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Aménagement du territoire

 | 
Armand Frémont
, 
Sylvain Allemand
, 
Édith Heurgon

V. Un laboratoire de l’aménagement du territoire : la Normandie

Années 1970 : Une décennie charnière ?

Robert Hérin

Texte intégral

1La décennie 1970 est un moment charnière dans l’évolution de l’aménagement du territoire tant au plan national qu’en Normandie, une région à laquelle on s’intéressera plus particulièrement. Se dessinent alors, sans que l’on en ait alors pris toute la mesure, les mutations économiques, sociales et culturelles, voire idéologiques, qui vont bouleverser la société française et mettre en question les conceptions et pratiques qui, depuis les lendemains de la Seconde Guerre mondiale, avaient inspiré l’aménagement du territoire. Les événements liés au choc pétrolier de 1973-1974 ont été considérés dans les années qui ont suivi comme la cause, le facteur d’accélération sinon le révélateur de changements profonds, qui vont influencer durablement l’économie mondiale et nationale, la société française et ses territoires. Au premier « choc pétrolier » correspondent bien un « avant » que l’on va appeler « Les Trente Glorieuses » et un « après » considéré comme l’entrée dans une période prolongée de mutations de tous ordres, y compris dans les conceptions, les projets et les pratiques de l’aménagement du territoire.

Le mode de développement des Trente Glorieuses

2De 1945 à 1975, l’augmentation moyenne annuelle du produit national brut a été de 5 %. L’industrialisation et l’urbanisation bouleversent la société française.

3– Les soldes migratoires entre 1954 et 1968 donnent une mesure particulièrement significative de ces évolutions. L’agglomération parisienne, le sillon rhodanien élargi à Grenoble, les départements méditerranéens, Toulouse et la côte basque concentrent les flux migratoires, flux alimentés depuis plus d’un siècle par des régions encore à forte composante rurale comme la Bretagne, la Basse-Normandie, le Poitou, le Massif central, etc., ou encore, par des populations industrielles touchées par les crises des industries de la première révolution industrielle, le textile (les Vosges), le charbon (le Nord), la sidérurgie (la Lorraine, le Nord). L’immigration de travailleurs étrangers contribue également au dynamisme démographique des régions les plus industrialisées.

4Aux échelles des départements et des régions le constat est identique : les villes, surtout les plus importantes, s’accroissent rapidement, au moins jusqu’en 1968, sinon jusqu’en 1975 ; et même si la ville centre enregistre depuis la fin des années 1960 des baisses de population et des soldes migratoires négatifs, les communes limitrophes sont en augmentation forte. La croissance urbaine fait tache d’huile.

5– L’industrialisation est considérée comme étant le moteur de cette urbanisation de la société française, en particulier dans l’Ouest, plus largement dans le Grand Bassin parisien. Pour la Basse-Normandie, cette industrialisation, qui fut soudaine, massive et spectaculaire, a résulté pour une large part de ce que l’on a alors appelé la décentralisation industrielle. Les nouvelles usines, accrochées aux villes, des plus importantes aux plus petites, ont permis aux firmes industrielles de dimensions nationales ou internationales, mais aussi à des industriels et à des investisseurs de moindre envergure, de mettre en œuvre les principes de l’organisation fordiste de la production industrielle. En Basse-Normandie, comme dans les autres régions de la grande couronne du Bassin parisien, les conditions de cette mise en œuvre sont alors particulièrement propices : des potentiels nombreux de main-d’œuvre en bonne partie rurale, sans tradition ouvrière, peu ou pas qualifiée, dont les jeunes femmes ou jeunes filles, des locaux et des terrains disponibles aménagés par les collectivités locales, ou encore des primes et indemnités. La Basse-Normandie devient ainsi en quelques années une région à forte composante industrielle et ouvrière. Ce qui est également vrai pour Caen, jusqu’alors ville de notables fortement liée à son environnement agricole et rural et animée par les fonctions traditionnelles d’une petite capitale de province.

6Avec le recul d’une trentaine d’années, on voit bien que l’économie française, dont celle des deux régions normandes, est entrée dans une phase inédite de rapide développement d’un système productif industriel de plus en plus intégré (et dépendant) dans l’économie capitaliste européenne, sinon mondiale :

  • 1 F. Damette, J. Scheibling, La France. Permanences et mutations, Paris, Hachette, 1995.

En clair, il s’est produit une conjonction entre une politique affichée de décentralisation et la vaste restructuration de l’industrie qui s’opérait au même moment. On a pu ainsi prendre pour la cause ce qui n’était que la conséquence d’un phénomène d’une autre nature1.

7Les politiques d’aménagement du territoire de la fin des années 1960 et des premières années de la décennie 1970 s’inscrivent dans ce contexte, dont elles accompagnent et soutiennent les mutations.

Les conséquences du « choc pétrolier » de 1973

8Le premier choc pétrolier marque-t-il le point de départ d’une crise ou l’entrée dans une période nouvelle ? Pour répondre à cette question, considérons à titre d’exemple la situation de la Basse-Normandie.

9Les effets du choc pétrolier de 1973 et, de façon plus décisive, les bouleversements qui commencent au début des années 1970, sinon dès 1967-1968, n’ont vraiment atteint la région que tout à la fin des années 1970, voire au début des années 1980 : il faudra attendre quelques années pour que les réductions d’effectifs dans les usines, les fermetures d’établissements, le chômage industriel atteignent des niveaux vraiment alarmants. Cependant, dans la plupart des grandes entreprises industrielles, le maximum des effectifs se situe au milieu des années 1970. Et nombre de petits ateliers textiles cessent leur activité dès avant 1980. Les activités du secteur tertiaire compensent largement les pertes d’emploi des branches industrielles. Sans doute est-ce là l’un des changements parmi les plus lourds de conséquences, tant économiques, que professionnelles ou sociales. L’entrée des femmes sur le marché du travail devient massive, stimulée par la multiplication des emplois dans les différentes branches d’activité du secteur tertiaire, alors que l’emploi masculin stagne, voire diminue.

10Ces évolutions économiques et socioprofessionnelles sont à mettre en rapport avec les difficultés des zones rurales : dépopulation, vieillissement, perte d’activités industrielles, généralisation du modèle productiviste de développement, réduction du nombre des exploitations agricoles et de leur main-d’œuvre, disparition de services ruraux… Les agglomérations urbaines s’accroissent et s’étendent par l’urbanisation pavillonnaire. La péri-urbanisation, qui débute dès les années 1960, s’amplifie et s’accélère dans les années 1970, malgré le renchérissement des coûts de l’énergie. Le pavillon individuel est la concrétisation et le signe de changements qui impliquent tous les registres de la vie sociale. L’accession à la propriété pavillonnaire de nombre de locataires de niveau social moyen jusqu’alors logés dans le parc social locatif a fortement contribué à la paupérisation des grands ensembles, construits à la hâte à partir du milieu des années 1950 pour résorber la crise du logement et accompagner la croissance industrielle.

11Les années 1973 et suivantes sont bien des années de rupture, à tout le moins d’amplification de changements économiques et sociaux déjà esquissés dans les années précédentes. À lire les uns et les autres, les années 1970 sont aussi des années, sinon de remise en question radicale des politiques d’aménagement du territoire qui avaient prévalu pendant les années précédentes, du moins d’inflexions inédites qui marquent la fin d’une période de chambardement à marche forcée du territoire.

L’aménagement du territoire à la fin des années 1960

12La Normandie, dans son ensemble, offre un bon exemple des hypothèses et des principes qui ont inspiré l’aménagement du territoire jusqu’au début des années 1970, ainsi que des méthodes de leur mise en œuvre. Une première illustration en est fournie par le schéma d’aménagement régional de la Basse-Seine.

13La décision d’aménagement de ce schéma est prise en Conseil des ministres le 11 décembre 1970. La Basse-Seine doit devenir d’ici l’an 2000 une aire portuaire industrielle de dimension internationale. Deux considérations fondamentales doivent guider la politique d’urbanisation et de développement de la partie la plus active de la région : l’ouverture sur la mer, la proximité de Paris. Sont avancées des hypothèses de forte croissance : le doublement du trafic portuaire de l’ensemble Le Havre-Rouen entre 1969 et 1985 ; un puissant développement industriel créateur de dizaines de milliers d’emplois dans les quinze années à venir ; un accroissement considérable de la population d’ici l’an 2000, passant de 1 150 000 habitants en 1968 à 2 500 000 trente ans plus tard. Trois principes sous-tendent ces hypothèses : équilibrer l’armature urbaine et la renforcer pour que la Basse-Seine ne devienne pas une annexe de l’agglomération parisienne ; intégrer les espaces ruraux dans l’expansion régionale ; faire front, notamment par des coupures vertes, à l’extension de la banlieue parisienne :

  • 2 Notes et Études documentaires, 1971.

Pour éviter la création d’une mégalopolis continue de Paris à la mer, six villes, ou ensembles urbains nouveaux, de 100 000 à 150 000 habitants seront créés progressivement [dont] deux villes nouvelles, Le Vaudreuil et, plus tard, Pont-Audemer2

14Sont ainsi déclinés dans le schéma d’aménagement de la Basse-Seine, décidé, rappelons-le, en 1970, des choix comparables à ceux qui ont inspiré les politiques d’aménagement du territoire français jusqu’au début des années 1970. On table sur la poursuite d’un développement économique vigoureux, impulsé principalement par l’industrie et sur une forte urbanisation. Conduit sous la tutelle de l’État par le relais des préfets, l’aménagement du territoire est guidé par des principes d’équilibre entre de grandes unités spécialisées organisant l’espace.

  • 3 Se reporter à : L’Économie de la Basse-Normandie, Paris, La Documentation française (Notes et étude (...)
  • 4 Direction départementale de l’Équipement et du Logement du Calvados, Caen, 1968.

15De même, l’aménagement du territoire en Basse-Normandie est emblématique de l’aménagement du territoire poursuivi en France jusqu’au début des années soixante-dix. Les orientations d’aménagement tracées à la fin des années 1960 concernent trois axes principaux : les voies de communication, le développement urbain et les équipements touristiques. Pour les géographes de l’université de Caen qui ont préparé le numéro de Notes et études documentaires consacré à la Basse-Normandie3, la région ne peut atteindre une dimension européenne qu’en se greffant sur la Basse-Seine. Le développement et l’aménagement de la Basse-Normandie seraient impulsés d’ici l’an 2000 : par le dynamisme économique des industries et des services, ainsi que par le tourisme ; par une urbanisation équilibrée, freinant la croissance caennaise au bénéfice des villes moyennes et secondaires ; par l’amélioration d’axes de circulation plus performants vers Paris et les régions voisines ainsi qu’entre Caen et les autres villes bas-normandes… Le Livre blanc de l’agglomération de Caen4 (1968), retient des orientations d’inspiration comparable. L’agglomération de Caen passerait de 158 000 en 1970 (chiffres INSEE) à environ 400 000 en 2000, sa superficie doublerait dans le même temps. Le développement industriel se poursuivrait. On prévoit l’achèvement du Périphérique, l’ouverture de pénétrantes, ainsi que l’aménagement du port et l’extension de l’université. Les déséquilibres entre rive gauche et rive droite seront réduits.

16Sont donc repris les thèmes clés qui ont caractérisé l’aménagement du territoire national au cours des années 1960 : croissance forte, industrialisation (diversifiée), grands travaux d’aménagement, recherches d’équilibres… À l’époque, les géographes de l’université de Caen ont attiré l’attention sur les limites et les risques du projet défini dans le Livre blanc :

  • 5 Institut de géographie, Réponse au Livre blanc sur l’agglomération de Caen, document dactylographié (...)

L’évolution contemporaine multiplie les déséquilibres. Devenue ville du bassin de Paris sans ambiguïté, l’agglomération caennaise contribue à accentuer les oppositions régionales à l’intérieur d’un ensemble qu’elle devrait au contraire contribuer à harmoniser. Devenue ville industrielle, elle n’offre pas une gamme d’emplois suffisante… Les chiffres prévus dans le Livre blanc seront très probablement atteints. Mais que seront ses habitants et quelle sera la place de Caen dans sa région ?… Le réalisme conduit à envisager la poursuite de l’évolution en cours : exode rural accentué, stagnation ou affaiblissement des petites villes situées à l’ouest de la Basse-Normandie, bourgeonnement de l’agglomération caennaise fondé sur le développement d’usines de production, insertion de plus en plus étroite de l’ex-capitale bas-normande dans la couronne parisienne et éventuellement dans l’axe prolongé de la Basse-Seine. En dépit des encouragements de l’État (pour une décentralisation plus lointaine) et des vœux pieux, c’est bien là la ligne directrice de l’évolution en cours, car tel est l’intérêt des entreprises qui trouvent à Paris l’ensemble de réseaux de relations dont elles ont besoin pour leurs centres de direction, de recherche, de gestion, à Caen les espaces, la main-d’œuvre et les commodités nécessaires à la production et dans le Bocage ni les unes ni les autres de ces conditions. Le réalisme conduit aussi à dire qu’une telle ligne n’est pas inéluctablement tracée, car elle pourrait être remise en question aussi bien par un changement des structures politiques et économiques… que par des ruptures d’ordre technologique qui, d’ici l’an 2000, changeraient les données du problème5

17Dès lors, il faut diversifier et élever le niveau des fonctions de capitale régionale de Caen, tout en maintenant, notamment par les industries, celles des autres villes de la région. La croissance et l’extension de l’agglomération caennaise doivent s’organiser, d’une part, en s’appuyant sur un schéma urbain polynucléaire et, d’autre part, sur la réanimation et la promotion du centre-ville… Mais on reste dans la perspective d’une croissance économique forte.

18Revisité avec une trentaine d’années de recul, l’exemple de la Normandie illustre donc les objectifs et les méthodes de l’aménagement du territoire qui ont prévalu jusque dans les premières années de la décennie 1970-1980. Pendant une vingtaine d’années pour le moins, ce sont les activités industrielles, plus globalement les objectifs et les intérêts du capitalisme industriel, qui ont été les moteurs du développement économique et qui ont impulsé les changements des modes de vie :

  • 6 A. Frémont, Géographie et Action. L’aménagement du territoire, Paris, Arguments, 2005.

Les vrais aménageurs des années 1963-1973 sont les grandes sociétés pétrolières […], les firmes de l’automobile […], les industries du bâtiment et des travaux publics […], les promoteurs immobiliers […], les investisseurs des grandes surfaces de ventes […], les banques […]. Cet aménagement-là participe pleinement à la croissance parce qu’il lui est nécessaire comme infrastructure, en même temps qu’il l’induit par les mutations socio-économiques qu’il provoque6

Après 1972-1973, une inflexion progressive des politiques d’aménagement

19Le « choc pétrolier » et la « crise » qu’il ouvre accélèrent les changements du mode de développement économique. Le capitalisme financier va prendre le relais du capitalisme industriel, progressivement et inégalement selon les activités et les territoires. La période dite « postmoderne » qui débute alors est marquée par la réduction de l’activité industrielle, les pertes d’emplois, en particulier les moins qualifiés, dans le secteur secondaire. Les activités du secteur tertiaire deviennent motrices, en premier lieu celles liées aux innovations technologiques et aux activités financières. Mais cette substitution (encore en cours) d’un mode de production à un autre à l’intérieur du système capitaliste n’est pas le seul facteur d’inflexion des politiques d’aménagement du territoire. D’autres facteurs sont intervenus.

  • 7 Programme pour un gouvernement démocratique d’union populaire, Paris, Éditions sociales, 1972.

20À commencer par des changements politiques. Signé en 1972 par le parti socialiste, le parti communiste et les radicaux de gauche, le Programme commun propose une rupture avec la mainmise du « parti de la haute finance et de la grande industrie […] sur l’État »7 et une alternative aux principes et méthodes d’aménagement du territoire mis en œuvre par la droite. Tel qu’il est défini dans le Programme pour un gouvernement d’union populaire, l’aménagement a pour mission de corriger les déséquilibres anciens ou récents : « aménager et réanimer les régions minières et frontalières, rééquilibrer la région parisienne, faire sortir l’Ouest et le Centre de leur sous-développement régional… ». Les nationalisations, la démocratie dans l’entreprise, le renforcement de la décentralisation, le développement de la démocratie locale, enfin la priorité donnée à l’emploi doivent permettre, par des politiques volontaristes inspirées par l’État, de mieux contrôler les implantations industrielles et de mieux en maîtriser les conséquences sur l’urbanisation et l’environnement.

21Avec le recul des années, on peut estimer que les partis de gauche ne remettent pas fondamentalement en question le modèle de développement économique en cours depuis les années 1950, en particulier le type de développement industriel et les conséquences qu’il a sur le territoire national et ses habitants. Ils se proposent seulement de l’encadrer par plus de démocratie, plus de préoccupations concernant l’emploi et plus de volontarisme de la part de l’État.

  • 8 A. Frémont, Géographie et Action…

22Le décès au début de l’année 1974 du président Georges Pompidou et l’élection de Valéry Giscard d’Estaing ouvrent une ère de plus grand libéralisme économique et de moindre interventionnisme de l’État central : « se dessinaient des conceptions plus douces, plus libérales, plus petits pays et villes moyennes » qu’un « grand dessein… »8. Les progrès de la gauche et les perspectives tracées par le Programme commun avaient pourtant fait espérer des changements importants dans l’aménagement du territoire, ses grandes options, ses méthodes et ses pratiques.

23Un autre facteur d’inflexion des politiques d’aménagement du territoire est le succès rencontré par la problématique du développement local.

24Au temps des grands aménagements qui visent à structurer l’espace national succède (sans que la réalisation des grands aménagements s’arrête pour autant) celui des initiatives qui visent à promouvoir le développement local. Les crises de l’énergie, la mondialisation suscitent un retour au local : « nous n’avons pas de pétrole mais des idées » est alors un slogan à la mode. La conviction est que les territoires locaux et les sociétés localisées recèlent des capacités d’innovation, de dynamisme, capacités qu’il faut mobiliser, pour inventer de nouveaux types de développement susceptibles de faire pièce à la dépendance énergétique. Sans doute cela peut-il aussi s’interpréter comme une volonté de préservation d’espaces à dominante rurale, « travailler et vivre au pays » est une aspiration, voire une revendication, qui connaît alors un écho certain.

25C’est dans ce contexte que sont multipliés dès le début des années 1970 les projets d’aménagement rural (PAR). Il s’agit d’espaces restreints, un ou quelques cantons, définis par leur homogénéité géographique, historique, culturelle. Souvent suscité par des initiatives locales, le projet d’aménagements (équipements publics, orientation des activités) procède de la concertation entre l’administration (préfecture, Direction départementale de l’Agriculture), des élus et la population, sans toujours éviter les manifestations d’autoritarisme de la part des représentants des administrations ou la confiscation de l’initiative par tel ou tel notable. Les PAR ont eu un réel succès : ils ont concerné 27 % du territoire national et 6 millions d’habitants ; ils ont suscité échanges d’information, réflexions, débats sur le développement local.

26Puis viendront à partir de 1975 les contrats de pays et les contrats de petites villes, et, à partir de 1983, les chartes intercommunales de développement et d’aménagement. La priorité passe dans le même temps de l’équipement au développement économique, afin de préserver l’emploi et de freiner l’exode rural. Ces procédures se caractérisent par la concertation, le niveau local et le caractère global des projets, ainsi que leur contractualisation. S’affirme ainsi progressivement le rôle des collectivités locales. Dans le même temps est mise en place la politique des villes moyennes, afin qu’elles fassent écrans pour l’exode rural et que s’y maintienne une vie sociale qui fait défaut dans les villes de plus grandes dimensions.

27Ces interventions restent à l’initiative des services de l’État. Mais par rapport à la période précédente, elles sont localisées et concernent des espaces et des populations de tailles au plus moyennes. Elles portent plus sur le développement, le cadre de vie, l’environnement que sur les équipements. Elles sont inspirées par la volonté de réduire l’urbanisation autour des villes importantes, mais aussi de contribuer à désamorcer la crise urbaine qui s’impose dans l’actualité, jusqu’à éclater en violences au début des années 1980, en proposant des activités et un cadre de vie ruraux ou de villes petites ou moyennes.

28S’instaure par ailleurs la concertation avec les élus, voire avec les populations. Les procédures de contractualisation entrent dans les pratiques. Enfin, ces interventions s’inscrivent, progressivement, dans un processus de régionalisation et de décentralisation, qui prépare et annonce les prochaines lois de décentralisation. Au cours des années 1973-1980 se dessinent donc de nouvelles modalités de gestion des territoires plus qualitatives, plus proches des gens, plus sociales que spatiales. Le territoire n’est plus prioritairement national. Sont maintenant concernés des territoires localisés, pour nombre d’entre eux. L’État traite avec les élus, les populations.

29Plutôt que de transition, les années 1970-1980 ont donc été des années de rupture. D’accompagnement d’une croissance économique forte axée sur l’industrie, la fonction de l’aménagement du territoire s’est convertie, pour une large part, à partir des années 1980, en une gestion des effets de la crise consécutive à la généralisation du capitalisme financier, les inflexions de l’aménagement du territoire dans les années 1975-1980 enregistrant les premières conséquences de la rupture qui va s’imposer dans les années suivantes.

Notes

1 F. Damette, J. Scheibling, La France. Permanences et mutations, Paris, Hachette, 1995.

2 Notes et Études documentaires, 1971.

3 Se reporter à : L’Économie de la Basse-Normandie, Paris, La Documentation française (Notes et études documentaires), n º 3856-3857, 1972.

4 Direction départementale de l’Équipement et du Logement du Calvados, Caen, 1968.

5 Institut de géographie, Réponse au Livre blanc sur l’agglomération de Caen, document dactylographié, Université de Caen, juin 1969, 12 p.

6 A. Frémont, Géographie et Action. L’aménagement du territoire, Paris, Arguments, 2005.

7 Programme pour un gouvernement démocratique d’union populaire, Paris, Éditions sociales, 1972.

8 A. Frémont, Géographie et Action…

Auteur

Professeur émérite de géographie à l’université de Caen, il a été, depuis le début des années 1980, directeur de l’équipe de recherche en géographie sociale « Espaces et Sociétés » (Angers, Caen, Le Mans, Nantes, Rennes) associée au CNRS, directeur du projet de création de la Maison de la recherche en sciences humaines de Caen, vice-président de l’université de Caen (Conseil scientifique), consultant à la DATAR. En ce qui concerne l’aménagement du territoire, il a publié Atlas de la France universitaire (A. Frémont, R. Hérin, J. Joly), Montpellier – Paris, Éditions Reclus – La Documentation française, 1992 et Atlas de la France scolaire (R. Hérin, R. Rouault, V. Veschambre), Montpellier – Paris, Éditions Reclus – La Documentation française, 1994.

© Presses universitaires de Caen, 2008

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