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Le Paris des étrangers depuis 1945

 | 
Antoine Marès
, 
Pierre Milza

La politique à l’égard des étrangers à Paris et dans la région parisienne depuis 1945

Patrick Weil

Texte intégral

1Y a-t-il eu depuis 1945 une politique à l’égard des étrangers à Paris et dans sa région ? Cela signifierait alors que des orientations officielles ou pragmatiques auraient organisé depuis lors, de façon relativement cohérente et continue, l’action publique au plan local, départemental ou régional. Une action publique autonome par rapport à l’action menée au plan national ou international aurait pu être le fait d’autorités locales –municipales, départementales ou régionales – si elles avaient bénéficié de ressources suffisantes. Une politique ciblée pouvait se concevoir également au plan national, dès lors que les autorités centrales auraient déterminé des objectifs locaux, départementaux ou régionaux mis en œuvre, par exemple, par les préfets.

  • 1 Sur l’analyse de cette histoire voir Patrick Weil, La France et ses étrangers, l’aventure d’une po (...)

2Dans l’histoire de la politique française de l’immigration, 1945 constitue la fin d’une période de conception qui débute en 19381. Cette dernière date symbolise l’émergence d’une volonté de coordonner une politique auparavant désordonnée. Celle volonté se fonde notamment en réaction à la concentration, durant l’entre-deux-guerres, dans les grandes villes et particulièrement dans Paris et sa région d’immigrés, travailleurs ou réfugiés perçus comme « indésirables ». Cette présence étrangère « indésirable » pousse certains experts à demander, plus qu’un contrôle de la présence étrangère, une sélection qui viserait particulièrement leur installation dans les grandes villes, notamment à Paris. L’ordonnance du 2 novembre 1945 n’inscrit pas cet objectif dans un texte qui structure depuis lors la politique française de l’immigration. 1938-1945 sont donc les deux extrémités d’un intervalle clef dans l’histoire de la politique de l’Etat français à l’égard des étrangers. De 1945 jusqu’à nos jours, Paris et sa région subissent les grandes évolutions de la politique française de l’immigration, sans intervention spécifique. La centralité sociale, politique et administrative de Paris et de sa région dans l’immigration en France concentrent cependant de plus en plus les problèmes actuels de la politique française de l’immigration.

I. La construction de la politique française de l’immigration entre 1938 et 1945 : Paris écarté

3L’ordonnance du 2 novembre 1945 marque l’aboutissement de la volonté de construire une politique de l’immigration puisque, pour la première fois, celle-ci dispose d’une structure juridique cohérente.

  • 2 Paris. Armand Colin.
  • 3 Conférence Permanente des Hautes Études Internationales, Xe session Paris, 28 juin 37 juillet 1937 (...)

4Entre 1938 et 1945 se sont affrontés plusieurs projets. Début 1938, Philippe Serre, député de Meurthe-et-Moselle, sous-secrétaire d’État au Travail dans le troisième gouvernement Chautemps (25 juin 1937-18 janvier 1938), est nommé sous-secrétaire d’Etat, chargé des services de l’immigration et des étrangers auprès de la présidence du Conseil. Dans le cabinet qu’il a constitué, apparaît Georges Mauco. Auteur d’une thèse pionnière, publiée en 1932, sur Les étrangers en France. Leur rôle dans l’activité économique2, il est le premier « expert » des problèmes de l’immigration. Sa démarche est celle du démographe nationaliste. Il considère que l’immigration de familles jeunes est nécessaire pour fournir, à long terme, à la France l’apport de population dont elle a besoin. Mais il constate que certains immigrés ont du mal à « s’assimiler » et que leur présence heurte l’opinion publique française. Mauco pense que l’immigré, selon les analogies que sa langue natale présente ou non avec la langue française, se trouve plus ou moins isolé, plus ou moins lié à l’influence de la vie et de la culture du pays d’accueil. Surtout, il lui paraît que « parmi la diversité des races étrangères en France, il est des éléments pour lesquels l’assimilation est impossible parce qu’appartenant à des races trop différentes : asiatiques, africains, levantins même, dont l’assimilation est impossible et, au surplus, très souvent physiquement et moralement indésirable »3.

5Mauco constate en outre que l’accueil des étrangers est plus difficile dans les classes moyennes et supérieures et que c’est précisément dans les professions libérales, le commerce et les emplois qualifiés que se pressent en surnombre les Français alors qu’il y a pénurie dans les activités manuelles ; il prône une politique de sélectivité non seulement ethnique, mais aussi professionnelle et sanitaire et, donc, une forte intervention de l’État. À l’origine de son raisonnement, on trouve également le souci de contrôler l’afflux des étrangers dans les villes, particulièrement dans Paris et sa région.

6C’est en partie dans les directions qu’il prône que le nouveau sous-secrétaire d’État va agir. Si, pour satisfaire les besoins de l’économie, il maintient l’objectif de l’immigration, il cherche à séparer « le bon grain de l’ivraie » et l’immigration « utile » de celle qui lui semble néfaste. La première donne à la France les travailleurs agricoles ou industriels qui lui font défaut dans certaines régions ou dans un certain nombre de professions. La seconde se dirige vers les métiers encombrés (artisanat, commerce, professions libérales).

7Afin d’organiser et de surveiller l’immigration « utile », Philippe Serre élabore un premier projet de texte qui se propose de confier à une structure contrôlée par l’État les missions de recrutement et d’introduction exercées jusqu’alors par la SGI. Pour éviter la concurrence de l’immigration « néfaste » dans les professions encombrées, un deuxième projet vise à faciliter l’implantation des ressortissants juifs étrangers dans les campagnes. C’est, en effet, de cette communauté que provient, au dire de Georges Mauco, la concurrence conflictuelle dans les professions commerciales ou libérales, qui provoque de vives réactions des professionnels concernés et de nombreux juifs français.

  • 4 Archives Nationales 2W/66. Je remercie Mme Bonazzi et M. Favier de m’avoir donné accès à ce témoig (...)

8Au cours de la Seconde Guerre mondiale, la rupture avec la tradition républicaine d’asile, pratiquée dès août 1940 par le régime de l’État français, est légitimée intellectuellement de façon éclatante par Mauco. Intéressant est de ce point de vue le témoignage écrit qu’il produit le 3 septembre 1941, à la demande de la Cour suprême de Justice siégeant à Rioni, sur la politique de l’immigration menée sous la Troisième République. Après avoir insisté sur l’absence de politique de l’immigration et sur les dangers que faisait courir à la France l’afflux de réfugiés politiques, particulièrement russes, arméniens mais surtout juifs4, il insiste sur le danger de la présence de ces réfugiés dans les villes :

9« La démoralisation de ces éléments gagnait non seulement les activités urbaines dont ils s’emparaient...(..). Certains notamment parmi les israélites parvenaient à des fonctions d’autorité sans avoir aucune des qualités du chef ni la connaissance des hommes. Ils dévirilisaient ainsi l’autorité dont ils étaient investis et la dégradaient dans l’esprit français. Le nombre des réfugiés s’élevait approximativement à : Russes : 80 000 dont 10 000 naturalisés ; groupés dans la Seine 48 000.(..). Arméniens et Turcs : 70 000 presque tous groupés dans les régions parisienne et marseillaise (30 000 dans la Seine et 20 000 dans les Bouches-du-Rhône).(..) Israélites : environ 190 000 à 200 000 (..) exclusivement commerçants, artisans, professions libérales et activités urbaines intermédiaires ».

10Quelque temps plus tard, dans un article publié en mars 1942 dans L’Ethnie française, journal dirigé par Georges Montandon, il reprend presque mot pour mot une partie de son témoignage au procès de Riom.

11Mauco y établit une justification théorique du traitement alors très défavorable infligé aux réfugiés politiques. Pour lui, les réfugiés politiques sont les immigrés les plus indésirables pour deux raisons principales :

  • La première raison est que cette immigration n’est pas libre mais imposée et qu’elle est, de ce fait, cause de bien des maux : « La France a souffert dans les années 30 d’un afflux de réfugiés politiques », spécialement depuis 1932. « L’immigration, imposée par une étrange anomalie, était laissée sans contrôle. En 1936, un comité composé des délégués de la Ligue des Droits de l’Homme, des Associations Israélites, des Comités de réfugiés étrangers et des partis socialiste et communiste, fut institué au ministère de l’Intérieur, pour accorder le droit d’asile à tous les apatrides et réfugiés, sans préoccupation sanitaire, ethnique ou économique ». Georges Mauco jette ainsi un coup d’œil rétrospectif sur son expérience gouvernementale : « La notion de qualité en matière d’immigration était déjà apparue comme une nécessité aux autorités françaises, mais « les tendances politiques égalitaires des gouvernements leur interdirent d’agir en conséquence et d’assurer la protection ethnique du pays ». Le pays a reçu des « éléments humains de plus en plus différents du type français et, par là, de moins en moins assimilables. Les derniers apports (éléments coloniaux : Africains et Asiatiques, Juifs de toutes nationalités. Balkaniques et Levantins, Russes, Assyriens) apparaissent même non désirables, tant du point de vue humain que du point de vue économique ».
  • La deuxième raison, censée rendre indésirable l’immigration de réfugiés, tient au fait que ces derniers sont les plus éloignés, ethniquement, de l’ethnie française. De ce point de vue, trois groupes sont mis en avant : dans l’ordre, les Russes, les Arméniens et les Juifs. Mais au sein de la catégorie « réfugiés politiques » un groupe paraît oublié, celui des réfugiés espagnols. L’auteur règle le problème avec une pirouette qui manifeste les motivations politiques de cette hiérarchie ethnique : « Les réfugiés espagnols peuvent aujourd’hui être considérés comme relevant de l’immigration libre (sic). Ils appartiennent à un pays proche de la France par la civilisation et la langue (sic). Si l’on se réfère à un de ses classements de 1937 les Espagnols arrivaient derrière les Russes). Ils s’assimilent aisément, surtout les Catalans et les Basques, sans altérer l’unité humaine de la France ». Bref, pour Mauco, ils sont les seuls réfugiés désirables.
  • 5 Archives nationales CAC 770 623/68.

12Alexandre Parodi est le symbole de l’attitude inverse. En juin 1940, directeur général du Travail et de la Main d’Œuvre au ministère du Travail, il a tenté pour sa part de rester fidèle à la tradition républicaine. En septembre 1940, il résiste en vain à l’intrusion des autorités allemandes dans les problèmes de main-d’œuvre étrangère. Il refuse par exemple de communiquer et de faire traduire les circulaires d’ordre intérieur, craignant que cette demande, « contraire à la convention d’armistice », ne cache « la volonté des Allemands » qui, au prétexte « d’être informés des chômeurs étrangers, cherchent à procéder à des départs forcés vers l’Allemagne », notamment de ressortissants étrangers réfugiés politiques »5. Il tente de s’opposer à la livraison de réfugiés espagnols aux services de Franco, à l’envoi de chômeurs étrangers vers l’Allemagne, ou refuse le régime de faveur accordé dans le Nord aux Italiens. Il est démis de ses fonctions en octobre 1940 et devient l’un des chefs de la Résistance.

13La libération venue, l’occasion semble donnée à Mauco de faire prévaloir ses idées. La conjoncture semble enfin favorable au choix d’une politique d’immigration cohérente. Le général de Gaulle y tient et il confie le soin de son élaboration aux soins d’un Haut Comité de la Population et de la Famille, créé auprès du gouvernement provisoire et dont le secrétaire général n’est autre que Georges Mauco qui restera à ce poste jusqu’en 1970.

  • 6 Le débat économistes-démographes est fort bien décrit et analysé par G. Tapinos, « L’immigration é (...)

14Un débat public oppose alors économistes et démographes. La réflexion des démographes groupés, au sein de l’TNED, autour d’Alfred Sauvy et de Pierre Vincent se fonde sur différentes projections pour rétablir un « idéal démographique ». L’évaluation des besoins de population étrangère diffère sensiblement, selon que l’on s’attache aux « capacités d’absorption de main d’œuvre » en situation idéale de plein emploi, ou à la capacité d’absorption démographique du territoire français : avec la première méthode on aboutit au chiffre de 1 450 000 adultes ; avec la seconde, qu’on prenne pour modèle la Grande Bretagne ou la Hollande, on aboutit au chiffre de 5 490 000 ou de 14 390 000 personnes6. De leur côté, les économistes regroupés au Commissariat au Plan autour de Jean Monnet, ont pour objectif, non un optimum de population, mais l’augmentation de la production. Leurs calculs aboutissent à un chiffre d’immigration optimale de 1,5 million, étalée sur cinq ans, qui, notons-le, coïncide avec la première évaluation démographique.

15Outre ce premier point d’accord, démographes et économistes se retrouvent également sur la durée de l’installation. Traditionnellement, les économistes souhaitent une bonne adaptation de la main d’œuvre étrangère aux variations du marché du travail. Pour plus de souplesse, ils la préfèrent temporaire et composée de célibataires. Mais, dans le contexte de l’immédiate « après-guerre », ils optent, à l’instar des démographes, pour une installation durable. Les économistes ne traitent cependant pas des caractéristiques ethniques ou des modes de recrutement de ces étrangers.

16Démographes et économistes débattent en public. Mais le choix définitif du gouvernement se fera en fin de compte entre un projet du modèle américain d’avant-guerre, de sélection ethnique par quota, défendu notamment par G. Mauco, et la création d’un modèle spécifiquement national, fidèle aux valeurs républicaines d’égalité, défendu notamment par les ministres responsables du dossier, Alexandre Parodi et Adrien Tixier. G. Mauco justifie, dans une note adressée aux membres du Haut Comité de la Population, la sélection nécessaire des immigrés selon leur origine.

17« À partir de 1900, ce sont les éléments méditerranéens, (Espagnols, Italiens, Portugais) qui dominent. Les Italiens et les Espagnols du Nord (Lombards, Piémontais, Catalans et Basques) retrouvent en France un climat, des travaux et même une langue qui permettent une adaptation facile et une rapide assimilation. Mais, avec les Italiens et les Espagnols du Sud (Andalous, Siciliens, Calabrais), des différences plus marquées, un rendement moindre dans le travail, une criminalité supérieure rendent l’assimilation plus complexe. Après la guerre de 1914-1918, les besoins de main-d’œuvre obligent à faire appel à l’immigration organisée, qui recrute massivement des ouvriers en Europe Orientale. L’élément slave (Tchèques, Polonais, Yougoslaves) domine alors. Ici, l’assimilation devient plus difficile ; les différences de langue, de vie, de climat rendent l’adaptation parfois pénible. Des cités se créent, avec des cadres polonais (prêtres, instituteurs, commerçants, etc...) ».

  • 7 CAC 860 269/0007.
  • 8 Archives Nationales – Ministère du Travail et des Affaires Sociales, cote DPM 216. projet d’instru (...)

18Puis Mauco reprend le raisonnement que nous lui connaissons sur les réfugiés : « C’est durant la même période que l’immigration imposée des réfugiés de toutes origines apporte des Russes, des Arméniens, des Assyriens, des Israélites, dont l’adaptation et l’assimilation furent particulièrement difficiles. L’immigration imposée des réfugiés –très différente de l’immigration volontaire des travailleurs– amène des éléments souvent diminués psychiquement par l’angoisse ou les persécutions. D’autre part, la plupart des réfugiés sont inaptes pour les travaux directement producteurs. Ils se groupent presque uniquement dans les villes surpeuplées et les professions urbaines où ils posent le problème de la concurrence et de l’influence étrangère sur les centres nerveux du pays7 ». Il fait donc approuver par le Haut Comité de la population un « projet de directive générale »8. Ce projet prévoit que la politique de l’immigration doit subordonner l’entrée des individus aux intérêts généraux de la nation sur le plan ethnique, sanitaire, démographique et géographique. La sélection devra tenir compte de critères d’abord ethniques : « Il conviendra de limiter les entrées des méditerranéens et des orientaux dont l’afflux a profondément modifié la structure humaine de la France depuis un demi-siècle ». Un ordre de « désirabilité » nationale ou ethnique est donc déterminé, en fonction duquel sera fixé une proportion idéale de chaque recrutement selon son origine.

19Les premiers dans l’ordre de « désirabilité » sont « les nordiques » qui comprennent Belges, Luxembourgeois, Hollandais, Suisses, Danois, Scandinaves, Finlandais, Irlandais, Anglais, Allemands et Canadiens. La proportion de nordiques souhaitée au sein de l’immigration totale est de 50 %. C’est surtout la main-d’œuvre allemande « encadrée » qui semble être recherchée. Les deuxièmes, d’après cette échelle de valeurs, sont « les méditerranéens », tant qu’ils viennent du Nord de chacun des États concernés : Espagnols des Asturies, de Léon, d’Aragon, de Galice, Basques, Navarrais, Catalans ; Italiens de Lombardie, Piémont, Vénétie, Ligurie, Emilie, Toscane ; Portugais de Béira dont la proportion souhaitée pourrait s’élever à 30 %. Les troisièmes sont « les slaves » : Polonais, Tchécoslovaques, Yougoslaves, pourraient représenter 20 % des introductions. Enfin, bons derniers, « tous les étrangers d’autres origines » dont l’introduction en France devra être strictement limitée aux seuls cas individuels présentant un intérêt exceptionnel ».

20Pour des raisons démographiques, l’arrivée de familles et d’éléments jeunes est souhaitée et, en conséquence, les hommes et les femmes sans enfant de plus de 50 et 45 ans sont considérés comme indésirables. Outre un contrôle sanitaire des arrivants, ce premier texte prévoit l’organisation d’une sélection par profession. Est recherché celui qui peut travailler dans l’agriculture, les mines ou le bâtiment. Le texte préconise aussi la protection des professions libérales ou du commerce. Afin d’éviter l’installation des étrangers dans les grandes villes, il est prévu un contrôle départemental des autorisations de séjour et de travail.

21Mais Alexandre Parodi et Adrien Tixier, respectivement ministres du Travail et de l’Intérieur du général de Gaulle, réagissent négativement au projet. Afin de pouvoir « se consacrer exclusivement aux tâches de surveillance et de police qui lui incombent », le texte combat le contrôle trop tatillon des étrangers, par exemple l’éventuelle obligation de la déclaration de domicile, réclamée par Mauco : « Cette règle, en effet, présente, du point de vue de la police, plus d’inconvénients que d’avantages, en ce sens qu’elle est une source de difficultés constantes qui énervent la répression. Elle donne, en outre, à l’étranger le sentiment qu’il est perpétuellement pourchassé ». Pour Adrien Tixier, l’obligation faite aux étrangers de renouveler périodiquement leur titre de séjour supplée, dans une large mesure, à celle de la déclaration du changement de domicile. La position du ministre est suivie par le gouvernement. A son initiative également, la nouvelle ordonnance –appliquée sur ce point jusqu’en juillet 1984– distingue carte de travail et carte de séjour. Adrien Tixier souhaite, tout d’abord, préserver l’autonomie d’appréciation de ses services et estime que le titre unique, qui existait avant-guerre, avait de nombreux inconvénients pratiques et en premier lieu celui de provoquer des retards dans la délivrance des titres de séjour des travailleurs, « en raison de la nécessité d’attendre le visa favorable de la Main-d’Œuvre ». Mais il considère surtout que les critères d’action des ministres de l’Intérieur et du Travail ne sont pas les mêmes : le premier ne doit utiliser pour délivrer ou refuser un titre que « les seuls critères de l’ordre public », et non ceux de la « situation de l’emploi », trop restrictifs et souvent employés en période de chômage par le ministère du Travail. « On voit ainsi fréquemment des étrangers qui séjournent en France depuis de longues années et qui appartiennent incontestablement à la catégorie des résidents telle qu’elle est définie dans le présent texte, munis de titres de séjour de durée précaire, parfois inférieure à un an, pour le seul motif que le chômage sévit dans leur profession et que le service de Main-d’Œuvre ne leur délivre, en conséquence, que des visas de très courte durée ». C’est donc avec le souci de garantir le séjour des étrangers-résidents que le ministère de l’Intérieur prône et obtient la séparation des titres. Le titre de séjour de l’étranger ne comportera pas d’affectation géographique à un département de résidence à l’inverse du titre de travail qui pourra, lui, comporter une affectation à un département ou à un secteur professionnel. Une politique de localisation de la nouvelle immigration à Paris ou ailleurs, qui était explicitement liée a un contrôle ethnique de l’origine de cette immigration, est dès lors impossible à mettre en œuvre.

22Au total, cette politique des flux d’immigration prend le contre-pied complet de l’orientation vichyssoise : protection spéciale pour le demandeur d’asile, et –contrairement aux options premières du général de Gaulle– absence de hiérarchie ethnique explicite en ce qui concerne l’immigration démo-économique. La règle générale et impersonnelle de la progressivité des titres de séjour de un, puis de trois, enfin de dix ans, s’applique à tout étranger quelle que soit l’origine nationale.

II. 1945-199.. : Les variations d’une politique de l’immigration : Paris ignoré

23En 1974, lorsque l’immigration sera stoppée, la France comptera 3,5 millions d’étrangers dont 700 000 Algériens et autant de Portugais. Ces chiffres laissent penser à tort que le principe égalitaire a produit une répartition équitable entre nationalités concurrentes.

24En réalité, les partisans d’une action volontariste de l’État – ils sont nombreux au sein de l’Administration – vont s’efforcer d’encourager la venue d’étrangers de pays voisins de la France. Car, si l’ordonnance empêche bien l’État de droit de refuser la délivrance de cartes de séjour et de travail en fonction de l’origine du demandeur, de distinguer entre un Turc et un Italien, elle n’en permet pas moins à l’État acteur de manifester des préférences d’installer des bureaux de l’Office national d’immigration plutôt à Milan qu’à Istanbul et donc de favoriser la venue de travailleurs de certaines nationalités plutôt que d’autres.

25Très vite cependant, l’immigration italienne, peu attirée par l’offre française, est concurrencée par une immigration que redoutait Mauco, l’immigration algérienne. Le 20 septembre 1947. l’attribution de la citoyenneté aux musulmans d’Algérie légalise leur liberté de circulation en métropole, déjà effective depuis 1946. La lourdeur et l’inefficacité du système d’introduction géré par l’ONI freinent l’arrivée des travailleurs des autres nationalités, au bénéfice des Algériens qui circulent librement. Entre 1949 et 1955, les flux d’entrée des travailleurs d’autres nationalités –160 000 individus– sont inférieurs au solde des entrées sur les sorties de travailleurs algériens : 180 000. Une grande partie de cette immigration nord-africaine s’installe dans Paris mais surtout dans la région parisienne : 300 000 Nord-Africains sont installés en territoire métropolitain en 1955. 33 %, soit 99 000, sont installés dans l’ancien département de la Seine.

26En 1956, les autorités françaises officialisent la procédure de régularisation qui permet aux entreprises d’embaucher sur place des travailleurs arrivés par leurs propres moyens. Juridiquement, l’immigré est toujours italien, espagnol, polonais ou portugais. Politiquement puis socialement, il devient l’Algérien. On favorise l’arrivée spontanée d’autres nationalités en leur donnant le même droit qu’aux Algériens pour freiner leur arrivée. Les autres nationalités sont jugées d’autant plus désirables que la guerre d’Algérie est entrée dans une phase plus active.

27En 1962, les accords d’Évian prévoiront encore, à la suite de garanties demandées avec insistance par les négociateurs français, la libre circulation entre la France et l’Algérie pour les ressortissants des deux pays ; et les responsables de la politique française de l’immigration chercheront alors à favoriser l’immigration portugaise, mais aussi tunisienne ou marocaine.

  • 9 Michelle Guillon, « Étrangers et Immigrés dans la population de la France » dans La citoyenneté, o (...)

28C’est donc sans véritable contrôle que s’est installé, jusqu’en 1974 dans l’agglomération de Paris, environ le tiers des étrangers de France. Selon Michelle Guillon9 cette immigration est, du point de vue de la composition nationale, relativement représentative de la moyenne française pour les Espagnols, les Marocains, les Tunisiens et les Algériens ; les Turcs et Italiens sont en revanche sous représentés, tandis que les Portugais –21 % en France en 1960 32 % en 1964 à Paris-ainsi que les « autres » nationalités sont surreprésentées. Cette surreprésentation des nationalités les moins présentes dans le reste de la France s’explique probablement par le statut particulier de Paris, ville-capitale attirant aussi une immigration spécifique : la quasi-totalité des cadres étrangers des sociétés multinationales ou des diplomates, l’immigration politique, ou la moitié des étudiants étrangers de France.

29En 1974, après la hausse des prix de l’énergie qui fait craindre une récession, la solution de l’immigration devient en elle-même un problème majeur : déjà problème social, depuis qu’après 1968 la France a découvert la misère des bidonvilles, particulièrement aux portes de Paris, elle devient un problème économique, en période de montée du chômage, puis bientôt un problème politique. L’immigration se transforme en enjeu pour les gouvernements et en thème majeur d’affrontements dans les débats nationaux. De 1974 à 1988, cinq politiques différentes vont se succéder pour répondre aux trois questions principalement posées : faut-il laisser entrer de nouveaux immigrés ? Faut-il garantir le séjour de ceux qui sont déjà en France en situation irrégulière ? Si oui, quelle politique d’intégration mener en leur direction ?

30Le 3 juillet 1974, le gouvernement, sur proposition du nouveau secrétaire d’État aux Travailleurs immigrés, André Postel-Vinay, décide la suspension provisoire de l’immigration de nouveaux travailleurs immigrés et de nouvelles familles. A. Postel-Vinay fonde sa décision sur une analyse très pessimiste de la crise. Il pense qu’elle est profonde et durable, qu’elle risque d’emporter non seulement les économies des pays en voie de développement mais également celle des pays développés. Il précise : « Je n’ignore pas le caractère inhumain de ces refoulements de la misère ; mais cette misère nous ne pouvons pas l’accueillir sans limites. Nous péririons sans la soulager ». En contrepartie de l’arrêt de l’immigration, il souhaite accélérer l’intégration des immigrés résidant déjà en France, grâce à une politique active de développement du logement social. Jugeant que les moyens mis à cet effet à sa disposition sont insuffisants, il décide de démissionner. Son successeur, Paul Dijoud, poursuit dans les deux directions – contrôle des flux et insertion – l’action de son prédécesseur. Mais cette action est fondée sur une autre logique, une logique d’incertitude. Incertitude quant à la durée de la crise que l’on prévoit peut-être courte. Incertitude sur le devenir des immigrés résidents que l’on ne souhaite pas toujours voir rester, surtout s’ils sont maghrébins. Les frontières restent donc fermées aux travailleurs étrangers, mais l’immigration familiale est rétablie dès le début de 1975 et l’on rouvre des négociations avec les pays d’origine. Le gouvernement met en œuvre une politique active sur le plan du logement en créant une taxe – le 0,1 % – ; tandis que, dans le domaine culturel, on développe l’enseignement des langues d’origine dans les écoles ou la pratique de l’Islam dans les entreprises, certes au nom du droit à la différence, mais aussi pour favoriser le retour éventuel de certaines communautés immigrées dans leurs pays de départ.

31En mars 1977, le retour des immigrés non européens devient, avec l’arrivée au secrétariat d’État de Lionel Stoleru, l’axe prioritaire de la politique du gouvernement. La crise est dorénavant perçue comme durable. L’opinion est de plus en plus sensible au problème de l’emploi. Le gouvernement considère que le retour des immigrés est un des moyens propres à faire diminuer le chômage. La stratégie adoptée vise à remplacer, dans des métiers manuels qu’il convient de revaloriser, des immigrés par des Français. Aussi pour encourager le départ des immigrés, on institue une aide au retour (10 000F) pour tous ceux d’entre eux qui, au chômage ou en France depuis plus de cinq ans, voudraient rentrer volontairement dans leur pays d’origine. L’accent est aussi mis sur les restrictions à l’entrée des familles ou des étudiants. Mais l’incitation aux départs volontaires échoue. Le gouvernement décide alors, en mars 1978, d’organiser le retour forcé de la majeure partie de l’immigration nord-africaine régulièrement installée en France. La cible principale est l’Algérie. L’objectif affiché est de 500.000 retours d’Algériens en cinq ans. Pour faire céder le gouvernement algérien on menace d’instaurer dans chaque département des quotas qui permettraient de refuser le renouvellement des autorisations de travail à des étrangers présents depuis longtemps en France. Avec ce projet paraissent triompher avec trente années de décalage les conceptions de G. Mauco. Mais il rencontre l’opposition traditionnelle des partis de gauche, des syndicats et des Églises. Celles de l’Administration, du RPR, du CDS, enfin du Conseil d’État –la Haute Juridiction mit en cause la violation par ce projet des valeurs républicaines–, moins courantes, sont décisives pour le faire échouer.

32L’arrivée au pouvoir de François Mitterrand, en 1981, marque une rupture très nette avec la politique menée précédemment. Les droits des résidents régulièrement installés sur le territoire national sont fortement renforcés : les pouvoirs d’expulsion du ministère de l’Intérieur sont restreints ; les autorisations préalables nécessaires jusqu’alors pour les mariages, le regroupement familial ou les créations d’associations sont supprimées. L’aide au retour est abrogée pour symboliser que le retour n’est plus désiré. Enfin, une régularisation des travailleurs immigrés arrivés en France avant le 1er janvier 1981 est organisée et touche 130 000 personnes.

33Mais très vite, dès 1982-1983, l’ensemble de ces mesures « libérales » se heurte à la montée des oppositions dans l’opinion publique. La crise économique s’aggrave, les restructurations industrielles se poursuivent et la gauche déçoit qui n’a pas su inverser la tendance. C’est le moment de l’émergence sur le devant de la scène politique d’un parti qui se structure autour du renvoi des immigrés non européens, le Front National. Dès après les élections municipales de 1983 perdues par la gauche, le gouvernement Mauroy revoit les mesures prises en 1981 dans une optique plus restrictive : l’accent est mis sur le contrôle des flux, l’immigration familiale est à nouveau contrôlée, la lutte contre le séjour et le travail irréguliers est renforcée, l’aide au retour est rétablie sous la forme d’une « aide à la réinsertion » dans le pays d’origine.

34Cependant la « marche des beurs » qui se termine à Paris fin 1983, est l’occasion de faire instaurer par la voie législative, en juillet 1984, le titre unique de 10 ans, valant comme autorisation de séjour et de travail à la fois, renouvelable automatiquement. Cette réforme garantit la stabilisation durable des étrangers régulièrement installés en France. Approuvée à l’unanimité au Parlement, elle symbolise le consensus des grands partis traditionnels, RPR, UDF, PS, PCF, dix ans après l’arrêt des flux migratoires de travailleurs.

35A compter de cette date toutes les politiques de l’immigration vont s’inscrire dans le même cadre : le séjour des réguliers est garanti définitivement et leur intégration devient une obligation ; l’aide au retour ne concerne plus que quelques volontaires ; enfin, l’arrêt de toute immigration de travailleurs non qualifiés est confirmé. Les changements de majorité gouvernementale en 1986, puis en 1988 et en 1993 ne portent plus que sur les modalités d’application de ces principes.

III. Les nouveaux enjeux de la politique française de l’immigration : Paris au centre

36On ne peut donc pas parler de politique des pouvoirs publics ciblée sur Paris ou sur la région parisienne entre 1945 et 1993. Mais la centralité de Paris et de la région parisienne lui fait jouer un rôle fondamental pour influencer, voire pour symboliser, les problèmes ou la réalité de la politique française de l’immigration dans deux domaines importants de la vie des immigrés : le droit au séjour et les conditions de logement.

371) Après l’arrivée de la gauche au pouvoir, une grande régularisation des étrangers en situation irrégulière se déroule à partir du mois d’août 1981 ; elle ne prend fin qu’en 1983. Mais elle a été précédée par une régularisation intervenue en 1979-80 dans le quartier du Sentier, qui visait des travailleurs turcs employés dans le secteur professionnel de la confection. Cette opération a été conduite selon une procédure qui sert de modèle à la grande régularisation de 1981 : le cabinet du ministre, la mission de lutte contre les trafics de main-d’œuvre ont coopéré avec la CFDT-Paris dont le rôle d’intermédiaire entre l’Administration et les associations d’immigrés, ou les immigrés pris individuellement, est encore décisif dans la mise en œuvre de la grande régularisation de 1981.

38Surtout, depuis juillet 1984, les règles du jeu de la politique de l’immigration, stables depuis lors, impliquent une surcharge de Paris et de la région parisienne. Ces règles n’interdisent en effet que l’immigration de travailleurs non qualifiés non ressortissants d’Etats de la communauté européenne. 100 à 120 000 entrants s’installent tous les ans légalement en France. Ils sont d’abord des ressortissants de la Communauté européenne, et des époux et épouses étrangers de ressortissants français, dont le droit à l’installation est relativement libre. Il s’agit ensuite des réfugiés politiques reconnus comme tels par l’Office français pour la Protection des Réfugiés et Apatrides (OFPRA), organisme chargé de la gestion des demandes d’asile par la loi de 1952 ou par la Commission des recours. Il s’agit enfin des membres de familles des travailleurs réguliers qui peuvent s’installer en France dès lors qu’ils respectent la procédure du regroupement familial, et de travailleurs qualifiés de toutes nationalités à qui la France fait appel dans les secteurs où, malgré le chômage, il est impossible de trouver une main-d’œuvre sur le marché national. L’installation de ces trois dernières catégories est contrôlée. Enfin, tous les ans, viennent séjourner provisoirement des étudiants étrangers. Entre les recensements de 1982 et de 1990 la population étrangère a baissé de 3,6 % en France ; elle a progressé dans la région parisienne de 2,8 %. 12,9 % de la population d’Ile-de-France est étrangère en 1990, contre 6,8 en 1962. La moyenne nationale est de 6,3 % en 1990.

39Car la spécificité d’une grande partie des nouveaux flux est de se situer, pour une large part, dans Paris et sa région. Une grande partie des sociétés à vocation internationale, qui recrutent pour leur activité des cadres supérieurs de nationalités étrangères, ont leur siège à Paris ou dans la région parisienne. 22 000 étudiants étrangers viennent en France pour étudier tous les ans ; la moitié sont domiciliés à Paris et dépendent de la préfecture de police de Paris. La moitié des demandeurs d’asile déposent leurs demandes à Paris ; ces demandes se sont élevées au plan national, en 1989, à 61 000 ; elles ont depuis chuté à 27 000. Cela s’explique par deux phénomènes : d’une part, la centralisation universitaire et la localisation dans la Région parisienne de l’OFPRA qui gère les demandes d’asile et contribue à y attirer les demandeurs. Mais si les domiciles déclarés des demandeurs d’asile sont situés à l’intérieur de Paris intra muros alors que leur domicile réel est situé dans les départements de la couronne, cela tient à la politique de rénovation des services de la préfecture de police de Paris. Celle-ci était réputée pour ses files d’attente qui débutaient au petit matin. Les étrangers convoqués s’installaient souvent dès trois heures du matin pour avoir la certitude d’être reçus au cours de la journée ; s’il manquait une pièce à leur dossier, ils étaient souvent obligés de revenir une ou plusieurs fois. Les responsables de la préfecture ont modernisé à la fois la gestion des stocks d’étrangers et celle des flux ; la modernisation de la gestion de stocks a été facilitée par l’instauration du titre unique de résident, avec la loi de juillet 1984. D’une validité de dix ans renouvelable de plein droit, sa gestion a été modernisée : la confection du dossier de renouvellement se fait par correspondance ; c’est seulement pour le retrait de son nouveau titre que l’étranger résident doit se rendre à la préfecture. Ce qui occupe et encombre les bureaux de l’administration, ce sont les renouvellements annuels (par exemple les étudiants, les stagiaires professionnels ou les résidents temporaires) ou pluriannuels (par exemple, des demandeurs d’asile en attente d’un statut). Des accords ont été passés avec des universités, des organismes de recherche ou des entreprises pour que le dépôt des demandes soit géré directement par ces établissements. Les personnes concernées n’ont ainsi qu’un seul contact avec la préfecture, au moment de la remise de leurs cartes. La préfecture de police de Paris a pu ainsi dégager des moyens pour la réception et le traitement des demandeurs d’asile. L’absence de queues attire ainsi tous les demandeurs de la couronne qui ne trouvent pas, dans la plupart des préfectures de leur véritable domicile, le même accueil.

402) Le second problème, qui mobilise depuis quelques années la plupart des acteurs de la politique d’intégration des immigrés, est celui du logement social et de la politique de la ville.

41Depuis 1945, s’était donc développée à Paris et dans sa région une immigration de plus en plus nombreuse, en majeure partie inorganisée, de faible niveau de qualification, et du reste affectée dans les usines aux tâches les moins qualifiées. Cette immigration se caractérisait dès 1945 par un fort accompagnement familial. Or, ces familles ne trouvent pas à se loger. Depuis la guerre, le patronat n’assurait plus, à quelques exceptions près, le logement de ses salariés. Quant à l’action publique pour le logement des immigrés, elle était alors presque inexistante. Dans un premier temps, les immigrés s’installèrent donc principalement dans l’ancien parc immobilier des centres villes, le plus souvent dans des logements insalubres dont certains pouvaient être acquis à bon marché et « squattérisés ». Au cours des années 60, les opérations de rénovation des centres villes rejetteront les occupants de ces habitations vers des zones périphériques, souvent d’anciennes zones agricoles non encore urbanisées, où ils vont souvent se regrouper par nationalités : le bidonville de Nanterre est peuplé de travailleurs maghrébins, ceux de Saint-Denis et de Champigny, de Portugais. Ils deviennent alors des mini-villes à la périphérie de Paris, des points de rencontre, d’accueil et de logement des nouveaux immigrants. En 1964, les premiers instruments d’une politique de résorption des bidonvilles furent mis en place : l’Etat se dotait de quelques moyens juridiques et financiers propres à reloger ces travailleurs, et éventuellement leurs familles, dans des foyers pour célibataires ou des cités de « transit » pour les familles.

42C’est cependant à partir de 1975, avec le 0,1 %, que l’on mobilise sérieusement les organismes de construction et de gestion de logements sociaux.

43Le moyen d’action prévu est donc la réservation de logements pour étrangers, dans des immeubles construits par des organismes HLM. Entre une politique de dispersion de la population immigrée et une politique de concentration, les pouvoirs publics choisissent très vite la dispersion qui implique, sinon l’idée d’un seuil de tolérance, du moins celle d’un seuil d’intégration : en contrepartie d’une contribution financière à des opérations immobilières effectuées par l’organisme, celui-ci s’engage à attribuer durablement à des immigrés un certain nombre de logements de son patrimoine. Environ 3 milliards de francs, dans les cinq premières années, sont consacrés à cet objectif. Mais au moment où l’État s’engage dans cette politique, l’état du parc HLM des années 60 est déjà dégradé ; les classes moyennes qui l’occupent le quittent : la progression rapide de leur revenu leur permet souvent de s’installer dans des habitations plus spacieuses et plus modernes. Les organismes HLM vont alors concentrer dans les mêmes immeubles, les mêmes cités ou quartiers, les familles immigrées qu’ils s’étaient engagés à disperser.

44De ce fait, même si le résultat produit –la concentration des immigrés– est inverse de celui qui était initialement recherché, entre 1975 et 1981 la condition des immigrés s’est améliorée : relativement à leur situation précédente, les logements libérés par des familles françaises, dans des zones éloignées des centres urbains, ont permis à de nombreuses familles étrangères d’améliorer le confort de leur habitat.

45Cette « amélioration » est parfaitement enregistrée par les informations fournies par l’INSEE à l’occasion du recensement de 1982. En région parisienne, où résident la majeure partie des immigrés, 43,3 % des ménages sont logés en HLM. L’INSEE relève que « le surpeuplement s’est légèrement résorbé pour les ménages étrangers (43 % en 1982 contre 48,5 % en 1975) ». L’INSEE note l’amélioration importante du confort, parallèle à une amélioration générale : les logements sans eau ont pratiquement disparu. Les WC intérieurs sont présents dans 76 % des logements (62,5 % en 1975) et les installations sanitaires dans 77 % (58,5 % en 1975 et 85,5 % dans les cas des Français).

46Au total, la situation de cette population immigrée relativement mieux logée, mais concentrée dans des cités HLM dégradées, va générer des explosions locales, qui vont mobiliser l’attention publique.

47Cette dégradation de la situation générale tout au long des années 80 tient beaucoup à des raisons macro-économiques ou démographiques : la « seconde génération » cherchait à s’installer et c’est alors que la diminution de la construction de logements sociaux s’est produite ; la réhabilitation de certains quartiers a eu parfois des effets imprévus : en cherchant à y faire revenir des Français des classes moyennes, on a provoqué le départ d’étrangers qui jusqu’à présent y résidaient, d’une commune réhabilitée à une autre commune en voie de réhabilitation ; enfin, les lois de décentralisation qui ont progressivement transféré aux maires de nombreux pouvoirs, vont leur permettre, par crainte des progrès du Front National ou du développement d’incidents sociaux, de freiner la construction des logements sociaux indispensables au logement des immigrés et de leurs enfants.

48Michelle Guillon montre qu’entre 1975 et 1990, il y a eu un renforcement de la concentration des étrangers dans certains secteurs de l’Ile-de-France et que l’écart entre les quartiers ayant une faible population étrangère et les quartiers ayant une forte population étrangère s’accroît.

Pourcentages d’étrangers dans la population totale : distribution statistique Ile-de-France 1975-1990

Pourcentages d’étrangers dans la population totale : distribution statistique Ile-de-France 1975-1990

Tableau issu de Michelle Guillon, Etrangers et immigrés en Ile-de-France, Thèse de Doctorat en Géographie, Université de Paris 1, 1992, p. 239.

49Ces phénomènes cumulés ont entraîné une dégradation des conditions de logement des immigrés dans la banlieue parisienne.

Premier indice : les fichiers de mal-logés

50Dans la banlieue parisienne, la proportion d’étrangers dans les fichiers des mal logés est deux fois plus importante que leur part dans la population de la région. Actuellement, à Paris et en Seine-Saint-Denis, la proportion d’étrangers dans le fichier départemental des personnes prioritaires pour leur logement est de l’ordre de 30 à 40 %. Sur 2 500 étrangers reçus, au cours de l’année 1986, dans une préfecture de la région parisienne, 32 seulement ont obtenu satisfaction. De nombreuses demandes de regroupement familial (20 à 30 %) effectuées par des étrangers, souvent en France depuis plus de 10 ans, ne peuvent aboutir.

Deuxième indice : la surpopulation

51Les familles immigrées se concentrent de plus en plus dans des logements sur occupés ou déménagent dans les logements vétustes d’autres communes qui en appellent ensuite à l’aide de l’Etat. Le foyer reste un pôle d’attraction très important du fait des tarifs pratiqués, de la pénurie de logements, des difficultés financières provoquées par le chômage, des modes de vie communautaire des résidents d’origine africaine par exemple, et parfois de l’irrégularité des séjours de certains membres de leur famille. Comme les pouvoirs publics ont plus que jamais le souci d’éviter des incidents, une surpopulation des foyers se développe. Elle est désormais admise par les statistiques officielles, même si elle est vraisemblablement minorée. Ainsi, dans la région parisienne, une étude faisait, pour l’année 1984, état de 70 000 résidents officiellement déclarés pour 62 000 places.

Troisième indice : les impayés

52Jusqu’à une période récente, les impayés étaient en nombre négligeable dans les familles étrangères alors qu’elles connaissaient, puisque principalement ouvrières, le poids de la crise économique. Les travailleurs immigrés, souvent dans l’incertitude quant à leurs droits, ne se permettaient aucun écart. En effet, la quittance de loyer était souvent une condition sine qua non de l’obtention ou du renouvellement des cartes de séjour. Depuis peu, chômage et problèmes de logement se mêlent : les impayés se multiplient dans des zones et des familles particulièrement touchées par la crise. Les comportements tendent à évoluer, même si le nombre d’impayés par les ménages étrangers reste moins élevé que pour les ménages français.

Quatrième indice : le retour de l’habitat insalubre

53Enfin, de plus en plus d’immigrés logent dans des hôtels meublés, dans des logements anciens en voie de démolition ou de réhabilitation et sans possibilité d’être relogés. À Paris-11e, 24 % des hôtels meublés sont en péril, 30 % à Paris-18e.

54La sur occupation des logements sociaux et l’installation de populations immigrées dans des zones dégradées ou insalubres sont les conséquences de cette absence d’action nationale. Alors que les conditions de logement des familles s’étaient améliorées entre 1975 et 1982, elles semblent s’être, depuis, dégradées.

55Pour répondre à l’aggravation de ces problèmes de flux ou d’intégration, l’État choisit de plus en plus de transférer au plan européen ou au plan local le contrôle des flux, et au seul plan local la gestion de l’intégration : cela ne va pas sans risques d’accroissement des inégalités entre communes et d’aggravation des problèmes là où ils se posent déjà avec le plus d’acuité.

Notes

1 Sur l’analyse de cette histoire voir Patrick Weil, La France et ses étrangers, l’aventure d’une politique de l’immigration, 1938-1991, Calmann-Lévy, Paris, 1991.

2 Paris. Armand Colin.

3 Conférence Permanente des Hautes Études Internationales, Xe session Paris, 28 juin 37 juillet 1937, texte de la mission française, n° 3, portant sur l’Assimilation des Étrangers en France. Institut International de Coopération Intellectuelle, édité par la Société des nations, 2 rue Montpensier 75001 Paris ; avril 1937, 115 p.

4 Archives Nationales 2W/66. Je remercie Mme Bonazzi et M. Favier de m’avoir donné accès à ce témoignage. Il contredit la version que donne M. Mauco de son action durant cette période. Cf Vécu, Paris, Ed. Emile-Paul. 1982. p. 104-105.

5 Archives nationales CAC 770 623/68.

6 Le débat économistes-démographes est fort bien décrit et analysé par G. Tapinos, « L’immigration étrangère en France », INED, Cahier n° 71, Presses universitaires de France.

7 CAC 860 269/0007.

8 Archives Nationales – Ministère du Travail et des Affaires Sociales, cote DPM 216. projet d’instruction en date du 6 juin 1945. Les instructions complémentaires destinées au Ministère de la Justice en date du 18 juillet 1945. Le statut de ces textes n’est pas défini.

9 Michelle Guillon, « Étrangers et Immigrés dans la population de la France » dans La citoyenneté, ouvrage coordonné par Catherine Wihtol de Wenden, Paris Edilig, Fondation Diderot, p. 48.

Table des illustrations

Titre Pourcentages d’étrangers dans la population totale : distribution statistique Ile-de-France 1975-1990
Légende Tableau issu de Michelle Guillon, Etrangers et immigrés en Ile-de-France, Thèse de Doctorat en Géographie, Université de Paris 1, 1992, p. 239.
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Auteur

© Éditions de la Sorbonne, 1995

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