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Le concept de représentation dans la pensée politique

Penser la représentation

Daunou et la représentation

Patrice Rolland

Texte intégral

  • 1 Essai sur les garanties individuelles que réclame l’état actuel de la société, Paris, Foulon, 1819 (...)
  • 2 Daunou sort depuis quelques temps d’un injuste oubli en matière constitutionnelle et politique grâ (...)
  • 3 Daunou, cité par A. Dauteribes « Daunou et le modèle du régime représentatif » précité, p. 122.
  • 4 Essai, précité, p. 212. Ces dernières consistent dans l’engagement que prend la puissance publique (...)

1En 1819, lorsqu’il publie son Essai sur les garanties individuelles que réclame l’état actuel de la société, Daunou sort de près de trente années d’agitation politique et d’instabilité constitutionnelle. Il est largement désabusé de la politique et lassé des débats théoriques sur les institutions. S’il faut une fois encore modifier les institutions, notamment pour assurer les libertés, il ne faut plus recourir à « rien autre chose, ni catastrophe, ni bouleversement, ni déplacement d’hommes ou de choses, ni triomphe de secte, ni nouveau système d’administration, ni constitution nouvelle, ni réforme ou amendement quelconque d’aucun des articles de la constitution que l’on a, même en ce qu’on croirait y remarquer de défectueux, ni enfin aucun autre gouvernement que celui qui a renoncé solennellement aux actes arbitraires… »1 Comme B. Constant, il ne veut plus croire qu’au gouvernement constitutionnel quelqu’en soit la forme politique. L’idéal républicain n’est peut-être pas abandonné, mais ce qui compte n’est plus pour l’heure que la garanties des droits. Il y a donc bien, selon la formule même de Constant, des principes qui s’appliquent à tout gouvernement représentatif. Peu importe ici les motifs de ce resserrement de l’ambition politique et constitutionnelle (lassitude, opportunisme vis-à-vis du nouveau régime, simple prudence…) ; seul compte le fait de prendre la mesure du pragmatisme de Daunou2. Ceci est particulièrement sensible en ce qui concerne sa conception de la représentation, notion dont l’abstraction est, en quelque sorte, naturelle. Comme presque tout le monde Daunou oppose démocratie directe et représentation et considère que la seconde « annonce, développe et garantit les progrès des grandes sociétés »3. Il n’y aura donc pas de théorie abstraite de la souveraineté ni de la représentation comme Siéyès avait pu en présenter au début de la Révolution, ou encore comme en produisent Royer-Collard ou Guizot sous la Restauration. La priorité est donnée à la réflexion sur la fonction de la représentation plutôt qu’à celle sur sa nature : la garantie des droits et la bonne manière d’y parvenir. « Ce qui importe à chacun, c’est d’être bien représenté et bien gouverné ; car on ne peut qu’à ces deux conditions jouir en effet des garanties individuelles »4.

UNE FONCTION DE GARANTIE DES DROITS

  • 5 Essai, précité, p. 188.

2Pour Daunou il y a trois institutions indispensables à la garanties des droits : le jury ; des juges indépendants et inamovibles ; et enfin « une assemblée de représentants dont le consentement soit nécessaire à l’établissement de tout impôt, à l’ouverture de tout emprunt, à la promulgation de toute loi nouvelle »5. Il redira que ces deux fonctions, la loi et l’impôt, sont la bonne manière d’assurer les garanties et que les représentants ne doivent rien vouloir faire d’autre que de voter l’impôt et de proclamer à la tribune l’opinion publique. Ils doivent éviter absolument non seulement l’agitation révolutionnaire mais même ce qui apparaît comme la forme légitime de toute vie politique (activités des partis politiques, triomphe d’une nouvelle majorité, changement des hommes, révision de la constitution,…).

3La particularité de la conception de la représentation chez Daunou ne tient pas tant au caractère essentiel de sa fonction de protection des droits individuels. On retrouverait ce trait chez de nombreux autres auteurs. Ce qui retient l’attention, c’est que cette fonction devient quasi-exclusive pour les représentants élus par la nation.

  • 6 Essai, précité, p. 144-145.
  • 7 Essai, précité, p. 233.
  • 8 Essai, précité, p. 225.
  • 9 Essai, précité, p. 163.

4Le rôle de la représentation est de protéger les droits des individus. Daunou identifie être protégé et être représenté : « … le droit de tous les gouvernés à être protégés, et par conséquent représentés, est immédiatement sensible »6. En résumant son propos à la fin du livre, il montre que pour rendre les garanties inviolables et pour qu’elles cessent d’être fictives, « tout se réduit à un seul point, savoir, que la nation veuille en effet en jouir, et se donner des représentants qui aient la même volonté »7. Cette fonction impartie à la représentation est essentielle et irremplaçable. La volonté nationale lorsqu’elle est seule, est impuissante. Daunou envisage en 1819, et dans les incertitudes de la Restauration, l’hypothèse où le pouvoir redeviendrait tyrannique et où les ministres qui ont pris de mauvaises habitudes sous l’Empire voudraient pratiquer de nouveau l’arbitraire. La volonté nationale n’a d’autre auxiliaire pour résister que « l’assemblée représentative ». Si celle-ci devait être dominée par les anciens privilégiés ou par de nouvelles créatures du pouvoir, les garanties personnelles seraient compromises jusqu’à ce que de nouvelles élections régulières en renouvelle la composition. La garantie réelle est donc de se donner de bons représentants : « Un très bon choix de représentants, voilà le principal, et presque l’unique moyen d’obtenir des garanties réelles, dans un pays où il n’y en a que de fictives »8. Si, comme sous l’Empire, la représentation devait être un simulacre, ceci aurait pour effet de « rendre les garanties purement fictives »9. La vérité de la représentation figure donc dans les éléments fondamentaux de la garantie des droits.

  • 10 Essai, précité, p. 226.

5Garantir les droits devient en pratique la seule fonction qu’ait à remplir l’assemblée représentative. Cette fonction est exclusive au double sens où c’est une fonction réservée à la représentation et où c’est une fonction unique de la représentation. Il faut certes tenir compte du fait que Daunou raisonne dans le cadre de la Charte de 1814 où la question du pouvoir législatif présente des particularités. Il y aurait à se demander si sa position serait la même en république. Il considère que « l’examen des projets de loi dans leurs rapports avec les garanties individuelles » est l’attribution principale de l’assemblée législative qui représente la nation entière. Il pense même que ce pourrait être son attribution strictement unique. Ainsi conclut-il que « l’unique service que (la nation) espère de ses représentants est de préserver ses garanties des atteintes de la puissance gouvernementale »10.

UNE FONCTION PASSIVE

  • 11 Essai, précité, p. 229.

6Les attributions et les pouvoirs de l’assemblée nationale représentative en font un organe passif en ce sens où il n’a aucune autre « activité » que celle de protéger les droits et qu’il le fait par l’unique moyen d’un veto législatif. Les représentants ne disposent que d’une seule autre attribution qui est de voter l’impôt. Et encore Daunou rattache-t-il cette fonction à la fonction essentielle et quasi-exclusive de protection des droits et libertés « Car après tout, l’impôt est le prix des garanties ; il n’est dû que par ceux qui les obtiennent, il est extorqué de ceux à qui on les refuse »11.

  • 12 voir une allusion dans son Essai, précité, p. 226-227.
  • 13 Essai, précité, p. 190.

7Il faut analyser de près cette attribution presqu’unique de l’assemblée nationale représentative. Il s’agit d’un pur veto législatif. Le vœu de Daunou est peut-être à comprendre à la lumière de la Charte de 1814 qui distribue la puissance législative entre le Roi et les deux Chambres et où celles-ci n’ont ni l’initiative de la loi ni le droit d’amendement12. La fonction des représentants est ainsi réduite au seul examen des projets de loi dans leur rapports avec les garanties individuelles. Pour Daunou, en monarchie, il ne faut pas chercher à exercer l’initiative. Il se montre très réservé sur le pouvoir d’amendement : « Si, au lieu d’approuver ou de rejeter les projets que le gouvernement lui présente, elle se plaisait à les modifier, si elle délibérait sur des amendements, sur des articles additionnels que n’aurait point expressément adoptés le pouvoir au nom duquel ces projets lui sont apportés, on ne devrait attendre d’elle que de bien mauvaises lois, et de bien médiocres services en ce qui concerne les garanties, objets essentiels de son institution »13. L’assemblée ne devrait même pas examiner les pétitions. Ceci la distrairait dangereusement de ses travaux. Elle ne devrait délibérer sur une pétition que si celle-ci porte sur une atteinte grave aux garanties. Dans ce cas, en effet, il ne s’agirait plus d’un intérêt personnel mais d’un intérêt social. Pour Daunou, tout le reste des détails de l’administration ne lui appartient pas en application d’un principe strict de séparation des pouvoirs.

  • 14 Essai, précité, p. 194.

8Deux raisons nous assurent de l’efficacité de ce type de garantie aux yeux de Daunou. La première tient au respect du principe de légalité et au respect de la hiérarchie des normes. Une chambre de représentants mettrait obstacle à ce que la loi viole les garanties puisque c’est sa fonction même et sa seule fonction. Celle-ci nous protège contre les autres actes arbitraires puisqu’elle ne les autorise pas. Si les juges sont indépendants et les jurés présents, ils seront en état de sanctionner une atteinte aux droits garantis que la loi n’autorise pas. L’assemblée représentative dispose d’un moyen de pression par le vote de l’impôt et l’examen des pétitions. La deuxième raison de la confiance de Daunou tient dans la distinction des types d’abus. Il faut distinguer « les seuls abus essentiels » (propriété, sûreté, liberté des personnes) des « simples imperfections ». Les premiers relèvent seuls de la compétence législative ; pour les seconds, il faut faire confiance à l’administration et au gouvernement qui n’a aucun intérêt à les perpétuer dès lors que ces abus ne sont pas volontairement arbitraires. Cette distinction rejoint celle qu’il fait entre les affaires privées et les affaires publiques qui sont celles du gouvernement et dont « il ne peut trop en rester l’unique maître »14. Il y a donc, chez Daunou, une confiance dans le pouvoir exécutif dès lors qu’il est constitutionnel.

  • 15 Il ne faut pas oublier que Daunou, en défendant la distinction des pouvoirs, défend aussi une sépa (...)
  • 16 Essai, précité, p. 192.
  • 17 Essai, précité, p. 192
  • 18 Essai, précité, p. 194.

9Ce caractère passif de l’activité de garantie de la représentation nationale est encore confirmé par l’absence de toute activité « gouvernementale ». Daunou tient pour essentielle la distinction de l’assemblée représentative et du gouvernement. Il n’est pas indifférent de dire que l’assemblée ne fait pas partie du gouvernement. C’est le fait de les distinguer qui constitue l’exacte conception15 : « l’assemblée représentative « en est la limite extérieure, elle tient la place de tous les gouvernés »16. Ceci confirme bien que le parlement n’a pas de fonction active et gouvernementale mais seulement de représentation et de garantie. En aucun cas il ne doit se substituer au gouvernement dont Daunou entend protéger les droits propres. Il énonce ainsi ce qui constitue le cœur de son propos sur l’assemblée élue : « Elle ne gouverne point, n’empêche point de gouverner, elle empêche d’opprimer »17. Cette vision ressemble un peu à celle qu’Alain se faisait du citoyen et de son élu par rapport au ministre. Le raisonnement en termes de garantie des droits semble réduire l’activité politique à une position purement défensive vis-à-vis du pouvoir. Il y a un double enjeu dans cette attitude de Daunou. Il faut préserver le rôle protecteur de l’assemblée contre le Roi. Il faut aussi se prémunir contre toute absorption dans l’exécutif comme ce fut le cas sous l’Empire. Mais il faut encore préserver la fonction gouvernementale contre les abus des assemblées révolutionnaires. Il y aurait sinon risque d’anarchie. L’idéal de Daunou est que chacun soit respecté dans ses attributions propres : « Il faut que chacun soit maître chez soi, et que le gouvernement le soit dans l’État »18. La fonction d’une assemblée représentative doit donc rester purement passive. L’action et l’initiative appartiennent au seul gouvernement. La protection des libertés ne demande pas de pouvoir d’initiative, tant législatif que politique.

  • 19 Essai, précité, p. 203.
  • 20 Essai, précité, p. 203.
  • 21 Essai, précité, p. 199.

10Cette distinction des fonctions repose en dernier ressort sur une autre : celle des affaires publiques et des affaires privées. Il y a despotisme si l’on commet un attentat contre le domaine privé qui est celui dont la protection incombe aux représentants. Les affaires publiques sont le propre du gouvernement qui doit simplement, à cette occasion, ne pas empiéter sur les affaires privées. Ce serait le seul motif d’intervention et de censure de l’assemblée. La distinction des représentants et des gouvernants est donc fondamentale. Les représentants ne doivent jamais chercher à revêtir la livrée des gouvernants et ce ne serait pas le meilleur moyen de représenter les gouvernés. Daunou prohibe l’idée d’un costume des représentants parce qu’ils se distingueraient de ceux dont ils tiennent la place19. Il y aurait donc bien aux yeux de Daunou une différence de nature entre la fonction gouvernementale et la fonction représentative. L’évidence de la distinction et de la séparation des deux fonctions est telle que, pour Daunou, on ne choisira jamais comme représentant un gouvernant : « Gouverner et représenter sont deux fonctions trop distinctes pour qu’elle (la nation) prenne, de préférence, dans la liste des hommes qui exercent la première, ceux qu’elle chargera de la seconde »20. Cette distinction vaut à tous les niveaux : les assemblées provinciales ou municipales ne doivent être chargées « d’aucun acte administratif proprement dit » ; elles doivent simplement exprimer des opinions sur les besoins et la manière d’être administré. Daunou exclut, au contraire, l’idée d’élire les agents d’exécution des lois car ils sont les instruments du gouvernement et non des représentants des gouvernés21.

  • 22 Essai, précité, p. 228.
  • 23 Daunou marque ici, on ne peut plus clairement, son refus des pratiques qui vont fonder le régime p (...)
  • 24 Essai, précité, p. 230.

11Les conséquences de cette passivité de l’assemblée représentative sont nombreuses. Il énumère ce que fera ou plutôt ne fera pas une « assemblée réellement nationale » : elle ne menacera pas les autorités supérieures ou inférieures ; elle ne déplacera pas les ministres, n’amendera pas les projets de lois, n’étendra pas ses attributions ni n’usurpera une part de gouvernement. Son activité se réduit à son « devoir essentiel » : « repousser toute loi contraire aux droits individuels des gouvernés »22. Daunou écarte très fermement et clairement toute mise en cause de la responsabilité des ministres. Contre ce qu’il appelle « les attentats des ministres » le gouvernement représentatif est impuissant à réprimer23. Il ne peut être efficace qu’en agissant préventivement, c’est-à-dire en repoussant la loi arbitraire. Si la loi est bonne, le ministre ne pourra mal faire. Le remède est donc dans la pureté de la législation et les procès d’État sont inutiles car ce sont presque toujours les coupables qui triomphent. Daunou est soucieux de maintenir un système des pouvoirs équilibré selon le vœu national des gouvernés « celui du maintien et de la plus grande puissance d’un gouvernement limité par les garanties individuelles, et par le système représentatif institué pour les défendre »24. Ces principes valent pour toutes les autres formes de représentation. Une assemblée représentative locale doit se borner à présenter des remontrances et observations régulièrement publiées et à répartir l’impôt.

  • 25 cf le projet de Daunou, publié par A.H. Taillandier Documents biographiques sur P.C.F. Daunou, F. (...)

12Il faut prendre la mesure et la portée de ce veto législatif. La représentation n’assure qu’une pure fonction de contrôle puisqu’elle n’a ni initiative législative ni droit d’amendement. La fonction passive de cette Chambre qui ne remplit sa fonction que si elle est saisie, n’est pas sans ressembler à la fonction juridictionnelle dans le recours en annulation. Si on veut bien se souvenir ici de la question, lancinante depuis la Terreur, de la garantie des droits non seulement contre l’exécutif mais aussi contre l’assemblée législative, on pourrait rapprocher cette vision passive de l’assemblée représentative de la jurie constitutionnaire de Siéyès ou du Sénat conservateur de l’Empire. On retrouve une même fonction de contrôle qu’avec le Sénat conservateur. Dans son projet de l’An VIII Daunou prévoyait à l’article 34 : « La fonction essentielle du Sénat est d’annuler ou de confirmer les lois, les élections et actes public quelconques, qui lui sont dénoncés comme inconstitutionnels ou illégaux,… »25. Il s’agit donc d’une même fonction de contrôle, sans initiative ni possibilité de modification du texte. La grande différence tient dans le caractère représentatif de l’assemblée que n’avait pas le Sénat conservateur. Si, par ailleurs et pour envisager les reproches adressés à la Convention, on considère le caractère passif de cette assemblée sans initiative d’aucune sorte, on comprend que le danger pour les libertés ne peut plus venir de l’assemblée mais du seul pouvoir exécutif. Plus précisément, le seul danger pour l’assemblée est qu’elle ne veuille plus remplir la fonction protectrice qu’elle tient de son droit de veto législatif. À certains égards, Daunou évite les paradoxes mis en lumière contre le contrôle de constitutionnalité en l’An III et en l’An VIII : en « désactivant » l’assemblée représentative et en la réduisant à une fonction de contrôle et non d’élaboration de la loi, il peut espérer échapper à la dénonciation d’une usurpation de pouvoir par le contrôleur.

  • 26 cf p. 226-227 précité

13Une telle analyse ne vaut-elle que dans le cadre de la Charte et de la monarchie ? Daunou semble l’avouer26. Voudrait-il encore un exécutif fort et une assemblée passive en république ? Ce n’est pas impossible car il faut interpréter cette fonction représentative à la lumière d’un projet plus général de dépolitisation de la vie sociale qui vaut autant en république qu’en monarchie.

QUELLE REPRÉSENTATION ?

14Les formes de la représentation sont la conséquence des fonctions qui lui sont attribuées. Il existe de multiples formes de la représentation qui conviennent à la fonction de garantie des droits et il ne faut pas s’en tenir à la seule députation élue au niveau national. Il importe, par contre, que la représentation soit celle de « la nation entière » et qu’elle soit véridique.

  • 27 Essai, précité, p. 198.

15« Le principal corps de représentants consiste sans doute dans l’assemblée ou chambre nationale qui consent ou s’oppose aux projets d’emprunt, d’impôts et de lois ; mais les membres de cette assemblée ne sont pas les seuls à qui le caractère représentatif appartienne »27. Daunou applique ainsi cette qualité, bien sûr, aux représentants élus mais encore aux grands électeurs, aux assemblées provinciales ou municipales, aux jurés. Prenant en considération la Charte, il accepte encore de considérer le monarque comme un représentant. Il fait de même pour la Chambre Haute à condition que celle-ci protège les garanties individuelles. En un sens, devient représentant tout personne ou toute institution qui contribue à la garanties des droits.

  • 28 Sur l’origine de cette conception au 19ème siècle et non sous la Révolution, voir G. Bacot « La re (...)

16Deux qualités caractérisent la fonction de représentant. Il s’agit d’abord une qualification purement collective et Daunou proteste contre l’abus qui consiste à « l’appliquer singulièrement à chacun des membres de l’assemblée ». Il y voit un désordre extrême car le représentant se considère alors comme un solliciteur d’affaires locales ou personnelles. En faisant un bien particulier on perd la faculté de coopérer en pleine indépendance au bien général, c’est-à-dire au maintien des garanties communes. Daunou participe ainsi à la diffusion du principe du mandat représentatif dont la particularité est précisément de ne surtout pas représenter les électeurs28. Cette fonction doit, ensuite, être gratuite sauf les frais de représentation engagés par les représentants qu’ils soient héréditaires ou élus. Seul le monarque reçoit un financement mais c’est en raison de ce que « le trône est un établissement national ». Daunou est très sensible au refus du faste tel que l’Empire avait pu le développer ; la considération ne s’acquiert que par l’estime.

  • 29 Essai, précité, p. 189.

17Parce qu’elle a essentiellement une mission de protection des droits individuels, l’assemblée législative doit représenter « la nation entière ». « Il s’agit d’une chambre à former dans l’intérêt des gouvernés, point du tout dans celui des gouvernants, si ceux-ci ont le malheur d’en avoir un qui leur soit propre »29. Il s’agit de représenter des sujets et non des territoires. La question est de s’assurer de la fidélité de la représentation par rapport à cette « nation entière ».

  • 30 Essai, précité, p. 164.
  • 31 Essai, précité, p. 192.
  • 32 cité par A. Dauteribes « L’idée de république… » précité, p. 94 note 50.

18Daunou définit ainsi le représentant des gouvernés comme la personne dont les intérêts sont les leurs, la personne qui peut porter leurs opinions, leurs sentiments et leurs votes à l’assemblée30. Une assemblée représentative ne fait pas partie du gouvernement car « elle tient la place de tous les gouvernés ; et si elle est organisée de telle sorte qu’elle les représente en effet, non seulement elle épouse leurs intérêts communs, mais ces intérêts sont les siens propres »31. À condition de trouver une organisation adéquate de la représentation, Daunou pense qu’on peut avoir une assemblée représentative transparente à ses représentés. Comme il l’écrit dans son Cours d’études historiques, « les représentants sont chargés d’exprimer des opinions et des volontés conformes, non à des mandat positifs, non à des instructions impératives, mais à l’intérêt général, dont on suppose qu’ils ont la connaissance et le sentiment. Si cette hypothèse se trouve fausse, c’est qu’ils ont été mal choisis, ou mal désignés, que la violence, l’intrigue, les manœuvres des candidatures ambitieuses et turbulentes ont faussé les élections ; en ces cas, c’est dans le système politique, ou bien dans le corps social lui-même que le mal réside… »32.

  • 33 Essai, précité, pp. 198-199.
  • 34 Essai, précité, p. 202.

19Ceci ressort en particulier des caractères essentiels que doivent avoir les représentants. Ils ne doivent être ni commis ni mandataires, ni procureurs ou délégués car ceux-ci ne représentent pas ceux dont ils font les affaires, étant tenus par les instructions, les ordres ou les opinions reçus : « … tout au contraire, le caractère essentiel des représentants est de n’avoir ni mandat ni responsabilité ; on les doit supposer tellement désignés ou choisis, qu’ils aient en effet par eux-mêmes, et de leur propre fonds, les intérêts, les opinions, les volontés des représentés »33. Daunou adopte le principe de la fiction juridique puisque les opinions et les volontés des représentants sont censés être de plein droit celle des représentés. Pourtant il ne désespère pas que la fiction juridique puisse coïncider avec la réalité sociologique de façon que ces volontés soient aussi effectivement les mêmes que celles des gouvernés. Les conditions de la désignation sont donc bien essentielles. Elles doivent assurer que les représentants n’ont pas d’autres intérêts politiques que ceux qu’ils doivent défendre, c’est-à-dire les garanties individuelles. L’inéligibilité des fonctionnaires, comme en Norvège, y concourt. Quant au monarque comme représentant de la nation, idée que Daunou accepte pour la Charte, on doit supposer que son intérêt personnel tendra à se confondre avec celui de la nation34.

  • 35 Essai, précité, p. 163.
  • 36 Essai, précité, pp. 188-189.
  • 37 Essai, précité, p. 241.

20Pour que cette représentativité soit véridique, Daunou indique quelques moyens déjà classiques à défaut d’être respectés. Les représentants doivent être élus et non nommés. S’il accepte que la représentation soit héréditaire comme dans la Chambre Haute, c’est à condition qu’elle protège les garanties. L’hérédité lui confère alors l’indépendance nécessaire face au gouvernement qui reste le principal danger pour les droits individuels. Daunou dénonce avec force les pratiques de l’Empire qui faisaient de la représentation un simulacre : électeurs désignés ou nommés d’office, simple droit de présentation des candidats, intrigues, corruption et violences,… « On obtient ainsi une prétendue assemblée représentative où le gouvernement seul est représenté »35. Il faut donc des élections libres, régulières, et périodiques des représentants « par tous les véritables actionnaires de la société »36. Daunou reste très pragmatique quant à la détermination de l’exercice des droits de cité. Ceci relève des circonstances propres à chaque pays ou population. Mais une fois déterminées les règles, il faut les conserver plusieurs années. Cette sécurité des règles permet d’éviter les pressions du gouvernement. Il faut éviter l’influence des ministres sur le choix des représentants. Ils ont un intérêt « anti-national » lorsqu’ils se mêlent des élections publiques. L’idéal de Daunou reste donc modeste « Une assemblée de représentants, régulièrement élus, sans influence ministérielle… »37.

REPRÉSENTATION ET DÉPOLITISATION

21À la passivité politique de l’assemblée représentative tout entière adonnée à son veto législatif et absorbée dans la seule fonction de garantie des droits fait écho une identique passivité politique du représenté. La participation politique des citoyens est réduite au minimum, non pas parce que la garantie politique issue de l’élection des représentants n’est pas importante, mais parce que la vie politique est elle-même suspecte.

  • 38 cf dans le même sens É. Guibert-Sledziewski qui relève, chez Daunou, la priorité du juridique sur (...)
  • 39 Essai, précité, p. 12.
  • 40 Essai, précité, p. 64.
  • 41 Essai, précité, p. 85.

22Daunou a une approche réservée du rôle de la liberté politique38. Il reste très méfiant à l’égard des réalités de la vie politique. Ce sont « des droits honorables mais périlleux »39. Dans une approche typiquement « moderne » au sens de Benjamin Constant, la liberté politique est subordonnée et mise au service de la liberté civile. « Cet exercice même des droits de cité, qui s’appelle liberté politique, nous fatiguerait bientôt s’il n’était un moyen efficace de garantir la liberté civile et le bonheur individuel »40. Pourtant les moyens d’expression propres à la liberté politique sont dangereux. Daunou rejette les partis politiques en prolongeant la phobie révolutionnaire des factions. Les partis ne connaissent que les rapports de force et ne cherchent qu’à s’emparer du pouvoir. Pour cette raison, les garanties qu’ils réclament dans l’opposition, n’auront plus lieu d’être dès qu’ils parviennent au pouvoir. Il n’y a donc rien de bon à attendre de leur agitation. La persistance des partis prouve simplement qu’il y a encore des libertés et des garanties à affermir, mais aussi que, lorsqu’elles seront toutes établies, les partis s’effaceront par inutilité. L’effectivité des garanties fait disparaître les affrontements politiques. Il y a donc bien chez Daunou un idéal de dépolitisation de la vie sociale. Le rôle même de l’opinion publique est à mesurer. Elle « n’est pas toujours la reine du monde »41 soit parce qu’elle est impuissante, soit parce qu’elle est difficile à connaître puisqu’elle ne se confond pas avec l’opinion populaire. Ainsi, les éléments d’une citoyenneté active, - les partis politiques et l’opinion publique avec toutes ses formes d’expression -, ne sont pas sûrs du point de vue de la garantie des droits.

  • 42 Essai, précité, p. 212.
  • 43 Essai, précité, p. 12.

23Daunou est ainsi conduit à accorder une confiance totale dans la représentation élue. Il pense qu’un citoyen actif ne peut que très peu participer à la garantie de ses droits. En fin de compte, c’est à un citoyen passif qu’il faut faire confiance, celui qui sait seulement bien choisir ses représentants. Si chacun voulait être gouvernant, représentant ou employé des gouvernants « il faudrait, ou ramener peu à peu les citoyens à des idées plus justes de leurs véritables intérêts, ou renoncer à établir jamais, parmi eux, un système représentatif, un gouvernement, et des garanties »42. On ne comprendrait cependant pas pourquoi le conventionnel qui soutenait en 1793 le rôle des assemblées primaires a pu trahir à ce point son idéal démocratique, si on ne souligne pas la philosophie utilitariste qu’il partage avec les Idéologues. Dans son mépris pour la participation directe à la vie politique entrent plusieurs éléments. Il rejette l’ambition qui semble être la seule motivation de ceux qui font de la politique. Il ne croit pas à l’égalité politique puisqu’il est impensable que tous participent à la vie politique, soit comme gouvernants, soit comme représentants. Sauf dans l’hypothèse de la protection des droits, il n’y a que les ambitieux pour réclamer « une part immédiate ou directe à la confection des lois, à l’élection des hommes publics qui administrent la société ou qui la représentent »43.

  • 44 cf « De la liberté des anciens comparée à celle des modernes », in B. Constant De la liberté chez (...)
  • 45 Cf son Essai sur la constitution, Imprimerie nationale, 1793, (pp. 13-15) où il critique les systè (...)
  • 46 Pour plus de détails sur ce point cf P. Rolland « La garantie des droits » in La constitution de l (...)

24Cette passivité du citoyen et cette dépolitisation peuvent paraître inopportunes du point de vue de la garantie des droits, comme le soulignait Benjamin Constant cette même année dans sa conférence à l’Athénée royal « Le danger de la liberté moderne, c’est qu’absorbés dans la jouissance de notre indépendance privée, et dans la poursuite de nos intérêts particuliers, nous ne renoncions trop facilement à notre droit de partage dans le pouvoir politique …..prions l’autorité de rester dans ses limites. Qu’elle se borne à être juste ; nous nous chargerons d’être heureux. Pourrions-nous l’être par des jouissances si ces jouissances étaient séparées des garanties ? Où trouverions-nous ces garanties, si nous renoncions à la liberté politique ? »44. Alors que Daunou ne veut pas plus renoncer aux garanties que Constant, la vision négative qu’il se fait de la vie politique le conduit à une conception de la représentation qui dessaisit pratiquement le citoyen de sa liberté politique. Il le fait d’autant mieux que pour lui la garantie politique n’est pas, en réalité, la garantie première ni la plus importante et la plus efficace. La priorité, pour lui, réside dans la liberté civile et l’activité privée ; c’est là qu’est la vraie vie sociale. L’activité politique est marquée d’un soupçon d’ambition, d’inutilité et de gaspillage. La primauté donnée à la liberté civile ne transforme-t-elle pas nécessairement la représentation en un écran entre les citoyens et la loi qui exprime la volonté générale ? Cette relative dépolitisation des citoyens est certainement le fruit de sa réflexion sur la Terreur et marque un abandon de sa position démocratique de 179345. On en trouve déjà un écho très éloquent dans les débats constitutionnels de l’an III sur cette garantie des droits qui constitue précisément en 1819 la seule préoccupation constitutionnelle et politique de Daunou. Les constituants ont majoritairement considéré, alors, que c’est d’une démocratie représentative bien agencée que résulteraient les meilleures garanties. Elles ne proviendront pas d’un contrôle extérieur comme la jurie constitutionnaire, ni d’une opinion publique organisée en partis politiques ou usant de droits collectifs (réunion, pétition association,…). L’intervention directe des citoyens est soigneusement écartée au profit d’une médiation représentative. Dans ce cas tout revient à bien choisir ses représentants comme le dit Daunou en 181946.

  • 47 Essai, précité, p. 235.

25Daunou regrette qu’au sortir du despotisme le peuple ait privilégié l’organisation politique plutôt que les garanties. L’un des plus funestes effets des désastres qui ont marqué cette première époque de la révolution, « est de disposer chaque citoyen à n’attacher de prix qu’à l’activité politique, à ne chercher de garanties que dans l’exercice du pouvoir, à considérer enfin les fonction publiques comme la meilleure branche d’industrie »47. Les institutions ne valent que par rapport à la liberté civile. La véritable garantie des droits se trouve dans la prospérité publique et celle-ci réside dans le développement de l’industrie particulière. Les seuls intérêts réels que le gouvernement doit garantir (liberté personnelle, sécurité domestique, industrie privée, indépendance des affaires particulières) forment la liberté civile. Ce n’est pas l’agitation politique qui accroît les garanties individuelles mais bien le développement de la liberté civile. Celle-ci développe en l’homme le goût des garanties individuelles qui rendent à leur tour la vie civile pleine et heureuse. On comprend, ainsi, pourquoi, aux yeux de Daunou, c’est la « longue habitude » qui rend les droits intangibles. Plus la vie civile sera heureuse, plus les citoyens voudront la garantir. Ainsi, les citoyens sont politiquement passifs car ils n’ont rien d’autre à faire que d’être confiants dans leurs représentants et de s’adonner pleinement et activement à la liberté civile. Ces derniers n’ont d’autre fonction que de maintenir les garanties et non de gouverner. Un pouvoir exécutif, fort à l’intérieur d’un domaine de compétence étroitement délimité, assure à ces citoyens assez peu politisés la jouissance paisible de leurs droits et l’épanouissement de la vraie liberté qui est la liberté civile.

CONCLUSION

26La théorie de la représentation que donne Daunou paraît typique d’un « libéralisme républicain », formule passablement paradoxale au début du 19ème siècle puisque les choix libéraux divergent à cette époque assez largement des choix républicains (sur la notion de souveraineté, sur la conception de la loi expression de la volonté générale et de son intangibilité,…). De la tradition républicaine modérée de la Révolution française, telle qu’elle s’est exprimée en particulier en l’an III, il retient la méfiance à l’encontre des partis politiques et des factions. Dans une démocratie représentative ceci revient à privilégier l’action des seuls représentants au détriment de toute intervention directe des citoyens dans la protection de leurs droits par l’usage des libertés collectives. Les citoyens sont dessaisis de toute activité propre en vue des garanties. Daunou échappe totalement au questionnement de B. Constant et surtout de Tocqueville sur le lien nécessaire entre la liberté civile et la liberté politique. La garantie des droits est toute entière entre les mains de la représentation qui n’est même pas nécessairement élue. Cette dépolitisation est cohérente avec un utilitarisme qui ne conçoit qu’une liberté civile au service du bonheur privé. Un certain despotisme, pourvu qu’il soit éclairé, pourrait fort bien assurer cette sécurité qui lui est essentielle, au détriment d’une liberté politique bien « périlleuse ». Daunou reste ici proche des Idéologues qui se distinguent si fortement sur ce point du groupe de Coppet et de B. Constant. La liberté politique a tout lieu, au 19ème siècle, de prendre la forme d’une démocratie représentative où les citoyens se confient, d’une part au bon agencement des pouvoirs tel qu’il en résulte un équilibre et une modération qui échappent à la volonté changeante des hommes politiques, et, d’autre part à la médiation de la classe représentative qu’ils auront seulement eue la peine de choisir. La théorie de la représentation de Daunou présente une ultime caractéristique, celle de bloquer toute évolution vers le régime parlementaire puisqu’il lui est interdit de contrôler les hommes du pouvoir. En ce sens Daunou reste bien en 1819 un homme de l’An III fermé au modèle anglais d’évolution du gouvernement modéré.

Notes

1 Essai sur les garanties individuelles que réclame l’état actuel de la société, Paris, Foulon, 1819, p. 229-230.

2 Daunou sort depuis quelques temps d’un injuste oubli en matière constitutionnelle et politique grâce aux études de J.P. Clément Aux sources du libéralisme français Boissy d’Anglas, Daunou, Lanjuinais., LGDJ, 2000 et sa préface à l’Essai sur les garanties individuelles, Belin, 2000 ; A. Dauteribes « L’idée de république dans la pensée politique de Daunou », in Nation et république- Les éléments d’un débat, PUAM, 1995, pp. 77-97 ; du même « Daunou et le modèle du régime représentatif » in La constitution de l’an III – Boissy d’Anglas et la naissance du libéralisme constitutionnel, sous la dir. de G. Conac et J.P. Machelon, PUF, 1999, pp. 111-138.

3 Daunou, cité par A. Dauteribes « Daunou et le modèle du régime représentatif » précité, p. 122.

4 Essai, précité, p. 212. Ces dernières consistent dans l’engagement que prend la puissance publique de ne pas porter atteinte aux droits individuels et dans les institutions qui l’y contraignent.

5 Essai, précité, p. 188.

6 Essai, précité, p. 144-145.

7 Essai, précité, p. 233.

8 Essai, précité, p. 225.

9 Essai, précité, p. 163.

10 Essai, précité, p. 226.

11 Essai, précité, p. 229.

12 voir une allusion dans son Essai, précité, p. 226-227.

13 Essai, précité, p. 190.

14 Essai, précité, p. 194.

15 Il ne faut pas oublier que Daunou, en défendant la distinction des pouvoirs, défend aussi une séparation très stricte de ces derniers, cf en particulier J.P. Clément, préface précitée, pp. 39-40.

16 Essai, précité, p. 192.

17 Essai, précité, p. 192

18 Essai, précité, p. 194.

19 Essai, précité, p. 203.

20 Essai, précité, p. 203.

21 Essai, précité, p. 199.

22 Essai, précité, p. 228.

23 Daunou marque ici, on ne peut plus clairement, son refus des pratiques qui vont fonder le régime parlementaire et son attachement aux principes initiaux et majoritaires de la Révolution française. Mais il vaut mieux éviter de parler d’anti-parlementarisme (cf J.P. Clément, préface précitée, p. 47) qui évoque d’autres motifs de s’opposer à la démocratie libérale.

24 Essai, précité, p. 230.

25 cf le projet de Daunou, publié par A.H. Taillandier Documents biographiques sur P.C.F. Daunou, F. Didot, 1847, p. 178 et l’article 21 de la constitution de l’An VIII.

26 cf p. 226-227 précité

27 Essai, précité, p. 198.

28 Sur l’origine de cette conception au 19ème siècle et non sous la Révolution, voir G. Bacot « La représentation politique : le tournant de la Monarchie de Juillet » Droits, n° 6, 1987, p. 69-78.

29 Essai, précité, p. 189.

30 Essai, précité, p. 164.

31 Essai, précité, p. 192.

32 cité par A. Dauteribes « L’idée de république… » précité, p. 94 note 50.

33 Essai, précité, pp. 198-199.

34 Essai, précité, p. 202.

35 Essai, précité, p. 163.

36 Essai, précité, pp. 188-189.

37 Essai, précité, p. 241.

38 cf dans le même sens É. Guibert-Sledziewski qui relève, chez Daunou, la priorité du juridique sur le politique en matière de garantie des droits et son indifférence au politique dans « Daunou et la question des garanties individuelles », Les droits de l’homme et la conquête des libertés, présentation de M. Vovelle, Colloque de Grenoble-Vizille, P.U.G., 1988, pp. 153-154.

39 Essai, précité, p. 12.

40 Essai, précité, p. 64.

41 Essai, précité, p. 85.

42 Essai, précité, p. 212.

43 Essai, précité, p. 12.

44 cf « De la liberté des anciens comparée à celle des modernes », in B. Constant De la liberté chez les modernes, éd. M. Gauchet, Pluriel, 1980, p. 512-513.

45 Cf son Essai sur la constitution, Imprimerie nationale, 1793, (pp. 13-15) où il critique les systèmes de représentation et d’équilibre et se méfie des assemblées : « je crois donc que les assemblées nationales ne sauraient être trop réduites à la simple fonction de préparer les lois, & que si on leur laisse quelque autre pouvoir, il importe qu’elles ne l’exercent que sous la surveillance du souverain, harmoniquement organisée. » Daunou défend une activité des citoyens bien plus considérable qu’en 1819. S’il admet comme vérité de fait que le gouvernement représentatif est nécessaire chaque fois que, dans un grand État, les déterminations urgentes ne peuvent être prises par le peuple lui-même et que des mandataires doivent préparer les lois, il refuse d’autres significations du gouvernement représentatif : borner « l’activité d’un grand peuple au choix de ses mandataires » ; aliéner « le pouvoir souverain de sanctionner les lois proprement dites ». Cette dépolitisation du citoyen à laquelle il se convertit, se mesure on ne peut mieux avec le fait qu’en 1793 le veto législatif appartient au peuple qui seul peut faire les lois (« c’est le plus incommunicable attribut de l’autorité souveraine » p. 10) et qu’en 1819 le veto législatif appartient à l’assemblée législative dont c’est presque la seule attribution.

46 Pour plus de détails sur ce point cf P. Rolland « La garantie des droits » in La constitution de l’an III, ou l’ordre républicain, éditions universitaires de Dijon, 1998, pp. 62-64.

47 Essai, précité, p. 235.

Auteur

Professeur à la Faculté de Droit de Paris XII Saint-Maur

© Presses universitaires d’Aix-Marseille, 2003

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