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Aménagement du territoire

 | 
Armand Frémont
, 
Sylvain Allemand
, 
Édith Heurgon

Témoignages

Regard rétrospectif sur la politique d’aménagement du territoire des années 1960-1970

Jean-Eudes Roullier

Texte intégral

1Qu’est-ce que l’aménagement du territoire ? Où commence-t-il et où finit-il ? Jusqu’où faut-il y inclure l’urbanisme, l’aménagement stricto sensu, le logement, la structure et le rôle des collectivités locales ? Autant de questions auxquelles je me suis employé à apporter des réponses, tout au long de ma carrière, en étant plongé dedans ou en étant sur ses marges. Je voudrais ici m’attarder sur la période où je me suis senti le plus impliqué et où l’impulsion de l’État a été la plus forte, soit les années 1962-1978. Cela suppose au préalable une brève présentation personnelle.

2Élève de l’ENA, j’ai été fortement marqué par l’Algérie : stagiaire en 1955, militaire en 1957 sur un petit piton en compagnie de Jérôme Monod, stagiaire encore auprès de Pierre Chaussade à Alger puis, toujours en Algérie, inspecteur adjoint des finances avec Michel Rocard. De l’année 1958, je garde le souvenir d’une mémorable soirée privée avec Paul Delouvrier qui détermina la suite de ma carrière. Après les quatre ans réglementaires à l’Inspection générale des finances, je fus embauché, de 1962 à 1969, comme chargé de mission auprès de lui, au tout nouveau district de la région parisienne, d’abord pour établir un livre blanc sur la fiscalité locale dans la région, puis pour participer à l’étude des moyens de mise en œuvre du schéma directeur. En 1966, je fus désigné secrétaire général du Groupe de travail interministériel sur les villes nouvelles de la région parisienne, que Paul Delouvrier présida auprès du Premier ministre. En 1968 et 1969, je me suis trouvé dans la position assez étonnante de cumuler ces fonctions auprès de lui avec celles de conseiller chargé du budget auprès de trois ministres de l’Équipement successifs et de responsable des villes nouvelles au sein de la Direction de l’urbanisme de ce même ministère.

3En 1970, sur proposition de la DATAR et directement auprès du Premier ministre, fut créé le Groupe central des villes nouvelles (GCVN) à vocation nationale, présidé par la forte personnalité de Roger Goetze. J’en fus nommé secrétaire général jusqu’en 1978, disposant d’une équipe interministérielle de volontaires, très jeunes, qui atteint une vingtaine de responsables dans les domaines les plus divers, chacun animant son propre réseau local et national. Ce fut, à certains égards, une aventure assez étonnante.

4Plutôt que d’aborder la question des villes nouvelles, je voudrais centrer mon intervention sur deux idées quelque peu dialectiques qui concernent la politique d’aménagement du territoire de cette période. Première idée : il y avait le feu, mais, au-delà de la spécificité de la période gaulliste, il y avait de puissants moteurs dans l’avion. Seconde idée : on ne peut bien comprendre la politique d’aménagement du territoire de cette période sans considérer à la fois la province et la région parisienne qui étaient engagées dans une dynamique positive d’épaulement réciproque que l’on devait à l’action, auprès du Premier ministre, de quatre hommes : Pierre Racine (trop souvent oublié !), Paul Delouvrier, Olivier Guichard et Jerôme Monod.

5Il y avait le feu, mais il y avait aussi de puissants moteurs dans l’avion.

6Il y avait le feu, des urgences immédiates largement ressenties, au moins dans deux domaines :

  • l’une, qui nous reste familière, concernait la crise aiguë du logement, sans commune mesure cependant avec celle que nous connaissons aujourd’hui. De 1946 à 1962, la population urbaine s’était accrue de près de huit millions d’habitants. Les ZUP, créées en 1958, s’implantaient difficilement, au petit bonheur la chance. C’était l’époque des bidonvilles de Nanterre ;

  • et surtout peut-être, dans des conditions que l’on a du mal à imaginer aujourd’hui, se posait dans toute son ampleur le problème des grandes infrastructures de transports : absence quasi totale d’autoroutes, enjeux liés aux projets discutés de Roissy et de Satolas, interrogations sur l’avenir des grands ports maritimes. La congestion devenait particulièrement aiguë en région parisienne, qui comptait seulement trois kilomètres de boulevard périphérique et toujours pas de RER.

7Il était aveuglant que les choix à faire nécessitaient une politique d’aménagement du territoire. Il y avait encore le sentiment confus que, face à ces problèmes, les structures politiques locales étaient inadaptées : celles des collectivités locales mais surtout, vu l’urgence, celles des administrations centrales et locales de l’État.

8Le paradoxe était, si je puis m’exprimer ainsi, qu’il y avait pourtant de puissants moteurs dans l’avion pour faire face à ces problèmes :

  • fondamentalement, celui d’une croissance économique exceptionnelle, et donc des moyens financiers de l’État, héritée de la IVe République. On peut rêver de la croissance annuelle de plus de 5 % qui a caractérisé toute la période 1952-1972. L’État avait trop d’argent et ne savait pas comment l’utiliser utilement ;

  • parallèlement se manifestait une fonction publique rajeunie, stimulée par les retours d’Afrique, motivée par le besoin d’agir.

9Il ne faut sans doute pas sous-estimer le rôle clé de l’ENA, qui n’avait guère plus de dix ans, en ce sens essentiel que, pour la première fois dans notre histoire, chacun d’entre nous avait des camarades dans tous les ministères. J’ai trouvé à l’époque au ministère des Finances, dans les deux Directions du budget et du trésor, de jeunes responsables entreprenants à la recherche des moyens d’utiliser autrement et intelligemment une fraction des crédits dont ils disposaient. C’est une des causes du succès de la formule des « administrations de mission », de surcroît favorisée par l’obligation de « mobilité » des jeunes administrateurs qui nous a apporté des collaborateurs de grande qualité séduits par cette aventure.

10Dans son livre remarquable et trop oublié (Mission impossible ? L’aménagement touristique du littoral Languedoc-Roussillon, Montpellier, Éditions Midi Libre, 1980), Pierre Racine raconte comment, en décembre 1962, alors que l’on s’interrogeait sur la formule à retenir pour cet aménagement, Valéry Giscard d’Estaing écrivit à Jacques Maziol, ministre de la Construction, pour suggérer que l’on en confie la responsabilité à une « forme nouvelle d’administration ». Ce fut l’administration de mission, équipe légère à pilotage interministériel, rattachée au Premier ministre et disposant d’un budget propre. Ce schéma a, dans diverses configurations, inspiré toute la politique de Paul Delouvrier et de la DATAR, avec le soutien des équipes du ministère des Finances de l’époque.

La relation province / région parisienne

11Créé en 1961, le district de la région de Paris constitua la première assemblée régionale. Il le fut dans des circonstances que Michel Debré (alors Premier ministre) a raconté en ces termes :

Le problème de fond, c’était le plan d’ensemble de la région parisienne qui était en panne […] il fallait une organisation. […] Les ministres étaient très réservés. […] J’ai donc dû expliquer au général de Gaulle pourquoi je refaisais l’ordonnance par une loi. […] C’est ainsi que j’ai fait réaliser à Matignon par mes collaborateurs, en particulier Pierre Racine et Jérôme Monod, la loi de 1961 [à l’origine de la création du district].

Bien qu’imparfaite, cette assemblée constitua une avancée. Dès 1963, sur la proposition insistante de Paul Delouvrier, elle accepta de créer le premier Conseil économique et social régional, qui allait jouer un rôle important.

12La première priorité de Paul Delouvrier fut de centrer son effort sur une véritable explosion, le mot n’est pas trop fort, des études et de la réflexion prospective à quarante ans (horizon 2000). Il réussit l’exploit d’obtenir des élus du district des crédits d’études équivalents aux crédits d’études d’urbanisme de l’État pour la France entière. Cela pour l’essentiel, au-delà de consultations externes dans les milieux les plus divers, via l’Institut d’aménagement et d’urbanisme de la région parisienne (IAURP, aujourd’hui IAURIF) qui passa rapidement de six à plus de deux cents agents, dans une approche interdisciplinaire.

13La DATAR s’inspirera directement de ces études et réflexions prospectives dans les années 1965-1966, pour créer avec le concours de l’IAURP, les OREAM et la mission d’études de la Basse-Seine de Jean-Paul Lacaze. De même que le nouveau ministère de l’Équipement, en 1966, pour développer les GEP et les agences d’urbanisme.

14Ce travail déboucha sur le schéma directeur de la région parisienne approuvé par l’assemblée du district et pris en considération par le Gouvernement en 1965. Je rappelle au passage que les villes nouvelles ne furent qu’un élément, certes stratégique, au sein d’une politique globale d’aménagement du territoire et de protection de l’environnement.

15Il y eut, certes, quelques affrontements avec la DATAR, mais je citerai Jérôme Monod qui, dans une interview de 1969, déclare que :

le schéma directeur contient des principes clairs : abandon de la croissance en tache d’huile, organisation du développement sur deux grands axes tangentiels, restructuration des banlieues par des villes nouvelles. Ces principes nous inspirent pour certaines métropoles provinciales, nous les comprenons et nous les soutiendrons.

En dépit des affrontements, une complicité permanente, assortie de renvois de balle, existait entre Jérôme Monod et Paul Delouvrier.

16Bien d’autres éléments mériteraient d’être évoqués. Je voudrais seulement souligner l’importance de l’action foncière, trop souvent oubliée aujourd’hui alors qu’elle semble de pratique courante chez la plupart de nos voisins. La première politique d’ensemble de grande envergure a été, en 1962-1963, celle de la mission Languedoc-Roussillon, qui a permis d’acquérir à l’avance plus de 5 000 hectares pour un prix proche de leur valeur agricole, généralement à l’amiable. Pierre Racine la décrit fort bien dans son livre déjà cité. Paul Delouvrier, fort de cet exemple et de l’existence de l’Agence foncière et technique de la région parisienne, créée par Pierre Sudreau en 1962, a développé cette politique à grande échelle dans le cadre des 45 000 hectares de ZAD dont il obtint du Gouvernement la création d’un seul coup, quelques jours après la publication du schéma directeur. Couvrant près de cinq fois la surface de Paris, elles concernaient non seulement les villes nouvelles, mais aussi les grandes bases de loisirs d’intérêt régional et plusieurs milliers d’hectares de forêts privées dont l’acquisition permit la protection. Je note que ces acquisitions à prix raisonnable contribuèrent largement au financement des villes nouvelles.

En guise de conclusion

17Pour terminer, je voudrais me situer dans une perspective d’avenir en exposant brièvement trois séries d’interrogations relatives à certains thèmes évoqués rapidement.

18La première concerne l’extraordinaire développement des études et des scénarios de prospective qui a caractérisé les années 1960. Cela sous l’impulsion de structures à la fois liées aux collectivités territoriales, et relativement indépendantes, aidées et stimulées par l’appareil d’État, dans une approche pluridisciplinaire. Qu’en est-il aujourd’hui ? Jusqu’à quel point les collectivités territoriales ont-elles pris le relais dans leurs propres services ou via des structures telles que les agences d’urbanisme ? Quid du côté de l’appareil d’État, au moment où tout semble montrer que les États voisins considérés comme les plus décentralisés se sont dotés en contrepartie, au niveau central, de puissantes équipes d’études, d’analyse et de diagnostic ? J’ai trop souvent l’écho d’un retard considérable par rapport à nos voisins, étendu au problème clé de la maîtrise d’ouvrage urbaine, c’est-à-dire du passage à l’acte et de la mise en œuvre des projets.

19La deuxième série d’interrogations porte sur le débat centralisation/décentralisation, qui mériterait bien des approfondissements. Et d’abord qu’entend-on par là ? Ne vivons-nous pas trop souvent sur des idées reçues ? Pour ne prendre qu’un exemple, nous considérons l’Espagne comme un pays décentralisé… et pourtant, accueilli à Bilbao, j’ai pu constater que l’extraordinaire renouveau de cette métropole de plus de deux millions d’habitants, dont le Guggenheim n’est que la petite fleur sur le gâteau, avait été conduit de bout en bout par un établissement public national associant à 50/50 l’État espagnol et les collectivités basques. Et j’ai souvent le sentiment que, plus on parle d’Europe, moins on va voir ce qui s’y passe et ce qui bouge, à l’inverse des années soixante.

20La troisième concerne le pilotage de l’aménagement du territoire. Il me semble qu’il ne peut exister de passage à l’acte sans un pilote dans l’avion, ou tout du moins sans une réflexion sur l’ordre du cortège. Ce qui suppose un moteur quelque part. Existe-t-il au niveau des régions ou, tout du moins, se dessine-t-il ? C’est peut-être la question fondamentale. Je me sens pour ma part incapable d’y répondre. J’ai aujourd’hui le sentiment que le seul élément puissant de dynamique pour l’avenir est sans doute en France l’étonnant développement et l’évolution en cours des « communautés d’agglomération » à taxe professionnelle unique (TPU) de la loi Chevènement de 1992. Communautés dont Jean-Pierre Duport, à l’époque directeur de cabinet du ministre, a bien montré qu’elles étaient largement inspirées du régime des villes nouvelles défini par la loi Rocard de 1983. En 1999, cette TPU d’agglomération ne concernait que 7 % des bases de la taxe professionnelle (en gros les villes nouvelles) ; en 2005 elle en concerne 65 %, et ce mouvement de regroupement, qui n’a touché que récemment la région parisienne, est loin d’être terminé.

21Sans doute bien des périmètres sont-ils contestables, sans doute résultent-ils parfois de la recherche d’« effets d’aubaine », mais il semble bien que peu à peu les plus dynamiques de ces communautés se dotent de moyens d’études et de services propres en matière d’aménagement de leur territoire, s’agrandissent ou structurent une coopération avec leurs voisines, définissent de véritables politiques à moyen terme.

22Une hypothèse, peut-être encore bien fragile, est que c’est de là que pourrait venir peu à peu l’évolution du rôle et des structures des départements, des régions et de l’État. Je la soumets aux participants du colloque et, au-delà, aux lecteurs des présents actes.

Auteur

Inspecteur général honoraire des finances, il préside le Comité d’histoire et d’évaluation des villes nouvelles. Entré au District de la région de Paris en 1962, il a été successivement conseiller aux cabinets de X.-F. Ortoli, R. Galley et A. Chalandon (ministère de l’Équipement), puis secrétaire général du Groupe central des villes nouvelles. Il a dirigé l’ouvrage 25 ans de villes nouvelles en France, Paris, Economica, 1989.

© Presses universitaires de Caen, 2008

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