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Les transcriptions juridiques du principe pollueur-payeur

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Elzéar de Sabran-Pontevès

Titre II. Le principe pollueur-payeur et la notion d’aide en matière environnementale

Conclusion du titre II

Texte intégral

1Les liens entre compétitivité internationale et environnement sont particulièrement forts et il est tentant de faire peser sur la conservation des biens naturels et, pourquoi pas, sur la santé publique, la charge économique d’une amélioration de la compétitivité des industries nationales.

2Le libre-échangisme, tant au niveau international que communautaire, vise à la libre manifestation des avantages comparatifs de chaque pays. L’analyse économique tend à condamner toute distorsion dans l’allocation des facteurs de production, dans la mesure où ces situations sont généralement inefficaces au sens de Pareto : elles correspondent à un véritable gaspillage économique.

3Toute mesure qui soulage un producteur d’un coût qu’il devrait normalement supporter lui procure un avantage. Par son apparente généralité, le principe pollueur-payeur semblait imposer l’obligation que les pollueurs supportent l’ensemble des coûts environnementaux dépassant les avantages sociaux générés par le développement de la production. Ainsi, lire le principe pollueur-payeur dans une optique pleinement économique pousserait à considérer que toute situation dans laquelle le pollueur est soulagé du poids que représente le respect des normes environnementales doit être sanctionnée.

4Mais il apparaît finalement que le principe pollueur est un non-événement dans le droit des aides d’État et des subventions.

5En effet, l’apport du principe au droit des subventions et des aides d’État est nul ; il ne découle pas de sa transcription matérielle, tant dans le droit communautaire que dans celui de l’OMC, de statut particulier pour les mesures de soutien qui ont un impact négatif sur l’environnement ; elles sont condamnées comme n’importe quelle mesure, financée par les pouvoirs publics, qui générerait une distorsion, soit dans les échanges intra-communautaires, soit dans les échanges internationaux.

6La seule transcription qui apparaisse concrètement est la possibilité limitée d’accorder des subventions ou des aides, au sens strict, essentiellement à des producteurs, pour éviter des conséquences socio-économiques qui seraient trop graves, du fait de l’introduction d’une politique environnementale. La Communauté européenne a limité cette possibilité aux seules petites et moyennes entreprises. Le principe pollueur-payeur n’apporte pas de sanction pour les aides qui ne seraient pas qualifiées d’aides d’État ou de subventions. Sa seule portée est la définition des situations dans lesquelles une personne qui devrait normalement supporter une charge liée à la protection de l’environnement peut recevoir une aide à cette fin.

7Le principe pollueur-payeur n’a jamais été invoqué pour contester les situations dans lesquelles les coûts environnementaux sont supportés par des personnes privées et c’est finalement normal dans la mesure où cela conduirait à des situations inextricables tenant notamment à l’absence de définition précise de l’environnement. La question s’est posée dans le droit communautaire des aides. Faut-il considérer les distorsions financées par des personnes privées comme des aides d’État quand ces distorsions résultent de réglementations ? Il faut souligner que cette question s’est posée dans le domaine social et non pas environnemental.

8Ainsi, faudrait-il condamner, au nom du principe pollueur-payeur, toute absence d’internalisation des coûts environnementaux, sans distinction de savoir qui supporte l’avantage ainsi conféré au producteur et, dans le même temps, laisser au droit général des aides la question des mesures faisant supporter aux travailleurs, par les conditions de travail plus difficiles ou des salaires inférieurs à la normale, un avantage en direction des entreprises ?

9Le principe pollueur-payeur est né dans la matrice de la définition de la notion de subvention du GATT de 1947, jamais aucune recommandation de l’OCDE n’a d’ailleurs fait la moindre référence aux relations entre les personnes privées et les pollueurs. Les recommandations successives n’ont jamais visé, et c’est significatif, qu’à ce que la lutte contre la pollution ne soit pas supportée par les pouvoirs publics. Le principe pollueur-payeur est un produit du droit du commerce international et ce droit n’a jamais concerné les relations entre individus, mais les seules relations entre les États et les acteurs économiques que sont les producteurs. Le principe pollueur-payeur n’est pas le cheval de Troie de l’analyse économique qui aurait permis de faire passer le critère de distorsions aux échanges intra-communautaires ou internationaux sur le devant de la scène et d’effacer le critère de financement sur fonds publics pour l’identification d’aides d’État ou de subventions.

10Le principe pollueur-payeur se fond dans le droit positif des aides et des subventions et ses notions ; il ne semble pas être un levier permettant de faire condamner, pour les distorsions au commerce international qui en résultent, les pratiques laxistes qui ne sont pas financées sur des ressources publiques, mais qui pèsent sur des individus ou des ressources naturelles qui n’appartiennent pas à l’État, ou l’ensemble des mesures dommageables pour l’environnement. L’analyse économique ne fait pas de distinction selon que la mesure qui constitue un avantage est financée sur fonds privés ou publics, seule compte la distorsion aux échanges, qu’ils soient intracommunautaires ou internationaux. On aurait pu penser que les origines économiques du principe pollueur-payeur lui auraient permis d’être un coin enfoncé dans la notion d’aide d’État ou de subvention. Il n’en est rien et ce n’est visiblement que le résultat de l’occultation de ses origines juridiques qui tiennent à sa définition par l’OCDE au regard des dispositions du GATT.

11Il appartient aux États de ne pas favoriser leurs industries au moyen d’ingérences directes sous forme d’interventions financières ; le principe pollueur-payeur ne fait qu’affirmer que les États ne devraient pas aider, hormis exceptions très limitées, leurs industries pour affronter les normes ou la fiscalité environnementale, mais c’est ce que pose déjà le droit du commerce international comme le droit communautaire de la concurrence. Les entreprises n’ont pas vocation à être subventionnées pour faire face aux charges découlant de la réglementation, qu’elles concernent l’environnement ou non !

12Le véritable enjeu environnemental du libre-échangisme est la définition de normes environnementales. Ce n’est pas une analyse économique, c’est un processus politique et purement juridique. Il convient de fixer des normes et que les entreprises ne soient pas aidées financièrement par les pouvoirs publics pour affronter ces normes, qui sont des coûts de production, et dans tous les domaines.

  • 1 La transposition à tel niveau de la fixation « autonome » d.’une telle norme par le juge, telle qu (...)

13Le juge communautaire ou l’Organe de Règlement des Différends ne sont pas là pour déterminer quelle est la normalité environnementale, dire à quoi correspond un état acceptable de l’environnement ; c’est aux États ou à l’Union européenne, le cas échéant, de fixer de telles normes.1

14Le principe pollueur-payeur est un instrument de lutte contre les distorsions de concurrence, mais il ne permet pas la définition des charges qui doivent normalement peser sur les producteurs ou les pollueurs.

15Il ne présente pas d’apport significatif au droit communautaire pour la lutte contre les aides. Il n’est que le prolongement de sa définition : il aménage un certain nombre d’exceptions à l’interdiction des aides et des subventions. Un soutien public ayant un impact négatif sur l’environnement et qui ne serait pas spécifique et/ou qui ne générerait pas de distorsion de concurrence ne pourrait pas faire l’objet de la moindre condamnation. C’est le droit général des aides d’État et des subventions qui s’applique.

16La priorité est le développement de normes de qualité environnementale que les différents États auront à atteindre et qui permettront à leurs avantages comparatifs de s’exprimer, y compris dans leurs inégalités environnementales. Le droit général des subventions a montré qu’il n’était pas inutile dans la mesure où il ne permet pas à un État de brader l’accès à ses ressources naturelles.

17Pour ce qui est de la protection des individus face aux pratiques environnementales laxistes destinées à protéger les industries, le droit international est globalement impuissant ; ses limites sont inhérentes à la primauté de l’État dans l’ordre international. Néanmoins, les effets transfrontière voire mondiaux des problèmes environnementaux peuvent, grâce à certain activisme de l’Organe de Règlement des Différends, faire l’objet d’une véritable normalisation environnementale. L’exemple de l’Union européenne est chargé d’enseignements, mais il procède d’un abandon majeur de souveraineté de la part des États membres : une autorité supérieure définit la norme, les charges environnementales, qui doivent peser sur les personnes.

18L’harmonisation des législations et des normes environnementales est le seul instrument permettant d’assurer l’expression naturelle des avantages comparatifs des différents pays membres. Cette harmonisation est peut-être l’enjeu le plus fondamental de la protection de l’environnement au niveau international sans que le principe pollueur-payeur puisse être d’aucune utilité.

Notes

1 La transposition à tel niveau de la fixation « autonome » d.’une telle norme par le juge, telle qu’elle se manifeste dans les régimes de responsabilité sans faute fondés sur les troubles anormaux de voisinage ou la nuisance est fort peu probable et fort peu souhaitable, ne serait-ce qu’au regard de la légitimité du juge pour tracer la frontière entre croissance économique et protection de l’environnement à un tel niveau. Cette définition est par essence politique et démocratique.

© Presses universitaires d’Aix-Marseille, 2007

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