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Les transcriptions juridiques du principe pollueur-payeur

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Elzéar de Sabran-Pontevès

Préface

Jean-Yves Cherot

Texte intégral

1Je suis heureux de présenter aux lecteurs la thèse d’Elzéar de Sabran-Pontevès sur « les transcriptions juridiques du principe pollueur-payeur ». Le principe du pollueur-payeur est souvent invoqué, mais il est rarement étudié. Quand il a été étudié par les juristes, ils ont eu tendance à lui reconnaître une portée et une potentialité qui ne sont pas, selon Elzéar de Sabran-Pontevès, la portée et la potentialité qui lui sont reconnues par le droit positif. Le principe pollueur-payeur ne peut en aucun cas être présenté comme un principe qui aurait pour signification que « le polleur doit payer ». La démonstration de l’auteur est convaincante. Il sera utile à ceux qui voudront penser et écrire sur le sujet d’avoir pris connaissance de cet ouvrage. Elzéar de Sabran-Pontevès livre sur le sujet une étude de grande ampleur qui restitue au principe sa signification modeste, et les bases de la politique de l’environnement.

2Elzéar de Sabran-Pontevès montre que le principe pollueur-payeur ne vise qu’à faire prendre en considération par les entreprises les coûts environnementaux qui sont reconnus et définis par les pouvoirs publics. C’est de cette façon que le principe dit du « pollueur-payeur » a été présenté et défini par l’OCDE et c’est de cette façon qu’il a été mis en œuvre par les législations nationales ou communautaires. Toutes les recommandations du Conseil de l’OCDE sur le pollueur payeur méritent d’être relues. Elles demandent de faire supporter aux pollueurs les dépenses relatives aux mesures que les pouvoirs publics ont arrêté pour la protection de l’environnement : mesures issues de la réglementation des émissions ou de la réglementation de la composition des produits, mesures de prévention et éventuellement mesures de réparation de l’environnement en cas de sinistre (voir la recommandation du Conseil de l’OCDE du 26 mai 1972).

3Quand le principe vient imposer aux pouvoirs publics de ne pas aider les entreprises à faire face aux coûts engendrés par le respect des réglementations environnementales, que ce soit par des subventions ou par des exonérations fiscales, ce qui est la conséquence première et principale du principe, spécialement étudiée par l’auteur, la démonstration et les choses sont claires. Elles sont également claires lorsque le principe conduit à imposer à l’exploitant le coût des mesures de prévention et des mesures de réparation des atteintes à l’environnement. Car, le principe ne joue, toujours, qu’à la condition que les mesures de prévention et de réparation en cause soient définies par les pouvoirs publics. La recommandation du Conseil de l’OCDE sur la mise en œuvre du principe pollueur-payeur du 14 novembre 1974 rappelle que « le principe pollueur-payeur constitue pour les pays membres un principe de base pour l’allocation des coûts des mesures de prévention et de lutte contre la pollution décidées par les autorités des pays membres ». S’il engage la responsabilité des pollueurs, c’est dans le cadre de réparations prédéfinies par les décisions des autorités de police et cette responsabilité n’est engagée qu’à l’égard des pouvoirs publics. La directive communautaire 2004/35 du 21 avril 2004 « sur la responsabilité environnementale en ce qui concerne la prévention et la réparation des dommages environnementaux  » traduit parfaitement bien la façon dont le principe est compris par le droit positif. La directive s’applique à certains dommages environnementaux, notamment aux dommages causés aux espèces et habitats naturels, aux dommages affectant les eaux et aux dommages affectant les sols, hors les dommages corporels. Mais selon la directive ne sont pris en considération que les dommages aux espèces et habitats naturels « protégés », c’est-à-dire ceux qui sont visés par les directives communautaires, ou que les dommages affectant les eaux tels que définis par la directive 2000/60. Par ailleurs, elle prévoit que les dommages causés aux espèces et habitats naturels protégés n’englobent pas les incidences négatives qui résulteraient d’un acte de l’exploitant qui aurait été expressément autorisé par les autorités compétentes conformément aux directives communautaires. Si les coûts des mesures de prévention et de réparation sont à la charge de l’exploitant en cas de dommages à l’environnement, les mesures de prévention et de réparation sont celles qui sont réglementées par la directive et, en dernier ressort, celles qui sont décidées par les autorités publiques. La directive ne confère aux parties privées aucun droit à indemnisation à la suite d’un dommage environnemental.

4Dans ces conditions, comme l’observe l’auteur, ce n’est pas le principe pollueur-payeur qui internalise, dans le marché, les coûts environnementaux des activités professionnelles, se sont les décisions prises par les pouvoirs publics qui le font. Cela conduit à faire confiance à l’intervention publique pour définir la protection des ressources naturelles. Les mesures prises par les pouvoirs publics ne visent pas nécessairement à internaliser tous les coûts, mais à assurer un « environnement acceptable » (voir la recommandation OCDE du 26 mai 1972) tel qu’il est défini par les pouvoirs publics. L’auteur présente la mission des pouvoirs publics comme celle de rechercher l’équilibre entre la croissance économique et la protection de l’environnement. Cette présentation pourrait faire penser que la protection de l’environnement ne peut être qu’un coût et un risque pour la croissance, ce qui n’est bien sûr pas nécessairement le cas. Précisément, la mission des pouvoirs publics est de de rechercher les mesures de protection de l’environnement qui contribueront à leur tour à la croissance économique.

5Comme Elzéar de Sabran nous demande toujours de prendre en considération le principe pollueur-payeur dans le cadre même où il a été pensé, il insiste aussi sur le fait qu’il est aussi un instrument de régulation du commerce international. Le principe est destiné à éviter que les Etats favorisent leurs entreprises en les aidant dans le financement des coûts des mesures de protection environnementale, dès lors que ces mesures de protection ont été définies sur un plan international ou communautaire. La contre-épreuve de cette théorie, c’est que lorsque les subventions permettent d’atteindre des normes de protection purement nationales, qui permettent d’aller au-delà des normes de protection communautaires ou internationales, elles sont plus facilement tolérées par le droit du commerce international et par le droit communautaire des aides d’Etat, comme le montre l’encadrement de la Commission européenne sur les aides à l’environnement.

6Le principe pollueur-payeur n’est donc pas un principe juridique pouvant jouer de façon autonome et de façon directe devant les tribunaux pour que n’importe quel usager d’une ressource naturelle non appropriée puisse demander réparation de n’importe quel dommage causé par n’importe quelle activité de n’importe quelle entreprise ou de n’importe quel autre particulier. L’analyse économique du droit nous donne l’explication. Dans le vocabulaire de l’économie du droit, dans la logique du théorème de Coase en particulier, à laquelle Elzéar de Sabran fait souvent référence, le principe pollueur-payeur pourrait être décrit comme un principe relatif à l’attribution des droits de propriété, en ce sens qu’il donnerait sur l’ensemble des ressources naturelles qui ne font pas déjà l’objet d’une appropriation privée, notamment sur les choses communes, un « droit de propriété » au profit des usagers de la ressource autres que les « pollueurs » au sens où l’entendrait le droit de la protection de l’environnement. Son avantage serait de faire sortir les choses communes de l’état de choses sur lesquelles il n’y a pas de droits sauf ceux détenus par l’autorité de police et sauf ceux qui résulteraient éventuellement de l’intervention de l’autorité de police et donc de choses que le marché, faute de droit à échanger, ne prend pas en considération. Force est de constater que ce n’est pas comme cela que le droit a intégré le principe du pollueur-payeur. Force est de constater également que si cela n’est pas le cas, c’est que l’attribution de « droits de propriété » à travers l’application générale du principe pollueur-payeur ne permettrait tout simplement pas le fonctionnement du marché, compte tenu des énormes coûts de transaction qu’il faudrait mobiliser pour que les entreprises puissent exercer leur activité économique en dédommageant les autres usagers de la ressource. Force est de constater, avec l’auteur, que, de toute façon, une telle conception, qui ferait du principe pollueur-payeur la base de droits subjectifs au profit des particuliers, est complètement étrangère aux conceptions économiques de type utilitariste qui ont présidé à la naissance du principe. Le principe pollueur-payeur a été compris et conçu comme étant complètement étranger à l’affirmation d’un droit à l’environnement et encore plus d’un droit subjectif à l’environnement. On comprend, comme le répète l’auteur chaque fois que cela est nécessaire, que la définition du coût environnemental qui doit être mis à la charge du pollueur correspond aux mesures raisonnables arrêtées par les pouvoirs publics. L’auteur explique également très bien que ce ne pourrait pas être le rôle des juridictions, dans l’application directe du principe du pollueur-payeur, de mettre en place les décisions de politique économique liés à l’idée du pollueur-payeur.

7Au-delà de cette ligne générale qui gouverne la thèse d’Elzéar de Sabran-Pontevès et qui remet en cause, par un retour aux textes et aux conceptions économiques qui les ont fondés, certaines des présentations doctrinales du principe du pollueur-payeur, l’auteur aborde avec bonheur, par des analyses approfondies, l’approche économique de la notion d’aide d’Etat dans le cadre de la Communauté européenne comme dans le cadre de l’OMC ou encore la confrontation des principes économiques qui sont au fondement du pollueur-payeur avec les principes du droit de la responsabilité civile. L’auteur travaille avec autant d’aisance en droit du commerce international, en droit communautaire qu’en droit des obligations, dans le droit civil qu’en Common law, dans l’analyse économique que dans l’analyse juridique. Bien sûr, l’analyse économique du droit est toujours présente. Le mérite de la thèse est aussi d’en montrer les limites. Le principe pollueur-payeur a sans doute une place dans notre système juridique. Cette place est limitée, et elle doit le rester.

Auteur

Professeur à l’Université Paul Cézanne – Aix-Marseille III

© Presses universitaires d’Aix-Marseille, 2007

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