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Aménagement du territoire

 | 
Armand Frémont
, 
Sylvain Allemand
, 
Édith Heurgon

Rapport d’étonnement

Du territoire aux territoires : des certitudes de l’aménagement aux incertitudes de l’espace, du temps et de l’action

Guillaume Bailly, Damien Denizot et Sébastien Leroux

Texte intégral

1Un rapport d’étonnement, c’est ce que les directeurs du colloque ont demandé aux doctorants géographes que nous sommes. C’est l’occasion d’exprimer notre point de vue, tant sur la forme que sur le contenu.

2L’objet de ce colloque était d’apprécier les transformations que l’aménagement du territoire a connues en France au fil de la seconde moitié du XXe siècle. Il croisait les regards de spécialistes de différents horizons disciplinaires et géographiques : chercheurs, élus et techniciens. Le premier sujet d’étonnement est cette pluralité des visions en présence. Un deuxième motif d’étonnement tient à l’importance donnée aux décennies 1950-1960 que d’aucuns considèrent comme l’« âge d’or » de la politique d’aménagement du territoire en France. Le colloque a souvent oscillé entre l’analyse systématique des changements survenus depuis l’après-guerre jusqu’à aujourd’hui et la focalisation sur cet âge d’or. L’intérêt des témoignages des intervenants ayant vécu cette période est évident, mais ils ont pu contrarier l’ambition des organisateurs du colloque, à savoir une lecture dynamique de l’histoire de cet aménagement du territoire. Toujours est-il que l’affaire semble désormais entendue : l’âge d’or a bien existé au détail près qu’il n’a pas été celui de l’aménagement du territoire, mais celui des aménageurs, dans le contexte des Trente Glorieuses. Dont acte ! Mais se pose alors la question : qu’en est-il des aménageurs actuels ? Ne vivent-ils qu’à l’âge du bronze ou à l’âge de fer de l’aménagement du territoire ?

Des unités de lieu, de temps et d’action mis à mal

3Un rapport d’étonnement, c’est aussi une page blanche, une invitation à s’exprimer sur le ton de l’impertinence ou sur le registre du décalage : quoi de plus normal de la part de jeunes chercheurs s’adressant à des spécialistes de l’aménagement ! C’est pourquoi nous avons pris le parti de restituer ce que nous avons entendu au cours des cinq jours du colloque sur le mode du drame classique avec ces quatre composantes : l’exposition (en l’occurrence l’existence d’un discours sur l’aménagement depuis Colbert et Vauban) ; l’intrigue (la reconstruction de l’après-guerre) ; la péripétie (la création de la DATAR) ; enfin, le dénouement (la fin des Trente Glorieuses et la remise en cause d’une politique centralisée de l’aménagement du territoire).

4Car c’est bien la vision que maintes interventions ont entretenue, parfois à l’insu des intervenants eux-mêmes. Dans cette perspective, la période contemporaine serait l’inévitable fin tragique d’une pièce de théâtre qui verrait une à une les unités de lieu, de temps et d’action se disloquer dans une postmodernité de l’aménagement… Une pièce où, pour le dire autrement, les certitudes de l’âge d’or auraient ainsi laissé place aux incertitudes de l’espace, du temps et de l’action.

5Des interventions et des échanges ayant eu lieu ressort en effet le sentiment d’un éclatement des unités de lieu, de temps et d’action sur lesquelles s’appuyait l’aménagement du territoire dans les années 1950-1960. L’unité de lieu d’abord : la vision d’un territoire national a cédé la place à une kyrielle de territoires interconnectés ; l’unité de temps ensuite : aux temps sociaux liés principalement au travail s’est substituée une multiplicité de temporalités individuelles ; l’unité d’action, enfin : d’un État omnipotent, on est passé à la multiplication des acteurs, dont les habitants dans les débats autour de l’aménagement de l’espace. Autant de tendances et d’évolutions sur lesquelles cette contribution revient successivement.

De l’unité de lieu aux territoires

6L’unité de lieu est bien entendu celle du territoire national : c’est l’échelle de réflexion et l’espace d’action politique par excellence dans le cadre d’un État nation. Loin de cette unité fondatrice, l’aménagement de l’espace est aujourd’hui une affaire de territoires multiples interconnectés. Des différentes interventions au moins trois facteurs explicatifs de cette évolution peuvent être dégagés.

7Le premier concerne l’espace lui-même. Les activités humaines qui y prennent place ont considérablement fait évoluer le rapport de notre société à l’espace. La mobilité sous toutes ses formes en est l’illustration la plus marquante. Il suffit de superposer deux cartes mettant en relation les variables de l’espace et du temps à cinquante ans d’intervalle pour saisir les mutations à l’œuvre. Le foncier est un autre indicateur spatial de ces mutations. L’espace de l’âge d’or de l’aménagement était presque sans limites. C’était la période des villes nouvelles et de l’extension urbaine. La rareté et le renchérissement du foncier, associés aux exigences de précaution dans la consommation de l’espace conduisent à la conception d’un aménagement plus prudent. Enfin, que dire du principe d’égalité dans sa traduction spatiale ? Après guerre, l’échelle d’observation des inégalités était nationale et l’échelle de régulation régionale. Des résultats significatifs ont été obtenus dans la lutte contre les inégalités régionales. Ce sont désormais aux échelles fines des territoires que s’expriment le plus fortement les dynamiques ségrégatives. Enfin, à la traditionnelle opposition Paris-province s’ajoute celle des espaces métropolitains et de ceux, en creux, qui sont exclus des dynamiques métropolitaines. Malgré ces évolutions, l’unité nationale s’incarne toujours dans le principe d’égalité qui tend parfois à l’uniformité.

8Le deuxième facteur d’évolution réside dans la densification du système d’administration territoriale et l’autonomisation des différents échelons politico-administratifs. L’échelle nationale et les zonages étatiques ont progressivement été débordés par l’Union européenne et ses zones d’intervention, par les collectivités territoriales aux échelles régionales, départementales et communales. Enfin, les territoires de projet ont eux aussi concouru à densifier le système d’administration territoriale. Les différents périmètres d’observation des dynamiques spatiales et d’intervention sur l’espace soulèvent des questions inédites d’articulation et de cohérence interscalaires où l’enjeu est désormais moins celui de l’unité à tout prix que celui de la coordination de systèmes autonomes.

9Le troisième facteur est la résultante des deux premiers. Le rapport de notre société à l’espace a considérablement changé et a progressivement conduit à révéler un décalage entre l’organisation territoriale moderne et l’organisation sociale contemporaine. Le modèle classique du territoire national, c’est-à-dire celui d’un espace circonscrit par une frontière et sur lequel s’exerce une autorité politique unique, est confronté à des systèmes de représentation et à des pratiques spatiales qui s’affranchissent des périmètres hérités. La croissance périurbaine offre sans doute la plus belle illustration de ces chevauchements et des problèmes qu’ils génèrent en matière de gestion de l’espace. Dès lors que l’on touche les limites des périmètres, l’aménageur peut-il encore réguler les territorialités multiples de ces ménages qui aménagent le territoire en déménageant ?

10Il y aurait donc délitement de l’unité de lieu, sous les effets multiples de la transformation du rapport de notre société à l’espace, de l’intégration européenne, de la décentralisation et de la compétitivité, mais aussi sous l’effet de territorialités qui débordent les périmètres hérités. Les territoires, c’est sûr, ne sont pas des portions d’espace isotrope. Si l’utopie de l’unité par une logique descendante a été dissipée, il reste néanmoins à concilier la diversité puisqu’il faut malgré tout agir collectivement. À cet égard, on peut raisonnablement se demander si les logiques ascendantes réussiront à pallier le déficit de cohérence globale de l’action collective sur l’espace. L’enjeu revient à prendre conscience des interdépendances scalaires et à les assumer, sans oublier que tous les territoires ne sont pas égaux face à la compétitivité.

De l’unité de temps à la multitude des temporalités

11Comme l’unité de lieu sous-jacente à l’aménagement du territoire des années 1950-1960, celle du temps est mise à mal. Par unité de temps, on réfère au temps long braudélien qui a façonné l’État-nation. Loin de le consacrer, l’âge d’or de l’aménagement du territoire marque déjà une rupture à cet égard. Après guerre, tout était à faire, et si possible différemment. Se combinaient alors la liberté du futur et la fougue du présent.

12Comme pour l’unité de lieu, on peut dégager des interventions plusieurs facteurs explicatifs de cet éclatement de la vision du temps inhérente à l’aménagement du territoire.

13Un premier facteur tient à la transformation de notre rapport au temps de l’histoire, tant passé que futur. Le grand récit intégrateur national est mis à mal par des appartenances multiples. De même que la référence à un passé collectif unique. Les identités revendiquées sont locales, communautaires et nationales. Les récits patrimoniaux s’affranchissent de la matrice nationale, voire s’y opposent comme dans les mouvements régionalistes par exemple. Au temps du présent, l’évolution marquante est sans doute l’irruption de la quotidienneté, comme corollaire de la montée en puissance de l’individu face au collectif. Les rythmes de vie ne s’étalonnent plus sur le fameux métro-boulot-dodo à horaires fixes. Dès lors, la désynchronisation des temps sociaux amène son lot de problèmes de gestion et de régulation. Mais l’évolution la plus tangible de ces soixante dernières années s’exprime dans le rapport de notre société à l’avenir. L’homme de 1950 était résolument tourné vers l’avènement d’un avenir meilleur. L’homme des années 1970 était prêt à sacrifier au présent le bénéfice des jouissances futures. Il y avait alors une croyance sereine dans l’avenir, dans le progrès, encadrée par un contexte de croissance et de grandes théories explicatives. Aujourd’hui, notre rapport à l’avenir est avant tout fondé sur l’incertitude et l’insécurité. La montée en puissance de nouvelles précarités, le retour en force de la pauvreté, la panne de l’ascenseur social sont autant d’éléments qui assombrissent l’avenir. Or, l’avenir est avant tout porteur de sens, et il semble aujourd’hui que cette quête de sens fasse défaut.

14Il n’est pas jusqu’à l’appréhension du temps par les acteurs mêmes de l’aménagement qui n’ait changé. Le futur était privilégié durant la période de l’âge d’or. L’observation portait sur les grandes tendances structurantes de la société française. Les modèles économétriques et les méthodes très abouties devaient permettre de maîtriser le futur et les évolutions à venir. La rationalité de ces procédés s’accompagnait d’une négation de l’irréversibilité du temps. Puis cette négation est vite devenue une affirmation : il s’agissait alors de provoquer le changement et de dessiner le futur à l’envi. C’était l’époque rêvée, car l’État semblait avoir les moyens de ses ambitions et maîtrisait l’ensemble de la filière d’action. La planification spatiale s’imposait alors comme l’outil par excellence, fidèlement secondée par la prévision. Les aménageurs lors de la période critique n’avaient pas abandonné l’illusion de prendre des raccourcis inopinés entre leurs désirs et la réalité future, mais à travers une perspective analytique plus affirmée. La prospective assumait la fonction d’exploration, mais en s’en remettant toujours à la planification. Il semblerait que les aménageurs actuels aient abandonné l’idée de maîtriser l’avenir. L’enjeu désormais est tout au plus de se préparer au futur dans un monde incertain. Dans cette perspective, la prospective est en passe de devenir indispensable à la planification par l’intermédiaire des projets de territoire qui créent du sens depuis le local en fixant les cadres d’actions à venir. Enfin, alors que la question temporelle a longtemps été subséquente de la question spatiale aux yeux des aménageurs, des projets d’aménagement ambitionnent désormais d’agir sur le temps et l’espace à la fois, comme en témoignent les projets de chrono-aménagement qui manipulent des indicateurs hybrides tels que le temps d’accès, la vitesse de déplacement ou les rythmes d’urbanisation pour comprendre et agir sur l’aménagement de l’espace.

15En somme, on serait passé d’une unité de maîtrise du temps où les aménageurs battaient seuls le tempo de la gestion de l’espace, à l’expression de temporalités à plusieurs dimensions, qu’elles soient sociales ou biologiques même. Pour autant, on peut légitimement se demander si les symboles et les pratiques professionnelles se sont vraiment affranchis de cette culture moderniste.

De l’unité d’action au foisonnement d’acteurs

16L’âge d’or a aussi été celui de l’action. La fondation de la DATAR en 1963 a concrétisé la mise en place à l’échelle nationale d’une institution en charge de l’aménagement. La décennie suivante a été extrêmement stimulante pour les aménageurs. La capacité de traduction effective de leurs dess(e)ins en projets était quasi mécanique et peu contrainte. L’environnement économique des Trente Glorieuses a favorisé cette situation. À l’inverse, la situation contemporaine voit se multiplier les acteurs de l’aménagement, possédant tous une forte légitimité et brouillant l’action centralisée. Plusieurs facteurs expliquent cette transformation des modalités de l’action.

17Un premier facteur explicatif de cette évolution touche aux transformations du milieu de l’aménagement : l’environnement professionnel a changé. Il est loin le temps où de jeunes techniciens dessinaient en chambre les plans de régions entières ! La double délégation élu/citoyen et profane/expert est de moins en moins pertinente dans les sociétés démocratiques modernes. La remise en cause de projets d’aménagements par la société civile est de plus en plus courante. La législation encourage depuis le début des années 1980 une démarche participative à l’amont des projets qui peut aboutir à des recommandations négatives. Le tracé des lignes à haute tension, des autoroutes ou des voies à grande vitesse ne se décide plus aussi facilement. L’interventionnisme forcené, fondé sur une croyance dans les pouvoirs régulateurs de l’aménagement, a cédé la place à une pragmatique de l’aménagement modeste et non définitif. À la critique des projets techniques se trouve associée une critique de la légitimité des dépositaires du bien public. Si les élus sont législativement responsables de celui-ci, l’individu ne leur accorde plus cette légitimité. L’individu, considéré dans chacune de ses appartenances (habitants, ménages, société civile, etc.), est devenu acteur et aménageur de l’espace. La dimension suggestive de l’aménagement du territoire, c’est-à-dire les conséquences non intentionnelles d’actions convergentes des individus, perturbe l’exercice traditionnel de l’aménagement. L’aménagement spontané de l’espace (la péri-urbanisation par exemple) est une des dimensions à considérer aujourd’hui. Cependant, l’individu est également un acteur conscient. Invité par les politiques lors de débats publics ou à des réunions à caractère participatif, il discute de l’aménagement. Il n’hésite pas à « s’incruster » dans les débats soit dans une posture nimby (Not in my back yard), soit de manière plus militante, soit dans une combinaison des deux. Les interventions ont montré que l’individu est en passe de devenir un acteur central des politiques d’aménagement. Sans doute faut-il nuancer cette idée. Entre hier et aujourd’hui, il est davantage question de mutations que de ruptures dans les modalités de l’action sur l’espace. Ainsi, les professionnels de l’aménagement occupent toujours une place centrale, soit parce qu’ils sont toujours les fers de lance et les maîtres d’ouvrage des aménagements, soit parce qu’ils se substituent grâce aux enquêtes d’opinion aux habitants. Si l’individu a trouvé une forme de représentation dans la « société civile », les habitants, eux, ne sont toujours pas au centre de l’aménagement. Tout se passe comme si l’on discutait avec les habitants pour décider, in fine, avec les acteurs. N’est-il pas temps de placer à côté des représentants des habitants, les habitants eux-mêmes dans les projets d’aménagement ?

18Le deuxième facteur tient au retournement des rapports entre le politique et l’économique. La DATAR a pu agir sur l’espace parce qu’elle a su déconcentrer les entreprises du Bassin parisien et les implanter dans les régions de leur choix par une politique adaptée. Cela consacrait une certaine idée de l’aménagement. Progressivement, la logique s’est inversée. En premier lieu, cette politique interventionniste a perdu de sa puissance redonnant au Bassin parisien son attractivité internationale. En second lieu, l’État, suite aux privatisations des entreprises, ne disposait plus de la possibilité d’agir aussi facilement sur leur localisation. Les entreprises ont alors bénéficié d’un retournement de situation : là où l’État taxait, il crée aujourd’hui des zones franches tandis que les collectivités territoriales financent les installations de sites. En troisième lieu, les principes égalitaires du départ ont cédé la place aux logiques compétitives comme le suggère le changement de nom de la DATAR en DIACT : il faut certes aménager mais aussi rendre compétitif… La compatibilité des deux s’opérant si l’on accepte de ne pas se pencher sur la définition de l’aménagement ! L’université, dans ses mutations récentes, en est un bon exemple. La logique du plan U2000 reposait sur l’idée fondatrice d’égalité d’accès aux études supérieures et répondait aux besoins pressants du nombre d’étudiants formés. Aujourd’hui, l’exigence du partenariat entre universités et entreprises pose la question du devenir des plus petits sites et des filières non productives de richesses. L’avenir nous dira si l’aspect égalitaire primera, si l’aspect compétitif l’emportera ou si un mixage des deux s’installera.

19Un dernier facteur explicatif tient à la montée en puissance des pouvoirs locaux. Dans ce contexte, l’État n’a plus le monopole du débat politique et chaque collectivité répond de façon originale dans la conception de ses politiques publiques à des problèmes spécifiques de son territoire. Il y a de vrais débats partisans aux échelles locales qui portent sur les enjeux politiques classiques (éducation, social) mais dans des configurations souvent inédites, voire innovantes. On peut alors rêver que le local ne sera bientôt plus un simple marchepied politique vers le national.

20L’âge d’or correspondait à une époque où les aménageurs réalisaient ce qu’ils dessinaient. Le contexte de cette époque ne se reproduira vraisemblablement plus, et il faut alors se demander comment recréer une liberté dans les possibilités de l’action, comment revenir à un âge des possibles.

Conclusion : pour une prospective de l’aménagement de l’espace

21Malgré la récurrence des débats sur l’âge d’or, le colloque aura tout été, sauf empreint de nostalgie. Aucun des acteurs qui s’y est exprimé n’a regretté un temps révolu. Beaucoup ont même insisté sur les aspects moins positifs de cette période. En revanche, nous avons ressenti une nostalgie de la liberté d’appréhension du futur propre à cette période. La liberté s’exprimait également par la jeunesse des aménageurs et par l’importance des responsabilités qui leur étaient confiées. En somme, nous avons ressenti une soif d’avenir et une envie de prospective. Tous les participants ont semblé convaincus que la disparition de la « dramaturgie » de l’aménagement peut trouver un dénouement heureux dans l’invention de nouvelles modalités d’aménager l’espace.

22Le dépassement des trois unités de lieu, de temps et d’action manifeste le passage du singulier au pluriel. Complexité accrue et accélération du rythme des changements constituent la toile de fond qui explique l’usage du pluriel et permet effectivement de rendre plus intelligibles les situations présentes. Mais on peut légitimement s’interroger sur la traduction opérationnelle de ce constat qui bute sur les modalités héritées de construction collective de sens pour l’action. Le grand récit intégrateur porté par un acteur omnipotent et lui permettant de construire de l’unité à partir de la diversité ne fonctionne plus. La construction de sens collectif passe vraisemblablement par d’autres modalités, initiant ainsi un chantier indispensable et urgent. Cette transformation est requise par les mutations d’une société qui, d’hétérogène, tend à devenir hétéroclite.

23Ce que l’utilisation du pluriel comme dépassement des trois unités nous semble traduire, ce sont des représentations et des pratiques de l’espace, du temps et de l’action qui ne reposent plus sur les mêmes fondements identitaires, culturels ou cognitifs. Tout l’enjeu consiste donc à trouver les arrangements permettant de remplacer la recherche d’homogénéité au profit de… le terme reste à inventer, ce qui revient à mettre l’avenir de l’aménagement de l’espace en débat ! Et si nous prolongions le colloque sur : « L’aménagement du territoire, changement de temps, changement d’espace » par une réflexion prospective (disons à l’horizon 2030) sur « l’aménagement de l’espace » du point de vue de ses enjeux sociétaux et de ses modalités de mise en œuvre ?

Auteurs

Doctorant à Rouen (UMR/CNRS 6228 IDEES, laboratoire MTG), il travaille sur les questions de périmétrage liées aux EPCI (bourse régionale Haute-Normandie).

Doctorant à Grenoble (UMR PACTE-Territoires, Institut de géographie alpine, Université Joseph Fourier), il travaille sur la prospective territoriale et les façons dont les acteurs locaux pensent leurs futurs.

Doctorant à Grenoble (UMR PACTE-Territoires, Institut de géographie alpine, Université Joseph Fourier), en bourse CDD à France Télécom R & D, il travaille sur le développement des territoires de montagne sous ses différents aspects.

© Presses universitaires de Caen, 2008

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