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Droit et société en France et en Grande-Bretagne (XIIe-XXe siècles)

 | 
Philippe Chassaigne
, 
Jean-Philippe Genet

La police en France à l’époque moderne : au coeur des relations entre les pratiques et le droit, la société et le pouvoir politique

Nicole Dyonet

Texte intégral

1De la fin du Moyen Âge à la période moderne, le sens du mot police reste longtemps très large. Le terme désigne à la fois le droit de police, la législation en matière de police, les autorités de police. La période moderne ne retranche rien, mais la problématique se précise. Pour peu qu’on lui prête attention, la question de la police sous l’Ancien Régime se présente, en effet, toujours sous deux aspects. Un aspect politique : qui a le droit de police, qui peut légiférer, qui peut légitimement commander des actions de police ? Un aspect social : comment le corps social peut-il être façonné par des mesures de police, jusqu’à quel point accepte-t-il de l’être ? La séquence 1680-1710 paraît particulièrement favorable pour une observation des relations que l’existence de la police fait naître entre le Droit et les pratiques, entre le pouvoir politique et la société. D’une part, les trois décennies, charnière entre les XVIIe et XVIIIe siècles, correspondent à la période de l’élaboration et de la publication des deux premiers volumes du Traité de la police, première somme consacrée à la police moderne, et qui répond avec fermeté à la question politique : la source du règlement de police est subordonnée à la source de la loi. D’autre part, elles situent l’historien à un moment où il peut avoir une vue, vers l’amont, de la combinaison des éléments nouveaux avec d’autres plus anciens, hérités parfois d’un passé lointain et, vers l’aval, de l’explicitation du principe du droit de police et de sa confirmation dans les institutions. Dans la première modernité, la police est à la fois une réalité et un enjeu politique. Ensuite s’établissent des relations de droit plus étroites entre le souverain et les sujets.

La police comme réalité et enjeu politique dans la première modernité

2L’histoire de la police jusque vers 1650 appartient à deux registres distincts : la théorie du gouvernement du royaume, dans laquelle la police est un enjeu politique ; la vie concrète des seigneuries et des villes, où la police répond à des réalités parfois très anciennes. Chronologie et échelle spatiale ne sont donc pas les mêmes dans les deux cas. Si l’on s’en tient au corpus des ordonnances de police, tel qu’a pu le constituer Nicolas Delamare, on constate qu’à la faveur de l’émiettement du pouvoir politique au Moyen Âge, seigneuries et villes avaient depuis longtemps pris des décisions et créé des situations de fait dont les caractéristiques restent pratiquement inchangées jusqu’à la fin de la période moderne. Les preuves de l’ancienneté de l’existence des dispositions de police ne manquent pas. Ce sont les innombrables ordonnances que connaissent bien les médiévistes, et toutes ces personnes dont ils nous disent qu’elles ont des missions de police parce qu’elles ont droit de justice. Le tout est particulièrement bien repéré pour les deux derniers siècles du Moyen Âge.

3La lecture des textes, l’observation des acteurs historiques permettent donc de mettre en évidence le lien ancien entre police et justice, le caractère juridico-politique de l’idée de police, ainsi que le domaine concret et particulier où s’exercent les activités de police. Dans une société où comptent surtout les relations de personne à personne, on ne s’étonne pas de trouver la preuve de ce lien moins dans la législation que dans les pouvoirs dont jouissent certains individus. Toute personne qui, aux XIVe et XVe siècles, se trouve investie d’une autorité publique, dispose d’un droit de police. Cette situation est particulièrement nette dans les seigneuries du Moyen Âge. Le seigneur se montre très jaloux de son droit de justice. Il s’appuie généralement sur les ordonnances de décembre 1254, mars 1302, juillet 1338 et avril 1408, interdisant expressément aux baillis et sénéchaux d’intervenir sur ses terres pour y connaître d’affaires judiciaires, sauf s’il s’agit de cas royaux. Restriction qu’il ne souffre plus lorsqu’il s’agit de la police, car il prétend que les matières de police n’ont jamais été considérées comme cas royal. Si bien que dans les seigneuries, le pouvoir de police est seulement lié au pouvoir de justice et considéré comme relevant exclusivement du seigneur.

  • 1 A. Rigaudière, « Les ordonnances de police en France à la fin du Moyen Âge », dans Polizei im Europ (...)
  • 2 Cf. N. Delamare, Traité de la police, t. IV : Lettres patentes du 1er mars 1388 ; ibid., ordonnance (...)
  • 3 En 1468, les cordonniers de Tours, voulant maintenir leur métier « en bon ordre et police », demand (...)

4L’analyse sémantique des ordonnances faite par les historiens médiévistes explicite par ailleurs les catégories juridico-politiques qui appartiennent à la compréhension de l’idée de police1. Elle note l’association des mots « police » et « gouvernement » et l’association des mots « police » et « ordre ». On trouve la première association entre police et gouvernement dans les textes d’origine royale, ainsi que dans les textes de source communale et aussi dans ceux venus des corps de métiers2. Dans tous les cas, l’association suppose, chez ceux qui détiennent le droit de police l’obligation de créer, la mission de maintenir le bon ordre. Le couple de la police et de l’ordre est souvent présent dans les textes de source royale : mais c’est dans la production des règlements des villes ou des métiers que s’exprime le plus vigoureusement le lien. Les exemples montrent qu’on le trouve aussi bien dans les actes royaux confirmant les chartes de franchise des villes du XVe siècle que dans les actes des corps de métiers demandant au roi confirmation de leurs statuts3. Les deux couples ont pour fondement commun ce qui s’appelle tantôt la paix et la tranquillité publique, tantôt le bien commun, ou l’utilité de la chose publique.

5Le contenu des ordonnances donne aussi une idée assez précise du domaine pratique qui relève de la police. Il s’agit de soumettre à une réglementation l’ensemble des individus, des activités et des biens. Ces dispositions ont pour effet de qualifier certains des espaces habités, d’organiser l’occupation du temps de ces collectivités, de régler la production, la distribution, la consommation des biens par les particuliers, etc. En bref, d’introduire des contraintes collectives dans la vie des individus. Ainsi les mesures économiques prises par le roi, les seigneurs et les villes délimitent inévitablement leur aire d’application et par là fixent constamment un au-dedans et un au-dehors qui contribuent à l’intériorisation de la notion de limites politico-administratives. On sait que, grâce au pouvoir de police, le roi, les seigneurs, les maîtres des villes règlent le temps de travail et le temps de loisir ; le temps des échanges. Ils entrent parfois dans le menu détail, comme l’a montré Jacques Le Goff qui cite la réponse favorable de Philippe VI à la requête que lui avaient adressée, en 1335, le maire et les échevins d’Amiens. Le souverain prend acte de leur demande, afin qu’ils

  • 4 J. Le Goff, « Le temps du travail dans la crise du XIVe siècle : du temps médiéval au temps moderne (...)

« peussent faire une ordonnance quand les ouvriers en ladicte ville et banlieue d’icelle chascun iraient jour ouvrable à leurs ouvrages au matin, quand ils deveraient aler mengier et quand ils deveraient repairier à leurs ouvrages après mengier ; et aussi au soir, quand ils deveraient laissier oevre pour la journée, et que par ladite ordenance que ils feraient, ils pussent sonner une cloche que ils ont fait pendre au beffroi de la dicte ville »4.

  • 5 A. Rigaudière, op. cit., p. 145.

Les historiens médiévistes ne manquent pas d’exemples pour montrer comment les mêmes règlent les activités de production, de distribution et de consommation5.

6Ce contrôle de la vie matérielle par des dispositions de police se prolonge sur les mêmes bases bien au-delà du Moyen Âge. La gigantesque entreprise de Nicolas Delamare, à la fin du XVIIe siècle, en est la preuve la plus manifeste. Si, à une date bien tardive, l’auteur juge nécessaire de faire des recherches archivistiques remontant presque toujours au Moyen Âge, c’est qu’il trouve dans ces siècles reculés les textes fondateurs de l’ensemble que forme la police à la fin du XVIIe siècle :

  • 6 Traité de la police, Préface.

« Chaque chose ainsi considérée dès sa naissance nous y paraît dans sa pureté. L’on y découvre avec beaucoup de certitude sa véritable nature, les raisons et les motifs qui lui ont donné lieu et conséquemment l’estime et l’usage que l’on doit en faire »6.

Aucun des thèmes que l’auteur ordonne en onze catégories ne manque aux siècles précédents. Par contre, la conception centrale du pouvoir de police est objet de réflexion chez Delamare, qui laisse bien voir ce qu’a été l’enjeu politique de la police à l’époque moderne.

  • 7 A. Rigaudière, op. cit. L’auteur traité longuement des enjeux du pouvoir édictal.
  • 8 République, 1.10.
  • 9 Traité des seigneuries, chapitre IX, 1608.
  • 10 De la souveraineté, IV, 15.

7La théorie de la souveraineté telle quelle se développe à partir du XVIe siècle a placé au cœur du débat le pouvoir de faire des règlements. Qui dispose de l’autorité légitime pour faire des ordonnances de police qui, par nature, participent de la loi ? La question n’est pas nouvelle7, mais elle se trouve résolue avec netteté par les jurisconsultes des XVIe et XVIIe siècles, engagés dans une entreprise de justification du régime en train de se construire. Du XVIe au début du siècle suivant ils contribuent à faire mûrir la réflexion sur la souveraineté donc celle sur la loi. Jean Bodin abolit la distinction entre lois générales et lois particulières : « La première marque du prince souverain, c’est la puissance de donner la loi à tous en général et à chacun en particulier »8. Sur quoi renchérit Charles Loyseau quelques décennies après : « Faire loi comprend tous les autres cas de souveraineté »9. De la liaison entre loi et souveraineté découle l’idée que la loi ne peut avoir qu’une source, la volonté souveraine qui centralise et qui unifie. C’est la trop fameuse formule « Un roi, une foi, une loi » de Guillaume Postel (1520-1581), reprise par Michel de l’Hospital (1503-1573) et au XVIIe siècle par Cardin Le Bret (1588-1655) : « La souveraineté consiste à réduire le tout sous un même être »10. Résultats : les grandes ordonnances du début du règne de Louis XIV et les projets de codification. Mises en route à l’instigation de Colbert, les commissions de réforme qui aboutissent aux grandes ordonnances de 1667 et 1670 témoignent à la fois de l’aboutissement pratique de ces théories et des limites de fait imposées à ces ambitions. On sait que l’unification des lois ne se fait pas plus sous le règne de Louis XIV que sous celui de ses successeurs, mais seulement celle des procédures.

8La question des règlements de police se pose autrement. Les règlements de police ne sont pas davantage uniformisés, mais Delamare écrit qu’ils ne peuvent pas l’être, et que la source de leur légitimité les unifie. Adoptant sans discussion la distinction entre droit public et droit privé (qu’essaient de préciser à la même époque les jurisconsultes tels que Domat et Fleury), Delamare range les règlements de police dans les actes relevant du droit public et affirme ainsi que ces actes sont, dans leur principe, l’expression de la volonté du gouvernant qui ne peut être que le roi. Entre les lois, écrit-il,

  • 11 Traité de la police, Préface.

« Il y en a qui ont pour objet le bien général et commun de la société et il y en a d’autres qui ne concernent que les intérêts des particuliers. Une distinction si naturelle a formé dans la suite des temps, ce que nous appelons le droit public et le droit privé »11.

Or la police est « une portion importante de notre droit public » et,

  • 12 Ibid.

« Comme cette portion importante de notre droit public consiste beaucoup plus en gouvernement qu’en juridiction contentieuse il est de sa nature de se proportionner toujours aux circonstances du temps »12.

Il en résulte que les règlements participent de la loi, mais sont toujours particuliers dans leur motivation et leur application ; qu’existe une distinction plus rigoureuse que dans le passé entre le pouvoir de faire des règlements et le droit de justice exercé par les cours.

9Le pouvoir de faire des règlements est distribué selon la pyramide des cours de justice, plus hiérarchiquement et plus strictement dessinée, et les instances habilitées à l’exercer sont plus étroitement subordonnées à la puissance souveraine au nom même de la nature de la police. Delamare, se faisant encore l’interprète des souverainistes Bacquet et Loyseau, rappelle que les éminents jurisconsultes ont affirmé :

  • 13 Traité de la police, . Livre I, Titre VI.

« Il faut distinguer dans la police le droit de faire des règlements d’avec l’exécution et la connaissance des contraventions. Qu’il n’appartient qu’au roi ou à ses parlements, de faire des règlements qui concernent la police générale et universelle du royaume, que par cette subordination à cet ordre général, il n’appartient aussi qu’au bailli, ou sénéchal premier juge ordinaire de chaque province, de faire des règlements qui concernent toute la province, et au juge principal de chaque ville, soit royal ou autre, d’en faire pour la police qui doit être observé en particulier dans sa ville et ses faubourgs : bien entendu que les règlements du magistrat de la province ou celui de la ville particulière, ne contiendrait rien de contraire au règlement général et universel du roi et du Parlement »13.

  • 14 Traité de la police, Livre I, Titre VI.

10La prise de position théorique du début du XVIIe siècle est confortée, sous le règne de Louis XIV, par des modifications institutionnelles effectives. Pour consolider la puissance du sommet de la pyramide, les cours souveraines contrôlent plus étroitement l’exercice du droit de faire des règlements. Les commissaires sont chargés de traduire plus directement encore la volonté royale en matière de police. Ce qui conduit à l’idée de l’indivisibilité du droit de police. La formule de Delamare est sans ambiguïté : « La police ne se peut point partager »14. L’application la plus connue de ce principe est la création de la lieutenance générale de police à Paris (1667 et 1674). Le titulaire en est un commissaire directement choisi par le roi et révocable par lui. Ses missions ne cesseront pas de s’élargir dans les décennies qui suivent cette création.

11La seconde application est d’imposer le modèle aux grandes villes de province (1699). Là encore, le Traité est très explicite :

  • 15 Traité de la police, Préface.

« Comme la police de Paris a toujours été donnée pour modèle à toutes les autres villes du royaume et que les ordonnances de nos rois les obligent de s’y conformer autant qu’il leur est possible, elle est décrite ici en particulier dans toute son étendue »15.

Rappelons toutefois que pour des raisons sans doute pratiques, où les nécessités financières pèsent le plus lourd, les villes provinciales ne connaissent pas au XVIIIe siècle le régime du commissaire nommé et révocable par le roi, mais celui, plus classique, de l’officier. C’est par d’autres moyens, comme on le verra, que l’autorité royale s’exerce sur les polices urbaines au XVIIIe siècle.

12À la fin du XVIIe siècle, les fonctions de la police, fort anciennes pour la plupart, n’ont donc pas changé. Aussi les règlements de police peuvent-ils être classés par matière, mais non uniformisés. C’est ce que l’on observe dans le Traité de la police. Delamare pense pouvoir enfermer dans trois groupes de catégories les textes réglementaires rassemblés dans le Traité. Les cinq premières catégories (la religion, les mœurs, la santé, les vivres, la sûreté) conditionnent l’ensemble de la vie sociale ; les quatre suivantes, tout ce qui concerne le travail (la voirie, les sciences et les arts libéraux, les arts mécaniques et les manufactures) ; les trois dernières s’appliquent à des fractions particulières de la population (les serviteurs, les manouvriers, les pauvres). Mais les règlements de police ne peuvent pas être uniformisés, explique Delamare, parce que les actes réglementaires qui les fondent ont été pris à des dates différentes et pour des motifs et des raisons historiquement variables et dépendants des circonstances. Les « empereurs et rois », par exemple, ont, à la différence de ce qui existait auparavant, jugé nécessaire de développer une police des pauvres. Mais la dimension politique de la police, puisque la police est une partie du droit public, autorise désormais la conclusion, tirée précisément par Delamare, que c’est la source des règlements qui les unifie. Ainsi, le lien du Droit et du politique est devenu dans le Traité de la police, au tournant du siècle, une relation plus étroite entre le souverain et les sujets. À partir de 1760, cette situation est de moins en moins théorique. Plusieurs aspects de l’exercice du pouvoir de police en manifestent la réalité concrète.

Les traits d’une réalité concrète au XVIIIe siècle

13La concentration de toute la justice entre les mains du souverain n’allant pas sans délégation, l’exclusivité du pouvoir de police ne se traduit pas au XVIIIe siècle par la disparition de l’activité des cours en la matière. Par contre, leur subordination est rendue sensible à partir des années soixante de deux façons : le contrôle du souverain sur la réglementation et, à l’initiative du pouvoir royal, la réforme ou la création de charges d’un personnel d’exécution. La réglementation reste localement l’affaire des cours seigneuriales, municipales ou royales. Ces cours sont toujours habilitées à faire des règlements et agissent selon trois types de motifs.

  1. Proprio motu (de leur propre mouvement). C’est généralement le cas pour toutes les décisions dictées par l’urgence.
  2. Sur requête, venue des corps de métiers, des habitants d’un quartier ou d’une communauté rurale.
  3. Sur ordre. Le roi intime l’ordre sous forme de mandement adressé à ses agents, de prendre rapidement une mesure qu’imposent urgence et nécessité.
  • 16 P. Payen, Les arrêts de règlement du Parlement de Paris au XVIIF siècle. Dimension et doctrine. Par (...)

Quel que soit le moteur initial de l’action des cours, leurs textes sont soumis à un contrôle plus étroit de la part des cours souveraines et tout particulièrement du procureur général de chaque parlement. La correspondance de Joly de Fleury, contrôleur général du Parlement de Paris, la cour souveraine des cours souveraines, en fournit une preuve éclatante. En relation avec tous les procureurs des cours subalternes de son ressort, il répond inlassablement à toutes les consultations et reçoit aussi les doléances de tous ceux qui jugent que les cours ont outrepassé leurs droits. À la suite de quoi, il tranche en donnant les raisons juridiques de ses conseils ou de sa décision16.

  • 17 A. Zink, « Le statut des statuts. Les pouvoirs de police de la communauté et de la juridiction. Adm (...)

14Ce contrôle est bien accepté et parfois même recherché, et pas seulement dans le ressort du Parlement de Paris, comme le montre l’exemple des communautés landaises. Ces communautés, fortement structurées sur la base de l’intérêt bien compris des exploitants les mieux dotés, se donnent à elles-mêmes des statuts qui pourraient être, mais ne sont pas, des règlements de police, parce que les jurats, qui forment une petite municipalité à la tête de chaque village, n’ont pas droit de police et aussi parce que ces textes traduisent les préoccupations économiques et sociales majeures des habitants plutôt que des questions générales d’ordre public. Ce sont : l’usage des pinèdes, l’exploitation des bois de chênes, des « devantiaux » (c’est-à-dire la partie des bois communs qui se trouve en face des habitations), l’introduction des porcs dans le bois commun, le règlement des « barthes » (c’est-à-dire les parties naturellement inondables), etc. Les cours seigneuriales et, éventuellement, la sénéchaussée, sont traditionnellement habilitées à homologuer ces statuts et à leur donner ainsi les caractères de règlements de police et, pourtant, c’est au Parlement de Bordeaux que les communautés s’adressent de préférence, dans la seconde moitié du XVIIIe siècle. De son côté, le Parlement, après examen et vérification de la conformité avec la police générale, approuve presque toujours. L’intendant, commissaire du roi doté de pouvoir de police, ne se présente pas dans ce cas en concurrent du Parlement, car telle est la procédure normale de l’homologation de textes réglementaires par une cour souveraine de justice. D’ailleurs cette auto-administration pacifique des communautés non seulement ne contrarie pas les lois du roi, mais elle sauvegarde la paix publique là où la monarchie n’a pas les moyens de l’assurer17. Il est certain que par ces démarches, les communautés se trouvent plus que par le passé juridiquement plus proches de la première cour royale de la région.

15Ce rapport plus direct entre les habitants et l’autorité juridique la plus qualifiée se vérifie aussi pour la publicité des ordonnances de police, condition minimale de leur application. L’obligation de la publicité des ordonnances est une règle ancienne. Depuis la fin du Moyen Âge, elle doit se faire oralement (par criée) ou par écrit (l’affichage). Toutefois, au XVIe siècle, c’était encore une conquête à faire. Le 4 février 1567, un règlement général arrêté au Conseil du roi et faisant partie des lettres patentes du 25 février de la même année porte que :

  • 18 Cité par Delamare, Traité de la police, édition dAmsterdam, 1729,1.1, p. 247.

« Pour contenir par la crainte le menu peuple, les petits officiers, les Regratiers, les Monopoleurs et les autres qui troublent la direction de la police, S.M. ordonne qu’en chacuns marchés ou places publiques des villes il y aura un poteau où serait attaché un tableau contenant les principaux articles des ordonnances de police ; et au même lieu un pilory, une potence, ou une estrapade, pour punir ceux qui auront fait quelque faute notable »18.

  • 19 J.L. Laffont, « La production réglementaire des Capitouls de Toulouse sous l’Ancien Régime », Bibli (...)

16Au XVIIIe siècle, on peut trouver des preuves de la diffusion effective et croissante des ordonnances. Laissons le cas parisien de côté, toujours suspect d’être particulier, pour examiner une situation provinciale. À Toulouse, ville méridionale qui ne connaît pas de transformations aussi spectaculaires que Bordeaux à la même époque, le progrès de la promulgation et de la diffusion des ordonnances de police est bien attesté. Jean-Louis Laffont montre qu’elle a bénéficié de la technique de l’imprimerie et du progrès relatif de l’alphabétisation. Pour la décennie 1690-1699, l’auteur a retrouvé 46 ordonnances, ce qui, compte tenu des mauvaises conditions de conservation des archives municipales, ne représente qu’un chiffre minimum. Pour la décennie 1780-1790, il en compte 214. On constate la forte augmentation du volume des textes réglementaires dont on sait par ailleurs qu’ils sont assez exactement diffusés, même si la précision des chiffres ne doit pas faire illusion. Plus probant encore est le décompte des tirages. Ils ne cessent d’augmenter à partir de 1759 avec, comme base, un chiffre plancher de 200 exemplaires. Dans les années soixante-dix, les Capitouls n’hésitent pas à faire effectuer des tirages à 500 exemplaires, parfois plus : 3 000 (chiffre record) en 1771 ou 2 150 en 1782, concernant les femmes de 19 mauvaise vie19.

  • 20 Archives municipales de Bordeaux, FF 66, article 5 de l’édit de création.

17Reste la question de l’exécution, longtemps point faible des décisions de police. Des nouveautés en la matière sont introduites sur initiative royale, et elle est mieux garantie grâce à un personnel plus exactement territorialisé que par le passé. Ainsi, dans les villes, on assiste à des créations ou à des réformes. Elles affectent le personnel aux fonctions civiles ou en armes. Et, tout d’abord, les commissaires et les inspecteurs. À Paris, les anciens commissaires examinateurs, désormais sous la seule autorité du lieutenant général de police, sont environ une quarantaine vers 1700 et leur nombre est officiellement porté à 48 en 1738. En 1708, leur activité se dédouble, en quelque sorte, lorsqu’ils sont flanqués de 40 inspecteurs, plus hommes de terrain encore qu’eux mêmes. À Bordeaux, le modèle parisien qui, comme le rappelle Delamare après bien d’autres, doit s’imposer dans toutes les villes du royaume, est suivi tardivement, sur les instances de l’intendant. L’initiative revient à Tourny, le père, en 1747 et la chose ne se réalise que douze ans plus tard, en 1759, sous Tourny, le fils. Pas d’inspecteurs il est vrai, mais la création de douze commissaires de police. La fonction n’était pas véritablement nouvelle mais, tombée en désuétude, elle n’avait plus, semble-t-il, d’existence que sur le papier. Désormais, il y a bien douze hommes dont la présence sur le terrain est effectivement attestée. Ces transformations, on le voit, se font au prix de compromis, selon l’usage ordinaire de l’Ancien régime, lorsqu’il est question de personnel administratif. Les commissaires parisiens, comme les inspecteurs, sont toujours des officiers, et les commissaires bordelais sont dépendants des jurats qui les nomment (à titre gratuit et sans aucun frais, ce qui signifie que leur seule rémunération est fournie par la taxation des verbaux20) et qui les destituent à l’occasion.

  • 21 M. Chassaigne, La Lieutenance générale de police de Paris, lre édition, 1906 (réimpression Slatkine (...)
  • 22 C. Lafon, La Police municipale à Bordeaux au xviiie siècle : les commissaires de police, le guet à (...)
  • 23 N. Dyonet, « Les officiers de maréchaussée et les justices seigneuriales, municipales et royales au (...)
  • 24 N. Dyonet, « La maréchaussée et la population mobile dans l’Orléanais au xviiie siècle », dans M.C. (...)

18Les exécutants armés sont également réorganisés. À Paris la réforme de Colbert, en 1666, avait commencé à affaiblir le rôle du guet traditionnel. La création, à cette date, d’une compagnie d’ordonnance dont le commandement échappe au chevalier du guet est à l’origine de la Garde de Paris qui, sous le règne de Louis XVI, forme une véritable armée de l’ordre forte d’un millier d’hommes21. À Bordeaux, l’ancien guet est doublé, en 1759, d’un guet à cheval, qui compte vers la fin du XVIIIe siècle environ 80 hommes22. Hors des villes, la réforme de la maréchaussée, à l’initiative de la Régence en 1720, fait de cette institution mixte, civile et militaire, l’instrument le mieux adapté aux actions de prévention ou de répression des désordres des campagnes. Ses forces réelles peuvent aujourd’hui paraître dérisoires (3 000 hommes lorsqu’elle est au maximum de ses effectifs) mais, double innovation, elle s’est renforcée et ses fonctions de police, après 1760, l’emportent de beaucoup sur ses fonctions judiciaires, très étroitement contrôlées par les présidiaux (Déclaration du 6 février 1731)23. Les intendants ont sur elle pouvoir de commandement pour tout ce qui ne relève pas de la discipline militaire. Ils l’utilisent comme une force d’exécution à l’échelle de la généralité. La monarchie s’en sert chaque fois qu’elle a à faire exécuter des dispositions de police générale prises par le Conseil du roi. L’exemple le plus caractéristique est celui de 1764, concernant les errants et gens sans aveu. La création des dépôts de mendicité va donner aux populations, dans les années soixante-dix, le spectacle de longs convois de misérables escortés par les archers de maréchaussée en direction d’un certain nombre de villes24.

19La territorialisation, plus effective qu’autrefois, donne à tout ce personnel une plus grande visibilité auprès de la population et une meilleure efficacité dans l’action. La tendance est générale et concerne aussi bien les villes que les campagnes. À Paris, les commissaires sont tenus de résider dans les quartiers qui leur sont attribués. La décision n’est pas nouvelle, mais elle est plus exactement observée au XVIIIe siècle, comme l’atteste l’Almanach royal de l’époque. À l’occasion d’un remodelage administratif général, les quartiers sont redécoupés, et leur nombre est porté à vingt, à partir de 1702. Le domicile des commissaires ne passe pas inaperçu : il se signale à la porte par les nombreuses affiches portant le texte des ordonnances ; il est le lieu où les habitants vont déposer leurs plaintes, faire éventuellement leurs dénonciations et à l’occasion livrer des renseignements. À Bordeaux, les douze commissaires sont rattachés à douze nouveaux quartiers dont la délimitation doit être assurée par les jurats, après 1759. Ils incluent les traditionnelles dizaines qui ne disparaissent pas mais jouent un rôle mineur. En 1771, les jurats modifient notablement le découpage de 1759 en étendant la surface d’une partie des douze départements de police vers la périphérie de la ville, en direction des faubourgs et de la banlieue. Intra muros, on a réduit, sans la faire totalement disparaître, l’autonomie de l’enclave de la cathédrale Saint-André et de quelques terres environnantes laissées au Chapitre. Hors des villes, la territorialisation de la Maréchaussée est un fait acquis à partir de 1760. Une compagnie par généralité, un chef-lieu judiciaire où habite le prévôt souvent secondé par un lieutenant, des résidences assignées dans des petites villes administratives pour les autres lieutenants. Les cavaliers sont fixés dans des bourgs, par petits groupes de deux à trois : les brigades. Ils sont contraints à faire des tournées régulières sur des itinéraires bien précis et contrôlés par les notables locaux. À chaque degré hiérarchique correspond ainsi une aire particulière.

20Les dispositions des réformes du XVIIIe siècle devenues une réalité avec laquelle il faut compter à partir des années soixante, ne portent donc pas sur le fond mais sur l’organisation des lieutenances de police, la répartition des commissaires et des inspecteurs, la réforme du guet et de la maréchaussée, etc., et par conséquent aussi sur des détails matériels. Au XVIIIe siècle, et relativement aux périodes précédentes, les villes, et tout particulièrement Paris, sont nettement mieux et les campagnes moins mal contrôlées.

21Au cours de la période moderne, l’extension de la police à tous les domaines de la vie sociale a été justifiée par le bien commun ou la tranquillité publique ou par l’utilité de la chose publique. La particularité française repose dans l’étroite relation, resserrée à chaque étape de la centralisation du pouvoir politique, entre la police, le droit, et la souveraineté. À la fin du XVIIe siècle, la situation est assez mûre pour qu’un simple commissaire, homme d’expérience, ambitionne de « donner au public » une somme théorique dans laquelle, selon lui, l’ensemble des règlements de police concernant toutes les situations de la vie sociale sont classés et commentés. Le principe de l’indivisibilité du droit de police fonde en droit cette codification.

22Au dernier siècle de l’Ancien régime, bon nombre de ces dispositions sont rendues effectives grâce à une réelle présence, dans l’ensemble du pays, d’une véritable administration de la police dotée d’un personnel plus nombreux. Les lacunes et les faiblesses de tout ce dispositif ont été souvent dénoncées et soulignées, mais le développement parallèle des tactiques d’évitement, de contournement, de fraude et de clandestinité, les débats contradictoires sur l’utilité de la réglementation, les multiples projets de réforme et d’amélioration de la police, sont à comprendre au XVIIIe siècle comme autant de caractéristiques, dans la vie sociale de l’Ancien Régime, de la police avec ses trois aspects : le droit de police, la législation en matière de police, et les autorités de police.

Notes

1 A. Rigaudière, « Les ordonnances de police en France à la fin du Moyen Âge », dans Polizei im Europa der Frühen Neuzeit, éd. par M. Stolleis, K. Härter et L. Schilling, Vittorio Klostermann, 1996, p. 97-161.

2 Cf. N. Delamare, Traité de la police, t. IV : Lettres patentes du 1er mars 1388 ; ibid., ordonnance de janvier 1404.

3 En 1468, les cordonniers de Tours, voulant maintenir leur métier « en bon ordre et police », demandent à Louis XI confirmation de leurs statuts. E. de Laurière, Ordonnances des rois de France de la troisième race, Paris, 1723-1849, XVII, p. 170 : statuts et ordonnances pour les cordonniers de Tours novembre 1468.

4 J. Le Goff, « Le temps du travail dans la crise du XIVe siècle : du temps médiéval au temps moderne », Le Moyen Âge, LXIX (1963), p. 597-613, réédité dans Pour un autre Moyen Âge. Temps, travail et culture en Occident : 18 essais, Paris, Gallimard, 1977, p. 69-70.

5 A. Rigaudière, op. cit., p. 145.

6 Traité de la police, Préface.

7 A. Rigaudière, op. cit. L’auteur traité longuement des enjeux du pouvoir édictal.

8 République, 1.10.

9 Traité des seigneuries, chapitre IX, 1608.

10 De la souveraineté, IV, 15.

11 Traité de la police, Préface.

12 Ibid.

13 Traité de la police, . Livre I, Titre VI.

14 Traité de la police, Livre I, Titre VI.

15 Traité de la police, Préface.

16 P. Payen, Les arrêts de règlement du Parlement de Paris au XVIIF siècle. Dimension et doctrine. Paris, PUF, 1997.

17 A. Zink, « Le statut des statuts. Les pouvoirs de police de la communauté et de la juridiction. Administration et Droit », Actes des journées de la Société internationale de l’histoire du droit, Rennes 26-27-28 mai 1994, p. 47-56.

18 Cité par Delamare, Traité de la police, édition dAmsterdam, 1729,1.1, p. 247.

19 J.L. Laffont, « La production réglementaire des Capitouls de Toulouse sous l’Ancien Régime », Bibliothèque de l’École des Chartes, CLII, n° 2.

20 Archives municipales de Bordeaux, FF 66, article 5 de l’édit de création.

21 M. Chassaigne, La Lieutenance générale de police de Paris, lre édition, 1906 (réimpression Slatkine, Megariotis reprints, Genève, 1975).

22 C. Lafon, La Police municipale à Bordeaux au xviiie siècle : les commissaires de police, le guet à pied et le guet à cheval, les dizainiers, 1715-1789 [mémoire de maîtrise sous la direction de Mme Josette Pontet et de Mme Nicole Dyonet], UFR d’Histoire, Université Bordeaux III, 2 vol., octobre 1996.

23 N. Dyonet, « Les officiers de maréchaussée et les justices seigneuriales, municipales et royales au XVIIIe siècle. Relations de droit et relations de fait », Cahiers du Centre de recherche historique, 27 (octobre 2001), p. 51-70.

24 N. Dyonet, « La maréchaussée et la population mobile dans l’Orléanais au xviiie siècle », dans M.C. Blanc-Chaléard, C. Douki, N. Dyonet et V. Milliot dir., Police et migrants. France, 1667-1939, Rennes, PUR, 2001, p. 51-62.

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