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Aménagement du territoire

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, 
Sylvain Allemand
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Édith Heurgon

Témoignages

Le magistère de la boussole

Jean-Pierre Duport

Texte intégral

1Pour commencer, je souhaiterais justifier le choix de ce titre, « Le magistère de la boussole ». Il vient d’un article que j’avais publié dans la lettre de la DATAR, en février 1993, à un moment où une alternance politique se profilait. C’était en somme un pré-testament. Je voudrais partir de là parce que cet article exprimait bien ce que je pensais à l’époque. Si j’utilisais le mot de boussole, c’est que j’avais, que j’ai toujours, la conviction que l’aménagement du territoire relevait de la logique du paquebot et non de celle du hors-bord : si vous pouvez diriger un hors-bord sans boussole, vous ne pouvez pas commander un paquebot sans avoir préalablement défini la direction.

2En 1993, je notais deux changements majeurs depuis le lancement de la politique d’aménagement du territoire : le premier, c’était l’Europe et le marché unique. Les barrières protectionnistes étaient tombées. Le temps où Jérôme Monod pouvait dire à Motorola « vous allez à Toulouse » était terminé, en raison du marché unique et du libre jeu de la concurrence. La seconde modification importante a été la décentralisation, qui a profondément modifié l’équilibre des forces entre les diverses collectivités publiques. Il faut situer à cette époque-là la volonté de faire de l’aménagement du territoire une ambition collective de la nation à laquelle devaient contribuer tout à la fois l’État, les régions, les départements et les communes, avec le soutien de l’Europe, mais dans un contexte profondément modifié par rapport à l’époque précédente. En fond de tableau, il y avait aussi le ralentissement de la croissance économique. Dans un contexte incertain où l’État central semblait avoir moins de pouvoir, nous devions réfléchir à notre avenir en nous plaçant à contre-courant d’un pessimisme ambiant.

3Dans cet article, j’exprimais une autre conviction, à savoir qu’il ne peut y avoir de politique d’aménagement du territoire sans une volonté d’influer à moyen terme sur la répartition des hommes et des activités et d’exercer une fonction de régulation sociale. En 1993, vous ne pouviez pas aller à Longwy en disant « je vais vous dire quel va être votre avenir dans quarante ans, mais en attendant, vous vous débrouillez avec vos difficultés ». Je garde un souvenir très fort de ma première visite dans cette ville, après la disparition des hauts fourneaux : je croisais des personnes de 40-45 ans qui n’avaient plus de boulot et qui erraient littéralement dans la ville. C’était épouvantable. Vous ne pouviez pas leur parler du moyen et long terme. Il fallait impérativement inventer quelque chose.

Les trois composantes de la politique d’aménagement

4Vision à long terme, répartition des hommes et des activités, régulation sociale, telles sont les trois composantes essentielles de toute politique d’aménagement du territoire. L’une ne peut réussir sans les deux autres. Les trois sont à appliquer ensemble. Telle était l’autre conviction que j’exprimais dans mon article. Je le concluais en considérant qu’il fallait formuler une offre spécifique à chaque territoire, répartir les ressources matérielles de base nécessaires aux entreprises et aux hommes, irriguer le territoire de façon aussi isotrope que possible par les réseaux de communication. Pas une ville à plus d’une demi-heure d’une autoroute, d’une heure d’une gare TGV recommandait Jacques Chérèque. Il faut veiller à la densité des maillages et des interconnexions entre les ressources situées dans des pôles différents tout en prenant acte de la mobilité des hommes et des activités. C’est un autre des changements fondamentaux que nous avons eu à vivre. Désormais, les hommes et les activités sont libres de s’implanter où ils veulent. Le deuxième pays qui a une grande politique d’aménagement du territoire, est-ce surprenant ? C’est la Chine. S’il n’y avait pas de politique d’aménagement du territoire en Chine, il y aurait un milliard cinq cents millions de personnes sur une bande de territoire au bord de la mer.

Le rôle grandissant de l’Europe

5Que s’est-il passé depuis treize ans, depuis la publication de mon article, et que va-t-il se passer dans les prochaines années ? Une donnée importante, et qui l’était déjà en 1993, est le rôle grandissant de l’Europe dans la politique d’aménagement du territoire de notre pays. Parmi les traductions concrètes de l’influence européenne, il y a le développement de la concurrence dans le secteur des services publics. Il est bien évident que l’opposition entre conception fonctionnelle et conception organisationnelle de ces services est aujourd’hui dépassée. La France a mené un combat d’arrière-garde pour défendre sa conception, plutôt organisationnelle. C’est une stratégie à courte vue. Un peu de prospective aurait probablement été utile. Il y a plusieurs raisons qui expliquent cette situation, notamment le fait que la politique des services publics en France a été faite par les entreprises : la politique ferroviaire par la SNCF, la politique aérienne par Air France, etc. Cela est vrai aussi dans les domaines des télécoms, avec France Télécom, et de l’énergie, avec EDF-GDF.

6Or les entreprises publiques sont souvent un frein à l’innovation. Le secteur des télécommunications est caricatural à cet égard. Il a fallu attendre l’arrivée de nouveaux opérateurs privés pour que France Télécom se mette en mouvement, en investissant le domaine des services et du mobile. Des idées étaient de longue date dans les tuyaux, mais l’entreprise les avait conservées secrètes dans l’espoir de profiter aussi longtemps que possible de sa position de monopole dans la téléphonie fixe.

7Une autre évolution importante pour la politique d’aménagement du territoire est le renforcement de la décentralisation. Avant d’en dire quelques mots, je voudrais souligner des conséquences néfastes pour notre pays de la réduction drastique des crédits de la politique régionale européenne. La politique menée par la gauche au début des années 1980, fondée notamment sur les contrats de plan, a été une très riche idée, mais ces contrats ont été, au cours des années récentes, financés pour bonne partie, par les fonds structurels européens. Cette époque est révolue. Les aides européennes vont être beaucoup plus ciblées et il n’y aura plus les mêmes moyens de financement.

8L’accentuation de la décentralisation, qui concerne désormais aussi bien les transports urbains et régionaux que la formation professionnelle ou le logement, bouleverse naturellement la politique d’aménagement du territoire. Je crois qu’aujourd’hui on n’en mesure pas encore toutes les conséquences. Pourtant, il faudra bien estimer le risque d’aggravation des inégalités entre les régions pauvres et les régions riches qui peuvent en résulter. Une information m’avait frappé lorsque je discutais du financement de la politique ferroviaire : un point de fiscalité régionale en Champagne-Ardenne ou en Franche-Comté, c’est 700 000 euros, ce qui est très faible comparé aux départements d’Île-de-France ! Or, ces régions ont comme les autres en charge, dans le domaine ferroviaire, le financement du renouvellement du matériel, de la modernisation et de l’entretien du réseau sans compter qu’elles participent au financement des liaisons à grande vitesse… C’est une illustration parmi d’autres de cette tendance de la décentralisation à renforcer le champ de compétences d’une collectivité territoriale, la région, mais sans lui donner tous les moyens de sa politique, avec pour résultat, au final, de l’affaiblir.

9Les changements législatifs intervenus depuis 1993 ont cependant aussi réservé de bonnes surprises. Ainsi de la loi Chevènement qui a connu un succès extraordinaire. Je suis de ceux qui pensent que, dans notre pays, il ne faut pas anticiper trop vite sur les évolutions institutionnelles, sans quoi on va à l’échec. La loi Chevènement est précisément arrivée à un moment où le fruit était mûr. Je me revois le jour où on a fixé dans le bureau de Jean-Pierre Chevènement le montant de l’aide fiscale donnée aux communautés d’agglomération. Avec le recul, je me dis qu’on a été trop généreux et qu’on aurait pu faire aussi bien avec un peu moins, mais on ne refait pas l’histoire. Toujours est-il que cette loi a renouvelé profondément notre organisation territoriale, excepté l’Île-de-France. Le fait qu’il y ait une multiplicité de communautés d’agglomérations et qu’aujourd’hui les grands élus puissent en être membres (la règle du non-cumul ne concernant que les fonctions de ministre et de maire), a suscité des évolutions tout à fait intéressantes.

10Je ne reviens pas sur le fait qu’on a renforcé dans le même temps le département sans réfléchir à son avenir, mais je suis sûr que cette collectivité territoriale peut trouver une place utile. Par exemple, en ce qui concerne les infrastructures de télécommunications, ce sont les départements qui jouent le rôle moteur. Plus que les régions, les départements sont sensibles à la desserte des territoires ruraux, qui passe aujourd’hui par un développement d’offres à haut-débit.

Préparer l’avenir

11Une des grandes responsabilités de l’État est de préparer l’avenir. Cette fonction d’anticipation doit être une des priorités de la DIACT, et ç’aurait pu être aussi celle du Commissariat général du Plan dont je regrette la disparition. Il y a certes un Centre d’analyse stratégique, mais ce n’est pas la même chose : c’est un think tank, rattaché au Premier ministre ; il n’a pas vocation à faire de la prospective.

12Il y eut beaucoup de débats autour de cette dernière, du temps du SESAME. Jacques Chérèque, Jean-Louis Guigou et moi-même l’avions relancée. Mais il faut une analyse partagée des problèmes. L’important n’est pas seulement de faire de la prospective. Il faut encore que la prospective corresponde à un projet politique, qu’elle repose sur une analyse partagée par les acteurs sociaux et qu’elle conduise à élaborer du consensus autour de problèmes donnés. C’est essentiel.

  • 1 Comité interministériel de l’aménagement et du développement du territoire.

13S’agissant de l’action à moyen terme, je crois utile l’élaboration d’un schéma national d’aménagement du territoire. Il faut le faire avec prudence, après un long débat. Le CIADT1 de décembre 2003 a d’une certaine façon élaboré un schéma du développement du réseau ferroviaire et des autres grandes infrastructures à moyen terme, mais c’est un schéma implicite, de surcroît qui n’a pas été démocratiquement débattu. La principale interrogation concernant ce type de schémas porte sur le financement. Les partenariats public-privé sont utiles, mais ils ne sont pas la panacée dans ce domaine, tant les investissements sont importants.

  • 2 Agence foncière et technique de la région parisienne.

14Un mot sur les pôles de compétitivité. C’est une idée remarquable qui correspond à peu près à ce qu’on avait souhaité faire en 1993 avec la constitution d’une offre territoriale spécifique et attractive, reposant sur une coopération entre entreprises, universités et centres de recherche. Cela étant dit, je ferai deux remarques. La première est que la coopération entre universités et centres de recherche ne se fait pas de manière naturelle. J’ai souvenir d’avoir, en tant que président de l’AFTRP2 et donc aménageur, rencontré l’ensemble des responsables de Saclay en vue de la valorisation de terrains que nous possédions. Les relations entre les grandes écoles et les universités du secteur étaient nulles, pour ne pas dire hostiles. J’espère qu’on réussira demain à développer ce genre de liens. Seconde remarque : il ne faut pas se limiter aux seuls pôles de technologie de pointe ni aux grandes entreprises. J’ai été très frappé, lorsque j’étais à la DATAR, du travail de coopération engagé par l’École des mines de Douai avec le tissu de petites et moyennes entreprises du secteur. Il faut aussi que l’ensemble du réseau des IUT et des LEP travaille avec les petites entreprises dans le domaine de la R & D. La dynamique des pôles de compétitivité doit être appliquée à l’ensemble du territoire et des acteurs.

15Pour terminer, je formulerai quelques pistes pour l’avenir. Ainsi que le disait Jacques Chérèque, les inégalités sociales et inégalités spatiales sont deux facettes d’un même problème. De ce point de vue, la crise urbaine est le premier problème d’aménagement du territoire. J’ai été très frappé par une remarque que me faisait récemment le préfet de Seine-Saint-Denis, à savoir que le succès de Roissy et de la Plaine Saint-Denis avait aggravé le sentiment d’inégalités au sein du département. Je pense que c’est un enseignement à méditer. Dans le même ordre d’idées, il faut veiller aussi aux inégalités induites par certains projets d’aménagement du territoire. Je pense en particulier à la distorsion des territoires que le développement de la grande vitesse a entraînée, sans qu’on y ait pris garde. Le développement des liaisons à grande vitesse a certes été un grand succès de la politique d’aménagement du territoire, mais il peut aussi contribuer à renforcer, voire à créer, des inégalités entre les territoires.

16Deuxième point. Je crois qu’il faut accepter la compétition des territoires. Il ne faut pas la nier. En revanche, puisqu’il y a une concurrence des territoires, il faut que la puissance publique fasse en sorte que chaque territoire puisse optimiser ses ressources. Dans cette perspective, il ne faut pas avoir le même mode d’intervention partout ni dispenser des aides identiques. Un système territorial en récession appelle un mode d’intervention et des aides spécifiques. Une intervention de la collectivité dans le domaine de la protection sociale sera vraisemblablement plus appropriée. De manière générale, il faut relancer le dialogue social territorial, c’est-à-dire entre l’ensemble des acteurs locaux. La rénovation des comités de bassin serait à cet égard une bonne chose. Les communautés d’agglomération et les communautés de communes sont aussi un très bon vecteur pour relancer le dialogue territorial. Il ne saurait y avoir de politique d’aménagement du territoire sans les entreprises. C’est pour cela que je regrette que la DATAR ait perdu la maîtrise de la localisation des investissements étrangers.

17Il faut enfin une stratégie en matière de services publics et de services au public. À cet égard, le développement du haut et du très haut débit ouvre de nouvelles perspectives. Il dessine la possibilité d’une nouvelle politique du service public qui ne reposera pas nécessairement sur la présence physique des institutions qui y participent. Il y a un débat lancinant (que l’on ne va pas relancer ici, à la fin de mon propos), sur le thème de la proximité ou de la qualité du service public ; ce qui est certain, c’est qu’aujourd’hui nos concitoyens veulent des services publics qui soient proches et de qualité. Les NTIC peuvent contribuer à concilier cette double attente.

18En conclusion, je dirai que la politique d’aménagement du territoire est une exigence républicaine et que c’est une modernité à conforter. C’est la raison pour laquelle je souhaite à Pierre Mirabaud beaucoup de courage dans son action, en considérant qu’elle doit continuer à être pilotée au niveau interministériel sur la base d’un lien fort entre la DIACT et le Premier ministre.

Notes

1 Comité interministériel de l’aménagement et du développement du territoire.

2 Agence foncière et technique de la région parisienne.

Auteur

Préfet de région honoraire, conseiller d’État en service extraordinaire, membre du Conseil économique et social, il a été notamment directeur de l’Architecture et de l’Urbanisme, délégué à l’Aménagement du territoire et à l’action régionale, préfet de la Région Île-de-France et président de Réseau ferré de France. Il est le rédacteur d’un rapport et d’un avis récents du Conseil économique et social sur le thème « Enseignement supérieur, Recherche et Aménagement du territoire : entre proximité et excellence » (Journaux officiels, mars 2008).

© Presses universitaires de Caen, 2008

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