pourtant publiquement reconnu la signification économique et symbolique de la liaison ferroviaire entre les deux villes, opta pour un projet concurrent, la construction de la ligne de ceinture dans la périphérie de Dublin. Ainsi le plan de modernisation de la ligne Dublin-Belfast fut-il remis à plus tard.

L’attitude conservatrice des fonctionnaires

59Sous le système d’administration directe de la province, un large éventail de responsabilités était confié au ministre chargé de l’Irlande du Nord. En réalité, celui-ci déléguait les affaires courantes aux secrétariats d’État d’Irlande du Nord. En l’absence de gouvernement local élu, le rôle des fonctionnaires était prépondérant. En réalité, le Northern Ireland Civil Service (NICS) disposait d’une autonomie bien plus grande qu’il n’y paraît. En effet, les ministres britanniques ne restaient en poste en moyenne que quatre ans alors que les secrétaires et sous-secrétaires (NICS), même s’il leur arrivait de changer de secrétariat d’État, restaient en place plus longtemps. Il ne fait aucun doute que la collaboration Nord-Sud a longtemps été laissée au bon vouloir des fonctionnaires. Les rapports réguliers la concernant jetaient certes de la poudre aux yeux mais, en pratique, peu d’efforts étaient consacrés à chercher les moyens de la promouvoir véritablement.

60Bien sûr, les administrations de Belfast et de Dublin se consultaient et échangeaient leur savoir-faire dans des domaines d’intérêt commun, mais la nature et la profondeur de ces échanges variaient sensiblement. De toute manière, cette collaboration n’avait rien de stratégique. Il est vrai que les projets à caractère Nord-Sud exigent beaucoup de travail et, du fait de l’existence de deux entités politiques, présentent des aspects fort complexes. En l’absence de consignes précises et d’un suivi suffisant, les fonctionnaires d’Irlande du Nord ne firent preuve d’aucun zèle. Était-ce toutefois vraiment leur rôle ? Au sud de la frontière, il semble qu’hormis le ministère des Affaires étrangères, le Taoiseach et les membres de son équipe, les personnels des autres ministères aient, au fil des années, montré assez peu d’entrain.

61La Conférence intergouvernementale anglo-irlandaise, créée à la suite de la signature de l’accord anglo-irlandais de 1985, bouleversa quelque peu la « quiétude » des fonctionnaires du NICS. Son rôle, en matière de coopération Nord-Sud, était de servir de forum où certaines questions particulières étaient abordées avant d’être confiées aux ministres du Northern Ireland Office et à ceux du gouvernement irlandais. Lorsqu’elle fut établie, les secrétaires des différents secrétariats d’État d’Irlande du Nord eurent à présenter le bilan des actions passées et en cours en matière de coopération avec l’Irlande. Cette « intrusion » fut mal vécue par un certain nombre d’entre eux. Par ailleurs, il semble qu’à partir de cette époque, il y ait eu une ferme volonté de la part des autorités britanniques de faire accepter la « dimension irlandaise » aux fonctionnaires nord-irlandais. La Conférence, dans une certaine mesure, donna un coup de pied dans la fourmilière. Mais cette formule permit-elle véritablement de faire avancer la coopération Nord-Sud ?

La Conférence intergouvernementale anglo-irlandaise : un bilan peu convaincant

62En dépit de la volonté affichée par les autorités britanniques et irlandaises de promouvoir la coopération Nord-Sud et des différents rapports officiels la présentant comme satisfaisante, force est de constater qu’il existait, en Irlande du Nord principalement, une aura de mystère autour des discussions et rencontres interministérielles Nord-Sud. Par définition, le système de gouvernement direct a créé un déficit démocratique en Irlande du Nord. En outre, il est manifeste qu’il a engendré un manque de transparence. Celui-ci était probablement considéré comme un mal nécessaire par les autorités britanniques. A priori, maintenir l’opinion publique, les unionistes en particulier, dans l’ignorance était le moyen le plus sûr de ne pas s’exposer à leur colère. Or cette attitude eut plutôt l’effet inverse. Elle exacerba le sentiment qu’un complot anglo-irlandais se tramait dans les coulisses.

63La création de la Conférence intergouvernementale ne fit que jeter de l’huile sur le feu. Si le droit de regard accordé à l’Irlande fut accepté par les nationalistes modérés du SDLP, il fut perçu par la grande majorité des unionistes comme une ingérence intolérable dans les affaires de la province. De fait, le plus grand secret entoura les réunions du nouvel organe. Au mois de mai 1989, un bilan de ses activités fut rendu public. Le chapitre concernant la coopération économique est à la fois maigre et peu explicite. Cela était-il le signe d’une volonté délibérée de minimiser l’impact de la coopération afin d’épargner les susceptibilités unionistes ou celui de résultats somme toute modestes ? Sur les vingt-sept réunions de la Conférence intergouvernementale anglo-irlandaise, les sujets liés au domaine qui nous intéresse ne furent abordés qu’en cinq occasions. Ils ne furent d’ailleurs pas l’unique objet de ces rencontres. Dans les cas qui ont été examinés précédemment, nous avons constaté que certaines questions comme celles de la modernisation de l’axe routier Dublin-Belfast et de la ligne de chemin de fer entre les deux villes étaient au point mort en 1990. La Conférence existait pourtant depuis cinq ans.

64Par ailleurs, les rencontres interministérielles, qui eurent lieu dans ce cadre, ne permirent pas de tirer le meilleur parti des fonds régionaux européens destinés à l’Irlande du Nord. Le gouvernement britannique n’obtint qu’une augmentation de 9 % alors que ce pourcentage était de 78 % pour l’Irlande. En septembre 1989, John Hume attribua le relatif échec de Londres, entre autres, au manque de programme cohérent en matière de collaboration Nord-Sud. Autrement dit, si les demandes de financement de projets Nord-Sud avaient été plus nombreuses, la province aurait pu recevoir des aides européennes plus importantes. Curieusement, certains unionistes, comme Ken Maginnis, voyant leur part des fonds structurels (aides européennes) attribuée à d’autres, commencèrent à prôner les bienfaits de la coopération Nord-Sud.

65Le bilan de la Conférence intergouvernementale anglo-irlandaise, en matière de collaboration économique, est donc à nuancer. En réalité, les questions liées à la politique et à la sécurité la supplantaient dans l’ordre des priorités. Dans quelle mesure peut-on alors parler de développement de la coopération économique Nord-Sud pendant les années soixante-dix – quatre-vingt ? En premier lieu, il est évident que des initiatives considérées non désirables par le régime de Stormont en 1965 purent être menées à bien dans les décennies qui suivirent. Le Fonds international pour l’Irlande et les fonds européens servirent indéniablement de catalyseur.

66Par ailleurs, l’allocation d’une partie des fonds régionaux à des projets transfrontaliers provoqua parfois des remarques cinglantes de la part des politiques unionistes, mais globalement cela fut bien accepté par l’opinion protestante. Si l’entrée dans la CEE ne suffit pas à régler le problème de l’Irlande du Nord, l’Europe contribua progressivement à la « dédramatisation » des projets transfrontaliers.

67Quel bilan peut-on tirer du rôle joué par les autorités étatiques centrales ? Leur influence sur la coopération Nord-Sud est contradictoire. Robert Axelrod insiste sur le fait qu’il est important d’établir un cadre permettant de pérenniser les relations des parties en présence afin de garantir le développement de la coopération. Sur ce point les États semblent, à première vue, avoir rempli leur mission, puisqu’ils ont d’abord formalisé, puis institutionnalisé le cadre de leur collaboration. Toutefois, nous avons montré que cela n’avait pas suffi à exploiter toutes les possibilités en la matière ou à trouver un accord sur certains projets vitaux pour le développement des relations économiques Nord-Sud. La priorité fut donnée à la réalisation de projets distincts et non coordonnés, au gré des aides accordées par la CEE et une stratégie commune, à long terme, ne fut pas élaborée.

68Enfin, si l’on note un développement de la coopération entre le milieu des années soixante-dix et la fin des années quatre-vingt, par rapport à la période antérieure, un constat s’impose néanmoins : en dépit des actions menées par les gouvernements et de l’abaissement des barrières douanières, les deux Irlandes étaient peu intégrées en termes économiques, à la veille de l’ouverture du marché unique. D’aucuns pourraient arguer que les deux économies étant, a priori, si peu complémentaires, il y avait peu de chances de voir émerger un jour une économie insulaire plus intégrée. Les gouvernements faisaient donc tout aussi bien de privilégier leurs intérêts nationaux et de ne pas investir, par exemple, dans les infrastructures reliant les deux territoires.

69Robert Axelrod souligne l’importance de la perception que deux parties, susceptibles de collaborer, ont de l’avenir. À mesure que l’importance de ce dernier diminue, il devient moins rentable de coopérer. La situation prend alors des allures de cercle vicieux : moins il y a d’espoir de voir émerger une plus grande intégration économique, moins il est vital d’investir dans ce qui peut faciliter les échanges et moins ceux-ci auront alors de chances de se développer. Les autorités de Londres, qui décidaient de la politique économique de la province sans consultation au niveau local pour ainsi dire, pouvaient-elles véritablement apprécier l’intérêt qu’il y avait à faciliter les échanges Nord-Sud ? Parallèlement, peut-être le fait que la perspective de la réunification apparût de plus en plus lointaine incita-t-il Dublin à privilégier ses intérêts propres ? Il n’en reste pas moins que l’argument selon lequel les économies des deux Irlandes sont trop peu complémentaires pour justifier que l’on s’investisse dans la coopération est sujet à caution.

70En 1982, une délégation officielle irlandaise, venue négocier avec les chantiers navals Harland & Wolff, prit également contact avec d’autres entreprises. À la suite de cette visite de deux jours, plusieurs contrats, dont un entre Shorts et Aer Lingus, furent passés pour une valeur totale qui se situa entre trois et quatre millions de livres irlandaises. Peut-être ce genre de coopération entre les gouvernements aurait-il permis de développer les échanges commerciaux intra-insulaires ? Les autorités auraient pu inciter leurs agences chargées de la promotion des exportations à explorer cette piste.

71Par ailleurs, les études économiques, qui furent menées en 1984 dans le cadre du Forum pour une nouvelle Irlande, mirent en évidence les obstacles (économiques) quasiment insurmontables auxquels l’Irlande aurait eu à faire face en cas de réunification. Néanmoins, aucune d’entre elles n’envisagea la possibilité que les deux Irlandes puissent joindre leurs efforts, unir leurs capacités, afin de faire face aux difficultés financières qu’elles connaissaient à cette époque, sans pour autant parler de réunification.

72Un autre aspect très important fut également négligé. En 1991, une étude, menée auprès de deux cents entreprises, révéla que 59 % des hommes d’affaires irlandais étaient dans l’incapacité de citer un seul organisme qui puisse les aider à commercialiser leurs produits de l’autre côté de la frontière. Ce pourcentage était de 50 % pour les hommes d’affaires nord-irlandais. À cause du faible niveau des contacts entre les deux Irlandes, il y avait un véritable manque d’information sur les marchés, les clients potentiels et la structure de l’industrie qui se trouvaient de l’autre côté de la frontière.

73L’adhésion des deux Irlandes à la Communauté européenne ne suffit pas à accroître les échanges commerciaux Nord-Sud. Cela était prévisible compte tenu de l’histoire des rapports entre les deux Irlandes. Il est évident que « l’enseignement » de la coopération, préconisé par Robert Axelrod, ne fut pas entrepris par les autorités. Dans les années quatre-vingt, seule l’organisation non gouvernementale Co-operation North, créée en 1979, essayait, dans la mesure de ses moyens, de promouvoir l’idée de collaboration Nord-Sud dans le domaine économique et la réconciliation. Son président d’alors, Brendan O’Regan, était tout à fait conscient des obstacles auxquels Co-operation North était confrontée. Le manque d’information, de statistiques sur le commerce Nord-Sud et les stéréotypes négatifs fermement ancrés dans les esprits, de part et d’autre de la frontière, étaient parmi ceux-là. Selon lui, beaucoup d’Irlandais se représentaient leurs voisins du Nord comme étant des hommes obtus, durs, méfiants, attachés à des valeurs et à une manière de vivre d’un autre temps. Ceux-ci, de leur côté, avaient une vision des Irlandais qui n’était guère plus flatteuse. À leurs yeux, ils passaient leur temps à boire et à procréer au lieu de travailler. Dans l’optique de Co-operation North, des ponts devaient être construits entre les deux Irlandes. Mais cela nécessitait une action planifiée et coordonnée de grande envergure de la part des gouvernements, du milieu des affaires et des organisations non gouvernementales. Co-operation North se proposait de promouvoir la communication et de créer, entre autres, une société commerciale afin de faciliter les échanges commerciaux entre les deux parties de l’île. En l’absence de mobilisation de tous les acteurs cités, la tâche de l’organisation, limitée par le manque de moyens, fut bien difficile. Force est de constater que son impact fut restreint. Une étude qu’elle publia en 1991 montre que les attitudes traditionnelles persistaient de part et d’autre de la frontière. Les préjugés négatifs s’étendaient au commerce. L’image de l’Irlandais « mauvais payeur » était, par exemple, toujours très présente dans l’esprit des hommes d’affaires nord-irlandais. Mythes ou réalité ? Peu importe, ce genre de stéréotypes constituait toujours des obstacles aux relations commerciales intra-insulaires, à la veille de l’ouverture du marché unique.

© Presses universitaires de Caen, 2004

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