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Aménagement du territoire

 | 
Armand Frémont
, 
Sylvain Allemand
, 
Édith Heurgon

I. L’État aménageur

Pour une nouvelle gestion de l’espace : contexte et enjeux de l’aménagement du territoire dans la France des années 1945-1970

Alain Leménorel

Texte intégral

  • 1 L’expression « aménagement du territoire » sera désignée dans cet article par le sigle ADT. Le mini (...)

1Fin 1961, simultanément, le Conseil supérieur du ministère de la Construction présente son plan à 20 ans « d’aménagement du territoire »1, et le Commissariat général du Plan (CGP) dépose son projet de IVe Plan (1962-1965). Avec le même objectif : parvenir enfin à un « développement équilibré de l’ensemble de la population et des activités nationales ». Aveux d’échec de la politique initiée en 1950 par Eugène Claudius-Petit ? Faut-il déjà désespérer de l’ADT ? Point, si l’on relit les discours optimistes et volontaires qui accompagnent les mesures institutionnelles décisives prises en 1963-1964, au plan national avec la création de la DATAR (14 février 1963) et de la CNAT (Commission nationale d’ADT, au sein du CGP), et au plan régional, avec l’instauration des préfets de région (14 mars 1964) et des CODER (Commissions de développement économique régional).

  • 2 J.-F. Gravier, Paris et le désert français, Paris, Le Portulan, 1947.
  • 3 J.-F. Gravier, Économie et organisation régionales, Paris, Masson, 1971, p. 164.
  • 4 DATAR, Une image de la France en l’an 2000 : scénario de l’inacceptable, Paris, La Documentation fr (...)

2Pourtant, en 1971, deux publications, parmi d’autres, s’inquiètent à nouveau de l’impuissance de l’ADT à résorber les disparités spatiales et sociales. Pour Jean-François Gravier, le célèbre auteur de Paris et le désert français2, les « programmes d’action régionale » lancés depuis 1955 ont été d’une « efficacité à peu près nulle »3. Quant au « scénario de l’inacceptable » présenté par la DATAR à l’horizon 20004, même s’il légitime à nouveau la politique d’ADT, la conclusion que spécialistes et opinion peuvent en tirer est que ses mécanismes, inopérants jusqu’ici, risquent de le rester, sauf mesures radicales.

3Il est clair, à l’aune de ce bilan fort critique, que la politique d’ADT est alors à un tournant. Mais pour bien le négocier, encore faut-il s’interroger sereinement sur à la fois les fondements conceptuels de l’ADT (1re partie), les obstacles rencontrés dans sa mise en œuvre (2e partie), et, en conclusion, son adéquation réelle aux enjeux nouveaux qui se dessinent dans la France des années 1960.

Les fondements de l’ADT : des « vérités terrestres »5 aux idéaux

  • 5 R. Dautry, préface à J.-F. Gravier, Paris et le désert français, p. 8.

4L’état des lieux de la France à la Libération est suffisamment connu pour n’en retenir ici que les indices majeurs. D’autant que les publications sont alors unanimes : que les analyses soient thématiques, sectorielles ou spatiales, politiques ou scientifiques, toutes parlent de disparités économiques, de désordre urbain, d’anémie provinciale, de fractures. Fractures en tous genres, et à géométrie variable selon le critère retenu : entre Paris et la province, ou centre et périphérie, entre Nord et Sud (ou Est et Ouest), entre citadins et ruraux, ou encore entre littoral et hinterland. Sans compter celles qui, à plus petite échelle, opposent villes centres et villes-dortoirs, « pays » d’agriculture intensive et « pays » de subsistance.

  • 6 J.-F. Gravier, Paris et le désert français, p. 24.
  • 7 « Si la population parisienne augmente encore, il en résultera un grand danger social et une situat (...)

5Pour J.-F. Gravier, persuadé qu’il n’y a de richesse et de puissance que d’hommes, le grand fléau qui menace la France, c’est bien sa démographie, en nombre et en répartition. Par cantons, arrondissements ou départements, sa conclusion est constante : « deux tiers de la France meurent lentement »6. De fait, partagée entre « anémie graisseuse » (25 % de la population sur un quart du territoire) et « diagonale du vide » (des Pyrénées aux Ardennes), la France est un « être difforme » et vieillissant. Occultant le baby-boom, qui pourtant s’amplifie, J.-F. Gravier pointe un responsable unique, la ville, accusée de ponctionner les campagnes et de stériliser la jeunesse. En écho à la prophétie pessimiste de Raymond Poincaré7, le réquisitoire contre l’agglomération parisienne est sans nuance :

  • 8 J.-F. Gravier, Décentralisation et progrès technique, Paris, Flammarion, 1954, p. 165.

La situation de la capitale est grave parce que son hypertrophie monstrueuse a engendré des charges financières écrasantes, des banlieues prolétariennes incompatibles avec le progrès social, un lourd déficit démographique, une sensibilité morbide aux crises politiques et économiques. Mais la situation des provinces, c’est-à-dire de la France, est beaucoup plus grave, car elles ont été stérilisées par l’émigration vers Paris et de leurs élites et de leurs capitaux, par la sclérose de leurs activités collectives et par l’absence de toute politique agricole dans le pays le plus fertile d’Europe8.

  • 9 J.-F. Gravier, Paris et le désert français, p. 193.

6« Paris et le désert français », donc. Véritable électrochoc, la formule fera date. Certes, elle dénonce un processus observé depuis longtemps, que Lamennais par exemple, au XIXe siècle, qualifiait d’« apoplexie au centre et paralysie aux extrémités ». Mais la force de la démonstration tient à ce que, cette fois, tout, causes et conséquences réunies, est pesé, quantifié. Car « monstrueuse », la capitale ne l’est pas qu’en termes démographiques, mais aussi économiques, financiers, sociaux, culturels. Appuyé sur une myriade de statistiques, 23 % des actifs industriels, 60 % du chiffre d’affaires national, 46 % des revenus nets déclarés, 46 % des étudiants…, le jugement porté en 1947 est implacable : le « trust parisien » accapare tous les facteurs de production et tous les signes de richesse. Condamnée au sous-développement, étouffée, dévitalisée, la province l’est d’autant plus que Paris coûte et dépense. Outre qu’elle engloutit la moitié des subventions de l’État à l’ensemble des communes de France, la capitale consomme l’essentiel des allocations de chômage ! D’où d’un côté des coûts de congestion, et une insuffisance croissante d’équipements, de l’autre des coûts de dépeuplement, et des équipements sous-utilisés. En somme, « la firme Paris paie et fait payer à la France les conséquences de son gigantisme. Elle dévore les hommes et les richesses de la France »9.

  • 10 J.-F. Gravier, Mise en valeur de la France, Paris, Le Portulan, 1949.

7Guerres et crises du premier XXe siècle n’ont en réalité fait qu’accélérer le processus décrit par J.-F. Gravier en 1947, puis dans son livre programme de 194910, et corroboré par d’autres enquêtes. Ses racines s’inscrivent dans la longue durée. Les connaître est certes fondamental, car de la qualité d’un diagnostic dépend celle de la thérapie. Comme elles ont été abondamment répertoriées et décryptées par ailleurs, nous nous en tiendrons ici à l’essentiel. Même s’il est délicat, tant ils sont imbriqués et cumulatifs, de privilégier tel ou tel des facteurs qui ont façonné au fil du temps le profil géographique de la France, il est incontestable que le couple industrialisation-urbanisation et le modèle jacobin ont joué un rôle de premier plan.

  • 11 Sur ce point, voir M. Roncayolo, « L’aménagement du territoire (XVIIIe-XXe siècle) », in Histoire d (...)

8Sans pouvoir en débattre davantage ici, sauf à dépasser le cadre imparti, force est d’admettre que les logiques à l’œuvre depuis au moins les années 1840, celle d’une révolution industrielle concentrée sur les bassins miniers ou celle des réseaux en tous genres (de transport, bancaires, électriques…), ont non seulement éludé, voire contrarié, toute idée d’aménagement du territoire, mais aussi contribué à prolonger ou à aggraver les inégalités géographiques. L’exemple le plus significatif n’est-il pas celui des compagnies ferroviaires, dont la politique tarifaire et les priorités d’investissement ont vite mis à mal l’utopie égalitaire et la volonté de désenclavement qui devaient guider leur action. D’où des résultats contraires aux attentes. Certes, un marché national a été créé, mais la fin des rentes de situation a généré un puissant mouvement de désindustrialisation dans l’Ouest, prélude à la fameuse ligne Le Havre-Marseille. Il en va de même avec le réseau étoilé centré sur Paris, qui accentue le processus d’accumulation des forces productives et des richesses dans les régions déjà les mieux dotées. Finalement, la révolution ferroviaire aura contribué davantage à hiérarchiser l’espace qu’à en corriger les dénivellations11.

  • 12 O. Guichard, Aménager la France, Paris – Genève, Robert Laffont – Gonthier, 1965, p. 15.

9Ce grand écart entre théorie et pratique, ingénieurs, économistes et État en sont conjointement responsables. Comme le souligne Olivier Guichard, « paradoxalement, dans ce XIXe siècle qui exalte le progrès, les économistes font abstraction de la notion d’espace », et l’administration centrale n’a pas « le sentiment de devoir assumer la géographie du pays »12. Concrètement, on bouscule la nature, avec le fol espoir de la maîtriser, mais sans aucun souci d’aménagement. L’espace est plus consommé que pensé.

  • 13 J.-F. Gravier, Paris et le désert français, p. 120 et 265.

10Évoquer l’État, c’est inévitablement en revenir au problème du jacobinisme. Que le centralisme administratif et politique ait largement participé à la concentration économique est patent, mais sa conséquence la plus grave est peut-être plus d’ordre culturel ou mental. Sans aller jusqu’à la « tyrannie parisienne » ou au « sadisme centralisateur » dénoncés par J.-F. Gravier13, il est de fait que le double processus, engagé depuis la Révolution, de déstructuration et d’acculturation (voire de stérilisation culturelle) des provinces va à l’encontre même du consensus national tant recherché. Avec le risque qu’un État omnipotent ne devienne un État impotent. Et que, intériorisant leur infériorité, les régions ne soient prisonnières, à l’heure des mutations indispensables, de représentations inhibitrices. Il faudra aux aménageurs à la fois lever toutes ces contradictions, autant économiques que culturelles, et repenser le rapport à l’espace.

Du concept au projet, du projet à la politique

  • 14 D. Voldman, « Reconstructions d’après-guerres et aménagement du territoire », in La Politique d’amé (...)

11Si, défini dans le contexte d’une France dévastée et exsangue, le concept d’ADT ne devient opérationnel qu’après 1950, pour autant il s’est progressivement affiné dans la première moitié du XXe siècle. Produit de la Première Guerre (avec les « régions Clémentel » en 1919), de la crise des années trente (avec le planisme), il l’est aussi des projets d’urbanisme. Certes, qu’il s’agisse de la loi Cornudet en 1919, de la loi de 1932 (à l’origine du plan Prost en 1934 pour la région parisienne) ou des décrets Laval en 1935, voire de la loi de 1943, toutes ces mesures d’urbanisme ont eu sur le champ peu d’effets réels, mais elles ont instillé des principes qui ressurgiront après 1945, comme la notion d’intérêt public (donc d’intervention de l’État) ou la subordination de l’individualisme communal aux projets intercommunaux et régionaux. Véritable « préhistoire de l’aménagement »14, elles ont incontestablement contribué à imposer peu à peu une logique collective de l’aménagement régional.

  • 15 O. Dard, « La construction progressive d’un discours et d’un milieu aménageur des années trente au (...)
  • 16 Délégation générale de l’équipement national, créée en février 1941. Enquête commencée en 1942, ach (...)
  • 17 M. Roncayolo, « L’aménagement du territoire… », p. 605.

12Loin d’être la parenthèse souvent affirmée, le régime de Vichy a assuré la continuité de la réflexion en la matière, et largement participé à la « promotion d’un discours et d’un milieu aménageur »15. À tel point que l’enquête sur la « décentralisation industrielle » confiée par la DGEN16 à Gabriel Dessus servira de référence à la Libération pour lancer la politique d’ADT, inspirant en particulier la publication de J.-F. Gravier en 1947 et les propositions de E. Claudius-Petit en 1950. Porteur d’une thérapeutique volontaire, articulée sur la « désagglomération », la décentralisation industrielle et une meilleure répartition des « épices et vitamines de l’industrie » (universités, équipements culturels), « ce dossier constitue en fin de compte la ligne la plus durable de l’ADT, une sorte d’archétype »17. Certes, la « décentralisation industrielle » n’est pas assimilable à la notion d’ADT, mais outre que la continuité des acteurs par-delà Vichy (G. Dessus, J.-F. Gravier, Pierre George, Alfred Sauvy…) promet celle des idées, elle n’en est pas moins une étape essentielle dans sa genèse.

  • 18 B. Lepetit, « Sur les dénivellations de l’espace économique en France dans les années 1830 », AESC, (...)

13La nouveauté, à la Libération, n’est donc pas tant la découverte des « dénivellations économiques »18 qui fracturent la France. À l’exemple du baron Dupin, « inventeur » en 1826 de la ligne Saint-Malo – Genève, les observateurs du XIXe siècle les avaient déjà répertoriées. Sauf que focalisés sur une mesure essentiellement économique de ces disparités, ils concluaient à une hétérogénéité des départements, voire des régions. D’où des explications partielles, et surtout l’absence de véritables projets correcteurs. Ce qui change, timidement après 1930, radicalement après 1945, outre la densité et la finesse statistique des enquêtes, qui désormais corrèlent spatialement indicateurs sociaux et indices économiques, c’est le sens et l’interprétation des inégalités géographiques, considérées non plus comme une traduction de l’hétérogénéité économique du territoire national mais comme un facteur aggravant des inégalités sociales, et donc un déni du principe républicain d’égalité. Ce que résume Marcel Roncayolo :

  • 19 M. Roncayolo, « Inégalité géographique en France », Les Cahiers de la République, n° 51, janvier 19 (...)

Au XIXe siècle, la ségrégation géographique était, en quelque sorte, le reflet de la ségrégation sociale. Ici (après 1945), elle précède souvent la ségrégation sociale, elle en devient même l’un des moteurs. Elle devient source de clivages sociaux exprimés par des degrés variables de participation aux biens19.

14Est ainsi clairement posé le problème de l’inégal accès aux équipements, considéré désormais comme une cause majeure du renforcement des inégalités sociales.

  • 20 A. Frémont, Géographie et Action. L’aménagement du territoire, Paris, Arguments, 2005, p. 56.
  • 21 M. Roncayolo, « Inégalité géographique en France », p. 66.

15Pour les géographes et historiens, habitués à étudier « leurs » régions comme autant d’isolats, comme pour les sociologues, obsédés par « les inégalités de classe sans en examiner la traduction dans l’espace »20, c’est une révolution épistémologique. Mais affirmer que « la géographie n’est pas égalitaire » et que « l’inégalité géographique est apparue, depuis la crise des années trente, comme un des maux inacceptables »21 devait avoir une traduction politique. La perception des conséquences sociales des disparités régionales, génératrice d’un fort sentiment d’injustice, imposait aux pouvoirs publics, au nom de la démocratie et de l’intérêt collectif, de concevoir un traitement de l’espace national capable de conjuguer un égal accès aux biens et aux services et une réduction des inégalités sociospatiales. Le temps était donc venu de faire du concept d’aménagement non plus un projet mais une politique, non plus une simple modalité correctrice (comme la décentralisation stratégique de l’industrie aéronautique dans les années 1930) mais une matrice globale et fédératrice.

  • 22 J.-F. Gravier, Paris et le désert français, p. 143.

16Encore fallait-il pour cela, dans les hautes sphères publiques, une étincelle, une révolution culturelle capable d’allumer la mèche d’une révolution institutionnelle, de définir axes, cadres et moyens d’action. En somme, du « courage politique », pour « choisir entre décadence et renaissance, entre l’invasion du désert et la colonisation intérieure »22.

  • 23 R. Frank, La Hantise du déclin. La France 1920-1960, Paris, Belin, 1994.

17Or il se trouve, et ce fut la « chance » de l’ADT, que la France à peine libérée, concept et projet vont rapidement trouver écho dans le monde politique, revigoré par la génération issue de la Résistance. Une génération pressée de tourner la page des « années noires », de tordre le cou à la thèse lancinante du « retard » français, de combattre la « hantise du déclin »23. Une génération tout acquise à la formule de Claude Gruson, « programmer l’espérance », et décidée, malgré les contraintes de la reconstruction, à donner au pays un « coup de barre modernisateur ». Fait révélateur : les idées développées dans le programme du CNR (15 mars 1944), en particulier la justice sociale, l’équité spatiale, l’accès égalitaire à la santé, à la culture, sont totalement en phase avec les propositions des chantres de l’aménagement.

18De cette alchimie est née la politique d’ADT. Une politique qui avait ses théoriciens, et qui trouve enfin ses acteurs. Et celui qui, sans conteste, va lui donner ses lettres de noblesse, est Eugène Claudius-Petit, ministre de la Reconstruction et de l’Urbanisme (MRU, créé le 16 novembre 1944). Son « plan national d’ADT », publié en 1950, non seulement consacre l’expression, mais surtout en donne une définition officielle, qui servira longtemps de référence, à savoir :

  • 24 Pour un plan national d’aménagement du territoire, MRU, février 1950.

La recherche, dans le cadre géographique de la France, d’une meilleure répartition des hommes en fonction des ressources naturelles et de l’activité économique… dans la constante préoccupation de donner aux hommes de meilleures conditions d’habitat et de travail, de plus grandes facilités de loisir et de culture. Cette recherche n’est donc pas faite à des fins strictement économiques mais, bien davantage, pour le bien-être et l’épanouissement de la population24.

  • 25 O. Dard, « La construction progressive… », p. 75.

19À l’énoncé des objectifs prioritaires, la décentralisation industrielle, la renaissance des campagnes et des petites villes (par une politique de rénovation agricole et d’équipement touristique), et la décentralisation culturelle, il est clair que l’ADT ainsi défini « est bien l’héritier conjoint de l’urbanisme et de la décentralisation industrielle, qu’il entend à la fois poursuivre, fondre et dépasser »25.

20L’aventure de la « géographie volontaire » (Pierre Sudreau) est lancée. En avril 1950 est mise en place une Commission centrale pour le plan d’aménagement national (présidée par G. Dessus). En août est institué le Fonds national d’ADT (FNAT), et en régions vont se multiplier les comités locaux d’expansion, à l’image du CELIB (Comité d’étude et de liaison des intérêts bretons, créé en juillet 1950).

Vers une remise en cause du modèle d’ADT

21Précisons d’emblée qu’il n’est pas question de noircir le bilan de l’ADT. En effet, en 10-15 ans, adossées à une législation dense (décrets de 1954 officialisant les comités d’expansion, décrets de 1955 instituant les « programmes d’action régionale »…), de nombreuses structures ont été créées (régions de programme en 1956, devenues circonscriptions d’action régionale en 1960, Comité interministériel d’ADT en 1960, DATAR et CNAT en 1963, préfets de région et CODER en 1964, OREAM en 1965…), qui ont porté de belles réalisations, globales ou ponctuelles. Mais, dans l’esprit de ce texte, et parce que l’ADT est alors l’objet de très vives critiques, qui obligent à en réviser les fondements, il est plus logique d’insister ici sur les limites de l’expérience que sur ses succès.

  • 26 J.-F. Gravier, Paris et le désert français, p. 352-354.
  • 27 DATAR, Un grand débat parlementaire. L’aménagement du territoire, 26-27 novembre 1963.

22Certes, dans un contexte, après 1950, de croissance soutenue, et sur la base de la cohérence législative acquise depuis 1954, l’ADT a pu se libérer à la fois des héritages et des contraintes de la reconstruction, et donc développer une politique innovante. Mais force est de constater que la géographie et la société françaises des années 1960 sont loin de correspondre à celles dont rêvait J.-F. Gravier en 194726. Même si peu à peu s’est ancrée la conscience que « l’ADT n’est pas un luxe » (O. Guichard) mais, comme le Plan, une « ardente obligation », ce qu’entérine le premier débat parlementaire organisé sur le sujet en novembre 196327, pour autant la réalité n’a pas les belles couleurs de l’utopie.

  • 28 Ainsi le Livre blanc sur l’aménagement de la Basse-Normandie (1972) note-t-il que « l’image d’une a (...)

23Au chapitre démographique, la saturation urbaine, bien qu’un peu allégée, reste préoccupante et toujours contraire à la rationalité des coûts. Et la création de « villes nouvelles » aux portes des agglomérations existantes tient plus de l’étalement urbain que d’une véritable décongestion et surtout d’un rééquilibrage des réseaux à l’échelle des régions28. Conséquence inéluctable de cette inflation urbaine, même si le Limousin cesse de se dépeupler depuis 1962 (mais que lui reste-t-il à perdre ?), même si les migrations intérieures s’assagissent, à l’exemple de la Bretagne qui réussit presque, de 1962 à 1968, à équilibrer son bilan, le « désert » reste le désert, la dépopulation rurale s’accentue et les disparités interrégionales persistent. Preuve que rien ne bouge fondamentalement, Paris pèse toujours de tout son poids (17,4 % en 1968, contre 16 % en 1954), alors que celui des régions de l’Ouest continue de fléchir (38,8 % en 1954, 36,5 % en 1968).

  • 29 « L’espace économique français », Études et conjoncture, 1955, p. 52.

24Au plan économique, même constat : décentralisation industrielle (depuis 1955), sociétés d’économie mixte d’aménagement (1951), sociétés de développement régional (1955), programmes régionaux (1955), Fonds de conversion de l’industrie (1954) ou FDES (Fonds de développement économique et social, 1955), toutes ces initiatives ont été impuissantes à rééquilibrer le territoire national. Concentration urbaine et concentration économique vont toujours de pair, au profit de l’axe Basse-Seine – région parisienne – région lyonnaise – façade méditerranéenne, qui absorbe l’essentiel des investissements publics (en infrastructures) et privés (en complexes industriels). Qu’en 1965, la région parisienne paie 63 % de l’impôt sur les sociétés souligne combien la distorsion extrême, de 1 à 200, entre produits départementaux observée en 195129 s’est maintenue.

  • 30 J.-F. Gravier, Économie et organisation régionales, p. 80-81 et 145-148.
  • 31 A. Girard, « La réussite sociale en France », Cahiers de l’INED, n° 38, 1961.

25La raison en est, pour J.-F. Gravier, que la capitale reste le « trust » qu’elle était en 1947. Avec, en 1968, 38,6 % des professions libérales et des cadres supérieurs de France, 49 % des ingénieurs, 30 % des étudiants du supérieur, 62 % des chercheurs, 51 % des ordinateurs30, la région parisienne est toujours le sanctuaire des « cerveaux » et des emplois qualifiés. Comme quoi la démocratisation de l’enseignement, la multiplication des universités de province et les premières mesures d’essaimage d’établissements de recherche (comme le CNET à Lannion en 1958) n’ont pas encore vraiment modifié la géographie de la culture et de la « réussite sociale », telle qu’établie par Alain Girard en 196131.

  • 32 Études et conjoncture, juin 1959.
  • 33 Enquête du CREDOC, Consommation, janvier 1959.

26Cette rigidité des disparités économiques et fonctionnelles entretient bien sûr celle des revenus. De 28 % du total national en 195832, la masse des salaires versés en région parisienne est passée à 35 % en 1967. En 1958, le niveau de vie d’un Parisien était de 40 % supérieur à celui d’un provincial33. En 1966, la consommation non alimentaire d’un ménage de la capitale atteint plus de 13 400 francs, contre 10 000 dans le reste du pays (et 8 400 dans l’Ouest).

27Autant dire que la parité entre régions et catégories socioprofessionnelles reste un rêve, tout comme l’égal accès aux biens et services. Et que la « colonisation intérieure » est toujours d’actualité…

Les défaillances de l’ADT

  • 34 J.-F. Gravier, Économie et organisation régionales, p. 169.
  • 35 D. Voldman, « Reconstructions d’après-guerres… », p. 86.
  • 36 A. Frémont, Géographie et Action…, p. 64.

28Qu’est-ce qui ne va donc pas au royaume de l’ADT ? S’est-on enfermé dans la seule « prospective théorique », signe d’une « démission de la volonté et de l’imagination créatrice »34 ? A-t-on, au contraire, préféré « les solutions palliatives plutôt que prospectives »35 ? Ou s’est-on bercé de formules, de sigles, pourvu qu’y figurât le mot « aménagement » ? A. Frémont le suggère : trop souvent, « le rideau de fumée des mots est d’autant plus dense que les réalisations sont plus faibles » ; les « nouveaux Girondins » auraient-ils dépensé des trésors d’énergie intellectuelle pour en arriver à un tel subterfuge36 ?

  • 37 Le plan Monnet aura de graves incidences géographiques : « Les rapports entre cette politique et l’ (...)

29Mais si tentantes soient-elles, ces propositions n’épuisent pas la question. Les causes sont autrement plus précises, et complexes. Bien sûr, et d’emblée tant l’explication est récurrente, on retiendra que la philosophie et la rationalité de l’ADT n’étaient pas, à l’origine, celles du Plan. Le premier, tel que défini en 1950, se voulait rééquilibrant, à la fois économique et humain, qualitatif et spatial. Au contraire, le second, dans sa première version, celle de Jean Monnet (1947-1952), conçu selon une logique purement économique, sectorielle et quantitative, exclut toute perspective territoriale et régionale. Équipement et modernisation donc, contre aménagement. Priorité au rétablissement des grands équilibres. Dans l’urgence de la reconstruction, l’ADT apparaît comme « un luxe de paysagiste » (M. Roncayolo), et « l’esprit CNR » s’efface devant la « bataille pour la production »37.

  • 38 Troisième Plan de modernisation et d’équipement, 1958-1961, JO n° 1129, 1959, p. 88.
  • 39 Le premier, celui de la Bretagne, est approuvé en juillet 1956, mais en 1963, sept ne le sont toujo (...)

30De ce premier conflit entre deux logiques contradictoires, l’ADT en portera longtemps les stigmates. Car même si, pour la première fois, le IIIe Plan (1958-1961) précise qu’une « répartition bien équilibrée de la population, des activités et des revenus sur l’ensemble du territoire » conditionne « la réalisation des objectifs du Plan »38, il s’avère que la mauvaise articulation entre plan national et programmes régionaux39 va durablement plomber l’action régionale.

31Mais ce manque d’harmonie entre Plan et ADT tient peut-être davantage d’un problème de pouvoirs que de logiques. Point sur lequel Armand Frémont insiste avec raison :

  • 40 A. Frémont, Géographie et Action…, p. 71.

L’étude des espaces régionaux, et conséquemment celle de leur aménagement, est très rarement abordée en termes de « pouvoir ». Et pourtant, l’efficacité en matière d’aménagement n’est-elle pas directement liée à la connaissance et à la maîtrise du pouvoir ou des pouvoirs qui dominent les espaces en question40 ?

  • 41 Cité par R. Baudouï, « L’aménagement du territoire en France, antécédents et genèse, 1911-1963 », i (...)
  • 42 Même si O. Guichard (Aménager la France, p. 216), premier délégué en titre, parle d’une « incontest (...)
  • 43 Des exemples dans le texte d’A. Delamarre, « Les acteurs, les cadres et les modes d’intervention de (...)
  • 44 M. Philipponneau, « Industrie et aménagement du territoire… », p. 112-113, et M. Roncayolo, « L’amé (...)

32Et des conflits de pouvoirs, il y en a à tous les étages, du sommet à la base, entre ministères, entre échelles nationale et locale, entre élus et « forces vives ». Ainsi la cacophonie entre MRU et CGP, source des distorsions entre ADT et Plan, est-elle alors un secret de Polichinelle. E. Claudius-Petit peut bien exposer son plan, sauf que la compétence de la planification et de l’ADT relève non pas de la Direction de l’ADT du MRU mais du CGP ! Résultat, selon le mot de F. Bloch-Lainé, le MRU n’a jamais pu « passer à l’acte »41. La double création, en 1963, de la DATAR, instance de décision, et, au sein du CGP, de la Commission nationale d’ADT (CNAT), instance de réflexion, ne change guère la donne : en conflit avec le CGP42, la DATAR le sera aussi avec les différents ministères « aménageurs »43. Et comment ne pas déplorer que, ardent défenseur des métropoles d’équilibre, un projet conforme à sa mission et inspiré de la doctrine de François Perroux sur les pôles de croissance, elle fût obligée d’accepter, sur pression de de Gaulle, les « villes nouvelles » du plan Delouvrier (premier délégué général du district de Paris, créé en 1962). Une politique que G. Pompidou infléchira notablement après 1969, réduisant le nombre des villes nouvelles et freinant le développement des métropoles d’équilibre, le tout au profit des villes moyennes et du milieu rural44. Autant dire que l’ADT n’a pas été mené sous le sceau de la cohérence et que ses acteurs n’ont pas su gérer et coordonner les structures mises en place depuis 1950.

33Autre échelle, même constat : l’articulation entre le national et le local, d’abord consensuelle, s’est ensuite grippée. Ce qui pose deux questions : celle de la place de l’action régionale dans l’ADT, celle du rôle de la région dans sa définition et son application.

  • 45 J.-P. Laborie, J.-F. Langumier, P. De Roo, La Politique française d’aménagement du territoire de 19 (...)
  • 46 DATAR, Un grand débat parlementaire…, p. 84.

34Dans un premier temps (1947-1962), État et comités d’expansion, incarnation d’un « régionalisme fonctionnel » concret et prospectif, ont joué la carte de la collaboration souple. Mais en 1963, c’est la rupture. Réfractaire aux contestations régionales, consolidé dans son pouvoir et libéré du problème algérien, de Gaulle impose ses vues. Le CIAT, la DATAR et les préfets de région placés sous autorité directe du Premier ministre, l’ADT devient « l’affaire du Gouvernement », le domaine réservé de l’État. Concrètement, substituées dans leur rôle consultatif aux comités d’expansion pour satisfaire les élus et briser les velléités locales, les CODER deviennent des chambres d’enregistrement. Non plus négocié mais octroyé, l’ADT se mue en politique technocratique au service des grands desseins du pouvoir. Ce qu’un observateur anonyme notait déjà en 1820, « l’intérêt départemental n’existe pas, ou bien il n’est que l’intérêt national observé dans un département », peut se traduire après 1963 par cette autre formule : « l’horizon spatial du développement du pays n’est pas local mais plutôt national »45. Une approche que confirme le débat parlementaire de 1963 : l’action régionale doit favoriser « l’application locale de la politique conçue à l’échelon national »46.

35Il est d’ailleurs significatif que si, dans le cadre des « tranches opératoires », le IVe Plan (1962-1965) envisage des objectifs régionaux, c’est pour permettre une « nationalisation des plans régionaux ». Quant aux « tranches régionales » du Ve Plan (1966-1970), leur logique d’élaboration et d’exécution reste délibérément verticale.

36« Penser global, agir local » est certes un art difficile. Mais pour l’exercer réellement, encore eût-il fallu inscrire l’action régionale dans un cadre adéquat et ayant pouvoir de décision. Pour l’heure, ce n’est pas le cas : paradoxalement mises en place (en 1956 et 1960) alors même que les décrets de 1955 ont déjà institué les « programmes d’action régionale », décalage révélateur, les régions n’ont toujours pas, à la fin des années soixante les moyens d’être actrices de leur propre aménagement. Et ce d’autant plus que, contrés à la fois par les « traditionalistes » jacobins et les notables, ces derniers portés par le « syndrome de l’écharpe » à « conserver » (en l’état et politiquement) leurs territoires, les « modernisateurs » échouent à vouloir adapter l’appareil administratif territorial aux nécessités d’un État de plus en plus interventionniste. Ainsi le sort réservé au référendum de 1969, qui visait à consolider la région au détriment du département, prouve-t-il que « la région, ensemble de départements, est une entité économique et non politique » (Michel Philipponneau).

37Bien sûr, le désordre institutionnel n’est pas seul en cause. Avec du recul, on peut pointer quelques erreurs d’analyse, voire le revers, mal apprécié, de certaines mesures. Ce n’est par exemple qu’après 1975 que l’on se rendra compte des effets pervers de la politique de décentralisation industrielle initiée par les décrets de 1955. Si dans les régions réceptrices, le tissu fait peau neuve, sa nature pose rapidement problème. Qu’il s’agisse des chefs d’entreprise, avant tout soucieux d’exploiter des gisements de main-d’œuvre docile et à vil prix, ou des responsables régionaux, obsédés par les taux de chômage, tous ont davantage raisonné en termes de marché du travail que d’ADT. Résultat, pour un point positif, les statistiques de l’emploi, beaucoup de handicaps pour l’avenir : de grands établissements centrés sur des créneaux à faible valeur ajoutée et dépendants de sièges parisiens, des « usines d’OS », des industries traditionnelles fragilisées, des disparités spatiales accrues, et une prolétarisation des banlieues.

  • 47 A. Frémont, M. Ambrois, M. Chesnais, « Argentan, une petite ville de Basse-Normandie ranimée par la (...)

38En Basse-Normandie, véritable laboratoire pour le schéma fordiste, et où on a pu comparer les ouvrières de Moulinex à des « dentellières du XXe siècle »47, la nouvelle architecture héritée de cette expérience se traduira en une formule explicite : « Caen et le désert bas-normand » ! Ici comme ailleurs, on s’est contenté de délocaliser la fonction productive, mais pas le savoir, ni le pouvoir. Le discours sur l’ADT a donc contribué à masquer la réalité, celle d’un approfondissement de la division spatiale du travail.

  • 48 R. Uhrich, La France inverse ? Les régions en mutation, Paris, Economica, 1987, p. i et 161.
  • 49 Comme le fait effectivement le IVe Plan (1962-1965).
  • 50 O. Guichard, Aménager la France, p. 96.
  • 51 J.-F. Gravier, Paris et le désert français, p. 404.
  • 52 Pour un plan national d’aménagement du territoire.

39Faut-il également considérer comme une erreur la politique, « simpliste » selon René Uhrich48, ayant consisté à diviser la France en deux zones de part et d’autre de la ligne Le Havre-Marseille49 : à l’ouest, les régions dites « d’entraînement », principales destinataires des aides parce que justement considérées comme sous-développées, et à l’est, les régions « d’accompagnement », où l’investissement public doit se contenter de soutenir une croissance spontanée et supposée auto-entretenue ? Olivier Guichard, manifestement le pense : ces aides sont antiéconomiques, dans la mesure où elles compromettent l’avenir des espaces les plus compétitifs « et portant les chances nationales, notamment dans le cadre européen »50. C’est la modalité même de l’ADT qui ici est en jeu. Doit-il, au nom de l’égalité spatiale, redistribuer les acquis, ou par le biais d’une discrimination positive, créer les conditions d’une renaissance des régions les plus défavorisées ? En 1950, contrairement à l’idée niveleuse de J.-F. Gravier, pour qui « l’économie dirigée, c’est obligatoirement le peuplement dirigé »51, E. Claudius-Petit fixait pour objectif, non pas « de dépeupler ce qui est surpeuplé » mais « de revivifier ce qui, à côté, meurt ou végète », en équilibrant « par des plus et non des moins »52. Avec le temps, la notion d’équité se substituera à celle d’égalité :

  • 53 F. Ascher, Métapolis ou l’avenir des villes, Paris, Odile Jacob, 1995, p. 191.

Viser l’équité territoriale, c’est remplacer un droit à l’égalité impossible à mettre en œuvre par un droit à disposer d’une chance de développement adapté aux spécificités du territoire53.

40Ce débat sur le bien-fondé ou non de la géographie de l’assistance économique est bien sûr du même ordre que celui relatif à la capitale : obstacle à l’ADT, n’est-elle pas cependant le moteur du rayonnement de la France à l’étranger ?

  • 54 M. Roncayolo, « L’aménagement du territoire… », p. 614.

41La création, dans le cadre de « l’impératif industriel » des années 1960, de pôles industriels comme Dunkerque, Fos-sur-Mer ou Le Havre-Antifer, fut-elle une autre erreur ? Sans doute, puisque l’effet de synergie locale tant attendu ne s’est pas réalisé. En fait, si la théorie des industries industrialisantes s’est trouvée ici démentie, transformant ces pôles en « cathédrales du désert », c’est tout simplement que le cercle vertueux prévu était illusoire. Pour M. Roncayolo, « le malheur de l’essai français vient de ce que les échanges et les marchés internationaux évoluent plus vite que les investissements. C’est donc une guerre perdue d’avance qui est engagée, dans un certain brouillard de prévision »54. Résultat de cette erreur d’anticipation, à peine achevés, ces projets sidérurgiques et pétroliers sont déjà obsolètes, non pas techniquement mais économiquement.

42Tous ces exemples le prouvent, l’ADT, expression « gigogne » par excellence, est un exercice délicat, tant est longue la liste des variables à intégrer et des contradictions à résoudre. Contradictions entre rationalité économique et exigences sociales, lois du marché et dirigisme, démocratie et contraintes, croissance et développement, urgence et long terme. Mais aussi entre l’inévitable hiérarchie des équipements et leur égale accessibilité, entre politique nationale et action locale, provincialisme conservateur et régionalisme constructif. Exercice d’autant plus délicat qu’à l’aube des années 1970, cette gestion des contraires va devoir s’adapter aux enjeux nouveaux nés aussi bien de la « seconde révolution française » (H. Mendras) que des mutations de l’économie mondiale. Être en constante adéquation avec la « modernité », tel est le défi.

De nouveaux enjeux

43Avec les années 1960 pour charnière, le contexte, et par conséquent la problématique de l’ADT, ont radicalement changé d’échelle et de nature, qu’il s’agisse du mode de développement économique, des structures socioculturelles ou de l’espace. Sur le premier point, l’évolution de J.-F. Gravier est significative. Dans son ouvrage de 1971, le nœud gordien n’est plus, comme en 1947, la démographie mais « l’équipement intellectuel ». Désormais, la « ressource humaine » (S. Pisar) compte plus que le nombre. Cette « dématérialisation » de l’économie, doublée d’une montée en puissance du tertiaire, impose donc d’infléchir une politique d’ADT fondée jusque-là sur l’industrie.

  • 55 J. Fourastié, Les Trente Glorieuses, Paris, Fayard, 1979 ; H. Le Bras, Les Trois France, Paris, Seu (...)
  • 56 Tel que dressé par A. Frémont, dans Le Développement agricole. Regard rétrospectif sur l’élevage et (...)
  • 57 A. Frémont, La Région, espace vécu, Paris, PUF, 1976, p. 146.

44Cette première observation renvoie au second thème, le changement social et culturel. Point besoin ici de revenir longuement sur les « Deux France » de Jean Fourastié, ou les « Trois France » d’Hervé Le Bras55, pour en mesurer l’ampleur. Pour preuves d’une refondation et d’une complexification de la société française, on pourrait citer, pêle-mêle, le portrait type du paysan modernisateur56, l’émergence d’une « nouvelle classe ouvrière » ou les revendications de la génération des « Sixties ». On en retiendra seulement, en étroite relation avec le troisième point, l’espace, deux conséquences conjointes : l’accroissement de la mobilité et le changement de perception des territoires. Traditionnellement, la conscience de l’espace se traduisait par un sentiment d’appartenance à une localité ou à une région. Avec la mobilité et le brassage, ce sentiment tend à se diluer, et avec lui les vieux particularismes provinciaux et le concept de « région enracinée »57. Dès lors, le territoire ne doit plus être considéré comme une simple donnée géo-économique ou un héritage de l’histoire, mais comme un espace subjectif, défini par les représentations de ceux qui le partagent, et qui entendent se le réapproprier.

45Sur ces bases nouvelles, celles de « l’espace vécu » et d’une exigence croissante de démocratie locale, il faut donc réinventer l’ADT. Faire en sorte que correspondent mieux territoires administrés et territoires de vie. Donc modifier les pratiques politiques et les cadres institutionnels. Et c’est sans compter qu’avec l’ouverture sur l’Europe et le monde, l’espace n’a pas seulement changé de perception mais aussi d’échelle. Et que s’affirment les revendications écologistes.

  • 58 Schéma régional d’aménagement et de développement du territoire, Conseil régional de Basse-Normandi (...)

46Tirera-t-on après 1970 les conclusions qu’impose cet état des lieux ? En 1965, Olivier Guichard parlait du mot « aménagement » comme d’un « mot chargé d’espoir ». Si l’on prend à la lettre la volonté exprimée par l’actuel projet du SRADT de Basse-Normandie de « ne pas renforcer les fonctions métropolitaines de Caen au détriment des territoires bas-normands »58, l’espoir est permis. Sauf qu’à l’échelle de cette région, cette belle phrase ne fait que réitérer une intention exprimée à maintes reprises depuis le Livre blanc de 1972, mais impuissante à effacer le « désert normand ». Et qu’à l’échelle de la France, l’illisibilité des territoires va croissant…

Notes

1 L’expression « aménagement du territoire » sera désignée dans cet article par le sigle ADT. Le ministère de la Construction est chargé depuis 1957 de définir les plans d’aménagements régionaux.

2 J.-F. Gravier, Paris et le désert français, Paris, Le Portulan, 1947.

3 J.-F. Gravier, Économie et organisation régionales, Paris, Masson, 1971, p. 164.

4 DATAR, Une image de la France en l’an 2000 : scénario de l’inacceptable, Paris, La Documentation française, 1971.

5 R. Dautry, préface à J.-F. Gravier, Paris et le désert français, p. 8.

6 J.-F. Gravier, Paris et le désert français, p. 24.

7 « Si la population parisienne augmente encore, il en résultera un grand danger social et une situation peut-être irréparable » (1928), cité par P. Deyon et A. Frémont, La France et l’aménagement de son territoire (1945-2015), Paris, LGDJ, 2000, p. 15.

8 J.-F. Gravier, Décentralisation et progrès technique, Paris, Flammarion, 1954, p. 165.

9 J.-F. Gravier, Paris et le désert français, p. 193.

10 J.-F. Gravier, Mise en valeur de la France, Paris, Le Portulan, 1949.

11 Sur ce point, voir M. Roncayolo, « L’aménagement du territoire (XVIIIe-XXe siècle) », in Histoire de la France, l’espace français, A. Burguière, J. Revel (dir.), Paris, Seuil, 1989, en particulier p. 561-603.

12 O. Guichard, Aménager la France, Paris – Genève, Robert Laffont – Gonthier, 1965, p. 15.

13 J.-F. Gravier, Paris et le désert français, p. 120 et 265.

14 D. Voldman, « Reconstructions d’après-guerres et aménagement du territoire », in La Politique d’aménagement du territoire : racines, logiques et résultats, P. Caro, O. Dard, J.-C. Daumas (dir.), Rennes, Presses universitaires de Rennes (Espace et territoires), 2002, p. 81.

15 O. Dard, « La construction progressive d’un discours et d’un milieu aménageur des années trente au début des années cinquante », in La Politique d’aménagement du territoire…, p. 68.

16 Délégation générale de l’équipement national, créée en février 1941. Enquête commencée en 1942, achevée en 1945, et publiée sous le titre Matériaux pour une géographie volontaire de l’industrie, par la Fondation nationale des sciences politiques.

17 M. Roncayolo, « L’aménagement du territoire… », p. 605.

18 B. Lepetit, « Sur les dénivellations de l’espace économique en France dans les années 1830 », AESC, 6, 1986.

19 M. Roncayolo, « Inégalité géographique en France », Les Cahiers de la République, n° 51, janvier 1963, p. 57.

20 A. Frémont, Géographie et Action. L’aménagement du territoire, Paris, Arguments, 2005, p. 56.

21 M. Roncayolo, « Inégalité géographique en France », p. 66.

22 J.-F. Gravier, Paris et le désert français, p. 143.

23 R. Frank, La Hantise du déclin. La France 1920-1960, Paris, Belin, 1994.

24 Pour un plan national d’aménagement du territoire, MRU, février 1950.

25 O. Dard, « La construction progressive… », p. 75.

26 J.-F. Gravier, Paris et le désert français, p. 352-354.

27 DATAR, Un grand débat parlementaire. L’aménagement du territoire, 26-27 novembre 1963.

28 Ainsi le Livre blanc sur l’aménagement de la Basse-Normandie (1972) note-t-il que « l’image d’une armature urbaine pyramidale et hiérarchisée répond davantage à une manie du classement qu’à une réalité économique ».

29 « L’espace économique français », Études et conjoncture, 1955, p. 52.

30 J.-F. Gravier, Économie et organisation régionales, p. 80-81 et 145-148.

31 A. Girard, « La réussite sociale en France », Cahiers de l’INED, n° 38, 1961.

32 Études et conjoncture, juin 1959.

33 Enquête du CREDOC, Consommation, janvier 1959.

34 J.-F. Gravier, Économie et organisation régionales, p. 169.

35 D. Voldman, « Reconstructions d’après-guerres… », p. 86.

36 A. Frémont, Géographie et Action…, p. 64.

37 Le plan Monnet aura de graves incidences géographiques : « Les rapports entre cette politique et l’évolution démographique et économique du recensement de 1946 à celui de 1954 sont évidents. 75 % de l’augmentation de la population se concentrent au nord d’une ligne Caen-Belfort… Les déséquilibres dénoncés par J.-F. Gravier s’accentuent », M. Philipponneau, « Industrie et aménagement du territoire. Essai de périodisation », in La Politique d’aménagement du territoire…, p. 107.

38 Troisième Plan de modernisation et d’équipement, 1958-1961, JO n° 1129, 1959, p. 88.

39 Le premier, celui de la Bretagne, est approuvé en juillet 1956, mais en 1963, sept ne le sont toujours pas ! D’où cette remarque d’O. Guichard (Aménager la France, p. 24) : « Quant au fond, ces programmes sont restés un peu ce que sont parfois les préambules des constitutions »…

40 A. Frémont, Géographie et Action…, p. 71.

41 Cité par R. Baudouï, « L’aménagement du territoire en France, antécédents et genèse, 1911-1963 », in L’Aménagement du territoire, 1958-1974, F. Caron, M. Vaïsse (dir.), Paris, L’Harmattan, 1999, p. 21.

42 Même si O. Guichard (Aménager la France, p. 216), premier délégué en titre, parle d’une « incontestable et profonde unité de vue » entre les deux organismes…

43 Des exemples dans le texte d’A. Delamarre, « Les acteurs, les cadres et les modes d’intervention de l’aménagement du territoire », in La Politique d’aménagement du territoire…, p. 93-94.

44 M. Philipponneau, « Industrie et aménagement du territoire… », p. 112-113, et M. Roncayolo, « L’aménagement du territoire… », p. 611-612.

45 J.-P. Laborie, J.-F. Langumier, P. De Roo, La Politique française d’aménagement du territoire de 1950 à 1985, Paris, La Documentation française, 1985, p. 15.

46 DATAR, Un grand débat parlementaire…, p. 84.

47 A. Frémont, M. Ambrois, M. Chesnais, « Argentan, une petite ville de Basse-Normandie ranimée par la décentralisation industrielle », Norois, 44, oct.-déc. 1964, p. 419-437.

48 R. Uhrich, La France inverse ? Les régions en mutation, Paris, Economica, 1987, p. i et 161.

49 Comme le fait effectivement le IVe Plan (1962-1965).

50 O. Guichard, Aménager la France, p. 96.

51 J.-F. Gravier, Paris et le désert français, p. 404.

52 Pour un plan national d’aménagement du territoire.

53 F. Ascher, Métapolis ou l’avenir des villes, Paris, Odile Jacob, 1995, p. 191.

54 M. Roncayolo, « L’aménagement du territoire… », p. 614.

55 J. Fourastié, Les Trente Glorieuses, Paris, Fayard, 1979 ; H. Le Bras, Les Trois France, Paris, Seuil, 1986.

56 Tel que dressé par A. Frémont, dans Le Développement agricole. Regard rétrospectif sur l’élevage et la vie rurale en Normandie, séminaire de la MRSH de Caen, mai 2004.

57 A. Frémont, La Région, espace vécu, Paris, PUF, 1976, p. 146.

58 Schéma régional d’aménagement et de développement du territoire, Conseil régional de Basse-Normandie, 2006, document de concertation, p. 87.

Auteur

Enseignant d’histoire contemporaine successivement aux universités de Caen (1974), de Rouen (1981) et du Havre (1997), il s’est d’abord spécialisé en histoire économique (auteur de L’Économie libérale à l’épreuve des faits, 1914-1948, tome 3 de la Nouvelle histoire économique de la France contemporaine, Paris, La Découverte, 1998), avant de se consacrer aux mutations sociales et culturelles (avec en particulier un ouvrage sur La Société métallurgique de Normandie, une forteresse ouvrière (1910-1993), Cabourg, Cahiers du temps, 2005). Dernière publication : 68 à Caen (Cabourg, Cahiers du temps, 2008).

© Presses universitaires de Caen, 2008

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