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Agrandir Paris (1860-1970)

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Annie Fourcaut
, 
Florence Bourillon

Cinquième partie. Paris-Région

Les projets de Delouvrier : changement d’échelle ou restructuration de la région parisienne ?

Loïc Vadelorge

Texte intégral

  • 1 Roselyne Chenu, Paul Delouvrier ou la passion d’agir, Paris, Seuil, 1994, p. 239.
  • 2 Délégation générale au District de la région de Paris, Avant projet de programme duodécennal pour (...)

1L’époque où Paul Delouvrier gouverne la région parisienne forme le chapitre le plus connu de l’histoire du Grand Paris au xxe siècle. En qualifiant Delouvrier d’ » Haussmann des faubourgs1 » en 1963, Roland Nungesser, président du conseil d’administration du District contribue à forger à chaud la légende d’une révolution dans l’histoire de l’aménagement régional. La publication en 1965 du fameux Schéma directeur d’aménagement et d’urbanisme de la région parisienne (SDAURP) apparaît ici comme l’écho lointain de l’annexion de 1860. Franchissant mentalement l’emplacement de ses anciennes fortifications devenues périphérique, Paris envisage l’aménagement de sa grande banlieue : « Paris qui n’est plus une ville mais une agglomération va devenir une région urbaine2. »

  • 3 Bernard Valade, « Variations sur l’urbanisme d’État en région parisienne (1919-1969) », L’Année so (...)

2Comprendre le moment Delouvrier de l’histoire du Grand Paris c’est pourtant aller au-delà du récit de la fabrication du SDAURP pour restituer la manière dont l’époque se saisit de la question et développe de nouveaux moyens administratifs pour tenter de la résoudre. La recherche historique récente plaide pour une analyse de la rupture de 1965 sur la moyenne durée3.

3S’interroger sur la thématique du volontarisme c’est montrer que les liens entre l’époque de Pierre Sudreau et celle de Delouvrier sont plus importants que les différences qui séparent l’administration francilienne des années 1950 de celle des années 1960. Ensuite il faut considérer le décalage manifeste entre la volonté affichée de maîtriser la croissance parisienne et l’existence patente d’échelles mobiles du Grand Paris. Enfin le Grand Paris de Delouvrier – davantage qu’un plan dont la logique imposerait la réalisation – constitue un outil parmi d’autres, de la réforme territoriale mise en route par les premiers dirigeants de la Cinquième République.

La piste du volontarisme

  • 4 Propos tenu par Jean-Eudes Roullier le 10 juillet 2002 dans le recueil de Sabine Effosse, Première (...)

4Notre époque est moins frileuse que la précédente à l’endroit des facteurs biographiques de la décision. Ainsi, le « côté Gary Cooper » de Delouvrier4 n’explique rien sinon le charisme qu’il a exercé durablement sur ses collaborateurs. Les « patrons » ne manquèrent pas en région parisienne dans les années 1960, que ce soit dans les instances régionales (Jean Millier, Serge Goldberg…) ou sur le terrain (Bernard Hirsch). Mais de Pierre Sudreau à Christian Blanc en passant par Lucien Lanier ou Jean-Pierre Duport il y eut bien d’autres figures marquantes en région parisienne tout au long du second xxe siècle.

Une préfiguration : Pierre Sudreau

  • 5 Gwenaëlle Le Goullon, Les grands ensembles en France. Genèse d’une politique publique (1945- 1962) (...)
  • 6 Voir par exemple les propos de Michel Debré dans L’aménagement de la région parisienne (1961-1969) (...)

5Le volontarisme indéniable de la « génération Delouvrier » caractérise aussi la génération précédente. C’est sur ce point sans doute que la recherche historique récente a apporté le plus, en soulignant combien les années 1950 forment le tremplin des politiques des années 19605. Il faut en finir avec l’idée, pourtant martelée par les premiers décideurs de la Cinquième République dans leurs écrits et témoignages6, que leurs prédécesseurs n’avaient rien fait pour la région parisienne. De même, il faut rejeter l’idée que le SDAURP de 1965 représente le point de départ du Grand Paris contemporain.

  • 7 Le SARP a été officiellement créé par la loi du 15 juin 1943. Il est dirigé de cette date à 1965 p (...)
  • 8 Annie Fourcaut, « Les grands ensembles ont-ils été conçus comme des villes nouvelles ? », Histoire (...)

6C’est bien la Quatrième République qui pose les fondations d’une préfecture de région via la création du poste de commissaire à la Construction et à l’Urbanisme pour la région parisienne institué par le décret 20 mai 1955. C’est aussi à cette époque qu’on rattache à ce poste « politique », outre les services départementaux du ministère de la Reconstruction et du Logement des départements de la Seine, Seine-et-Marne et Seine-et-Oise, les services techniques de la région parisienne, dont les origines remontent à l’entre-deux-guerres et qui sont réunis au milieu des années 1950 dans le Service d’aménagement de la région parisienne (SARP)7. Pierre Sudreau, qui occupe ce poste de 1955 à 1958, remplit les fonctions de premier préfet de la région parisienne8, même si le titre n’est créé officiellement qu’en 1966 pour Delouvrier.

  • 9 « Le général de Gaulle, un président bâtisseur », exposé cité par Pierre Sudreau in Jean- Yves And (...)
  • 10 Padog, p. 3.

7Sudreau assure la transition entre la Quatrième et la Cinquième République. Nommé ministre de la Construction en juin 1958, il est directement soutenu par le général de Gaulle qui préside symboliquement la première conférence de presse du ministère le 24 juillet et entérine ses « projets à grande échéance9 ». C’est en ce sens qu’un décret du 31 décembre 1958 prescrit l’établissement d’un plan d’aménagement et d’organisation générale de la région parisienne qui deviendra le PADOG. L’installation du gouvernement Debré en janvier 1959 ne fait que renforcer la position de Sudreau, confirmé à son poste. Le nouveau Premier ministre fait de la région parisienne, qu’il connaît parfaitement, l’une de ses priorités. L’un des premiers actes de son gouvernement est de fonder autoritairement le premier District de la région parisienne, par l’ordonnance du 4 février 1959. En dépit de cette création, c’est bien Pierre Sudreau qui garde la main sur l’aménagement de la région parisienne. En novembre 1959, le ministère de la Construction élabore un projet d’Institut dédié au « Devenir du Grand Paris »10. Il naît officiellement en janvier 1960 sous le nom d’Institut d’aménagement et d’urbanisme de la région parisienne (IAURP).

  • 11 Cette version est consultable au Centre de ressources documentaires aménagement, logement, nature (...)

8L’engagement de Sudreau ne fait aucun doute et préfigure la liberté de ton de Delouvrier. Avant Delouvrier, Sudreau comprend que l’aménagement régional doit autant se penser sur le terrain médiatique que dans les bureaux d’études et de planification. Le PADOG, que la mémoire collective a retenu comme l’antithèse du SDAURP de 1965, n’est pas un énième rapport interne mais une remise à plat complète des perspectives du plan Prost de l’entre-deuxguerres. Approuvé par décret le 6 août 1960, le PADOG a aussi été pensé comme un outil de communication. Il en existe une version reliée, destinée à être diffusée auprès des élus et des ministres11 et qui constitue bien le premier modèle du SDAURP relié, édité en juin 1965. Sur cette version « de luxe » du PADOG, on trouve en exergue une citation de Sudreau, qui n’existe pas dans la version « de base » dactylographiée. Le texte est volontairement court :

L’Aménagement ne doit pas seulement être une politique d’intention mais une politique d’action. Il faut oser agir. 15 décembre 1959.

9Comment ne pas rapprocher cette phrase de la fameuse citation de Senèque qui ouvre la publication du SDAURP six ans plus tard :

Ce n’est pas parce que les choses sont difficiles que nous n’osons pas ; c’est parce que nous n’osons pas qu’elles sont difficiles.

10Rendre à Sudreau et à ses collaborateurs la paternité du changement de ton de l’État en matière d’aménagement de la région parisienne ne suffit cependant pas. Si le volontarisme des deux hommes est comparable, la configuration politique et institutionnelle diffère sensiblement, démontrant les limites d’une explication qui fait de la liberté des hommes le moteur de l’histoire.

La conjoncture politique et institutionnelle

  • 12 Monique Dagnaud, L’aménageur et le politique : le cas des villes nouvelles, Fondation des villes, (...)

11Si Delouvrier a réussi à impulser une nouvelle politique, c’est aussi parce qu’il n’a pas été confronté aux mêmes contraintes que son prédécesseur. À rebours d’une historiographie qui a longtemps souligné l’atonie des élus locaux jusqu’au tournant de 1962, on suggérera ici que leur opposition gêna considérablement les projets de centralisation du ministère de la Construction entre 1955 et 1965. L’échec du premier District de la région parisienne (19591961) traduit la difficulté du gouvernement Debré à mettre en place « une administration unique de la région parisienne ». Le cinquième article de l’ordonnance du 4 février 1959 créant le District donnait à l’État le pouvoir de « simplifier l’organisation et l’administration des collectivités territoriales composant la région12 ». Il suscita un rejet unanime, aussi bien au conseil municipal de Paris, qu’au conseil général de la Seine, les élus refusant de désigner leurs représentants au conseil du District prévu par l’ordonnance. La commission sénatoriale des Affaires économiques et du Plan, saisie par les groupes communistes, socialistes mais aussi gaullistes, proposa lors du débat des 10 et 12 mai 1960 une série d’amendements réclamant l’abrogation de l’article cinq. Devant l’opposition du Sénat, Michel Debré retira son premier projet. Le second, qui s’incarnera dans la loi du 2 août 1961, est grandement inspiré des travaux de la Commission Maspétiol, créée par décret du 7 mars 1959 et qui rendra trois rapports entre juillet 1959 et juillet 1961. L’administration régionale préconisée dans ces rapports se veut légère, chargée des tâches de planification, de coordination et de contrôle mais écartée de la gestion courante des travaux et des services.

  • 13 Paul Landauer, L’invention du grand ensemble. La Caisse des Dépôts maître d’ouvrage, Paris, Picard (...)

12L’opposition des élus locaux s’explique d’autant plus que certains d’entre eux ont appris depuis l’entre-deux-guerres à gérer la construction voire l’urbanisme en région parisienne. À compter du milieu des années 1950, les maires bâtisseurs et les conseils généraux se saisissent d’instruments réglementaires comme celui de la loi foncière du 6 août 1953, permettant aux collectivités publiques d’acquérir des terrains et de les équiper ou encore celui du décret du 31 décembre 1958 prescrivant la réalisation de plans d’urbanisme directeurs intercommunaux (PDUI). La réforme de l’économie mixte du milieu des années 1950 – décret du 30 septembre 1953 pour les SEM départementales, décret du 10 mars 1954 pour les SEM communales – a contribué à renforcer la légitimité et les moyens d’intervention des collectivités locales, y compris sur des projets d’aménagement importants. La création de la SEM d’aménagement et d’équipement de Massy-Antony (SAEGEMA fondée par décret du 30 juin 1959) ou la SEM pour l’aménagement et l’équipement de la Seine-et-Oise (SEMEASO fondée en 1959) traduisent cette nouvelle donne politique. Les élus travaillent en collaboration avec le SARP, les services du ministère de la Construction et, à compter de 1955, avec les filiales de la Caisse des Dépôts et consignations. Jusqu’en 1964, 54 % des logements construits par la SCIC sont réalisés en région parisienne, signe de l’incapacité du District à contrôler directement les projets d’urbanisme franciliens avant cette date13.

13La création, par le décret du 9 septembre 1958, de l’établissement public de La Défense (ÉPAD) démontre les hésitations de l’État sur la manière de gouverner des projets d’aménagement structurants l’agglomération parisienne et impliquant plusieurs communes. À l’inverse de La Défense, les grands projets d’aménagement du plateau d’Orsay ou de la région de Creil qui sont conçus dans les années 1950 s’appuieront sur des sociétés d’économie mixte, de même que les projets présentés dans le PADOG pour les sites de Velizy-Villacoublay, Maisons-Alfort, Stains-Saint-Denis, Aulnay-Sevran. En dépit des moyens d’encadrement dont il dispose désormais (loi-cadre du 7 août 1957 sur les grands ensembles, décret du 31 décembre 1958 sur les ZUP) le ministère Sudreau ne peut s’affranchir du poids des élus locaux. Il faudra attendre le gouvernement Pompidou pour que les institutions de coordination comme le District de la région parisienne trouvent les moyens politiques et, plus encore, financiers de leur action.

Une rupture technique : les échelles du Grand Paris

  • 14 « Paris parallèle. Propositions pour un urbanisme nouveau », L’Architecture d’aujourd’hui, 101, ma (...)
  • 15 Rapport d’avis de la SFU sur le SDAURP, Urbanisme, 93, 1966, p. 75-84 et Maurice- François Rouge, (...)

14Répondre à la question « comment pense-t-on le Grand Paris dans les années 1960 ? » c’est d’abord répondre à la question « qui pense le Grand Paris et d’où le pense-t-on ? ». Le problème n’agite pas uniquement les services dédiés à l’aménagement de la région parisienne, il intéresse aussi les milieux professionnels pour qui il représente un enjeu majeur. En 1961, les architectes Claude Parent, Marcel Bercy et Michel Pillet proposent un projet de « Paris parallèle », ville entièrement nouvelle d’un million d’habitants qu’ils suggèrent de construire à une cinquantaine de kilomètres à l’est de Paris14. De la même manière, l’urbaniste Maurice-François Rouge, vice-président de la Société française d’urbanisme, plaide pour un retour aux propositions de restructuration évoquées dans le PADOG et s’en prend à l’irréalisme du SDAURP15. Pour autant, ce débat public sur le Grand Paris de 1961-1965 semble aujourd’hui largement oublié, tant s’est imposé l’aménagement mis en forme par les nouveaux services d’études et de prospective de la région parisienne.

L’Institut d’aménagement et d’urbanisme : une rupture quantitative

  • 16 Élise Barzun, Archives versées par l’Institut d’aménagement et d’urbanisme de la région parisienne (...)
  • 17 Lion Murard, et François Fourquet, La naissance des villes nouvelles…, op. cit.

15L’IAURP dont on a récemment classé les archives16 attend encore son historien. À l’origine, simple bureau d’études indépendant des administrations de tutelle, l’Institut ne réunit en janvier 1960 que huit collaborateurs, détachés du SARP de Pierre Gibel (comme le polytechnicien Jacques Michel) ou d’autres services du ministère de la Construction (comme l’ingénieur André Roussilhe qui sera son premier directeur). Robert Bordaz, ancien directeur de cabinet d’Eugène Claudius-Petit assure la présidence de l’IAURP. Cette administration de mission, que rejoint en janvier 1960, Serge Goldberg, un X-Pont titulaire d’un master d’aménagement urbain de l’université de Yale, travaille en contrepoint des services de Pierre Gibel17. Au SARP, la planification à court terme et les schémas opposables au tiers, à l’IAURP la prospective à long terme, à l’horizon de l’an 2000. La transformation de l’Institut en fondation reconnue d’utilité publique (mai-août 1960) ne modifie ni son rôle ni son fonctionnement.

16Tout change en août 1961 quand l’IAURP est mis à la disposition du second District de la région parisienne. Jean Millier remplace André Roussilhe à la tête de l’Institut et le transforme en administration à part entière. Delouvrier demande au conseil d’administration du District une augmentation substantielle des crédits de recherche, qu’il obtient dès 1962. Selon le témoignage de Jean-Eudes Roullier en 2006 :

  • 18 Cité dans un entretien avec Thibault Tellier in Jean-Eudes Roullier, un pionnier des politiques de (...)

Les crédits d’études d’urbanisme en région parisienne sont désormais équivalents à la totalité des crédits d’études du ministère de l’Équipement pour la France entière18.

17L’IAURP emploie de fait une centaine de personnes dans les années 1960, une grande partie étant des chercheurs contractuels.

  • 19 Frédéric Saunier, L’aménagement de la Basse-Seine de 1940 à 1977. Un territoire d’expériences. Thè (...)
  • 20 Marie-Clothide Meillerand, Penser l’aménagement d’une métropole au xxe siècle. Enjeux territoriaux (...)

18On retrouve ce même changement d’échelle en province comme le suggèrent les thèses de Frédéric Saunier sur la Basse-Seine19 et celle plus récente de Marie-Clothilde Meillerand sur la région lyonnaise qui étudie avec précision le fonctionnement de l’Organisme régional d’études et d’aménagement des aires métropolitaines (OREAM) Lyon-Saint-Étienne et démontre la rupture quantitative du milieu des années 1960. Les services d’études urbaines qui étaient composés de quelques personnes au milieu des années 1940-1950 s’étoffent, en comptent jusqu’à trente, et les crédits de recherche augmentent de 30 % entre 1967 et 196920.

19La rupture quantitative des années 1960 paraît donc indéniable et permet d’attirer auprès de ce type d’institutions une nouvelle génération de chercheurs. Rappelons que par l’IAURP transitent alors des géographes promis à une carrière prestigieuse dans l’université comme Pierre Merlin (1963), Jean Bastié, des sociologues comme Sylvia Ostrowetsky (1964-1969) ou Jean-Paul Alduy (directeur de l’institut au début des années 1970). On connaît moins en revanche les carrières des chargés d’études : Michel Barbier (transports), Jean-Louis Palierne (équipements industriels), Catherine Taisne-Plantevin (mobilités franciliennes), Denise Ragu (équipements socio-culturels), etc. L’accumulation d’informations et, plus encore, la circulation des chercheurs entre les organismes d’études régionaux (Rouen ou Lyon) permettent aux responsables de l’IAURP d’élaborer l’argumentaire spatial des documents préparatoires au SDAURP.

Les échelles mobiles du Grand Paris

20Ce développement de la recherche et de la prospective n’est pas sans incidence sur la conception même du Grand Paris. Le paradoxe fondamental du Grand Paris de Delouvrier est qu’il est conçu à la fois dans un cadre réglementaire extrêmement précis et dans un cadre conceptuel extrêmement vague qui emboîte trois définitions possibles de la région parisienne. Ces définitions sous-entendent à leur tour trois stratégies possibles d’intervention pour les pouvoirs publics. La région parisienne peut en premier lieu être définie comme un cadre d’études de la planification qui tend à devenir, dans les années 1960, un cadre d’administration territoriale se substituant aux cadres communaux et départementaux existants. Elle peut en second lieu être présentée comme une agglomération urbaine dont on tente de contenir le développement en lui fixant des limites. Enfin, elle peut être imaginée comme la région-centre d’un Bassin parisien dont on doit penser le développement global.

  • 21 Padog, p. 4.
  • 22 Sdaurp, p. 12.
  • 23 Avant projet de programme duodécennal pour la région de Paris, op. cit. et Sdaurp, p. 44.

21La première définition, celle d’une région conçue comme un simple cadre d’études administratif, n’est guère originale. Elle a été une première fois posée par la loi du 14 mai 1932 délimitant « un périmètre tracé approximativement à 35 km autour de Notre-Dame et étendu vers le nord à une partie du département de l’Oise21 ». La loi du 28 août 1941 a de nouveau précisé les limites de cette « région parisienne » qui « englobent la totalité des départements de Seine-et-Oise et Seine-et-Marne plus les cinq cantons du département de l’Oise les plus proches de l’agglomération22 ». Cette géographie d’études représente une surface de 12 000 km2 (2 % du territoire national), sachant que Paris intra muros représente entre 87 et 100 km2 selon les définitions23. C’est cette acception administrative qui est retenue lors de la création du District de la région de Paris en août 1961. En ce sens, il n’y a pas de rupture entre l’échelle de référence des années 1940-1950 et celle du début des années 1960. En dehors des fameux cinq cantons de l’Oise, ce cadre administratif ne semble pas poser de problème et coïncide avec la carte départementale héritée de la Révolution française (Seine-et-Oise, Seine-et-Marne et Seine). Les choses se compliquent dès lors qu’on essaie de préciser deux concepts propres au début des années 1960 : celui de région urbaine (le Grand Paris) et plus encore celui de périmètre d’agglomération (le domaine d’intervention des aménageurs).

  • 24 Sdaurp, p. 45.
  • 25 Ibid.

22Dans le SDAURP, on explique ainsi que « Le Grand Paris » c’est à la fois « le Paris hors les murs » du langage commun mais aussi « l’agglomération parisienne » des urbanistes et des sociologues24. Les auteurs du SDAURP précisent que l’ » on ne connaît guère les contours précis de l’agglomération, ni le nombre des communes qu’elle englobe, ni même le nombre exact de ses habitants. En vérité, on se perd dans ce magma urbain, physiquement et intellectuellement25 ». Ils expliquent enfin que les services du ministère de la Construction et l’INSEE n’ont pas la même définition de la frontière de l’agglomération : 1 450 km2 (INSEE), 1 200 km2 (Construction). L’IAURP, qui utilise la superficie des 1 450 km2 la divise en deux zones (petite et grande couronne) d’environ 700 km2 chacune. C’est dire la difficulté à situer la « région urbaine » dans la « région parisienne » à cette époque.

  • 26 Jean Bastié, La croissance de la banlieue parisienne, Paris, PUF, 1964.

23Le Grand Paris aggloméré est-il cependant aussi flou que ne le disent ses aménageurs ? On peut en douter tant les études sur le sujet se sont multipliées depuis les années 1940. En 1956 par exemple, Jean-François Gravier publie un petit article de synthèse sur les « problèmes de la région parisienne » dans la Revue économique, qui préfigure la grande thèse de Jean Bastié publiée en 196426. En d’autres termes, le flou du Grand Paris est moins une réalité qu’un argument pour démontrer la nécessité d’une intervention forte en matière d’aménagement régional. Delouvrier et son équipe instrumentalisent les questions d’échelle comme ils ont instrumentalisé les questions démographiques, en prédisant un Paris de 16 millions d’habitants en l’an 2000.

  • 27 Cf. Danièle Voldman (dir.), « Région parisienne, approches d’une notion 1860-1980 », Cahiers de l’ (...)
  • 28 Sdaurp, p. 55.

24La question centrale n’est pas celle des limites fluctuantes du Grand Paris mais celle du périmètre légitime d’intervention des urbanistes et des aménageurs. L’idée d’un cantonnement de l’urbanisation remonte au premier xxe siècle27 et le PADOG de 1960 a réaffirmé la nécessité de définir une limite à l’extension urbaine qui est celle de l’agglomération existante à la fin des années 1950 soit une surface d’environ 1 200 km2 (le 10e de la région administrative, ce qui correspond approximativement à un rayon de 20 km autour de Paris et 214 communes). L’argument principal de l’équipe de Delouvrier a consisté à dénoncer la fiction de ce qu’elle appelle « une frontière28 ». De 1960 à 1964, 30 000 permis de construire ont été accordés au-delà de cette « frontière » par dérogation au PADOG. Il s’agit donc d’accepter l’urbanisation sur la totalité de la région parisienne, à condition toutefois de préserver des zones rurales, des zones vertes et de canaliser le processus via des axes préférentiels tangentiels à l’agglomération existante et des villes nouvelles. Le rayon de référence n’est plus 20 ou 35 km mais 60 km autour de Notre-Dame (soit 1 305 communes).

  • 29 En mars 1967 par exemple, Pierre Merlin (IAURP) passe un contrat d’études avec Gérard Héliot (Miss (...)
  • 30 Cf. les relations entre Pierre Merlin (IAURP) et Jean Wingart (Mission régionale Rhône-Alpes) en 1 (...)

25Mais au-delà de ce jeu d’échelles internes à la région parisienne, l’originalité de la prospective des années 1960 est qu’elle s’étend à l’ensemble du Bassin parisien, niant totalement l’architecture administrative régionale pourtant confirmée par le pouvoir gaulliste au début de la décennie. Dès l’avant-projet du schéma directeur, en 1963, le recensement de 1962 est détaillé à l’échelle du Bassin parisien (110 000 km2 soit dix fois plus que l’échelle du District). Le SDAURP mentionne explicitement les trente-cinq villes du Bassin parisien et évoque la politique des métropoles d’équilibre. De nombreuses études lancées par l’IAURP au milieu des années 1960 débordent le cadre de la région parisienne pour toucher l’ensemble du Bassin parisien. Dans la seconde moitié des années 1960, des chargés d’études de l’Institut sont missionnés en Basse-Seine et associés aux études d’aménagement régional29 et de préfiguration des villes nouvelles. Il existe aussi des liens entre l’IAURP et l’OREAM Lyon-Saint Etienne30. Au-delà des études, c’est aussi la gestion foncière qui est impliquée dans ce débordement, par l’intermédiaire de l’Agence foncière et technique de la région parisienne (AFTRP) qui gérera quelques zones d’aménagement différées en Basse-Seine. C’est dire que le recours aux chercheurs cautionne l’idée d’une action à plus grande échelle et redonne à Paris une vocation centrale jusque dans l’organisation du Bassin parisien.

26Le propos n’est pas ici de démontrer l’existence d’une technocratie dont le pouvoir déborderait le cadre politique de référence, mais de souligner l’écart qui se creuse entre les études et la gestion des territoires au milieu des années 1960. Par la rupture quantitative et qualitative qui s’opère dans le monde de la recherche urbaine au cours de la décennie, les échelles d’aménagement deviennent plus mobiles et, pour partie, autonomes des territoires. L’aventure intellectuelle des villes nouvelles, implantées à cheval sur plusieurs départements et regroupant plusieurs communes se comprend à cette aune-là.

La rupture politique : les dimensions de la restructuration

  • 31 Michel Carmona, Le Grand Paris, Gyrotype, 1979.

27Il est impossible de dissocier l’histoire de l’aménagement francilien de l’histoire administrative qui la conditionne partiellement. La loi du 10 juillet 1964 modifie en profondeur l’organisation départementale en découpant sept nouveaux départements ; le décret du 10 août 1966 crée le poste de préfet de la région parisienne. Ces réformes ont donné lieu à plusieurs analyses qui en ont restitué la dimension stratégique. Pour certains comme Michel Carmona31 le but de Delouvrier était double : proposer une carte départementale concentrique (petite et grande couronne) qui corresponde aux perspectives d’aménagement du SDAURP ; résoudre la double opposition du conseil général de la Seine et du préfet de la Seine (Jean Benedetti) aux projets défendus par le District.

L’argument de la sous-administration

  • 32 Padog, p. 92.
  • 33 Ibid.

28Cet argument est déjà présent dans la conclusion du PADOG qui évoque « l’inadaptation, chaque jour plus apparente, des structures administratives qui sont pratiquement inchangées depuis 160 ans32 » et en appelle à la création d’une « autorité régionale unique, responsable du règlement des grands problèmes d’aménagement et d’équipement, bénéficiant de larges délégations de pouvoirs des administrations centrales, en même temps qu’elle pourrait agir dans ce même domaine de l’aménagement et de l’équipement au nom d’un organe de coordination des collectivités locales33 ».

29Delouvrier reprend et développe cet argument de la sous-administration. Selon lui :

  • 34 . Avant projet de programme duodécennal pour la région de Paris, op. cit., p. 108.

Jamais, ni à l’échelon du SARP, ni à celui de la préfecture de la Seine, ni à celui des directions départementales de la Construction en Seine-et-Oise et en Seine-et-Marne, les services n’ont été dotés des moyens, du personnel et des crédits nécessaires34.

30C’est pour résoudre ce problème que le Délégué au District propose très tôt – dès 1962 – de créer de nouveaux départements en région parisienne. Outre l’intérêt stratégique de cette réforme qui se résout à la création d’un département communiste – la future Seine-Saint-Denis – pour mieux affaiblir la gauche à l’échelle régionale, on soulignera son intérêt urbanistique. Le lancement dès 1966 des nouvelles préfectures d’Évry et de Cergy-Pontoise permettra en 1969 le sauvetage du programme des villes nouvelles que le ministère de l’Équipement voulait à cette date arrêter.

  • 35 Emmanuel Bellanger et Jacques Girault (dir.), Villes de banlieues. Personnel communal, élus locaux (...)
  • 36 Gwenaëlle Le Goullon, Les grands ensembles en France…, op. cit.
  • 37 . Avant projet de programme duodécennal pour la région de Paris, op. cit., p. 107.

31On ne peut cependant pas accepter sans sourciller la thèse de la sous-administration et plus encore le lien implicite fait par Delouvrier entre équipement de la banlieue et renforcement de la déconcentration administrative. Les recherches historiques récentes35 ont souligné la réalité des projets d’aménagements municipaux et départementaux des années 1950, qu’ils émanent des collectivités territoriales ou du ministère de la Construction36. En 1963, 105 plans directeurs intercommunaux d’urbanisme sont ainsi à l’étude et 200 plans communaux sont en cours de validation. C’est peu à l’échelle des 1 300 communes de référence du futur SDAURP mais c’est convenable à l’échelle des 214 communes de référence du PADOG. Certes, ce lent travail d’élaboration de ce que l’on appellera à partir de 1967 les schémas directeurs et les plans d’occupation des sols ne sera achevé qu’au cours des années 1970, mais il témoigne d’une réactivité des administrations déconcentrées et de la collaboration des collectivités locales qu’on a sous-estimées dans les années 1960. À l’échelle régionale, le plan directeur élaboré par le SARP au milieu des années 1950 a donné lieu entre juin 1956 et juin 1957 à un vaste travail de concertation, associant les conseils généraux de la Seine, Seine-et-Oise, Seine-et-Marne et Oise et les grands ministères intéressés (Travaux publics, Agriculture, Industrie, Éducation nationale, Santé publique, Intérieur). À la charnière des années 1950-1960, le lancement de grandes ZUP comme Massy-Antony (660 hectares), Aulnay-sous-Bois (695 hectares) ou Créteil (794 hectares) suggère de revisiter la thèse de la sous-administration et de la double incurie des services de l’État et des collectivités locales. De 1959 à 1963, quatorze ZUP sont lancées en région parisienne couvrant 2 500 hectares37. La réforme administrative voulue par le District se justifiait donc par d’autres raisons.

Nouveau droit ou nouvelles pratiques ?

  • 38 Padog, p. 93.
  • 39 Il en réclamait initialement 45 000.
  • 40 AN, AG/5 -1, 45, Conseil restreint sur la région de Paris du 25 février 1965.
  • 41 Sur ce point, cf. Yves Brissy, Les villes nouvelles. Le rôle de l’État et des collectivités locale (...)

32La première raison de la réforme administrative relève de la maîtrise foncière. Là encore, le PADOG trace la voie. Pour Pierre Gibel, il faut acquérir en urgence 800 hectares pour les seuls besoins d’enseignement38 et quelques milliers d’hectares pour les zones à urbaniser. Le PADOG en appelle clairement à une « politique foncière » permettant de réserver des terrains pour des projets pouvant s’étaler sur une dizaine d’années. Delouvrier va beaucoup plus loin, en profitant de la réforme du droit de préemption, instituée par la loi du 26 juillet 1962. Dès 1965, parallèlement à la publication du SDAURP, il obtient la création de 38 000 hectares de zones d’aménagement différé39, correspondant à quatre fois la surface de Paris et représentant la moitié de la surface à urbaniser pour répondre aux prévisions démographiques. Les archives de Matignon40 révèlent que Delouvrier réclame lors d’un Conseil interministériel restreint le 25 février 1965 – soit quatre mois avant la publication du SDAURP – qu’on fixe des « prix plafonds » pour ces zones et qu’on réduise les délais d’instruction. Sur les 38 000 ha « zadés », 6 000 hectares seront acquis par l’État dans les années 1960 par le biais de l’Agence foncière et technique de la région parisienne (AFTRP). Ces réserves formeront le principal levier de création des villes nouvelles, qui recevront chacune entre 200 à 600 hectares41. Le coup de force foncier indéniable réalisé par Delouvrier sera à l’origine de son éviction par Albin Chalandon en 1969. Il n’a été rendu possible que par l’affaiblissement conjoint des conseils généraux et des préfets.

  • 42 Edgar Pisani, « Administration de mission, administration de gestion », Revue française de science (...)
  • 43 Avant projet de programme duodécennal pour la région de Paris, op. cit. p. 95.
  • 44 Paul Delouvrier, « Sept ans de vie de la région parisienne et de son District 1962-1969 », Cahiers (...)
  • 45 Emmanuel Bellanger, Assainir l’agglomération parisienne. Histoire d’une politique publique interdé (...)
  • 46 Dans le cadre de la préparation de la loi de Finances de 1966, on crée deux chapitres budgétaires (...)
  • 47 Padog, conclusions générales.

33La seconde raison relève de la mystique de coordination régionale, née au milieu des années 1950 et qu’on retrouve aussi bien dans les pratiques de décloisonnement du Commissariat général au Plan que dans les écrits de géographes (Jean-François Gravier mais aussi Jean Labasse, Michel Rochefort, Jean Gottmann) ou dans les milieux préfectoraux42. Évoquée une fois encore dans le PADOG, la coordination régionale s’incarne dans le District de 1961. À la différence de l’administration départementale qui se développe dans les années 1960, l’administration régionale demeure légère. Au milieu des années 1960 on compte environ 250 agents au District43, 130 agents à la préfecture de région contre 849 agents en Seine-et-Marne et 45 000 agents à la préfecture de Paris-département44. L’important n’est pas de gérer les dossiers mais réussir la coordination des différents partenaires. Dès le début des années 1960, les onze groupes de travail du Commissariat général au Plan concernant la région parisienne sont « transférés à la Délégation générale au District » et y tiennent des réunions mensuelles. Le système se complexifie à compter du milieu des années 1960 ; le District coordonne, sous une tutelle qui reste problématique, le Service régional de l’Équipement de la région parisienne (créé en 1967) ainsi que l’assainissement45, les organismes HLM, les transports en commun, etc. L’histoire de la région parisienne a retenu que c’était dans les services du District qu’était née l’idée d’un réseau express régional (RER) et, d’une manière générale, des premiers grands équipements structurants. De fait, les crédits d’équipements quadruplent en région parisienne entre 1961 et 1967, avec une nette accélération à compter du lancement des villes nouvelles46. Delouvrier réalise une fois encore le souhait exprimé dans le PADOG : une « loi-programme pour la région parisienne »47. Il reste cependant à restituer la part sectorielle de cette grande politique d’équipement de la banlieue. Quid du rôle des services du ministère de l’Éducation nationale et du rectorat de Paris dans le lancement des universités de Nanterre, Créteil, Vincennes, Villetaneuse ? Quid du rôle de la SNCF et de la RATP dans la réorganisation des transports franciliens ? L’examen de kilomètres d’archives réunies par les institutions de gestion sera nécessaire pour comprendre les conditions de leur adhésion aux projets de la Délégation au District.

  • 48 Élisabeth Campagnac et Christine Dourlens, Le rôle de l’État et des collectivités locales dans la (...)
  • 49 Cf. par exemple Jacques Guyard, Évry Ville nouvelle 1960-2003. La troisième banlieue, Évry, Espace (...)
  • 50 AN, AG/5 -1, 44, Conseil restreint du jeudi 26 novembre 1964. Pour une explication voir « Georges (...)

34Une troisième et dernière raison tient dans la nécessité de repenser l’association des élus locaux à la politique d’aménagement régional. Dans le sillage des analyses marxistes des années 197048, on a peut-être trop souligné que la création du District s’inscrivait dans un rapport de force entre les élus et l’administration régionale49. Ce schéma bipolaire doit aujourd’hui être revisité. Pas plus que l’administration centrale, le monde des élus n’a réagi en bloc face aux problèmes d’aménagement. Les positions ont évolué dans le temps, en fonction des opportunités politiques locales. Le diagnostic de sous-équipement a été largement partagé par les élus franciliens qui réclamaient eux aussi des moyens et ont su défendre l’administration régionale qui les finançait à la charnière des années 1960-1970, au moment où l’État doutait de sa politique en région parisienne. La position même de Delouvrier est particulièrement complexe à saisir. Beaucoup plus politique qu’un François Bloch-Laîné, Delouvrier a associé discours très volontariste et stratégie soucieuse des élus locaux. Côté discours, les choses semblent claires voire brutales. Delouvrier a dénié aux communes le pouvoir d’aménagement. Les archives de Matignon indiquent qu’il réclame, dès le départ, une loi pour les villes nouvelles qui permettrait de mettre à l’écart les élus locaux pendant les premières années de réalisation50. Côté pratique, les choses semblent en revanche plus délicates à démêler. Le Délégué ne pouvait s’affranchir du conseil d’administration du District et a dû accepter certaines concessions comme la création d’un comité économique et social dès 1963, dans l’illégalité la plus totale. Fondamentalement, Delouvrier a compris qu’il lui faudrait trouver des soutiens locaux, comme ceux de Roland Nungesser (maire de Nogent sur Marne), Marc Jacquet (maire de Barbizon) ou Michel Boscher (maire d’Évry). L’évolution de l’administration régionale au milieu des années 1970 suggère que la Délégation au District a sans doute misé sur la création d’une nouvelle élite politique, distincte des notables traditionnels qui pouvaient gêner les projets d’aménagement en grande couronne. La version finale de la loi sur les villes nouvelles, réécrite par Michel Boscher en 1968 et votée le 10 juillet 1970, va dans ce sens. Le projet initial de Delouvrier de contournement des élus est bien présent dans la loi mais on lui adjoint l’alternative d’un syndicat communautaire permettant aux maires de suivre le projet d’aménagement, tout en préservant leurs prérogatives sur les périmètres situés en dehors de l’agglomération nouvelle. Le système est complexe et se révélera rapidement ingérable, mais les élus comme l’État s’en accommoderont jusqu’en 1983, témoignant de la centralité du compromis local urbain dans l’aménagement de la région parisienne.

***

35Au final, qu’est-ce qu’une rupture en histoire urbaine ? Vaste et insondable question en apparence. Pour ce qui concerne Delouvrier et le Grand Paris, il faut en finir avec l’idée d’une année zéro et d’un grand vide entre Haussmann et le SDAURP de 1965. Les perspectives de travail de la délégation au District sont bien dessinées dans la seconde moitié des années 1950 et le SDAURP est pour partie calqué sur l’argumentaire établi dans le PADOG. Reste qu’il y a bien eu rupture quantitative tant dans les études d’aménagement que dans les crédits d’équipement. Reste aussi que le changement d’échelle est manifeste, tant dans le périmètre d’urbanisation que dans les projets urbains : les villes nouvelles ne sont pas pensées à la même échelle que les grands ensembles de la fin des années 1950.

36Comment rendre compte de ce changement d’échelle ? Il tient en premier lieu à la pression démographique et sociale, à ce point de vue des habitants que l’on peine encore à restituer mais que les rapports préfectoraux soulignent. La crainte d’un basculement à gauche de l’électorat est néanmoins manifeste, notamment dans les nouveaux départements comme l’Essonne. La rupture correspond, dans cette optique, à un moment de cristallisation des problèmes.

37Il tient en second lieu à la part des hommes et à l’espace d’incertitude qui s’ouvre avec le changement de régime. Plusieurs responsables du District de la région parisienne ne connaissent rien à l’urbanisme quand ils sont nommés, à commencer par Delouvrier lui-même. D’autres, comme Jean Millier ou Bernard Hirsch, ont connu l’administration coloniale, plus souple et directive que l’administration métropolitaine. Les uns comme les autres disposent d’un capital de naïveté qu’ils exploitent avec beaucoup d’ingéniosité, en s’appuyant sur des hommes et des institutions nouvelles et en croyant sans doute de bonne foi « inventer » l’aménagement de la région parisienne. Dans cette explication, la part de la conjoncture politique est centrale. Il est probable que l’espace de liberté dont ces hommes ont disposé, au début des années 1960, était supérieur à celui des années 1950 comme il est certain que cet espace se réduisit à la fin des années 1960. La rupture apparaît donc comme une fenêtre de tir qui a permis l’accélération de nombreuses décisions mais dont plusieurs continuent de dormir dans les cartons de l’administration depuis plus d’un siècle…

Notes

1 Roselyne Chenu, Paul Delouvrier ou la passion d’agir, Paris, Seuil, 1994, p. 239.

2 Délégation générale au District de la région de Paris, Avant projet de programme duodécennal pour la région de Paris, Paris, Imprimerie nationale, 1963.

3 Bernard Valade, « Variations sur l’urbanisme d’État en région parisienne (1919-1969) », L’Année sociologique, 58-1, 2008, p. 121-142.

4 Propos tenu par Jean-Eudes Roullier le 10 juillet 2002 dans le recueil de Sabine Effosse, Première campagne d’archives orales menée auprès des acteurs de la genèse des villes nouvelles française, PHEVN, dactyl., 2002.

5 Gwenaëlle Le Goullon, Les grands ensembles en France. Genèse d’une politique publique (1945- 1962), Université Paris 1 Panthéon-Sorbonne, thèse de doctorat nouveau régime sous la direction d’Annie Fourcaut, 2010, dactyl.

6 Voir par exemple les propos de Michel Debré dans L’aménagement de la région parisienne (1961-1969). Le témoignage de Paul Delouvrier accompagné par un entretien avec Michel Debré, Paris, Presses des Ponts et Chaussées, 2003, p. 202 ou ceux de Michel Piquard dans Lion Murard et François Fourquet, La naissance des villes nouvelles. Anatomie d’une décision (1961-1969), Paris, Presses des Ponts et Chaussées/Institut Paul Delouvrier, Programme d’histoire et d’évaluation des villes nouvelles, 2004, p. 93.

7 Le SARP a été officiellement créé par la loi du 15 juin 1943. Il est dirigé de cette date à 1965 par l’ingénieur Pierre Gibel (1906-1998).

8 Annie Fourcaut, « Les grands ensembles ont-ils été conçus comme des villes nouvelles ? », Histoire urbaine, 17, décembre 2006, p. 19.

9 « Le général de Gaulle, un président bâtisseur », exposé cité par Pierre Sudreau in Jean- Yves Andrieux et Frédéric Seitz, Pratiques architecturales et enjeux politiques. France 1945-1995, Paris, Picard, 1998, p. 48.

10 Padog, p. 3.

11 Cette version est consultable au Centre de ressources documentaires aménagement, logement, nature (CDRALN) du ministère du Développement durable à La Défense (fonds historique).

12 Monique Dagnaud, L’aménageur et le politique : le cas des villes nouvelles, Fondation des villes, 1979, dactyl., p. 63.

13 Paul Landauer, L’invention du grand ensemble. La Caisse des Dépôts maître d’ouvrage, Paris, Picard, 2010.

14 « Paris parallèle. Propositions pour un urbanisme nouveau », L’Architecture d’aujourd’hui, 101, mai 1962.

15 Rapport d’avis de la SFU sur le SDAURP, Urbanisme, 93, 1966, p. 75-84 et Maurice- François Rouge, « Paris a-t-il un schéma directeur ? », Urbanisme, 104, 1968, p. XVIII-XXX.

16 Élise Barzun, Archives versées par l’Institut d’aménagement et d’urbanisme de la région parisienne (IAURP), 1959-1970, mémoire de DESS-archivistique, sous la direction de Fabienne Studer-Redon, Université de Versailles-Saint-Quentin-en-Yvelines, juin 2006.

17 Lion Murard, et François Fourquet, La naissance des villes nouvelles…, op. cit.

18 Cité dans un entretien avec Thibault Tellier in Jean-Eudes Roullier, un pionnier des politiques de l’espace urbain, Paris, La Documentation française, 2011.

19 Frédéric Saunier, L’aménagement de la Basse-Seine de 1940 à 1977. Un territoire d’expériences. Thèse de doctorat en histoire de l’art sous la dir. de Danièle Voldman, Université Paris 1, 2005.

20 Marie-Clothide Meillerand, Penser l’aménagement d’une métropole au xxe siècle. Enjeux territoriaux, acteurs locaux et politiques publiques dans la région lyonnaise, Thèse de doctorat en histoire sous la dir. de Jean-Luc Pinol, Université Lyon 2, 2010, p. 499.

21 Padog, p. 4.

22 Sdaurp, p. 12.

23 Avant projet de programme duodécennal pour la région de Paris, op. cit. et Sdaurp, p. 44.

24 Sdaurp, p. 45.

25 Ibid.

26 Jean Bastié, La croissance de la banlieue parisienne, Paris, PUF, 1964.

27 Cf. Danièle Voldman (dir.), « Région parisienne, approches d’une notion 1860-1980 », Cahiers de l’IHTP, 12, oct. 1989, notamment les contributions d’Annie Fourcaut et Martine Morel.

28 Sdaurp, p. 55.

29 En mars 1967 par exemple, Pierre Merlin (IAURP) passe un contrat d’études avec Gérard Héliot (Mission d’études Basse-Seine) sur les besoins universitaires en Basse-Seine de 1975 à 2000. On trouve ces documents dans les archives de la région Île-de-France.

30 Cf. les relations entre Pierre Merlin (IAURP) et Jean Wingart (Mission régionale Rhône-Alpes) en 1967 dans Marie-Clothide Meillerand, Penser l’aménagement d’une métropole au xxe siècle, op. cit., p. 454-455.

31 Michel Carmona, Le Grand Paris, Gyrotype, 1979.

32 Padog, p. 92.

33 Ibid.

34 . Avant projet de programme duodécennal pour la région de Paris, op. cit., p. 108.

35 Emmanuel Bellanger et Jacques Girault (dir.), Villes de banlieues. Personnel communal, élus locaux et politiques urbaines en banlieue parisienne au xxe siècle, Paris, Créaphis, 2008.

36 Gwenaëlle Le Goullon, Les grands ensembles en France…, op. cit.

37 . Avant projet de programme duodécennal pour la région de Paris, op. cit., p. 107.

38 Padog, p. 93.

39 Il en réclamait initialement 45 000.

40 AN, AG/5 -1, 45, Conseil restreint sur la région de Paris du 25 février 1965.

41 Sur ce point, cf. Yves Brissy, Les villes nouvelles. Le rôle de l’État et des collectivités locales, Paris, Berger-Levrault, 1974.

42 Edgar Pisani, « Administration de mission, administration de gestion », Revue française de science politique, 1956, 6, p. 315-331.

43 Avant projet de programme duodécennal pour la région de Paris, op. cit. p. 95.

44 Paul Delouvrier, « Sept ans de vie de la région parisienne et de son District 1962-1969 », Cahiers de l’IAURP, 16, juillet 1969.

45 Emmanuel Bellanger, Assainir l’agglomération parisienne. Histoire d’une politique publique interdépartementale de l’assainissement (xixe-xxe siècles), Paris, SIAAP, 2010.

46 Dans le cadre de la préparation de la loi de Finances de 1966, on crée deux chapitres budgétaires ad hoc pour les villes nouvelles : le 55-01 pour les acquisitions foncières et le 65-01 pour les charges de fonctionnement des premières missions d’études.

47 Padog, conclusions générales.

48 Élisabeth Campagnac et Christine Dourlens, Le rôle de l’État et des collectivités locales dans la planification et l’aménagement urbain. Un exemple : les villes nouvelles en région parisienne, UER Urbanisation et Aménagement, Université des Sciences sociales de Grenoble, 1977, dactyl et Jean Lojkine, La politique urbaine dans la région parisienne 1945-1971, Paris, Mouton, 1972.

49 Cf. par exemple Jacques Guyard, Évry Ville nouvelle 1960-2003. La troisième banlieue, Évry, Espaces Sud, 2003.

50 AN, AG/5 -1, 44, Conseil restreint du jeudi 26 novembre 1964. Pour une explication voir « Georges Pompidou et les villes nouvelles », in Mathieu Flonneau, Pascal Geneste, Philippe Nivet, et Émilie Willaert (dir.), Le grand dessein parisien de Georges Pompidou, Paris, Somogy/Association Georges-Pompidou, 2010, p. 89-108.

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Historien

© Éditions de la Sorbonne, 2012

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