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Aménagement du territoire

 | 
Armand Frémont
, 
Sylvain Allemand
, 
Édith Heurgon

Témoignages

Le Schéma régional d’aménagement et de développement du territoire (SRADT) de Basse-Normandie

Fédérer les dynamiques de l’action publique vers des objectifs partagés

Philippe Duron, François Lorfeuvre, Jean-Philippe Briand et Charles Duportail

Texte intégral

1Depuis la fin de la Seconde Guerre mondiale, l’intervention de l’État a été déterminante dans la construction des villes, l’implantation d’activités économiques et l’aménagement du territoire (cf. encadré « Un peu d’histoire »). Mais le seul modèle descendant d’aménagement du territoire a aujourd’hui vécu, cédant le pas à la prise en compte des projets émanant des territoires. Dans ce contexte, la loi offre aux régions la possibilité d’élaborer un Schéma régional d’aménagement et de développement du territoire (SRADT), une opportunité que la Basse-Normandie a saisie pour envisager son avenir. C’est en effet l’occasion de recenser ses atouts et ses potentiels, de repérer ses faiblesses, et d’engager sur la base de ce diagnostic une véritable stratégie de développement durable partagée par tous.

Vers un développement durable des territoires

2La montée en puissance de la décentralisation depuis 1982, l’émergence de nouveaux territoires (EPCI, pays, etc.), la multiplication des acteurs, le désengagement progressif de l’État, le rôle accru de l’Union européenne dans le développement des régions, l’ouverture des marchés, ont considérablement modifié la conception même et la mise en œuvre des politiques d’aménagement du territoire. L’État n’est plus désormais le seul architecte et les territoires sont de plus en plus maîtres de leur destin, les lois d’aménagement du territoire conférant désormais un rôle central aux Régions dans ce domaine. Des outils tels que les programmes opérationnels européens (POE), les Contrats de plans État-Région (évoluant aujourd’hui vers les Contrats de projets État-Région) ont été créés pour amener les régions et d’autres partenaires tels que les départements à définir et à financer avec l’État, les grands projets structurants et porteurs d’avenir régionaux. Ceux-ci ont permis à la Basse-Normandie de combler un grand nombre de retards, en matière notamment de formation et d’infrastructures de transports, mais les récentes difficultés rencontrées par les régions pour négocier les CPER avec l’État pour la période 2007-2013 montrent les limites de l’exercice. En matière d’aménagement du territoire, il s’agit désormais pour les régions de passer d’une logique de « décentralisation octroyée » et « d’aménagement redistributif » à celle « d’auto-aménagement » et de « développement durable » de leur territoire.

UN PEU D’HISTOIRE

La Basse-Normandie n’est pas sortie indemne de la Seconde Guerre mondiale. Ravagée par les combats de 1944, elle avait pratiquement tout perdu, mais le débarquement des alliés et la bataille de Normandie allaient lui conférer une notoriété internationale sans précédent. Les Bas-Normands ont dû engager un vaste chantier de reconstruction de leurs villes et de leur économie qui allait durer près de vingt ans. En créant les conditions matérielles et psychologiques d’un redémarrage, cette période difficile de la Reconstruction a été aussi l’occasion d’élans et d’initiatives qui ont modifié considérablement la physionomie de la région, notamment en matière d’architecture et d’urbanisme.

La solidarité nationale au service de la Basse-Normandie
Durant toute cette période, l’intervention de l’État a été déterminante dans la construction des villes et des ports, la reconstruction industrielle et l’impulsion d’implantations d’activités. Un relatif consensus entre l’État et les acteurs locaux s’est alors dégagé pour privilégier la logique économique à tout autre choix d’aménagement. La Basse-Normandie, rurale et adossée au Massif armoricain par ses bocages et ses flux, a alors privilégié l’urbanisme et son point fort, l’agriculture.
Sur le plan économique, la reconstruction industrielle a permis à la Basse-Normandie de reconstituer et de moderniser ses usines, en se limitant tout d’abord aux activités traditionnelles d’avant-guerre. Le tissu productif s’est diversifié par la suite, lorsque l’industrie a pris véritablement son envol dès la fin des années cinquante. Impulsée par la politique de décentralisation des grands établissements parisiens, la croissance industrielle a atteint son paroxysme dans le courant des années soixante, l’objectif pour la Basse-Normandie étant à l’époque de réindustrialiser une région considérée comme beaucoup trop rurale. Cette impulsion entre dans le cadre d’une reprise en main de la politique d’aménagement du territoire par l’État qui devient alors le seul concepteur de l’architecture du territoire. Quatre principes vont ainsi orienter ses actions pendant 20 ans : le « fordisme » industriel, le centralisme administratif, l’élitisme culturel et la hiérarchisation urbaine dominée par huit métropoles d’équilibre dont Caen est exclue.
La Basse-Normandie en tirera globalement profit, mais beaucoup de ses handicaps actuels remontent à cette période en raison de la structuration économique que cette politique a générée. Entre 1962 et 1970, la Basse-Normandie a ainsi été la région de France qui a connu la plus forte croissance de l’emploi dans l’industrie en raison de l’implantation de grands établissements industriels d’origine parisienne sur son territoire. Ce mouvement de décentralisation s’assimile plus en réalité à de la déconcentration, car seules les fonctions productives ont été délocalisées, mais ni le savoir, ni le pouvoir. À cette époque, l’État, les décideurs régionaux et les chefs d’entreprise avaient plus raisonné en termes de marché du travail que d’aménagement du territoire, et peu importait la nature des emplois et des industries. Cette logique allait certes conférer à la Basse-Normandie une vocation industrielle qui constitue toujours une force pour son économie, mais le tissu productif reste dominé par de grands établissements majoritairement centrés sur des créneaux à faible valeur ajoutée et dépendants de sièges parisiens, une insuffisance de cadres et de professions intermédiaires dans les entreprises, de faibles relations intersectorielles et une polarisation économique et sectorielle qui freinent les synergies, etc. À l’ère de la mondialisation, cet héritage des décentralisations pèse toujours sur l’industrie normande qui, prisonnière du « fordisme », peine à s’adapter aux logiques très « capitalistiques » d’une économie désormais plus marchande que productive. La coexistence parallèle d’un fort tissu de PMI à côté de ces grands établissements industriels, accentue cette fragilité en raison de leur faible « masse critique » et des activités souvent traditionnelles qu’elles exercent.

3Le défi pour la Basse-Normandie aujourd’hui est de s’adapter à la complexité née de la mondialisation et de la multiplication des niveaux de décision, pour être capable de mobiliser toutes ses forces et ses potentiels autour d’un projet commun porteur d’avenir et partagé par tous. C’est ce type d’ambition qui pousse la plupart des régions françaises à se lancer dans l’élaboration ou la révision d’un Schéma régional d’aménagement et de développement du territoire (SRADT). Institué par la loi Pasqua en 1995 et actualisé par la loi Voynet en 1999, le SRADT est un document élaboré par les régions fixant les orientations stratégiques à 20 ans du territoire régional.

4Il définit les grandes priorités d’action et les chemins d’avenir sur lesquels la Région doit s’engager à l’horizon fixé, en veillant à la cohérence des stratégies définies et mises en œuvre par l’État, les collectivités locales et les principaux acteurs publics, dès lors que leurs politiques ont une incidence sur l’aménagement et la cohésion du territoire régional. Il définit également la ligne de conduite des acteurs de la région sur l’ensemble des problématiques de l’action publique locale, tout en affichant de réelles priorités d’aménagement. Sa portée est donc importante, à condition bien sûr que les acteurs de la région soient associés à son élaboration et qu’ils aient envie de le mettre en œuvre conjointement pour le rendre opérationnel. Le SRADT doit donc ainsi proposer une stratégie qui fasse l’unanimité sur le territoire régional.

5Les territoires ont en effet aujourd’hui plus de latitude et de responsabilités pour bâtir leur avenir, mais l’efficacité des stratégies qu’ils définissent dépend de leur aptitude à mobiliser l’ensemble des acteurs autour de leur projet commun. À l’échelle nationale, elle renforce par ailleurs la concurrence entre les territoires et pose un réel problème de cohésion territoriale auquel l’État devra sans doute apporter des réponses nouvelles pour éviter que ne se creusent les disparités régionales ou infrarégionales sur l’ensemble du territoire national.

  • 1 Le SRADT bas-normand « Mettre la Basse-Normandie en mouvement – Pour un développement durable de la (...)

6La Basse-Normandie a élaboré son premier SRADT en 2000 et a engagé sa révision comme le prévoit la loi, cinq ans plus tard. Le nouveau SRADT sera adopté par l’assemblée plénière de la Région à la fin de l’année 20071.

Une dynamique de concertation pour réviser le SRADT

7Le processus de révision du SRADT en Basse-Normandie a naturellement respecté le cadre légal et réglementaire avec la volonté de développer une dynamique de concertation, afin d’associer l’ensemble des acteurs bas-normands de l’aménagement du territoire à l’élaboration du document. Un premier projet a été établi pour être le support de cette démarche.

8Il s’agissait en effet de ne pas ouvrir un débat sur une « page blanche » mais de faire partager déjà le diagnostic de la Basse-Normandie. Celui-ci a été rédigé par les services de la Région avec l’appui d’un cabinet d’étude. Deux analyses particulières ont également été confiées au Conseil économique et social régional sur le vieillissement de la population d’ici 2025, de ses conséquences possibles et des anticipations souhaitables (rapporteur : Pierrette Cotard, juin 2006) et sur l’identification des zones de fracture territoriale en Basse-Normandie (rapporteur : Bernard Belhaire, juin 2006). Ce travail a été soumis à l’examen d’un comité d’experts pluralistes mobilisant des compétences diverses, issues ou non de la région, afin d’aider à « prendre du recul » par rapport aux problématiques d’aménagement : penser l’avenir de la Basse-Normandie en la replaçant dans son environnement interrégional, national et européen, définir une stratégie ambitieuse et réaliste, en anticipant les retombées partielles des choix qui seront faits. Ce comité s’est réuni quatre fois, la quatrième réunion ayant été organisée le 2 octobre 2006 au Centre culturel international de Cerisy-la-Salle en clôture des travaux du colloque « Aménagement du territoire : changement de temps, changement d’espace ». Il fut ainsi possible de recueillir l’avis des participants sur la stratégie régionale proposée et conclure le colloque par un exercice concret et prospectif illustrant bien les nouveaux enjeux de l’aménagement du territoire en France, à l’aube du XXIe siècle.

9Le processus de concertation s’est déroulé d’avril à octobre 2006 : sollicitation par courrier des partenaires institutionnels de la Région (État, départements, pays, parcs naturels régionaux, agglomérations, EPCI, chambres consulaires, etc.) leur demandant de faire part de leurs projets dans les cinq, dix et vingt ans à venir ; organisation de réunions territoriales intitulées « Voix publiques : aménagement du territoire » qui ont rassemblé l’ensemble des forces vives des territoires ; interrogation des habitants par voie d’enquête sur les atouts, les défis et les actions à entreprendre pour l’avenir de la Basse-Normandie ; ouverture d’un site Internet dédié au SRADT (http://sradt.region-basse-normandie.fr).

10Même si la Région a voulu que les débats portent bien sur les stratégies régionales, la grande majorité des participants à la concertation ont bien souvent évoqué les projets qui les concernaient directement au plan local. Dans leur esprit, l’inscription au SRADT valait assurance du financement de leurs propositions par la Région. Il s’agit bien entendu d’un contresens et malgré cette difficulté, il faut souligner la richesse des contributions qui ont donné à la synthèse un caractère très concret. Cet aspect contribue très certainement à l’appropriation par les acteurs d’une démarche perçue comme trop conceptuelle.

11Le 9 février 2007, l’assemblée plénière du Conseil régional a approuvé le document qui doit être soumis à la consultation institutionnelle (dans un délai de trois mois, le CESR, les départements et les régions limitrophes doivent formuler un avis), et à la conférence régionale d’Aménagement du territoire coprésidée par le préfet et le président du Conseil régional. Viendra ensuite, en septembre et octobre, l’enquête publique sur la base du document approuvé par l’assemblée et les avis précédents. Le processus de révision se conclura par un dernier débat en assemblée plénière de la Région avant la fin 2007.

12Initiée en avril 2005, la démarche s’étalera donc sur une période de deux années et demie, qui paraîtra longue à ceux qui attendent de voir leurs projets financés, mais qui est nécessaire pour que le schéma, qui n’a pas de caractère prescripteur, puisse être le cadre dans lequel s’inscrit l’action publique.

13À l’issue de cette démarche, la Région a pu construire un projet cohérent pour le territoire régional avec l’ambition qu’il corresponde à une vision collective et partagée de l’avenir de la Basse-Normandie à l’horizon 2025. La Région souhaite ainsi jouer pleinement son rôle de chef de file en matière d’aménagement du territoire tel que le prévoient les lois de décentralisation.

Le schéma régional, cadre fondateur d’une dynamique collective

14Le schéma régional se traduit par un document en trois parties :

  • un cahier introductif présentant le document et les ambitions pour la Basse-Normandie affichées dans le SRADT à l’horizon 2025 (cf. encadré « Quatre ambitions pour la Basse-Normandie ») avec un préambule commun signé par les deux présidents des régions Haute-et Basse-Normandie ;

  • un premier volume présentant un diagnostic global de la région Basse-Normandie et aboutissant à la définition de 39 enjeux déterminants pour l’avenir de la région ;

  • un second volume présentant la stratégie régionale d’aménagement à 20 ans et sa déclinaison opérationnelle sous la forme de douze Grands Chantiers d’aménagement du territoire, définissant les objectifs prioritaires à 10 ans pour la Basse-Normandie (cf. encadré « L’architecture du SRADT bas-normand… »).

15Cette dernière partie constitue une approche originale puisqu’elle introduit une dimension opérationnelle dans un exercice essentiellement conceptuel. Cette caractéristique a été voulue pour éviter que la dynamique de réflexion et de débats marquant la révision ne s’achève avec l’approbation définitive du document par l’assemblée régionale et pour pérenniser dans le temps un processus nécessairement évolutif puisqu’il s’agit de pouvoir s’adapter en fonction des réussites ou des échecs lors de la mise en œuvre de la stratégie arrêtée.

16Les douze Grands Chantiers concrétisent ainsi, avec les schémas sectoriels déjà adoptés ou en cours d’élaboration, la stratégie régionale, afin de rendre effectives les orientations du SRADT et les faire vivre dans la durée. Ils abordent des thèmes situés au croisement d’un grand enjeu d’aménagement du territoire et d’une des spécificités bas-normandes identifiées par le diagnostic. Ainsi, à titre d’exemples :

  • la métropolisation qui, en Basse-Normandie, intervient dans le contexte particulier d’une agglomération (Caen) se développant au sein d’une région « rurale » caractérisée par un réseau dense de villes moyennes, se traduit par le chantier « Faire de l’agglomération caennaise une ville européenne au service de la Basse-Normandie » ;

  • la nouvelle donne énergétique est prise en compte dans le chantier « Préparer la nouvelle donne énergétique », avec notamment un objectif affirmé de limitation de l’étalement urbain pour l’agglomération caennaise et une volonté de développer les économies d’énergie et les énergies renouvelables dans une région où la dimension nucléaire est forte ;

  • la prise en compte de l’ouverture des marchés dans la quatrième région métropolitaine pour son linéaire de côtes s’appuie sur cet atout dans le chantier « Valoriser le caractère maritime et les littoraux bas-normands ».

17Chacun des Grands Chantiers propose ainsi des stratégies propres aux différents types d’espace (urbain, rural, littoral, etc.) et à certains publics jugés « prioritaires » (jeunes, personnes en situation précaire, personnes âgées, etc.). Leur mise en œuvre impliquera que les acteurs bas-normands définissent ensemble des projets communs s’inscrivant dans la logique prospective et opérationnelle du schéma.

18Chaque Grand Chantier détermine en outre les conditions d’application du principe de subsidiarité dans le champ d’action qui lui est propre. En effet, le SRADT n’est pas que le projet du Conseil régional, mais bien une stratégie globale de la Basse-Normandie impliquant l’ensemble des acteurs de la région : l’État, les collectivités territoriales, les territoires de projets, les forces vives, chacun sera amené à préciser la place qu’il compte tenir pour réaliser ces ambitions.

19Parallèlement au processus de révision du SRADT, la Région engagera la mise en œuvre de la nouvelle phase de « contractualisation » avec les territoires de projet (pays, parcs naturels régionaux et agglomérations), de façon à articuler la stratégie régionale avec celle des territoires. Le SRADT tient aussi compte des stratégies nationales (DTA, projet d’action stratégique de l’État en région, etc.) et européennes (programmes opérationnels européens 2007-2013, arc Manche, arc Atlantique, etc.) pour garantir la cohérence des différentes stratégies engagées et démultiplier par conséquent leurs effets.

20L’architecture du SRADT a été enfin conçue en articulation avec l’Agenda 21 régional et les autres schémas sectoriels de la Région tels que le Plan régional de développement des formations professionnelles (PRDFP), le Schéma régional de développement économique (SRDE), ou le Schéma régional des transports (SRT). Le SRADT constitue donc le cadre régional organisant la cohérence des politiques sectorielles de la Région. Une des difficultés rencontrées a été d’articuler les calendriers propres à chacune des démarches, globales comme celle de l’agenda 21, ou sectorielles. En effet, le PRDFP était approuvé au moment où le processus de révision du SRADT a été lancé ; le SRDE a pu s’appuyer sur les premiers diagnostics du SRADT mais devait être finalisé plus rapidement ; le SRT a été engagé avant que les orientations en matière d’infrastructures puissent être approuvées dans le cadre du SRADT. Le pragmatisme, la nécessité d’agir ont impliqué de conduire la révision du SRADT avec souplesse et en liaison étroite avec les autres démarches, chacune s’enrichissant d’ailleurs mutuellement.

Conclusion

21Afin de « faire vivre le SRADT dans la durée », un suivi sera assuré pour évaluer chaque année l’avancement du SRADT et définir des actions propres à chaque Grand Chantier. L’ensemble des forces vives des territoires sera par ailleurs convié régulièrement à une opération de concertation « Voix publiques », dans le cadre d’assises régionales de l’Aménagement du territoire, afin de faire collectivement un bilan annuel de l’avancement global du SRADT et de chaque Grand Chantier en particulier. Il est par ailleurs envisagé de développer une approche prospective fournissant une aide à la décision et proposant des coups de projecteur thématiques dans des domaines particuliers.

22Dans un contexte de mondialisation et de montée en puissance de la décentralisation, le principal défi – et pari – du SRADT est bien de parvenir à mobiliser l’ensemble des acteurs bas-normands autour d’un projet commun de développement durable du territoire régional, en les amenant à tracer ensemble les chemins d’avenir de la Basse-Normandie. Une ambition qui ne se concrétisera que si chacun se sent responsable et solidaire de ce destin commun.

L’architecture du SRADT bas-normand et les douze Grands Chantiers d’aménagement du territoire à l’horizon 2025

1
er axe stratégique : Inventer pour aller « à la conquête de la valeur ajoutée »
1 : « Faire de la Basse-Normandie une région pilote en matière d’anticipation des mutations économiques » ;
2 : « Dédier 3 % du PIB bas-normand à la recherche et à l’innovation » ;
3 : « Faire de l’agglomération caennaise une ville européenne au service de la Basse-Normandie » ;
4 : « Renforcer l’armature des villes moyennes et des pôles structurants ».

2e axe stratégique : Rechercher l’équilibre pour « être et bien être en Basse-Normandie »
5 : « Construire la solidarité entre les hommes et entre les territoires » ;
6 : « Dynamiser et rendre attractif le monde rural » ;
7 : « Les seniors : un atout pour le développement des services » ;
8 : « Préparer la nouvelle donne énergétique ».

3e axe stratégique : S’ouvrir entre « Terre et mer d’Europe »
9 : « Rendre la Basse-Normandie attractive auprès des jeunes » ;
10 : « Valoriser le caractère maritime et les littoraux bas-normands » ;
11 : « Ouvrir un nouvel âge de la coopération normande » ;
12 : « Ouvrir la Basse-Normandie sur les régions du monde ».

 

QUATRE AMBITIONS POUR LA BASSE-NORMANDIE (cahier introductif du SRADT de Basse-Normandie)

Le SRADT doit être un levier pour construire une Basse-Normandie nouvelle : celle de 2025. Cette Basse-Normandie nouvelle sera le fruit de l’évolution du monde tel qu’il se construit, mais aussi et surtout de nos efforts, de nos rêves et de notre ambition. Cette ambition pour la Basse-Normandie doit tout d’abord se fonder sur une juste vision de ce qu’est notre territoire, de ce que sont ses faiblesses et ses atouts. Elle doit donc se construire à partir d’un nouveau regard sur notre région, qui sache identifier les opportunités réelles dont nous disposons. L’ambition pour la Basse-Normandie doit ensuite nous permettre de construire un modèle de développement à même de faire face aux grands défis de notre époque : la jeunesse et l’attractivité démographique, l’équilibre entre les territoires, le développement durable et l’ouverture aux autres et au monde. C’est ainsi que nous bâtirons une Basse-Normandie conforme à l’idée que nous nous en faisons, celle d’une région généreuse et conquérante.

Un préalable : changer le regard que nous portons sur notre région
Il existe aujourd’hui un hiatus entre la vision de la Basse-Normandie couramment véhiculée et sa réalité, infiniment plus positive. Si la Basse-Normandie est une petite région par la taille, elle n’est pas une région sans atouts, et elle est encore moins une région sans avenir.
La Basse-Normandie n’est pas une région périphérique, elle n’est plus un territoire enclavé. Au sein de l’Europe du Nord-Ouest qui concentre les plus fortes densités de peuplement, d’activité et de développement, elle est à la charnière des plus importantes régions métropolitaines que sont Paris et Londres. En quelques années, elle a su rattraper une grande partie de son retard en matière d’infrastructures de communications. L’A84 permet aujourd’hui à tout le Sud-Manche d’être relié aux pôles métropolitains caennais et rennais, et d’être connecté au grand corridor atlantique européen.
Les Bas-Normands, pour leur part, sont loin d’être repliés sur eux-mêmes. Ils accueillent chaque année plusieurs millions de touristes, qui concourent à hauteur de 8 % à son PIB. Ils sont également les quatrièmes plus grands utilisateurs d’Internet en France. Il s’agit là encore d’une réalité trop souvent méconnue. De même, l’image d’une Basse-Normandie exclusivement rurale et terrienne ne correspond pas à la réalité d’une région dont les 470 km de façade maritime la placent au quatrième rang en France. Enfin, c’est encore ignorer la réalité de notre région que de présenter la Basse-Normandie comme un territoire en retard de développement et rétif à la modernité, alors que nous disposons de solides secteurs d’excellence économique, comme l’a prouvé le succès rencontré par les projets de « pôle de compétitivité » bas-normands. Or, cette excellence reste trop souvent méconnue.
Au final, c’est parce qu’un aménagement intelligent passe par l’élaboration d’un diagnostic fin, ne se fondant pas sur les seules images communément véhiculées, que nous avons tenu à construire une démarche d’élaboration du SRADT qui puisse au minimum permettre d’en finir avec un certain scepticisme des Bas-Normands sur l’avenir de leur région. Ce fut tout le sens de l’opération de concertation « Voix publiques : aménagement du territoire » que nous avons organisée au printemps 2006. En effet, toute volonté d’aménagement doit au préalable se fonder sur un diagnostic fin et partagé.
La Basse-Normandie possède de nombreux atouts, à nous maintenant de les faire fructifier grâce à un projet porteur d’une ambition pour la mettre en mouvement et relever les défis de notre époque.

1er défi : l’attractivité auprès des jeunes
La Basse-Normandie connaît une situation démographique paradoxale. Elle est aujourd’hui l’une des régions les plus jeunes de France, mais elle risque demain, si nous n’y prenons garde, de devenir l’une des plus âgées. Ceci est dû pour une large part au fait que nous soyons la région la plus touchée par le départ des jeunes. Entre 1999 et 2004, ce sont en moyenne près de 2 % des 20-29 ans qui ont quitté annuellement notre territoire. L’enquête réalisée auprès des Bas-Normands lors de la concertation montre d’ailleurs que le départ des jeunes est, avec le vieillissement de la population, l’une de leurs principales préoccupations.
Le défi de la jeunesse transcende donc tous les autres, car il constitue à la fois un objectif à atteindre et un indicateur de résultat. Ce n’est qu’en répondant aux causes profondes de ce phénomène que nous réussirons. Nos jeunes émigrent, pour leurs études, pour trouver du travail ou parce qu’ils ne trouvent pas, ici en Basse-Normandie, des conditions de vie adaptées à leurs attentes. C’est donc en augmentant le niveau de qualification, en favorisant l’emploi de qualité, en développant une offre de logements adaptée ou en stimulant la vitalité culturelle et associative que nous rendrons notre territoire attractif pour les jeunes. Si le défi de la jeunesse est le révélateur de nos faiblesses d’aujourd’hui, il doit être l’indicateur de notre réussite de demain.
Avec le projet pour la Basse-Normandie que nous proposons dans le SRADT, nous nous fixons l’objectif de renverser la tendance démographique, pour équilibrer le solde migratoire des jeunes à l’horizon 2025 ; avec un objectif intermédiaire de diminution par deux du solde migratoire négatif à un horizon de dix ans. Avant nous, des régions comme la Bretagne ou Provence-Alpes-Côte d’Azur ont su relever ce défi et renverser la destinée de leur perte de vitalité démographique. La Basse-Normandie dispose de tous les atouts pour faire de même. Pour répondre à ce défi démographique, il s’agit de bâtir un projet qui propose une vision claire de la manière dont les Bas-Normands cherchent à s’inscrire dans l’espace et dans le temps. Quel équilibre entre les territoires souhaitons-nous construire ? Quel modèle de développement désirons-nous promouvoir à long terme ?

2e défi : l’équilibre entre les territoires ou « notre rapport à l’espace »
Le défi de l’équilibre se pose avec particulièrement d’acuité en Basse-Normandie, qui est tout à la fois l’une des régions les plus rurales de France et l’une de celle où la capitale régionale, au travers de son aire urbaine, pèse du plus de poids relatif, en regroupant près d’un quart des habitants du territoire.
Cette recherche de l’équilibre territorial exige une stratégie différenciée selon la nature et les spécificités des territoires : à chaque territoire, sa stratégie, en cohérence avec la stratégie régionale pour en démultiplier les effets. Les douze Grands Chantiers d’aménagement du territoire proposent des objectifs et des stratégies propres à chacun d’eux, leur mise en œuvre conjointe devant conduire à une meilleure efficacité et une plus grande équité territoriale pour l’ensemble de la Basse-Normandie.
Pour construire son équilibre, la Basse-Normandie peut tout d’abord s’appuyer sur son très ancien semis de bourgs et de villes moyennes. Ce haut niveau de maillage, aujourd’hui fragilisé, devra être préservé. Il s’agira, pour ce faire, d’y développer les services publics et les services au public qui sont aujourd’hui exigés par la population, que ce soit en matière culturelle, de loisirs ou de technologies de l’information et de la communication.
On renforcera parallèlement les échanges entre ces villes structurantes et le monde rural environnant. Ici, monde urbain et monde rural sont intimement liés. Peu à peu, les frontières entre les espaces s’estompent. Comme le montrent par exemple les études démographiques, c’est dans les communes rurales proches des villes que l’on connaît les plus fortes croissances démographiques. C’est pourquoi les villes ne doivent plus fonctionner à la manière d’îlots « hors sols », mais bien plutôt comme des pôles qui, pour rayonner, s’ancrent sur les bases solides que constituent les territoires alentours. Avec ce SRADT et ses futures déclinaisons dans les contrats territoriaux que nous signerons avec les parcs naturels régionaux, les pays et les agglomérations, c’est une nouvelle solidarité ville-campagne que nous voulons promouvoir.
Cette recherche de l’équilibre, c’est également celle qui doit guider l’action publique en faveur du développement de notre capitale régionale, qui devra demain, plus encore qu’aujourd’hui, faire bénéficier le reste de la région d’un effet d’entraînement et non « d’ombre portée ». Il s’agit de faire de l’agglomération caennaise une ville visible et reconnue à l’échelle européenne. La puissance d’une région étant étroitement tributaire de l’existence d’une métropole rayonnant sur un espace métropolitain fort, cette stratégie doit s’inscrire dans une dynamique visant à structurer la métropole normande en créant des synergies entre Caen, Rouen et Le Havre. Ce « tripôle » doit constituer le moteur du développement des deux régions normandes.
En réalité, au-delà du simple développement du territoire caennais, c’est toute la Basse-Normandie qui est concernée par cette problématique métropolitaine. Il s’agit bien de faire de Caen une métropole au service de la Basse-Normandie, et de sortir du clivage aujourd’hui dépassé opposant le développement de Caen à celui de l’ensemble de la Basse-Normandie. Développer Caen, s’il s’agit de fonctions métropolitaines, contribue à la vitalité de la région. Mais réciproquement, ce qui contribue au développement de la Basse-Normandie sert également celui de Caen. Les métropoles les plus dynamiques sont celles qui peuvent s’appuyer sur un ensemble de villes moyennes solides et prospères.
À notre époque, le développement naît de l’échange entre les territoires plus que de l’accumulation statique, le dynamisme se fonde sur les réseaux plus que sur « les villes points ». Avec la construction d’une nouvelle solidarité villes-campagnes, le renforcement du maillage des villes moyennes structurantes, et leur fonctionnement en réseau autour d’une capitale régionale jouant son rôle de moteur métropolitain, nous tisserons les liens constitutifs de ce fonctionnement en système équilibré de l’économie bas-normande, qui donne un rôle à jouer à chaque territoire et engendre le dynamisme pour tous.

3e défi : le développement durable ou « notre rapport au temps »
Le troisième défi est celui du développement durable. C’est le défi du XXIe siècle, celui de toute une génération. Il pose la question de la transmission et de l’héritage que nous laisserons à ceux qui viendront après nous : quelle terre léguerons-nous à nos enfants ?
Le SRADT, qui ambitionne justement de construire un projet pour notre territoire pour 20 ans – à l’horizon d’une génération – se doit par conséquent d’intégrer l’impératif du développement durable. Impératif moral de responsabilité envers les générations futures, mais aussi impératif économique et politique qui consiste à se préparer à faire face à la fin de l’ère de l’énergie bon marché. Le coût du réchauffement climatique était ainsi évalué dans le « rapport Stern » publié le 31 octobre 2006 par l’ancien économiste de la Banque mondiale à plus de 5 500 milliards d’euros si aucune mesure préventive n’était prise.
Or, parallèlement, un récent rapport parlementaire estimait que le développement des énergies renouvelables pouvait générer la création de 150 000 emplois à l’horizon 2030-2050, grâce à un « contenu emploi » plus fort que les ressources énergétiques classiques. Stratégie économique en faveur de l’emploi et logique environnementale de respect de la planète ne s’opposent donc pas, bien au contraire. Le SRADT vise à les réconcilier.

4e défi : l’ouverture ou « notre rapport aux autres et au monde »
Le quatrième et dernier défi est celui de l’ouverture. En la matière, la Basse-Normandie souffre d’une situation pour le moins paradoxale, marquée par une situation géographique privilégiée mais un manque d’ouverture sur le monde, une forte notoriété du nom « Normandie » mais avec une image qui manque de lisibilité, souvent associée à des marqueurs du passé plus qu’à la modernité… Dans les vingt ans à venir, l’une des ambitions majeures de la Basse-Normandie est de réussir son intégration au sein de l’espace européen et d’être reconnue, par ses partenaires, comme la région « pivot » de l’Arc Manche et de l’Arc Atlantique en Europe. Le regard doit être ainsi tourné vers la Grande-Bretagne, en intensifiant les relations et les échanges, en sachant accueillir sur notre territoire les Anglais qui affectionnent tout particulièrement la Normandie, et en sachant capter les flux mondiaux en pleine croissance qui transitent dans cet espace ô combien stratégique.
Notre regard doit également se porter en direction des pays historiquement liés à la région, tels que le Canada dont la Normandie constitue l’un des principaux berceaux, mais aussi vers les pays aujourd’hui les plus dynamiques, tels que la Chine ou l’Inde. Les potentiels de développement sont énormes. Nous devons être également exemplaires en renforçant nos liens avec des pays en retard de développement par des démarches solidaires de coopérations décentralisées.
Dans le même temps, on se tournera, demain plus encore qu’hier, vers les régions limitrophes. Les réalités économiques, sociales ou environnementales respectent rarement les limites administratives et de nombreux enjeux, en matière de transports, de recherche, etc., concernent aujourd’hui plusieurs régions pour développer une politique active de coopération interrégionale. La Haute-Normandie sera l’espace privilégié de la coopération interrégionale, mais on développera en parallèle une politique de coopération renforcée avec l’ensemble des régions frontalières ainsi qu’avec l’Ile-de-France, qui, bien que non limitrophe de la Basse-Normandie, exerce tout de même une influence capitale sur l’organisation territoriale de la région.
Voici tracée à grands traits l’ambition que je vous propose pour que nous construisions ensemble grâce à ce « projet d’avance » qu’est le SRADT, une dynamique de développement partagée pour que la Basse-Normandie nouvelle de 2025 soit conforme à notre volonté et nos espérances d’aujourd’hui.

Philippe Duron, Président de la région Basse-Normandie, « Édito : une ambition régionale », Schéma régional d’aménagement et de développement du territoire (SRADT) de la Basse-Normandie, Cahier introductif : l’ambition du SRADT, 2007, p. 6-10. http://www.cr-basse-normandie.fr/​sradt.php

Notes

1 Le SRADT bas-normand « Mettre la Basse-Normandie en mouvement – Pour un développement durable de la Basse-Normandie » (version adoptée en assemblée plénière le 9 février 2007, soumise à la consultation institutionnelle et à enquête publique).

Auteurs

Agrégé d’histoire, il a enseigné pendant vingt-deux ans, avant de s’engager dans une carrière politique. Maire de Louvigny en 1989, député du Calvados de 1997 à 2002, puis de nouveau en 2007, il est devenu, en 2004, président de la Région Basse-Normandie. Il a siégé au Comité directeur de l’Association des maires de France de 1995 à 2004. Il a été aussi rapporteur de la Loi d’orientation pour l’aménagement et le développement durable du territoire (LOADDT du 25 juin 1999, dite aussi loi Voynet) et président de la Délégation de l’Assemblée nationale à l’aménagement et au développement durable du territoire (1999-2002). Il a été élu maire de Caen en 2008.

Ingénieur agronome, il est actuellement directeur de l’Aménagement du territoire, de la prospective et de la planification au sein du Conseil régional de Basse-Normandie. À l’exception de deux premières années en bureaux d’études, notamment à l’IAURIF, sa carrière s’est déroulée au service de l’action publique : après dix ans à la Délégation régionale du ministère de l’Environnement de Basse-Normandie, il a eu la responsabilité de créer et de mettre en œuvre le Parc naturel régional des marais du Cotentin et du Bessin, puis il a eu en charge la Direction des services techniques d’Hérouville-Saint-Clair et la Direction de secteur « Bocages normands » de l’Agence de l’eau de Seine-Normandie.

Au sein de la Direction de l’aménagement du territoire, de la prospective et de la planification du Conseil régional, il a animé la révision du SRADT de Basse-Normandie entre 2005 et 2007. Après avoir débuté sa carrière en tant que Volontaire Aide Technique (VAT) à l’INSEE de Guadeloupe et être passé au ministère de l’Industrie (SESSI), il a dirigé, en tant que démographe, les études à la Direction régionale de l’INSEE de Basse-Normandie. Il dispense aussi des cours à l’université de Caen et à l’École de management de Normandie. Il est co-auteur, avec deux universitaires bas-normands, d’un ouvrage pratique de Comptabilité nationale, Paris, Dunod, 1992, réédition 1995.

Conseiller technique au cabinet du président de la Région Basse-Normandie depuis 2007, il a participé à l’élaboration du SRADT en tant que chargé d’étude à la Direction de l’aménagement du territoire et de la prospective. Il a aussi travaillé sur le débat public relatif à la liaison « Charles de Gaulle Express » et sur les expériences de démocratie participative mises en place dans les régions depuis 2004.

© Presses universitaires de Caen, 2008

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