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Les transcriptions juridiques du principe pollueur-payeur

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Elzéar de Sabran-Pontevès

Titre I. Le principe pollueur-payeur et la responsabilité délictuelle en matière environnementale

Conclusion du titre I

Texte intégral

1La limpidité apparente du principe pollueur-payeur ne provient que du fait qu’il semble faire appel à une idée de responsabilité des pollueurs à l’égard des pollutions qu’ils génèrent. Un examen approfondi montre bien qu’il ne se confond aucunement avec les principes de base de la responsabilité civile qui régissent les systèmes juridiques, tant en « civil law » qu’en « common law ». Cet attrait incontestable pour une apparente affirmation de la responsabilité des pollueurs traduit le sentiment qui pouvait régner parmi les victimes de pollutions, ou tout simplement parmi les personnes qui se sentaient concernées par les problèmes environnementaux : c’est une impression d’irresponsabilité des auteurs de pollution qui en est sûrement la cause.

2Ce sentiment d’irresponsabilité, sûrement légitime, du fait de l’existence incontestable de lacunes dans le droit de la responsabilité délictuelle classique, ne permet pas pour autant la légitimation du principe pollueur-payeur comme remède à la difficulté à voir condamner les pollueurs. En effet, aucun principe juridique n’a jamais consacré l’irresponsabilité des auteurs de pollutions !

3Le principe pollueur-payeur, confondu avec un principe de responsabilité, ou plus simplement, déconnecté de son contexte économique, n’apporte aucun élément susceptible d’améliorer le sort des victimes de pollutions. Ce principe tel qu’il a été défini par l’OCDE ne vient pas combler les difficultés réelles que représentent l’évaluation des dommages écologiques ou l’établissement de liens de causalité entre des activités et des dommages à l’environnement ou encore des atteintes à la santé publique ; la solution de ces difficultés relève de l’amélioration des techniques expertales et scientifiques.

4Il apparaît que cette confusion entre responsabilité des pollueurs et ce principe tient à une absence de perception précise du principe malgré les éléments de définition, certes de nature économique, fournis par l’OCDE.

5Le principe pollueur-payeur est un principe d’allocation des coûts environnementaux, il ne concerne que la question de l’imputation du coût environnemental et non pas la question de la détermination du coût. Cette dernière question relève du principe d’internalisation des coûts environnementaux dont l’objectif est d’atteindre la norme environnementale fixée au moindre coût, en assurant une allocation optimale des facteurs de production. La fixation de la norme environnementale à atteindre de la sorte est purement politique, dans le sens où elle résulte de l’affrontement entre des demandes sociales légitimes, mais qui ne sont compatibles que dans une certaines mesure. Il s’agit de mettre en balance les bénéfices sociaux tirés de la croissance économique, du développement de l’emploi, avec les coûts sociaux qui sont inhérents à ce développement. La politique économique de l’environnement telle que définie par l’OCDE ne vise qu’à l’internalisation, optimale ou efficace, de ces coûts externes sociaux nets.

6Cette distinction est fondamentale, mais c’est malheureusement la confusion qui règne.

7La logique interne de la démarche préconisée par l’OCDE est profondément différente des mécanismes de responsabilité délictuelle bien que cette responsabilité puisse s’analyser, en termes économiques, comme une internalisation des coûts.

8Le principe d’internalisation des coûts peut être mis en pratique par des instruments réglementaires ou économiques. Il s’agit en fait de choisir l’instrument qui permet d’aboutir au respect de l’objectif environnemental fixé au moindre coût économique. Il s’agit de déterminer la solution la plus efficace : quel instrument permettra d’atteindre cet état acceptable de l’environnement en garantissant également l’allocation optimale des facteurs de production ?

9Le pollueur ne se confond pas avec le responsable au sens juridique. Le pollueur est la personne sur laquelle il est le plus efficace de faire porter le poids de l’internalisation des coûts environnementaux, c’est-à-dire la personne qui sera la plus à même de réagir efficacement sur l’amélioration de l’environnement du fait de la mise à sa charge de ce poids économique. On est bien loin des principes régissant la responsabilité délictuelle...

10Le principe pollueur-payeur est là pour garantir l’effet préventif des politiques de l’environnement. Il est là pour assurer que le poids des externalités négatives, nettes, on le rappelle, ne soit pas supporté par la collectivité ou les pouvoirs publics mais par l’agent économique qui sera dans la meilleure situation pour prévenir ces atteintes à l’environnement. Pour garantir cette allocation des coûts environnementaux, il convient, avant tout, que le pollueur, au sens du principe, ne soit pas aidé, directement ou indirectement. Toute aide reviendrait à faire supporter à la collectivité ou aux pouvoirs publics les effets externes négatifs, sans espoir d’amélioration de la situation sur le plan environnemental.

11Ainsi, la confusion qui règne entre principe pollueur-payeur et principe d’internalisation des coûts ne contribue pas à une bonne lecture de ces principes d’origine économique. La reconnaissance comme principe juridique à part entière du principe pollueur-payeur semble par ailleurs soulever plus de complications qu’apporter de solutions aux difficultés du droit de l’environnement. Cette dimension est d’autant plus sensible que la mise en œuvre d’instruments économiques, comme les taxes frappant certains produits, peut être concrètement un instrument efficace pour limiter les effets de pollutions pour lesquelles il n’est pas possible d’identifier un responsable. Ces solutions pratiques et efficaces n’exigent pas pour autant de reconnaissance, en tant que principes juridiques fondamentaux, des principes qui guident la détermination des politiques économiques de l’environnement.

12Le droit de la responsabilité civile est-il intrinsèquement limité et les principes pollueur-payeur et d’internalisation des coûts sont-ils des espoirs pour l’environnement ?

13Les conclusions des analyses économiques d’un problème environnemental peuvent être transposées en droit, il suffit que le législateur, ou un accord international, désigne le pollueur, au sens économique, comme responsable au sens juridique. Le meilleur exemple reste celui du droit des installations classées : l’exploitant a été désigné comme pollueur par l’analyse économique, il conviendra de lui faire supporter les coûts liés à aux accidents et surtout à leur prévention. Le pollueur, au sens économique, peut également être désigné comme responsable, au sens juridique, dans un régime spécial de responsabilité concernant les installations dangereuses. Le législateur dispose de toute la légitimité pour procéder à une telle désignation et force est de constater que le Juge fait de même, mais à une échelle moindre, dans l’assouplissement de la démonstration du lien de causalité, notamment dans le prononcé de condamnations in solidum. La situation serait passablement différente si les personnes désignées comme pollueurs, et qui sont le plus souvent des pollueurs potentiels, devenaient pleinement et automatiquement des responsables, au sens juridique, par l’effet de la reconnaissance des principes pollueur-payeur et d’internalisation des coûts environnementaux comme principes généraux guidant le droit de la responsabilité environnementale.

14Le problème de cette démarche est qu’elle tend, qui plus est, à morceler le droit de l’environnement et celui de la responsabilité civile, morcellement qui serait bien regrettable d’autant plus que les limites du droit de l’environnement sont difficiles, voire impossibles, à cerner. Où commence l’environnement, où s’arrête la santé publique ?

15Il apparaît surtout que la limite du droit de l’environnement tient plutôt au conflit entre protection de l’environnement, notamment naturel, et développement économique.

16Quelle que soit la démarche adoptée, économique ou juridique, dans la politique environnementale, elle butera sur la demande de développement. L’internalisation efficace ne vise que les coûts sociaux nets de l’activité polluante, c’est-à-dire ceux qui dépassent les bénéfices sociaux générés par cette même activité.

  • 1 Les instruments économiques ont néanmoins la qualité notable de rendre cette tension explicite, à (...)

17Il peut sembler choquant d’affirmer que ni les mécanismes juridiques, ni les mécanismes économiques ne permettent d’atteindre un droit à un environnement sain pour chacun ; il semblerait que ce soient des instruments destinés, avant tout, à jouer des rôles similaires : permettre le respect d’une norme environnementale sous contrainte de respect du dynamisme économique,1 mais sans être jamais destinés à se rencontrer directement. Il en va de même pour les notions développées respectivement dans le droit de la responsabilité civile et dans l’analyse économique des politiques de l’environnement.

18Une protection absolue de l’environnement ne peut être synonyme que d’un sacrifice absolu du développement économique.

19Les démarches sont au nombre de trois : la démarche réglementaire qui est étroitement liée aux régimes de responsabilité pour faute ; la démarche en termes de responsabilité sans faute fondée sur les troubles anormaux de voisinage et enfin les instruments économiques.

20Dans la première, une réglementation ne protégera jamais de manière absolue l’environnement car il conviendra de tolérer des activités qui auront nécessairement un impact négatif sur la qualité de l’environnement. Des dommages inférieurs au seuil de la réglementation seront toujours susceptibles d’apparaître.

21Pour les troubles anormaux de voisinage, les dommages de trop faible ampleur ne seront pas indemnisés, précisément car ils ne seront pas considérés comme anormaux !

22Enfin, pour la démarche économique, les mesures adoptées sont limitées aux mesures à caractère raisonnable, aller plus loin serait du gaspillage économique.

23Il apparaît qu’un seuil de pollution tolérée, voire nécessaire, soit inévitable et que tous les instruments pouvant être utilisés pour les politiques de l’environnement se heurtent à la même limite. Cette limite est celle du sacrifice que la collectivité est disposée à réaliser en termes de développement économique pour assurer la protection de l’environnement. Si la logique productiviste qui a pu régner à une époque s’est effacée et à fait place à l’émergence d’une conscience publique relative aux problèmes environnementaux, cette demande sociale pour un environnement sain n’est pas absolue. Il n’est pas concevable que nos sociétés occidentales soient disposées à sacrifier tout développement économique pour assurer la protection totale de l’environnement. Il faut simplement être conscient que cette demande sociale en matière d’environnement n’est pas un acquis, mais un élément du débat démocratique. Un besoin de développement, notamment face à la persistance du chômage de masse, pourrait faire sembler vaine la volonté de préserver à tout prix la nature.

  • 2 II est d’ailleurs amusant à ce titre de penser aux réactions qu’a pu soulever l’article de Charles (...)

24Nous soucis persistants sur le plan de l’emploi pourraient contribuer à faire oublier, sinon relativiser, à supposer qu’ils existent, les droits des générations futures2. Ce comportement se ferait évidemment au prix d’une protection de l’environnement.

25La formulation économique de cette tension entre protection de l’environnement et développement économique a pour avantage majeur de la rendre explicite ; mais cela ne cache aucunement le fait que cette tension a toujours été présente dans la construction prétorienne des régimes de sanction des troubles anormaux de voisinage. Il semble difficilement possible de savoir si la prise en compte de cette dimension par les juges est une œuvre raisonnée ou simplement intuitive dans leur construction de ces régimes de responsabilité objective, que ce soit dans les systèmes de common ou de civil law.

26Dans une approche fondée sur la réglementation, les pouvoirs publics seront tenus de ménager les intérêts des entreprises qui se verront attribuer inévitablement des droits à polluer ; aucune réglementation ne viendra bannir toute pollution, à l’exception de certains produits totalement inacceptables, mais fort peu nombreux. La réglementation sera aussi déterminée par cette tension entre l’accroissement de la production et la sauvegarde des intérêts des autres membres de la population.

27La reconnaissance d’un véritable droit fondamental à l’environnement buterait sûrement sur la même limite qui est celle de la reconnaissance systématique, en contrepoint, d’un droit au développement qui inclut le droit au développement économique, ou, du moins, la liberté du commerce et de l’industrie. Il n’y aurait aucune raison, de quelque nature que ce soit, de donner un caractère absolu au droit à l’environnement et non pas au droit au développement. Une telle extrémité conduirait aussi inévitablement au sacrifice de tout développement économique.

28La politique de l’environnement, pétrie de grands principes, est soumise tout particulièrement à cette tension inévitable entre les aspirations générales et les comportements individuels qui la privent le plus souvent d’effet.

29L’analyse économique qui a donné naissance au principe pollueur-payeur est-elle sans aucune utilité pratique ? Il apparaît que la détermination de politiques publiques en fonction d’un critère d’efficacité économique peut être un élément permettant de favoriser l’acceptation de mesures par les agents économiques ; de même, ces analyses peuvent être un instrument d’évaluation des politiques publiques existantes, tant à l’égard de la mesure de leurs effets préventifs que de leur efficacité économique.

  • 3 Jarzra Bandarra (Nelly), Aménagement de l’espace et environnement, in Revue du Marché commun et de (...)

30Le principe pollueur-payeur a fait l’objet de nombreuses reconnaissances en droit, son intitulé accrocheur lui vaut d’être suspendu à l’enseigne de nombreux actes juridiques internationaux et nationaux. Et ainsi, d’une analyse économique destinée à fournir une politique alternative aux instruments juridiques traditionnels face aux problèmes environnementaux, en cherchant notamment à combler les lacunes du droit de la responsabilité face aux pollutions chroniques, on voudrait faire le principe même de la responsabilité environnementale ? Le principe pollueur-payeur, comme en général la politique de l’environnement développée par l’OCDE, dont il n’est qu’un élément, est basé sur une démarche préventive et les instruments économiques proposés devraient être une parade efficace à l’impuissance de la responsabilité civile face à des pollutions difficiles à appréhender comme les pollutions d’origine diffuse. La perception concrète du principe pollueur-payeur ne peut que surprendre quand on lit que les limites qui se manifestent dans sa mise en œuvre sont son absence d’effets préventifs ou stimulateurs et ses difficultés face aux problèmes des pollutions diffuses (sic)3. De telles assertions montrent qu’il existe un gouffre entre la définition stricte du principe pollueur-payeur, sa perception par les juristes et sa réalisation pratique.

Notes

1 Les instruments économiques ont néanmoins la qualité notable de rendre cette tension explicite, à la différence des instruments juridiques dans la définition et l’application desquels cette tension est implicite mais néanmoins présente...

2 II est d’ailleurs amusant à ce titre de penser aux réactions qu’a pu soulever l’article de Charles Stone sur les droits des arbres que nous avons mentionné plus haut et qui ne semble pas vraiment correspondre à une idée plus abstraite que les prétendues générations futures. Invoquer des droits au nom de générations futures, droits qui viseraient essentiellement à la protection d’un « capital » composé de l’ensemble des ressources naturelles, de la « biodiversité », est tout aussi fictif que l’invocation de droits au nom de la nature elle-même ! L’assentiment général au concept de « droit des générations futures » qui n’est que la formulation d’un droit, à naître dans le futur, à disposer de ressources naturelles pour une personne purement fictive, au détriment d’un droit né et actuel de la nature à être protégée pour certaines de ses caractéristiques (c’est-à-dire pour ses éléments inévaluables économiquement), ce qui revient finalement peu ou prou à la même chose, démontre, s’il en était encore besoin, le caractère totalement anthropocentré de l’approche des questions d’environnement. La nature n’existe, en dehors des tenants de l’écologie radicale ou de la deep ecology, qu’au travers de son rapport à l’homme dont elle constitue un élément du capital, que ce soit l’homme, ou ses descendants éventuels, et non pas en tant que telle...

3 Jarzra Bandarra (Nelly), Aménagement de l’espace et environnement, in Revue du Marché commun et de l’Union européenne, n° 348, 1er juin 1991, p. 447.

© Presses universitaires d’Aix-Marseille, 2007

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