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Aménagement du territoire

 | 
Armand Frémont
, 
Sylvain Allemand
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Édith Heurgon

Témoignages

L’ANERA, un acteur normand de la politique d’aménagement rural des années 1960-1970

François Solignac-Lecomte

Texte intégral

1À la fin des années 1950, sous l’impulsion de quelques agriculteurs « éclairés » emmenés par Robert Hervieu, lui-même conseillé par Jean Chombart de Lauwe, professeur d’économie à l’Institut agronomique de Paris-Grignon, les cinq départements normands furent parmi les premiers en France à se doter de Centres de gestion des exploitations agricoles (CGEA). Ces structures associatives avaient pour objet d’introduire dans la conduite des exploitations agricoles, devenant des « entreprises agricoles », les outils et les raisonnements de la comptabilité. Les agriculteurs adhérents confiaient la tenue de leurs comptes et la fourniture d’un conseil de gestion aux ingénieurs de ces centres qui sortaient le plus souvent des écoles nationales d’agronomie de Paris-Grignon, de Rennes ou de Montpellier.

2Dès 1959, Robert Hervieu eut la conviction que les données contenues dans ces comptabilités – les seuls chiffres vrais dans un secteur où le secret et l’ignorance des réalités étaient la règle absolue – pouvaient servir à l’agriculture organisée pour des usages collectifs et la défense des intérêts de la profession.

3Ainsi est née l’Association normande d’économie rurale appliquée (ANERA), qui, à l’origine, devait valoriser les données individuelles des comptabilités d’exploitation et s’appuyer en priorité sur elles. Ses promoteurs avaient imaginé de se passer de moyens supplémentaires et de confier aux directeurs des centres de gestion, à tour de rôle, la direction de la nouvelle entité et à une équipe d’ingénieurs d’études, choisis dans chaque centre, la charge de conduire les travaux de synthèse régionale.

4Après quelques années improductives, les responsables des centres de gestion, accaparés par la croissance de leurs services et confrontés aux exigences de leurs propres équilibres financiers, décidèrent de mettre en place une structure autonome tout en en gardant la maîtrise. Un parti pris bien compréhensible puisqu’il s’agissait de l’exploitation de données dont ils avaient connaissance, sous garantie de la plus stricte confidentialité.

5Statutairement, le président devait être issu d’un centre de gestion tandis que les autres administrateurs représentaient la Chambre d’agriculture, les syndicats des jeunes exploitants (le Centre national des jeunes agriculteurs, CNJA) et de leurs aînés (la Fédération nationale des syndicats d’exploitants agricoles, FNSEA), les coopératives, les banques (Crédit agricole) et les organismes de mutualité agricole.

6Robert Hervieu, dans l’Eure, et Jacques Lefebvre, un jeune agriculteur du Calvados, furent chargés de recruter un directeur ; ils choisirent de se tourner vers l’Université pour éviter la « consanguinité » des écoles d’ingénieurs agronomes.

  • 1 L’ANERA et l’Association Lait Viande Basse-Normandie (ALVBN).

7Son recrutement se fit en avril 1963 avec effet au 1er octobre suivant. Il fut suivi de ceux d’une secrétaire en mars 1964, puis d’un premier chargé d’études en 1965. Environ dix ans plus tard, en 1975, on comptait entre 25 et 30 salariés permanents répartis en deux structures juridiques1, mais formant une seule et même équipe.

8C’est dans une large mesure l’explosion des travaux d’aménagement rural, élargis à des travaux d’aménagement du territoire, qui provoqua cette croissance accélérée. Mais c’est aussi le repli de ces travaux qui conduisit à profiter d’une opportunité et de la volonté du nouveau président de la Chambre régionale d’agriculture de Normandie, Jean Mouchel, pour intégrer le directeur et l’essentiel de cette équipe dans les services de la Compagnie consulaire, à compter du 1er janvier 1979.

9Nouvelle structure administrative, nouvelles missions, mais aussi et surtout nouvelles orientations des politiques agricoles et de l’aménagement du territoire… autant d’éléments qui ont modifié les priorités de l’équipe au sein de la Chambre régionale d’agriculture tout en lui conservant sa vocation de privilégier l’adaptation, voire l’anticipation des changements, pour servir au mieux ses mandants et les intérêts généraux de la région.

Le contexte professionnel de la création de l’ANERA

10Quand le projet de l’ANERA naquit dans l’esprit de ses fondateurs, la guerre était terminée depuis moins de quinze ans. La France et plus encore la Normandie étaient encore en reconstruction, l’exode rural atteignant des records et l’agriculture entrant dans la modernité au prix de violents conflits internes, y compris intergénérationnels. En Normandie, les héritiers de Dorgères avaient montré aux élections législatives de 1956 leur capacité à mobiliser dans les campagnes.

11Dans le même temps, une nouvelle génération, que la guerre ou les traditions familiales avaient tenue à l’écart de l’enseignement supérieur, se forma au sein de la Jeunesse agricole chrétienne (JAC) et se prépara à assurer la conduite d’une profession dont l’efficacité avait jusqu’ici reposé sur un savant mélange d’individualisme et de solidarité.

12L’association de jeunes gens ambitieux et de quelques anciens élèves des écoles supérieures d’agriculture d’Angers, de Rennes ou, dans une moindre mesure, de Paris, devait se révéler un ingrédient précieux dans la création et le pilotage des nouvelles institutions professionnelles dans le syndicalisme, la coopération, le crédit et le conseil technique et de gestion.

13Dans ce contexte, aux prises avec le conservatisme et le conflit entre générations, la création d’un bureau d’études régional et professionnel, chargé de rechercher la vérité des coûts, des recettes et des revenus, et doté d’une exigence de transparence pouvait apparaître comme une entreprise insensée et vouée à l’échec.

Le rôle de l’État et de ses services

14Par ailleurs, lorsque l’ANERA se crée, la Ve République vient tout juste de trouver ses contours institutionnels. La nouveauté ouvre des espoirs de changements et d’adaptation aux réalités d’un monde économique qui s’annonce très différent du précédent.

15Pour l’agriculture et le monde rural, la grande innovation ce sont les Lois d’orientation agricole de 1960 et 1962. Edgar Pisani, alors ministre de l’Agriculture, a négocié avec la profession organisée, jetant ainsi les bases d’une cogestion qui durera quarante ans, et fait voter des textes qui, aujourd’hui, restent en grande partie d’actualité. Le principe de la parité inscrit dans la loi deviendra un objectif officiel qui inspirera, bien au-delà de la politique des prix agricoles, toutes les mesures prises pour les agriculteurs et au premier chef les fondements de l’Aménagement Rural. C’est en vertu de ce principe que l’ANERA, d’abord vouée à se consacrer aux questions de revenu agricole, est devenue en outre et principalement un outil de réflexion, de proposition et d’action dans ce domaine.

16Évidemment, pour être complet et replacer cette conjoncture rurale dans un contexte plus large, il faut rappeler qu’à la même époque l’aménagement du territoire reçoit ses lettres de noblesse avec la création de la DATAR (1963) et voit sa doctrine définie à travers le premier Comité interministériel d’aménagement du territoire (1960), la création des Commissariats à la rénovation rurale (1968), le lancement de la politique des villes nouvelles (1970) et la mise en place des plans d’aménagement rural (1970). Enfin, et il eût fallu sans doute commencer par là, nous sommes en ce début des années 1960 dans la période faste de la planification à la française ; le discours du général de Gaulle sur « l’ardente obligation du Plan » date du 8 mai 1961.

17Mais, dans le même temps, les procédures évoluent vers une timide « régionalisation ». Les circonscriptions d’action régionale (CAR) ont vu le jour en 1956. Le IVe Plan (1962-1965) a fait l’objet des premières tentatives de déconcentration administrative, et les milieux professionnels en ont gardé un sentiment d’impuissance, faute de disposer des moyens d’études et de connaissance leur permettant d’entrer valablement en discussion avec l’autorité préfectorale.

18Les Commissions de développement économique régional (CODER) sont créées en 1964. Le Ve Plan (1966-1970) sera encore plus ouvert au dialogue à travers la discussion des « tranches opératoires ». C’est pour ne pas connaître à nouveau le choix cornélien entre le refus du débat sous couvert d’une insuffisance présumée des crédits et l’acceptation quasi automatique des propositions de la conférence administrative régionale que les professionnels de l’agriculture régionale se dotent avec l’ANERA de l’outil nécessaire pour éclairer leur position, et ils auront tout lieu de s’en féliciter.

De l’étude/action à la réflexion prospective

19Dès 1963, sept ans avant la création des plans d’aménagement rural (PAR), l’ANERA engage une première étude de secteur d’aménagement rural, dans le Calvados à Saint-Pierre-sur-Dives. Le demandeur est le conseiller général, André Denoly, un homme qui allie souci de la tradition et vision d’avenir. Son projet consiste à faire progresser son canton, dont il perçoit les atouts mais aussi les handicaps, en particulier l’émiettement communal. L’étude doit à la fois lui apporter des éléments objectifs sur la situation démographique et économique, faire l’inventaire critique des infrastructures et des équipements, et proposer des investissements publics, mais il en attend surtout des suggestions sur le regroupement communal et des arguments pour en convaincre ses collègues élus et la population. Cette première expérience atteindra en grande partie ses objectifs (création de la commune de l’Oudon qui en regroupe 10 en 1973) et sera enrichissante pour le chargé d’études autant que pour son commanditaire.

20D’autres secteurs suivront dans le Calvados (Villers-Bocage et Aunay-sur-Odon, Creully, Val-d’Orne, Saint-Sever, etc.), dans la Manche (Barneville-Carteret, Barenton, etc.). Ainsi, plus d’une dizaine de secteurs auront été étudiés lorsque les textes sur les plans d’aménagement rural sortiront en 1970. Au fur et à mesure que ces études se multipliaient, une doctrine se forgeait au sein de l’équipe de l’ANERA dont les effectifs allaient croissant pour faire face à la demande. Elle reposait sur au moins deux principes essentiels :

  • le plan à élaborer au terme de l’étude ne peut se réduire à une liste d’équipements publics, même si ceux-ci sont importants et attendus prioritairement par les élus locaux. En effet, le développement doit accompagner, voire précéder, l’équipement, pour que les hommes et leurs familles puissent rester sur place et que les équipements ne soient pas réalisés en vain ;

  • pour atteindre cet objectif ambitieux, une étude ne suffit pas, il faut une animation du tissu économique local ; ce qui a conduit au concept d’étude / animation et au détachement du chargé d’études sur le terrain pour une ou deux années avant qu’un relais soit trouvé sur place (Pré-Bocage [Villers-Bocage et Aunay-sur-Odon] et Barneville-Carteret).

21C’est cette formule, avec des adaptations aux situations locales, qui a fait la réputation et le succès de la démarche de l’ANERA. En 1966, le ministère de l’Agriculture organisa un concours entre équipes et bureaux d’études spécialisés dans l’aménagement rural, en leur demandant de réaliser un projet sur l’un des trois secteurs proposés. Une équipe ANERA élargie à un architecte, un agronome et un chargé de mission de la préfecture régionale s’engagea avec quatre-vingt-dix autres concurrents dans cette aventure en travaillant sur le canton de Mauron en Bretagne centrale. Elle remporta le premier prix et se vit remettre le trophée en mars 1968 par le préfet de région, Gaston Pontal, qui souligna à cette occasion que :

ce succès constituait à la fois un encouragement à la veille de la mise en place du VIe Plan, un exemple pour les populations rurales si naturellement prudentes quand on leur propose du neuf, et une justification des méthodes que l’administration souhaite voir s’instaurer pour une gestion plus moderne des affaires communales.

Les études prospectives et à plus grande échelle

22Forte de l’expérience acquise dans les études de secteurs locaux et pour répondre à la demande, l’ANERA s’engagea à partir de 1968, parallèlement à la poursuite de ses travaux localisés, dans des recherches à plus grande échelle et dont la caractéristique commune était de tenter de discerner des évolutions à moyen et long terme pour dégager des orientations ou des stratégies d’aménagement au profit des autorités en charge de ces questions. La tâche la plus importante dans ce domaine fut sans conteste le volet agricole des travaux de la Mission Basse-Seine réalisés en lien étroit, mais pas toujours en accord parfait, avec les Chambres d’agriculture de l’Eure et de Seine-Maritime.

23Dans une ambiance farouchement hostile aux emprises urbaines sur les terres agricoles et à plus forte raison à la création de villes nouvelles sur les espaces cultivés, l’ANERA joua un rôle (qui n’était pas toujours pour lui déplaire !) de médiateur entre la Mission Basse-Seine et son brillant directeur, d’une part, et la Chambre d’agriculture de Seine-Maritime et son fougueux président, d’autre part. Au-delà des épisodes difficiles, ce rôle avait une fonction pédagogique majeure auprès des leaders agricoles et de leurs mandants pour parvenir à relativiser les incidences du projet et à hiérarchiser les intérêts en jeu dans une perspective de maximisation du bénéfice à tirer de l’opération pour la collectivité régionale et nationale. Comme souvent en pareilles circonstances, les perdants en première analyse pouvant être les gagnants à la fin, la définition des coupures vertes et la façon de les protéger pouvaient donner lieu à des non-dits plus éloquents que de longs discours…

24En Basse-Normandie, qui ne connaissait pas les mêmes débats, l’ANERA a obtenu en 1969, du ministère de l’Agriculture, direction régionale, la commande d’un travail qui lui tenait à cœur à la fois pour des raisons d’ordre conceptuel et pour éclairer ses études de secteurs à venir. Il s’agissait du découpage de la région en « zones d’évolution homogène », c’est-à-dire en zones aux contours volontairement imprécis à l’intérieur desquels des facteurs permanents et des données évolutives concernant le peuplement, les données économiques, les infrastructures pouvaient aboutir à moyen terme (15 à 20 ans) à une relative homogénéité socio-économique relevant d’une même stratégie de développement. Ce travail considérable, fondé sur une méthode largement cartographique (50 cartes originales), a connu une sortie difficile et un accueil partagé qui illustrent la difficulté de se porter vers l’avenir en faisant abstraction des réalités quotidiennes pour ne retenir que les facteurs de changement et tenter de déceler leurs effets sur le long terme. Ce travail constituait pourtant une contribution originale et utile à la préparation des décisions à prendre en matière d’aménagement du territoire dans la région.

Les réflexions élargies aux problèmes d’aménagement

25En s’appuyant sur la diversité de ses expériences en matière d’aménagement rural, l’ANERA s’engagea progressivement sur des travaux de réflexion plus fondamentale et ouvrit le débat autour de sujets qui font encore aujourd’hui l’objet de propos d’actualité. Par la publication de ses Cahiers et par l’organisation de journées de réflexion ouvertes à tous, elle a contribué, le plus souvent en relation avec les milieux universitaires, à faire progresser dans la région les idées et les concepts d’aménagement rural ou du territoire.

26La délicate question du foncier, sous ses multiples aspects, fut souvent traitée, en particulier lors d’une mémorable journée organisée dans un amphi de l’université de Caen, devant un public nombreux, avec la participation active du directeur de la DAFU (Direction de l’aménagement foncier et de l’urbanisme). Ce jour-là, l’équipe de l’ANERA et les orateurs parvinrent à débattre sans langue de bois de la maîtrise des sols et de la régulation des prix du foncier, de leurs inconvénients… mais aussi de leurs avantages pour les agriculteurs propriétaires.

27Il n’est pas jusqu’aux enjeux environnementaux qui ne furent abordés, comme lors de cette réunion-débat que l’ANERA organisa le 10 mai 1971 au château de Caen sur le thème « Agriculteurs et ruraux face à l’environnement ». Trois enjeux furent abordés : productivité de l’agriculture et équilibres biologiques (peut-on imposer des limites aux agriculteurs détenteurs d’un bien rare ?) ; remembrement des exploitations agricoles et protection des paysages (peut-on remembrer en pays de bocage sans détruire les paysages ?) ; les agriculteurs gardiens de la nature (peut-on faire participer les urbains aux charges d’entretien de la nature ?). C’était il y a trente-cinq ans, une contribution utile et on ne peut plus originale à l’éveil des consciences de la part d’une organisation agricole qui s’adressait avant tout aux agriculteurs.

28L’une des idées défendues par l’ANERA fut très vite celle de l’unité de l’aménagement du territoire (entre aménagement rural et aménagement urbain), surtout dans une région comme la Basse-Normandie qui ne présente pas les conditions d’un conflit ouvert entre villes et campagnes. Pour en donner des exemples concrets, l’équipe s’élargit à un architecte-urbaniste et se positionna sur le marché des études d’aménagement en secteur urbain. C’est ainsi qu’elle fut en charge du Schéma directeur d’aménagement et d’urbanisme (SDAU) de Saint-Lô puis du plan d’occupation des sols du district de Trouville-Deauville.

Une contribution à l’aménagement du territoire normand

29En dix ans, 1963-1973, l’ANERA est devenue en Normandie, et quelquefois au-delà, un outil reconnu pour ses interventions en aménagement rural. Elle avait ses partisans et bien entendu ses adversaires. Elle avait surtout tissé des réseaux de relations techniques au sein des administrations départementales et régionales (préfectures, Mission régionale, Directions départementales et régionales de l’Agriculture et de l’Équipement…) avec les principaux élus des assemblées locales, les compagnies consulaires des autres secteurs d’activités, de nombreux responsables professionnels ou civiques, enfin les milieux universitaires. C’est à travers ces réseaux et dans un esprit de réciprocité que des idées, des projets et des programmes se sont transmis et, pour certains, ont pris forme dans des réalisations concrètes.

30En 1974, une page se tourne : l’argent tout comme le pétrole se fait rare, l’instabilité devient la règle et, avec elle, cette idée, trop simple pour être vraie, qu’il est vain de faire des prévisions et des plans puisque les événements se chargent de les contredire. En quelques années, l’édifice s’écroule, la « planification à la française » s’estompe puis disparaît, les études d’aménagement sont regardées avec scepticisme et les moyens pour les entreprendre se réduisent drastiquement. L’aménagement du territoire régional, rural et urbain, se fera désormais autrement. Il sera de plus en plus, au rythme de la décentralisation, l’affaire des collectivités territoriales, régions et départements, de leurs politiques sectorielles et de leurs financements. Certaines de ces collectivités feront un retour vers les secteurs d’aménagement rural et mettront en place des animateurs locaux, mais les expériences tourneront court devant des difficultés d’ordre plus politique que technique.

31L’ANERA prendra le virage en s’engageant dans la conception et la mise en œuvre des programmes régionaux de développement agricole et agroalimentaire dans le cadre du Programme régional d’actions concertées (PRAC) de 1973. La contractualisation avec le Fonds d’orientation et de régulation des marchés agricoles (FORMA), plus tard avec les Offices par produit et, enfin, dans le cadre des Contrats de plan État-Région, remplacera la négociation des enveloppes réparties par le préfet et ses services.

32De la période précédente, on ne peut s’empêcher de retenir le caractère visionnaire des quelques agriculteurs fondateurs, l’adéquation entre les besoins d’aménagement et les orientations des pouvoirs publics, le savoir-faire des opérateurs locaux travaillant en réseau et la motivation de l’équipe de l’ANERA agissant en toute indépendance dans l’exercice de sa mission.

Notes

1 L’ANERA et l’Association Lait Viande Basse-Normandie (ALVBN).

Auteur

Après avoir acquis un diplôme d’expert géographe à l’université de Caen, il s’est orienté vers une application professionnelle au sein de l’Association normande d’économie rurale appliquée, dont il fut le directeur de sa création en 1963 à son intégration au sein des services de la Chambre régionale d’agriculture de Normandie en 1979. De cette date jusqu’en 1997, il dirigea cette Compagnie consulaire. Parallèlement, de 1971 à 2001, il fut élu de la Ville de Caen, du District du Grand Caen et du Département du Calvados. Il occupa dans leurs assemblées respectives des postes à responsabilité le confrontant aux réalités de l’aménagement urbain et, plus largement, à toutes les procédures et modalités financières de l’action publique au sein des collectivités territoriales.

© Presses universitaires de Caen, 2008

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