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Le multiculturalisme au concret

 | 
Christian Gros
, 
David Dumoulin-Kervran

Les luttes pour l'autodétermination

L’ethnicité est-elle soluble dans le local ?

Les réformes législatives locales en matière indigène au Mexique et leur application

Julie Devineau

Texte intégral

1Le soulèvement de l’EZLN (Ejército Zapatista de Liberación Nacional - Armée zapatiste de libération nationale) en 1994 a mis au centre du débat public mexicain l’inadéquation des politiques publiques de l’État mexicain envers les populations indigènes – les politiques indigénistes –, thème pourtant discuté depuis le début des années 1970. Les négociations qui prennent place en 1995 à San Andrés Larráinzar entre le Gouvernement et l’EZLN, qui endosse définitivement l’identité d’organisation armée indigène, s’insèrent ainsi dans le cadre du débat international sur le multiculturalisme et l’autonomie indigène. Mais, à la différence de plusieurs États latino-américains qui ont épousé le multiculturalisme en changeant de Constitution, la voie empruntée par le Mexique est beaucoup plus progressive, dans la mesure où les consensus politiques nécessaires pour passer les réformes sont précaires.

  • 1 Gros, Christian, 2000, « La nation en question : identité ou métissage ? », Hérodote, revue de géog (...)

2Du point de vue de l’architecture des politiques publiques, plusieurs grandes tendances sont décelables dans ce que l’on conviendra d’appeler le « néo-indigénisme »1 : l’adoption d’une législation spécifique, la décentralisation, la désectorisation, ainsi que l’introduction de critères ethniques dans l’attribution des bénéfices des programmes sociaux. On s’intéressera ici à une dimension particulière du dispositif mexicain, l’adoption par les États fédérés d’une législation spécifique en matière indigène. L’adoption d’une législation spécifique (constitutionnelle ou non) s’inscrit dans la nouvelle conceptualisation multiculturelle de la question indigène : alors que les « anciennes » politiques indigénistes étaient considérées comme transitoires, désormais, les peuples indigènes, leur identité collective et leurs droits spécifiques sont gravés dans le marbre du texte de loi. Les législations indigènes locales, adoptées par les congrès des États fédérés à partir des années 1990, sont importantes à deux égards : elles permettent d’expérimenter des solutions au niveau local, qui pourront inspirer d’autres gouvernements par la suite. Par tâtonnements successifs, elles contribuent à la recherche des nouvelles orientations politiques. Par ailleurs, une part significative des réformes s’inscrit dans une réflexion localisée sur la spécificité de la problématique indigène au niveau de l’État fédéré, menée essentiellement par les acteurs sociaux, universitaires et indigènes. La législation locale répond à une logique de territorialisation de la question indigène.

  • 2 Ce travail a été réalisé dans le cadre de ma thèse de doctorat : Devineau, Julie, 2008, Les mutatio (...)

3On le voit, ces deux façons de concevoir les rapports entre le national et le local ont des implications contradictoires : d’un côté, la diffusion bottom up de solutions politiques, et de l’autre, la recherche d’une particularisation locale. Au travers de l’analyse des réformes législatives des États fédérés de Oaxaca, San Luis Potosí et Michoacán2, le texte qui suit propose d’étudier dans quelle mesure les réformes politiques locales contribuent à l’institutionnalisation des droits des peuples indigènes, et à quel type d’institutionnalisation elles peuvent mener. Pour cela, on étudiera dans un premier temps l’articulation des dynamiques politiques locales et nationales ; puis on délimitera les contours de la territorialisation de la législation indigène ; enfin, à partir de l’évaluation du rôle des gouvernements locaux dans la mise en œuvre des réformes, on tracera les différents scénarios de l’institutionnalisation des dispositifs de reconnaissance des coutumes communautaires.

L’articulation des dynamiques locales et nationales

4Pour évaluer l’importance des initiatives législatives locales dans le dispositif national, il convient tout d’abord de distinguer les grandes séquences des réformes, au cours desquelles le sens des réformes locales a changé, les contraintes institutionnelles et politiques auxquelles ont fait face les réformateurs se sont transformées, et les ressources instrumentales de l’action publique ont été définies avec plus de précision. Trois périodes peuvent être distinguées, rythmées par les grands événements nationaux : la première réforme constitutionnelle en matière indigène (1992), l’insurrection de l’EZLN (1994) suivie des accords de San Andrés entre l’EZLN et le Gouvernement (1996), et la deuxième réforme constitutionnelle indigène (2001).

1990-1994 : l’introduction de la question indienne sur les agendas locaux

5La question ethnique fait son entrée sur l’agenda législatif des États fédérés au début des années 1990, à la faveur du débat national engagé sur la question indienne entre 1989 et 1991. Le Mexique prépare alors la commémoration du cinq centième anniversaire de la découverte de l’Amérique. La question indigène est « dans l’air du temps ». L’article 4 de la Constitution fédérale est amendé en janvier 1992. C’est aussi à cette époque (1990) que le gouvernement mexicain signe et ratifie la convention 169 de l’Organisation internationale du travail (OIT) sur les peuples indigènes et tribaux dans les pays indépendants.

6Dès 1990, certains États fédérés reconnaissent le caractère multiculturel de leur population. Certains États, comme le Chiapas, le Oaxaca et le Querétaro, amendent leur Constitution avant même que la Constitution fédérale ait été réformée. Pour rendre compte de ces réformes, on peut invoquer une dynamique nationale dans laquelle le gouvernement fédéral centralise les ressources symboliques, politiques et intellectuelles. La logique des réformes, tant locales que fédérale, est de « faire un geste symbolique » en la matière, de façon à démontrer la « modernité » et la volonté « réformatrice » des leaders d’un parti-État en fin de règne.

1994-2001 : de l’insurrection de l’EZLN à la réforme constitutionnelle

  • 3 Recondo, David, 2009, La démocratie mexicaine en terres indiennes, Paris, Karthala, p. 190.

L’insurrection de l’EZLN en 1994 change radicalement la donne. Pour l’État mexicain, la « question » indienne devient sans transition un « problème » ! Pour contenir la guérilla, le gouvernement fédéral a mis en place une stratégie militaire doublée d’un volet de politique sociale, focalisée sur le Chiapas. Or, dans les États fédérés où la population indigène est nombreuse, les gouverneurs craignent une contagion de l’insurrection3. Les gouverneurs se sensibilisent à la thématique indigène et beaucoup d’entre eux s’attachent à démontrer leur volonté de résoudre le « problème indigène » dans leur État. L’attitude d’ouverture de certains d’entre eux est propice aux réformes, lorsque des entrepreneurs de politiques publiques savent profiter de cette fenêtre d’opportunité politique. C’est le cas dans le Oaxaca, où une réforme innovante du code électoral, reconnaissant des élections coutumières dans les municipes à composante indigène, est votée en 1994.

7Les premiers discours sur la nécessité de différencier les politiques de l’ethnicité dans les États fédérés apparaissent à cette époque. Ces propositions sont portées par les gouverneurs eux-mêmes et leur administration, dans le but de se démarquer symboliquement et politiquement des événements du Chiapas. L’idée est la suivante :

Nos Indiens ne connaissent pas les mêmes problèmes que ceux du Chiapas. Leurs revendications ne sont pas les mêmes. En conséquence, les solutions que nous allons construire sont différentes de celles, radicales, qui sont demandées par les zapatistes.

8Dans cette optique, les gouverneurs mobilisent les anciennes organisations corporatistes paysannes et organisent des consultations pour connaître les « vrais besoins » de leurs peuples indigènes.

9Néanmoins, à partir de 1996, les revendications des organisations indiennes convergent autour d’un même texte : les accords de San Andrés. Les accords, signés par les représentants de l’EZLN et du Gouvernement, énoncent les grands principes d’une « nouvelle relation de l’État avec les peuples indigènes » ainsi qu’une série de transformations constitutionnelles, législatives et institutionnelles pour concrétiser une autonomie indigène. Sous la pression d’un mouvement indigène en pleine croissance, ces accords deviennent la base incontournable de toute initiative de réforme en matière indigène. Tous les projets de réforme, qu’ils soient locaux ou nationaux, vont être jaugés à leur aune. Entre 1996 à 2001, une dizaine de projets de réforme de la Constitution fédérale s’inspirant plus ou moins littéralement des accords de San Andrés voient le jour, sans être adoptés.

10Dans les États, les gouverneurs ne peuvent plus ignorer les leaders indiens qui se font les porte-parole des aspirations des peuples indigènes. Or leurs exigences, désormais calées sur les accords de San Andrés, sont autrement plus importantes qu’auparavant. Le blocage des réformes au niveau fédéral crée une situation d’incertitude juridique. Ce flou a un effet ambivalent sur l’action politique au niveau local : elle peut susciter une attitude attentiste de la part des gouvernements locaux, qui ne voient pas la nécessité de réformer leurs politiques tant qu’un cadre national n’a pas été défini. Toutefois, en l’absence de normes supérieures, les gouvernements d’État jouissent d’une liberté maximale pour concevoir leurs réformes.

Depuis 2001 : déléguer le problème aux États

  • 4 Initiative de loi dite « Cocopa », rédigée en 1996 par la commission du Congrès du même nom (Comisi (...)

11C’est à la faveur de l’alternance au pouvoir du PRI (Parti révolutionnaire institutionnelle) au PAN (Parti d’action nationale), intervenue en 2000, que la Constitution fédérale est finalement réformée ; mais le projet initial de la réforme4, qui recevait initialement l’appui de l’EZLN et du mouvement indigène qui lui est solidaire, a été transformé en première lecture par le Sénat, ce qui provoque le rejet par les mêmes organisations.

12La réforme constitutionnelle de 2001 reconnaît un rôle important aux gouvernements locaux : les États fédérés vont déterminer

les caractéristiques de libre détermination et d’autonomie qui expriment au mieux la situation et les aspirations des peuples indigènes dans chaque État, ainsi que les règles pour la reconnaissance des communautés indigènes comme entités d’intérêt public. (Art. 2. A. § 10)

13Les transformations institutionnelles, tout comme la détermination des bénéficiaires de la réforme, incombent donc aux États fédérés. Cette disposition délègue en fait un épineux problème aux États, car, d’une part, les organisations indiennes pro-zapatistes sont désormais hostiles aux réformes et, d’autre part, une nouvelle incertitude pèse sur les réformes locales : peuvent-elles aller au-delà des dispositions de la Constitution fédérale ?

14L’ethnicité est un nouveau domaine dans lequel les États peuvent affirmer leurs compétences vis-à-vis du gouvernement fédéral et traiter de sujets tels que la participation politique ou encore la gestion des ressources naturelles qui est normalement du ressort fédéral. Certains États fédérés se lancent dans d’importantes réformes. C’est le cas du San Luis Potosí, en 2002-2003, et du Michoacán, en 2004-2005. Dans les États qui ont choisi de mener les réformes, une dynamique d’émulation apparaît entre les États fédérés et la fédération, ainsi qu’entre les États fédérés eux-mêmes. Les promoteurs des réformes peuvent s’inspirer de l’expérience de près de dix années de réformes en matière indigène. L’éventail des instruments juridiques et politiques à la disposition des gouvernements locaux s’étoffe progressivement. Un « champ » des politiques de l’ethnicité se crée, par l’accumulation des initiatives locales.

  • 5 Pour un panorama (déjà daté) des différentes lois, voir CDI, La vigencia de los derechos indígenas (...)

15Depuis 1994-1995, un système de lois indigènes a progressivement été construit. Il est composé, d’une part, des dispositions constitutionnelles fédérales de 2001, et, d’autre part, des réformes constitutionnelles et législatives locales ; certaines d’entre elles ont anticipé la réforme fédérale, d’autres y ont réagi5. En ce qui concerne l’élaboration des lois locales, la participation des institutions fédérales est réduite : c’est la CDI, Comisión Nacional para el Desarrollo Indígena, qui supervise les processus ; elle se limite à formuler un avis juridique sur les propositions de loi qui sont élaborées dans les États fédérés. La cohérence de l’architecture législative repose quant à elle sur les décisions de la Cour suprême (Suprema Corte de Justicia de la Nación), qui est la seule institution habilitée à résoudre les conflits de compétences entre les différents niveaux de gouvernement. Mais, dans les controverses portant sur les réformes indigènes, la Cour s’est mise en retrait du processus : en 2001-2002, 330 municipalités de plusieurs États fédérés ont contesté la réforme constitutionnelle fédérale de 2001 au moyen de controverses constitutionnelles (un instrument juridique destiné à résoudre les conflits de compétences entre niveaux et organes de gouvernement, mais utilisé à cette occasion pour contester le processus au travers duquel la réforme a été adoptée). La Cour s’est déclarée incompétente pour juger le processus de réforme constitutionnelle. À l’inverse, il est révélateur qu’aucune controverse constitutionnelle n’ait émergé « dans l’autre sens » : la fédération n’a encore jamais contesté le contenu ou la forme d’une réforme locale sur la question ethnique. En matière indigène, les contraintes institutionnelles pesant sur les États fédérés sont donc extrêmement lâches.

La territorialisation des lois indigènes

16Les développements précédents ont montré en quoi les réformes législatives locales en matière indigène s’inscrivaient dans des dynamiques nationales. Mais dans de nombreux États fédérés, l’horizon d’une réforme reconnaissant les droits des peuples indigènes a fortement mobilisé la société civile locale, cette mobilisation alimentant à son tour la territorialisation de la législation indigène. Il en résulte que dans plusieurs États fédérés, les lois, loin d’être de pâles copies de la constitution fédérale, expriment une véritable originalité.

Aux sources de la territorialisation : activistes et experts

  • 6 Recondo, David, 2009, La démocratie mexicaine en terres indiennes, op. cit.

17Dans son analyse de la réforme électorale reconnaissant les us et coutumes des communautés indigènes dans le Oaxaca, David Recondo a précisément balisé le champ des acteurs intervenant dans l’adoption des réformes législatives en matière indigène au niveau local : le gouverneur, les partis politiques, les activistes / leaders indigènes et les experts engagés (pour la plupart des anthropologues)6. Bien qu’extérieurs aux institutions politiques locales, ces deux derniers groupes jouent un rôle déterminant dans la territorialisation des réformes locales.

18Les leaders indigènes participent aux processus de réforme au nom de leur expérience. Leur position vis-à-vis des réformes locales est néanmoins empreinte d’ambiguïté. En effet, en milieu rural, la proportion des groupes ayant fait de l’autonomie envers le Gouvernement leur mot d’ordre a continûment augmenté depuis les années 1970. Mais la possibilité d’influencer le processus de reconnaissance des droits indigènes exerce un fort pouvoir d’attraction sur les activistes indigènes ; en pratique, peu d’entre eux refusent le dialogue avec le gouvernement d’État pour défendre la cause des droits indigènes. D’autant plus que les réformes législatives en matière indigène sont également l’occasion d’affirmer la présence, la représentativité et l’influence de leur organisation sur la scène politique locale.

19La catégorie des experts-anthropologues engagés recouvre en fait deux types de trajectoires différentes : d’une part, celle des universitaires qui travaillent dans les universités et centres de recherche présents dans les États ; et, d’autre part, d’anciens fonctionnaires indigénistes qui, après avoir quitté l’administration fédérale, s’impliquent dans des projets en free-lance. Les uns comme les autres s’engagent dans le processus de réformes au nom de leur connaissance fine du monde indien dans l’État fédéré. C’est un héritage paradoxal des politiques indigénistes : dans les États qui ont été les hauts lieux de l’indigénisme intégrateur (comme le Michoacán, le Chiapas ou le Oaxaca par exemple), la tradition de recherche-action sur les populations indiennes s’est perpétuée, même si les valeurs qui animent les experts contemporains sont radicalement différentes de celles de leurs aînés.

  • 7 Velásquez Cepeda et Méndez Lugo, 1996.

20Mentionnons en passant que le souci de connaissance des peuples indigènes accompagne les réformes locales : ainsi, la mise en œuvre de la réforme reconnaissant les élections municipales coutumières dans le Oaxaca a été accompagnée par la réalisation d’un « catalogue municipal des us et coutumes »7 sous l’égide du CIESAS (Centro de investigación y estudios superiores en antropología social) et de l’IFE (Instituto federal electoral), tandis que, dans le San Luis Potosí, un « recensement des communautés indigènes », visant à inventorier les principales caractéristiques des communautés (territoire, histoire, population, organisation…) et à entériner leur existence comme « sujets de droit », a été entrepris par le Colegio de San Luis. Les termes de « catalogue » et de « recensement » n’induisent pas une conception statique de l’organisation des communautés indiennes ; en revanche, ils indiquent que, dans les cas étudiés, connaissance et reconnaissance vont de pair.

21Dans plusieurs États, experts et activistes partagent des représentations communes de la question indienne, sur ce qui doit changer et pourrait être fait. Ils se connaissent, ont souvent travaillé ensemble et parlent le même langage sur le plan politique et conceptuel, transcrit en des termes juridiques. Acteurs spécialisés sur la question indigène, experts et leaders sont un réservoir d’idées dans lequel les hommes politiques vont puiser, des incitateurs, et parfois des « censeurs » des réformes. Ils contribuent à particulariser les réformes locales, tout en faisant le lien avec les débats nationaux et les textes internationaux de référence.

Que signifie l’autonomie ? Les exemples de l’Oaxaca et de San Luis Potosí

22Le contenu de la législation locale en matière indigène est un objet d’analyse comparative d’autant plus complexe que celle-ci comprend, selon les États, des dispositions en matière judiciaire, éducative, culturelle, électorale, des dispositions relatives aux ressources naturelles, aux droits des femmes, etc. On fera une lecture synthétique du contenu de deux systèmes législatifs, celui de Oaxaca et de San Luis Potosí, orientée en fonction de deux critères : les concepts utilisés pour donner corps à l’autonomie indigène au niveau local, et l’architecture institutionnelle prévue par les réformes constitutionnelles et législatives.

23Les textes de référence sont, dans l’Oaxaca, la réforme du Code des institutions politiques et des procédés électoraux (l’équivalent d’une loi organique électorale) de 1995 et ses approfondissements de 1997 ; ainsi que la réforme des articles 12, 16, 94, 138 bis et 151 de la Constitution en 1998, et la loi réglementaire de cette réforme votée la même année, intitulée Loi des droits des peuples et communautés indigènes (LDPCIO). Dans le San Luis Potosí, il s’agit de la réforme de 2002 de l’article 9 de la Constitution, de sa loi réglementaire votée l’année suivante, et enfin, de la Loi d’administration de la justice communautaire de 2006.

24Les différences les plus évidentes entre les textes de loi tiennent aux concepts présents dans les textes de loi. La loi réglementaire de l’Oaxaca est plus politique, elle mentionne les concepts de « territoires indigènes » et reconnaît les peuples indigènes comme des « entités de droit public » (dans le San Luis, seules les communautés sont reconnues comme des entités de droit public). La loi du San Luis Potosí est plus technique, plus précise quant aux implications des réformes proposées ; dans le domaine des politiques sociales par exemple, des solutions assez concrètes sont inscrites dans la loi pour améliorer les conditions socio-économiques des communautés. Ces différences s’expliquent par « l’esprit » dans lesquelles les réformes ont été conçues. En 1998, dans l’Oaxaca, il s’agissait d’énoncer, pour la première fois au Mexique, le droit des peuples indigènes à l’autodétermination. L’intention était de créer un précédent, et, à l’exception du chapitre V de la loi sur la justice communautaire, les principes affirmés restent très généraux. En 2003, les promoteurs de la réforme du San Luis Potosí ont certes conservé cet esprit avant-gardiste (ils veulent montrer qu’il est possible de faire une « vraie réforme indigène » au niveau local même si les conditions sont décourageantes) ; plus que l’innovation, l’idée est de perfectionner les concepts et de créer des dispositifs susceptibles de rendre les droits indigènes effectifs.

25En termes d’architecture institutionnelle en revanche, aucune réforme ne propose la création de nouvelles institutions, ni de nouvelles figures augurant une répartition différente des pouvoirs entre les indigènes et le reste de la société. C’est d’ailleurs principalement sur ce point qu’a achoppé la réforme indigène dans le Michoacán, les députés locaux donnant une fin de non-recevoir aux revendications des organisations purhépechas, qui réclamaient entre autres l’avènement de la figure du député indigène, l’inclusion de critères culturels dans le découpage des circonscriptions électorales, ainsi que la reconnaissance du « municipe indigène ». Dans le domaine économique, les dispositions relatives à l’usage des ressources naturelles sont très prudentes. Étant donné que la plupart des ressources naturelles sont stratégiques (eau, hydrocarbures), elles ne proposent pas de mécanismes par lesquels les communautés ou les peuples indigènes y gagneraient soit en termes économiques, soit en pouvoir de décision sur leur gestion.

26Dans les deux États, les réformes phares ont trait à la reconnaissance des traditions indigènes dans des domaines aussi sensibles que les élections et la Justice. Le Oaxaca inaugure la dynamique en reconnaissant, dès 1995, un régime coutumier pour les élections municipales, puis, en 1998, en reconnaissant que « les autorités communautaires des peuples et communautés indigènes conduiront et administreront la justice en appliquant leur système de normes internes […] » (LDPCIO, article 38). Le San Luis Potosí ne reconnaîtra pas de régime électoral coutumier, mais emboîtera en revanche le pas au Oaxaca en reconnaissant « la validité des systèmes de normes internes des communautés en matière de relations familiales, de la vie civile, de l’organisation communautaire et, en général, de la prévention, régulation et solution des conflits à l’intérieur de chaque communauté […] » (loi réglementaire de l’article 9 de la Constitution de San Luis Potosí, article 21).

27La politique de reconnaissance des traditions (ou « systèmes normatifs ») indigènes au niveau communal est la principale proposition de « l’autonomie à la mexicaine » ; la façon dont elle est conçue et mise en œuvre mérite donc d’être étudiée en détail dans chaque État fédéré.

Les défis de l’institutionnalisation des réformes : la reconnaissance de la justice indigène

28Le support législatif des nouvelles politiques est une arme à double tranchant. Si la loi est censée entériner le caractère symbolique, pérenne et à vocation universaliste des politiques néo-indigénistes, force est de constater d’autre part la précarité de l’instrument législatif au Mexique : les réformes indigènes s’inscrivent en effet dans un contexte d’inflation législative (tant fédérale que locale), qui renforce le caractère traditionnellement aléatoire de l’application des lois. Et contrairement à l’idée selon laquelle les politiques de reconnaissance correspondraient à une conception minimaliste de l’État, nous verrons au contraire, au travers de l’exemple des réformes judiciaires locales, que leur mise en œuvre effective implique un État actif et mobilisateur. Pour illustrer cet argument, on comparera les dispositifs de reconnaissance des « systèmes de normes indigènes » (soit, encore, la justice communautaire) et leur mise en œuvre dans le Oaxaca et le San Luis Potosí.

Les politiques de reconnaissance : un « gouvernement indirect » ?

29Plutôt que d’encourager l’autorégulation des systèmes sociaux indigènes, la Loi des droits des peuples et des communautés indigènes de Oaxaca et la Loi d’administration de la justice communautaire de San Luis Potosí proposent de nouvelles formes d’articulation des communautés avec le système politique. On présentera ci-dessous trois éléments centraux des dispositifs.

30Les deux lois reconnaissent tout d’abord la validité et la force exécutoire des jugements des autorités communautaires indigènes sous certaines conditions. La principale d’entre elles est le respect des droits de l’homme et des garanties individuelles. Dans l’Oaxaca, les systèmes normatifs internes des communautés doivent en outre respecter la Constitution et les lois de l’État, ce qui réduit la juridiction communautaire au rôle communément attribué à la coutume dans les pays de droit civil, c’est-à-dire ce les cas non régulés par les codes. Le domaine de la juridiction indigène est également précisé (essentiellement les matières familiales, le droit civil et les infractions mineures au code pénal). En revanche, dans aucun des deux États, les normes communautaires ne sont pas formellement homologuées ; elles conservent donc le caractère oral propre à la coutume juridique.

  • 8 On en verra un aperçu dans le document : Manual para los jueces «auxiliares» de San Luis Potosí, So (...)

31En termes de processus, l’État encadre subtilement les pratiques communautaires. Dans les deux États, quelques conditions procédurales « de base » sont rappelées par la loi, comme la durée maximale de la détention préventive, le caractère public des audiences et la rédaction de la résolution du juge. Dans le San Luis Potosí, la supériorité du principe de conciliation sur celui de l’arbitrage est affirmée, et les peines infligées par les juges indigènes sont limitées (montant des amendes, détention limitée à 24 heures, durée maximale du travail gratuit pour la communauté). Dans les deux États, les juges communautaires sont considérés comme des membres du pouvoir judiciaire : faiblement dans l’Oaxaca, où la loi reconnaît que les autorités traditionnelles sont des auxiliaires du Ministère public ; fortement dans le San Luis Potosí, où il est prévu que les juges indigènes (jueces auxiliares) informent semestriellement les autorités judiciaires de leurs activités ; ils seront reconnus et formés par le Conseil local de la Magistrature. La formation dont il est question est sommaire (compétences, notions juridiques de base, limites)8, mais sa signification est claire : ce ne sont pas les acteurs du système judiciaire public que l’on forme au « droit indigène », mais les autorités communautaires qui reçoivent cette capacitation.

32Les lois proposent enfin divers mécanismes d’articulation entre la justice indigène et la justice d’État, avec des perspectives différentes dans chaque État.

  • 9 Macaire, Philippe, 2004, « Reconnaître les coutumes : le discours de la loi face aux enjeux locaux  (...)

33– Dans l’Oaxaca, la justice communautaire est conçue comme un « premier niveau » dans la pyramide des normes juridiques9, qui doit être validé et « homologué » par les juges d’État. C’est donc dans l’enceinte du tribunal que se réalisent l’articulation des deux systèmes judiciaires et l’intégration des normes coutumières au droit positif.

34Dans le San Luis Potosí, les législateurs ont préféré à cette construction pyramidale celle du choix entre deux systèmes judiciaires parallèles : celui de l’État et la dénommée Justice indigène. Tout indigène impliqué dans une dispute pourra choisir entre l’un des deux systèmes ; s’il choisit la justice communautaire, la décision de l’autorité communale est irrévocable (si les garanties élémentaires de la personne et les droits de l’homme sont respectés). En cas d’éventuel conflit de compétence entre les deux systèmes, la loi prévoit que ce sera au Tribunal suprême de justice de l’État (la plus haute autorité judiciaire locale) de résoudre le conflit.

Du dispositif à la mise en œuvre

35L’évaluation de l’effectivité des lois de reconnaissance des coutumes communautaires repose moins sur la persistance desdites coutumes (qui, par définition, régissent déjà une partie des interactions sociales des communautés) que sur le fonctionnement des mécanismes d’articulation des normes communautaires avec le droit positif mentionnés plus haut. Que nous apprennent à cet égard les États de San Luis Potosí et de Oaxaca ?

  • 10 Oficina en México del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos, 2007, p. 7 (...)

36Dans le Oaxaca, une enquête menée en 2007 sur l’accès des indigènes à la Justice, fondée sur de nombreux entretiens avec des prisonniers indigènes, des autorités communautaires, des juges et des membres du Ministère public, dresse un bilan accablant de l’application des dispositions législatives relatives à la reconnaissance des coutumes juridiques indigènes10 :

  • Les processus de validation des normes communautaires par les juges, ainsi que les mécanismes judiciaires permettant de résoudre les éventuels conflits entre la coutume et la loi sont inexistants.

  • Les acteurs du système judiciaire ne cherchent pas à savoir si le conflit est de compétence communautaire, et ne se dessaisissent jamais d’un cas qui pourrait être du ressort communautaire.

  • Les juges n’ont pas de formation en droit indigène, ne connaissent pas les traités internationaux relatifs aux droits des peuples indigènes, et ne reconnaissent pas de valeur juridique à la coutume.

  • Les avocats (d’office) ne font pas usage de la LDPCIO, moins par ignorance que par conviction de l’inutilité de cet argument juridique devant les tribunaux.

  • Entre la loi et la norme indigène, le système judiciaire va donc automatiquement préférer la loi.

37Il n’existe pas d’étude sur les effets de la réforme sur la justice indigène dans le San Luis Potosí, du fait de sa nouveauté. Deux éléments semblent néanmoins indiquer que ses effets seront plus importants que dans le Oaxaca. D’une part, en effet, le concept de l’alternative entre les deux types de justice (« indigène » ou « étatique ») fait reposer le choix du système sur le plaignant, et non sur l’autorité judiciaire qui, de par sa formation, a tendance à choisir la loi plutôt que la coutume (voir ci-dessus le cas oaxaqueño). D’autre part, les promoteurs de la réforme constitutionnelle de 2002, conscients qu’une partie de la mise en œuvre de la réforme constitutionnelle reposerait sur les juges et les procureurs, ont associé les plus hauts responsables du pouvoir judiciaire de l’État à l’élaboration de cette réforme, dans l’objectif de la faire connaître et accepter par les magistrats. Le fait que depuis 2009, un budget ait été libéré pour le programme de formation des « juges auxiliaires » et que ce programme se déroule effectivement est un indice de l’enracinement de la réforme au niveau local.

38L’enjeu de ce texte était de montrer comment l’avènement des dispositifs de reconnaissance des droits des peuples indigènes au Mexique est intrinsèquement lié au renforcement politique des gouvernements locaux et comment cette décentralisation, de facto puis de jure, a induit une territorialisation limitée des dispositifs : territorialisation dans la mesure où, dans plusieurs États, une véritable réflexion a été menée sur les possibilités et les opportunités d’une réforme indigène au niveau local ; limitée car les principaux changements législatifs sont contenus dans les politiques de reconnaissance des pratiques indigènes (électorales, juridiques).

  • 11 Gros, Christian, 2003, « Demandes ethniques et politiques publiques en Amérique latine », Problèmes (...)

39Il convient non seulement de distinguer les États qui ont légiféré en ce domaine de ceux qui ne l’ont pas fait ; mais aussi de comprendre, dans les pratiques institutionnelles, où les dispositifs ont clairement défini les conditions dans lesquelles les normes communautaires s’exercent et peuvent remplacer les lois. Ainsi, nous avons vu que dans le San Luis Potosí, les dispositions sur la justice indigène sont en voie d’instaurer une mécanique de « gouvernement indirect » chère à Christian Gros, cette forme « d’intervention de basse intensité, destinée à restaurer à bas coût un certain niveau de gouvernance et de légitimité »11 : au travers de la réforme, l’État tend effectivement à renforcer à la fois la légalité et le contrôle sur les pratiques juridiques communautaires au travers d’acteurs – les juges communautaires – qui remplissent bénévolement leurs fonctions. Dans d’autres États, comme le Oaxaca, l’adoption de dispositions législatives reconnaissant les « systèmes de normes internes » n’implique guère de changement, prolongeant par d’autres moyens la tolérance molle des autorités envers les pratiques coutumières pratiquée par le Parti révolutionnaire institutionnel pendant plus de soixante-dix ans.

Notes

1 Gros, Christian, 2000, « La nation en question : identité ou métissage ? », Hérodote, revue de géographie et de géopolitique, n° 99 (4e trimestre), p. 106-135 ; Hernández, Aída, Paz, Sarela et Sierra, María Teresa (eds), 2004, El Estado y los indígenas en tiempos del PAN. Neoindigenismo, legalidad e identidad, Mexico, CIESAS / Porrua / Camara de diputados.

2 Ce travail a été réalisé dans le cadre de ma thèse de doctorat : Devineau, Julie, 2008, Les mutations de l’État territorial : décentralisation, mobilisations et politiques indigènes au Mexique, 1970-2004, thèse de science politique, IEP Paris.

3 Recondo, David, 2009, La démocratie mexicaine en terres indiennes, Paris, Karthala, p. 190.

4 Initiative de loi dite « Cocopa », rédigée en 1996 par la commission du Congrès du même nom (Comisión de Concordia y Pacificación).

5 Pour un panorama (déjà daté) des différentes lois, voir CDI, La vigencia de los derechos indígenas en México, Análisis de las repercusiones jurídicas de la reforma constitucional federal sobre derechos y cultura indígena en la estructura del Estado 2007, http://www.cdi.gob.mx/derechos/vigencia_libro/vigencia_derechos_indigenas_diciembre_2007.pdf.

6 Recondo, David, 2009, La démocratie mexicaine en terres indiennes, op. cit.

7 Velásquez Cepeda et Méndez Lugo, 1996.

8 On en verra un aperçu dans le document : Manual para los jueces «auxiliares» de San Luis Potosí, Soledad Santiago Antúnez, CDI, http://www.cdi.gob.mx/dmdocuments/manual_jueces_auxiliares_slp.pdf.

9 Macaire, Philippe, 2004, « Reconnaître les coutumes : le discours de la loi face aux enjeux locaux », Trace, no 46, p. 125.

10 Oficina en México del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos, 2007, p. 76-83.

11 Gros, Christian, 2003, « Demandes ethniques et politiques publiques en Amérique latine », Problèmes d’Amérique latine, no 48, p. 11-30.

Auteur

Post-doctorante à l’IHEAL, elle a récemment publié les articles « Les politiques d’équipement au Mexique : privatisation, décentralisation et reconfiguration du pouvoir politique en milieu rural », Revue Internationale de Politique Comparée, 17(3), 2010, et « Variations régionales : la politisation des identités ethniques au Mexique », Problèmes d’Amérique Latine, n° 72, 2009. Elle réalise actuellement une recherche sur la réforme de la justice et la citoyenneté démocratique au Mexique.

© Presses Sorbonne Nouvelle, 2012

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