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L'Allemagne 1945-1955. De la capitulation à la division

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Gilbert Krebs
, 
Gérard Schneilin

Une seule Allemagne ? Théorie et pratique du Alleinvertretungsanspruch

Hélène Miard-Delacroix

Texte intégral

1On connaît le mot célèbre de cet homme public français qui dit un jour aimer tellement l’Allemagne qu’il préférait qu’il y en eût deux. A ce mot “Allemagne” s’associe là très clairement un ensemble d’images, de réminiscences souvent douloureuses. Même si ce phénomène ne se constate pas seulement dans les pays voisins mais parfois en Allemagne même, il faut quitter le terrain de la sensation et du sentiment et répondre à la question simple : qu’est-ce que l’Allemagne en 1949 ? en 1955 ?

2Dans la période qui nous intéresse, la République fédérale, ses juristes et ses hommes politiques se sont fait une religion depuis déjà plusieurs années et ils adoptent un point de vue qu’ils conserveront longtemps encore, en droit jusqu’au célèbre virage opéré par la coalition sociale-libérale du début des années 70, et dans les esprits, pour beaucoup, jusqu’au mois de mars 1990 lorsqu’auront lieu les premières élections libres en RDA.

3C’est pourquoi mon propos sera, certes, centré sur les années 1949-1955, mais l’on m’autorisera certains débordements sur les années postérieures, qui sont la continuation de la position élaborée dès la création de l’Allemagne fédérale.

4Il sera nécessaire, également, de mélanger les langues, français et allemand, pour la simple raison que nous avons affaire à des concepts dont la formulation est concise et précise en allemand et dont la traduction en français impose des circonvolutions fort mal aisées.

5Si l’on veut rendre rapidement compte de la position ouest-allemande sur la question qui nous occupe, il faut remplacer le point d’interrogation de l’énoncé par un point d’exclamation. Une seule Allemagne !

6Cette position trouve son expression dans ce qu’on appelle le Alleinvertretungsanspruch de la République fédérale, c’est-à-dire pour l’Allemagne fédérale la revendication du droit à, seule et elle seule, représenter l’ensemble du peuple allemand et à parler en son nom.

7Ce Alleinvertretungsanspruch comporte trois dimensions. L’une qu’on appellera idéologique, la deuxième politico-morale et la troisième juridique. On n’insistera pas sur la dimension idéologique, en retenant néanmoins que l’anticommunisme constitue l’arrière-plan indispensable pour comprendre la position ouest-allemande. A côté de l’antinazisme, cet anticommunisme, qui fait la quasi unanimité parmi les forces politiques ouest-allemandes, est le second pilier sur lequel repose l’Allemagne fédérale. Les “règles de la pensée libérale” sont considérées comme antidote au nazisme et comme le moyen de rejeter tout nouveau monolithisme et toute suppression de liberté.

8Dans un premier temps, seront abordées les deux autres dimensions du concept ou de la théorie du Alleinvertretungsanspruch. Dans un deuxième temps, on montrera quelles sont les applications politiques de cette théorie, autrement dit sa mise en pratique. En conclusion enfin, suivra une réflexion sur la valeur, en termes d’avantages et d’inconvénients, de cette position apparemment inébranlable et sur les nuances que l’application politique impose à la théorie pure.

1) Le Alleinvertretungsanspruch dans la théorie

a) La dimension politico-morale, l’idée démocratique étant le fondement de la pensée libérale occidentale

9Ici, la question de la légitimité est centrale. Cette vision donne la primauté aux élections libres considérées comme fondement de la démocratie et est caractérisée par une argumentation axée sur la morale ou l’éthique de la liberté.

10Dans cette perspective, la République fédérale s’estime le seul État allemand légitime à partir d’une légitimité démocratique allant de bas en haut : elle a été fondée en 1949 sur des droits librement exprimés par ses citoyens, conformément au droit des peuples à disposer d’eux-mêmes. Réunis dans le Conseil parlementaire, les pères fondateurs de la Loi fondamentale étaient des représentants issus de la volonté démocratique dans les Länder déjà existants. En outre, les premières élections législatives de l’été 1949 ont accordé une majorité écrasante aux candidats des partis qui ont, dans le Conseil parlementaire, fait naître l’Allemagne fédérale.

11En revanche, les élections organisées dans la zone soviétique n’ont pas comporté de libre choix, donc la RDA n’est pas le fruit du droit à l’autodétermination. Parmi les nombreuses déclarations gouvernementales qui présentent ce point de vue, je citerai celle du 22 septembre 1955, qui est peut-être plus intéressante que les autres, car elle est formulée au moment où l’application du Alleinvertretungsanspruch prend un tour offensif (comme on le verra tout à l’heure) :

« Le gouvernement de la prétendue RDA ne dispose d’aucun véritable mandat du peuple (...) En conséquence la République fédérale continue à être le seul gouvernement allemand formé librement et légalement, le seul à être habilité à parler pour l’Allemagne toute entière.»

12Selon cette approche démocratique, les autorités de la RDA ne peuvent se considérer comme les représentants de la population occupant le territoire de la zone d’occupation soviétique. Elles ne peuvent même prétendre à représenter un État : étant donné que la population de la zone soviétique ne s’est pas librement exprimée pour choisir ses représentants, elle ne constitue pas un peuple au sens démocratique. Ici, l’argument du peuple au sens de Staatsvolk est central. C’est celui avancé, par exemple, par le député du SPD Adolf Arndt en septembre 1958 :

«Il n’existe pas d’État qui ait deux peuples et pas de peuple qui ait deux États»,

13en continuation de son adage de 1954 :

«C’est le peuple qui perpétue son État et non l’État qui perpétue le peuple».

14C’est cet argument de l’unicité du peuple allemand qui lui permet d’affirmer que

«l’identité de la République fédérale avec le Reich allemand est fondée sur l’identité du peuple (Staatsvolk) allemand qui continue à exister comme un peuple uniforme.»

15Cette position politico-morale ouest-allemande obtient le soutien des puissances occidentales. C’est ce qui ressort du communiqué de New York du 19 septembre 1950 :

« Étant donné que la réunification est encore incertaine (in der Schwebe), les trois gouvernements considèrent le gouvernement de la République fédérale comme le seul gouvernement allemand constitué librement et légalement et qu’il a en conséquence le droit, en tant que représentant du peuple allemand, de parler pour l’Allemagne dans les affaires internationales. ».

16Ces termes seront repris dans la déclaration des trois Grands dans le cadre de la signature du traité général (Deutschlandvertrag) à Londres le 3 octobre 1954, et la même formule sera de nouveau reprise le 23 octobre 1954.

17Cette approche démocratique, pour être fondamentale, n’est pas la seule à permettre la revendication d’un droit de l’Allemagne fédérale à parler, seule, au nom de tous les Allemands. Il convient aussi de justifier cette revendication en termes juridiques.

b) Les fondements juridiques du Alleinvertretungsanspruch

  • 1 Voir notamment l’ouvrage du juriste Rudolf Schuster de 1963, Deutschlands staatliche Existenz im Wi (...)

18La question est particulièrement débattue dans les années 50 et jusque dans les années 60 1. On distingue deux époques dans la recherche d’un fondement juridique à la notion du Alleinvertretungsanspruch :

19Entre 1945 et 1949 est central l’argument selon lequel le Reich allemand n’a pas disparu en 1945, c’est la théorie du maintien du Reich (Fortbestandslehre).

20À partir de la création des deux États allemands en 1949, cette théorie du maintien de l’existence du Reich laisse la première place à celle de la continuité et de l’identité, c’est-à-dire l’affirmation selon laquelle la continuité avec le Reich toujours existant est assurée par la République fédérale et non par la RDA (Kontinuitätslehre und Identitätslehre).

21La notion du maintien du Reich continuant à exister malgré la défaite de 1945 a été adoptée par la majorité des spécialistes de droit public et de droit international occidentaux. Elle repose sur l’idée que la capitulation sans conditions n’a pas été suivie par une annexion, mais par une occupation, par laquelle les gouvernements militaires des puissances alliées ont agi à la manière d’un comité de tuteurs, de fiduciaires. C’est ainsi que le juriste Georges Sauser-Hall écrivait dans l’annuaire suisse de droit international de 1946 :

«la situation de l’Allemagne peut être comparée à une mise sous tutelle temporaire.»

22Ce terme sera d’ailleurs repris par Wilhelm Grewe qui parlera de gestion fiduciaire (Treuhänderschaft). Selon cette théorie, le Reich allemand perdure en tant que sujet de droit. La question est alors de savoir sous quelle forme il continue à exister : voilà la question de la continuité.

23La position officielle de l’Allemagne fédérale s’est appuyée sur une théorie, appelée en allemand Staatskerntheorie, et que l’on peut traduire un peu maladroitement par la théorie du noyau de l’État (ou cœur de l’État). Selon cette analyse, la République fédérale est identique à l’État allemand fondé en 1867, qui porta le nom de Reich allemand de 1871 à 1945, et qui pendant les quatre années d’occupation ne porta pas de nom fixé en droit, mais seulement l’appellation ethnographico-géographique d’«Allemagne». Ainsi la République fédérale est-elle l’incarnation actuelle du Reich, ce qui conduit à affirmer que tous les citoyens de l’ancien Reich possèdent la nationalité allemande (donc celle de la République fédérale). C’est aussi sur cette base de l’identité que la République fédérale pourra «confirmer» (bestätigen) et non «reprendre à son compte» (übernehmen) les dettes d’avant-guerre du Reich. Les Allemands de l’Ouest seront soutenus dans cette analyse par les Alliés occidentaux qui déclarent, dans une note de la Haute commission alliée du 23 octobre 1950 :

«ils considèrent le gouvernement fédéral comme le seul gouvernement allemand habilité à reprendre les droits de l’ancien Reich ainsi qu’à en remplir les engagements.»

24Selon cette théorie du noyau de l’État, la République fédérale est identique au Reich, même si le domaine d’application de son autorité (Hoheitsgewalt) est momentanément limité au territoire fédéral qui correspond aux anciennes zones occidentales. Ce territoire (Bundesgebiet) ne recouvre pas l’Allemagne entière (Deutschland) qui, elle, continue à exister dans ses frontières de 1937. En conséquence, seule l’Allemagne fédérale, à la fois par cette continuité et en raison des conditions dans lesquelles elle a été créée, est habilitée à parler pour l’Allemagne toute entière.

25Bien plus tard, cette conception sera particulièrement développée par le tribunal fédéral constitutionnel dans son jugement du 31 juillet 1973 sur la constitutionnalité du traité fondamental :

« La République fédérale n’est pas le successeur en droit du Reich mais, en tant qu’État, est identique à celui-là, même si ce n’est que partiellement identique en termes territoriaux, (...) elle se sent aussi responsable de toute l’Allemagne.»

26Mais, dès les années 50, les jugements du tribunal vont dans ce sens, comme en témoigne le jugement de 1957 portant sur le concordat conclu par le Land de Basse-Saxe avec le Saint-Siège : le tribunal juge que

« l’établissement d’une organisation étatique, par la Loi fondamentale, pour le territoire des zones d’occupation occidentales n’a rien modifié à la validité du Reichskonkordat de 1933 (...) Même si l’organisation régie par la Loi fondamentale est provisoirement limitée dans son champ d’application à une partie du territoire du Reich, cela n’empêche pas la République fédérale d’être identique au Reich allemand.»

27À cette théorie du noyau de l’État s’opposent dès les années cinquante de nombreuses autres, dont on peut évoquer rapidement celle de “l’État croupion” (Schrumpfstaat-Theorie) qui affirme la même continuité et la même identité avec le Reich, mais limite le territoire de l’Allemagne au territoire fédéral. Cette théorie n’exclut pas la revendication d’unification avec les territoires de la zone soviétique, considérés soit comme une terra nullius, c’est-à-dire une zone de facto annexée par l’Union soviétique, soit comme ayant fait sécession par rapport à l’État-mère. On voit dans ce dernier cas le glissement vers d’autres théories qui admettent l’existence de deux États (théorie de la sécession de von Bieberstein, théorie de l’Allemagne fédérale comme Etat-noyau (Kernstaat-Theorie) ou théorie de l’équivalence fondée sur la discontinuité) ou bien encore d’autres théories qui acceptent même l’existence de trois États (Reich plus République fédérale plus RDA), dont la plus connue est celle du “toit” (Dachtheorie de von der Heydte), qui considère les deux États allemands comme deux organisations partielles de l’Allemagne. Cette théorie du toit, chez von der Heydte, n’empêche pas le Alleinvertretungsanspruch sur le seul fondement démocratique. Ce n’est plus le cas dans la théorie du dualisme de Herbert Krüger, qui reconnaît aux deux États allemands leur souveraineté en droit international.

28En bref, les autorités ouest-allemandes s’en tiennent à l’époque à la théorie de l’identité de l’Allemagne fédérale avec le Reich (on le voit dans les articles 89, 90 ou 134, al.1 GG) et à l’idée de l’unicité du peuple allemand, dont une partie a été empêchée de jouir de son droit à l’autodétermination (préambule de la Loi fondamentale).

29Avant d’aborder les applications politiques du Alleinvertretungsanspruch de la République fédérale, il faut encore rappeler deux faits : le commandement contenu dans le Préambule qui contraint l’ensemble du peuple allemand à rechercher l’unité et le consensus des partis sur cette question.

c) Wiedervereinigungsgebot et consensus des partis

30Le primat de la réunification trouve son expression, on le sait, dans le préambule de la Loi fondamentale. Pour les responsables politiques ouest-allemands, compris au premier chef dans les destinataires de ce commandement, ce commandement est absolu. Selon le tribunal constitutionnel, le préambule n’a pas seulement valeur politique, mais aussi constitutionnelle. Ainsi précise-t-il dans le jugement motivant l’interdiction du KPD le 17 août 1956 (la requête avait été déposée dès le 22 novembre 1951, mais le tribunal a pris son temps), qu’il s’agit, pour tous, d’un commandement en tant que

« devoir juridique consistant à chercher à atteindre l’unité à toutes forces, à axer les mesures sur cet objectif et à mesurer à l’aune de cet objectif la valeur des actions politiques. »

31Le primat de la réunification obtient le consensus de la classe politique ouest-allemande. Le SPD de l’ouest, et surtout son chef de file jusqu’en août 1952, Kurt Schumacher partagent l’anticommunisme des partis chrétiens et libéraux. La mainmise communiste à l’Est (création du SED en avril 46) a constitué un choc et la RDA ne dispose pas, pour les sociaux-démocrates non plus, de légitimité démocratique. Cela n’empêche pas des divergences d’analyse dans la façon d’appliquer le commandement de la réunification. Ainsi la politique d’intégration à l’Ouest conduite par Adenauer constitue-t-elle, aux yeux du SPD mais aussi de certains libéraux du FDP (comme Pfleiderer), non seulement un déplacement de priorité, mais aussi une entrave à toute possibilité de réunification.

32Après cette partie sur la dimension juridique, il convient d’aborder maintenant la mise en pratique de la théorie du Alleinvertretungsanspruch.

2) Applications politiques

a) Le langage

33Le refus de reconnaître juridiquement l’existence de l’autre État allemand a d’abord pour corollaire le refus de le reconnaître linguistiquement. Cela pose de nombreux problèmes de traduction.

34Pour parler de cette Allemagne entière que fut le Reich, on adopte généralement à l’époque le terme de gesamtdeutsch, plus explicite que le simple terme deutsch qui demeure ambigu. Il me semble erroné de traduire le terme de gesamtdeutsch par “panallemand”, car ce terme a en français des relents de pangermanisme. Cette traduction est, qu’on le veuille ou non, non seulement anachronique, mais aussi déplacée en termes de revendications territoriales. On s’en tiendra donc à la traduction “concernant l’Allemagne entière”, voire “général”, lorsqu’il s’agit des élections tant souhaitées. On trouve ce qualificatif notamment dans le nom du ministère Bundesministerium für gesamtdeutsche Fragen (chargé des affaires concernant l’Allemagne entière, voire chargé des affaires allemandes), dont il sera question plus loin.

  • 2 Pol. Archiv AA, 202-03/208, 54-55.
  • 3 Pol. Archiv AA, 202-03/207, 78-95.
  • 4 Pol. Archiv AA, 202-03/207, 99-100.

35La négation de l’existence de la RDA se retrouve dans l’usage officiel pour qualifier l’autre État qu’on refuse de reconnaître. Dans les textes, tant officiels qu’internes, on ne trouve au début des années cinquante, encore que très rarement l’abréviation RDA, le nom même que se donne l’autre État n’est presque jamais écrit ou prononcé, ou alors dans certaines conditions. On en reste au terme de “zone soviétique” (Sowjetzone), qui permet de nombreuses combinaisons. Par exemple, le 12 janvier 1952, Jakob Kaiser parle de la «dictature de la zone soviétique» (Sowjetzonendiktatur)2. La réalité de l’existence de l’autre État contraignant pourtant sans cesse à en parler, on développe tout un vocabulaire issu du terme de “zone soviétique”, et plus particulièrement le qualificatif “de la zone soviétique” (sowjetzonal). Pour illustrer cet usage, on se contentera de quelques citations en allemand tirées des archives du département politique du Auswärtiges Amt : le 10 octobre 1951, «die Regierungserklärung der sowjetzonalen Volkskammer»3, ou le 26 novembre 1951, «Kommuniqué des sowjetzonalen Wahlausschusses »4. Mais les Allemands de l’Ouest ne sont pas les seuls à s’en tenir à cette appellation. En effet, ils sont suivis par les Alliés occidentaux. Ainsi le Haut-Commissaire français André François-Poncet écrit-il au secrétaire d’État Hallstein le 3 décembre 1951 que

  • 5 Pol. Archiv AA, 202-03/207, 157-158.

l’«Assemblée générale de l’ONU décide de désigner une commission qui effectuera une enquête simultanée dans la République fédérale d’Allemagne, à Berlin et dans la zone soviétique d’Allemagne»5.

36On notera pourtant que la complexité de cette terminologie n’est pas sans causer des difficultés aux partenaires de la République fédérale et a pour effet de faire perdurer la notion de zones d’occupation. Dans une autre lettre datée du 5 décembre 51, le même André François-Poncet écrit ainsi à Hallstein :

  • 6 ibid.

« le comité politique ad hoc de l’ONU décide d’inviter des représentants officiels des zones occidentales et orientale d’Allemagne et des secteurs de Berlin pour faire devant le comité une déclaration sur le sujet en discussion.»6

  • 7 Pol. Archiv AA, 213-11/437, 231.

37À côté de “sowjetzonal” apparaît également le qualificatif de “sowjetdeutsch” : ainsi en 1951 des journaux est-allemands sont qualifiés par le service de presse du Auswärtiges Amt de “sowjetdeutsche Blätter7 (ADN ou Neues Deutschland).

38Il n’en demeure pas moins vrai que l’instrument majeur du refus de reconnaître une quelconque légitimité aux institutions est-allemandes est le terme “soi-disant” (sogenannt). Lorsqu’il vient s’ajouter au qualificatif “sowjetzonal”, il contribue à alourdir, voire à créer cette langue allemande quelque peu surréaliste qui est celle des documents des Affaires étrangères de l’époque. Par exemple, le 7 novembre 1952, les services du secrétaire d’État Walter Hallstein font parvenir à l’ensemble des missions allemandes à l’étranger un texte où l’on trouve :

  • 8 Pol. Archiv AA, Büro StS/159, 7.11.52.

«die sogenannten Vertreter der sogenannten sowjetzonalen Volkskammer»8.

39On notera enfin qu’à côté du terme officiel de “zone soviétique” (Sowjetzone) apparaît également dans les directives d’appellation le terme de “Mitteldeutschland”. Traditionnellement, ce terme avait été employé pour qualifier l’espace recouvrant la Thuringe et la Saxe, donc l’Allemagne moyenne sur un axe nord-sud. Mais avec la vision du monde divisée en un Est et un Ouest, ce terme permet de qualifier l’ensemble de la zone soviétique (sur un axe est-ouest) et de réserver le terme de “Ostdeutschland” (régions orientales) aux territoires situés à l’Est de la ligne Oder-Neiße, dont on sait qu’ils sont, selon les termes du traité de Potsdam, placés sous administration polonaise (et respectivement soviétique pour le nord de la Prusse orientale). Cette ambiguïté perdure jusqu’au début des années 60, jusqu’à ce que Kiesinger caractérise la RDA comme «l’autre partie de l’Allemagne ».

b) Les structures

40Le Alleinvertretungsanspruch se traduit aussi par des choix dans la structure de l’appareil ministériel et par des dénominations particulières. On aura déjà évoqué le ministère chargé des affaires concernant l’Allemagne entière, créé en septembre 1949. Son chef jusqu’en 1957, Jakob Kaiser, est considéré comme la conscience gesamtdeutsch de Adenauer. Ce ministère a été conçu comme un lieu où doivent se concentrer les forces favorables à la réunification dans la liberté. Autrement dit, c’est le ministère de la réunification, censé favoriser toutes les initiatives et rassembler les énergies. Le successeur de Jakob Kaiser sera Ernst Lemmer, comme lui originaire de la CDU “en exil” (c’est-à-dire de la zone soviétique). De même, une sous-direction du département politique du Auswärtiges Amt (Referat A2b) s’occupe, dans les années 50, des questions touchant l’Allemagne entière et la réunification. Enfin, on trouve cette même empreinte dans le département juridique du Auswärtiges Amt. En outre, des réunions interministérielles rassemblent les responsables des différents ministères.

c) Le refus de contacts

41Si l’on reprend la logique adoptée par la République fédérale, on pose l’axiome suivant : puisque la RDA n’a aucune légitimité, ni démocratique, ni simplement juridique, elle n’existe pas et il n’y a donc pas lieu d’entretenir des relations avec ceux qui ne sont pas des porte-parole légitimes des Allemands de la zone soviétique.

42Il est particulièrement frappant d’observer combien les autorités ouest-allemandes sont conséquentes dans leur refus d’entrer d’une quelconque façon en contact avec les autorités est-allemandes. Plus précisément, si contacts il y a (la réception d’une lettre par exemple), tout est mis en œuvre pour éviter de donner l’impression que l’Allemagne fédérale considère la RDA comme un interlocuteur. Le meilleur exemple illustrant cette position est très certainement une lettre, datée du 17 octobre 1951, signée par Alexander Böker, assistant (persönlicher Referent) de Herbert Blankenhorn, alors chef du département politique, et adressée à Krüger du service de presse et d’information du gouvernement fédéral (Presse- und Informationsamt der Bundesregierung). Dans ce courrier, Böker informe Krüger que Blankenhorn le prie de rendre publiques les réponses ouest-allemandes aux 14 points de l’Allemand de l’Est Otto Nuschke qui a interpellé le gouvernement fédéral sur ses différentes démarches vers l’Occident. Le collaborateur de Blankenhorn insiste surtout pour que Krüger fasse passer ces réponses par le service de presse de la CDU et non par le très officiel service de presse et d’information. Je cite :

  • 9 Pol. Archiv AA 202-03/207, 183.

«La réponse ne doit surtout pas sortir comme réponse du gouvernement fédéral, de la chancellerie ou même de la CDU en tant que parti »9.

43Bonn répond donc, et en termes très durs, à des propositions est-allemandes, mais fait en sorte que ce ne soit pas l’Allemagne fédérale officielle qui répond.

  • 10 Le 15 octobre, Adenauer écrit une lettre de 3 lignes à Hallstein : “où est passée la lettre de la V (...)
  • 11 Pol Arch AA 202-03/208, p 185-192.

44Un autre épisode est également très représentatif du refus absolu de recevoir des prétendus représentants du peuple est-allemand. Au moment de l’échange de notes entre Staline et les Alliés occidentaux, la Chambre du peuple de la RDA (Volkskammer) a fait parvenir le 19 septembre 1952 une lettre au président du Bundestag Ehlers, proposant qu’Allemands de l’Est et de l’Ouest demandent ensemble aux Alliés la rapide mise en place d’une conférence quadripartite avec la participation de représentants des deux États allemands. En outre, le président de la Volkskammer Dieckmann propose au Bundestag de faire discuter ensemble les deux chambres pour définir les intérêts de l’Allemagne et de former une commission d’enquête commune sur les conditions des élections. Un cafouillage certain s’ensuit à Bonn10 et a pour conséquence un silence absolu, dont le président de la chambre du peuple Dieckmann s’offusque dans une lettre du 31 octobre 195211. Peu de temps après, les délégués est-allemands se présentent au Bundestag, ce qui est commenté par les services de Hallstein de la façon suivante :

  • 12 Pol Arch AA, Büro StS/159, 7 novembre 52.

«Avant même que la réponse des puissances occidentales ne parvienne à Moscou, une délégation de la prétendue chambre du peuple de la zone soviétique annonçait sa visite à Bonn pour transmettre à la présidence du Bundestag un appel de la chambre du peuple au sujet de prétendues conversations allemandes sur la réunification. La présidence du Bundestag prit la décision de recevoir la délégation pour qu’elle lui remette le texte, mais de ne se laisser entraîner à aucune discussion que ce soit avec elle. Aucun autre contact avec des personnalités officielles du gouvernement fédéral n’a eu lieu... Le gouvernement n’accorde à cette visite qu’une valeur de propagande... Des images de presse montrant les délégués avec des bouquets de fleurs que leur aurait donnés la population ici n’ont été qu’une manœuvre de propagande ; les bouquets de fleurs avaient été apportés par les délégués eux-mêmes » 12.

45Cette affaire se terminera par un commentaire rédigé par la chancellerie :

  • 13 Pol Arch AA 202-03/208, p 237.

«En accord avec le Bundestag, le gouvernement fédéral a toujours conservé la position selon laquelle les messieurs qui se présentent dans la zone soviétique comme des ministres, tout comme les membres de la chambre du peuple, ne peuvent être reconnus comme des représentants légitimes de la population allemande de la zone soviétique » 13.

d) Le refus de reconnaître en droit international

46Voilà l’application la plus directe et la plus logique du Alleinvertretungsanspruch sur la base de la notion juridique de l’unicité du peuple allemand. On voit d’abord surtout comment se combinent le fondement juridique et le fondement politico-moral de ce principe pour refuser toute reconnaissance internationale. Le département juridique du AA publiera un texte dans la Correspondance diplomatique du 16 janvier 1961 sous le titre “Il n’existe qu’un seul État allemand”. En voici un extrait :

«Le régime installé dans la zone d’occupation soviétique n’est pas autonome, mais hétéronome, il n’est pas d’origine allemande, mais étrangère, il n’est pas installé par la propre décision de la partie du peuple allemand vivant dans la zone, mais octroyé par une puissance d’occupation étrangère avec des moyens de pression politique et militaire, et sans être légitimé par une seule élection libre. Il manque donc à ce régime non seulement la légitimation intérieure, mais également la souveraineté extérieure, qui est, selon les principes du droit international, une condition indispensable pour la création d’un nouvel État souverain.»

47C’est ce que dit déjà en septembre 1957 le ministère chargé des affaires de l’Allemagne :

  • 14 die Welt 28 septembre 1957.

«En Allemagne moyenne (Mitteldeutschland), ce n’est pas la “RDA” qui dirige, ni son “gouvernement”, ni la chambre du peuple, et encore moins les chambres des Länder, mais, selon le système colonialiste de l’Union soviétique, les seuls qui gouvernent ce sont l’Union soviétique et ses acolytes, Walter Ulbricht et le comité central du SED.» 14

48Dans cette perspective, la non-reconnaissance de la RDA passe alors d’une affaire intérieure aux Allemands à une affaire touchant le monde entier, régi dans ses relations par le droit international. Ainsi, non seulement les autorités ouest-allemandes attendent des Alliés occidentaux qu’ils soient conséquents dans leur soutien au Alleinvertretungsanspruch de la République fédérale (ce qui ne sera pas le cas, on le sait, lors de la conférence des quatre ministres de affaires étrangères à Genève en 1959), mais elles réclament qu’au niveau mondial, les Nations Unies ne reconnaissent pas l’existence d’un État satellite reconnu uniquement par les pays communistes. Quel affront donc, lorsque l’ONU semble reconnaître la RDA et non la République fédérale ! Ainsi la représentation diplomatique de l’Allemagne fédérale à Paris fait-elle savoir, dans un télégramme daté du 10 décembre 1951, qu’elle a

  • 15 Pol Arch AA, 202-03/207, p 113.

« protesté auprès du secrétariat général de l’ONU parce que des représentants du protocole des Nations Unies ont accueilli hier à l’aéroport les délégués de la zone soviétique (Nuschke, Bolz, Ebert et Ackermann) venus à Paris pour faire une déclaration devant la commission ad hoc de l’ONU, alors qu’un tel honneur n’a pas été accordé aux représentants de l’Allemagne fédérale.»15

49Le problème de la reconnaissance se pose particulièrement lorsque l’Union soviétique accorde la souveraineté à la RDA (déclaration du 25 mars 1954). Le 7 avril 1954, le Bundestag réagit par une résolution adoptée à l’unanimité :

«le Bundestag déclare que le peuple allemand ne s’accommodera jamais de la division et n’acceptera jamais l’existence de deux États allemands. Il constate une nouvelle fois que le régime communiste n’existe dans la zone d’occupation soviétique de l’Allemagne que par la violence et qu’il ne représente pas le peuple allemand. Le gouvernement fédéral, le seul gouvernement allemand démocratiquement et librement élu, est le seul autorisé à parler au nom de tous les Allemands. La déclaration de l’Union soviétique du 25 mars 1954 n’a rien changé à cette position si souvent proclamée. »

50Les choses se compliqueront lorsque Bonn établira des relations diplomatiques avec Moscou le 13 septembre 1955. Je ne développerai pas ici les raisons qui ont conduit le gouvernement d’Adenauer à faire ce pas – il suffit d’évoquer la nécessité de négocier le retour de plusieurs milliers de prisonniers de guerre allemands encore détenus en Union soviétique.

e) La doctrine Hallstein

51La position de l’Allemagne fédérale et la justification de sa revendication à représenter seule le peuple allemand deviennent en effet dès lors plus délicates, dans la mesure où l’Allemagne fédérale elle-même noue des relations diplomatiques avec un État qui entretient déjà des relations de même nature avec l’autre État allemand. La crainte que d’autres États du monde puissent imiter cet exemple et que se généralise l’acceptation de la théorie de l’équivalence (deux États en Allemagne, équivalents en droit) devient soudain plus vive. Il va falloir empêcher à tout prix une telle évolution et trouver un instrument propre à appliquer le Alleinvertretungsanspruch de la République fédérale.

  • 16 Pol Abt des AA = Abt II, Referat A2b (Wiedervereinigung).

52Cette crainte n’est pas nouvelle dans les cercles responsables du Auswärtiges Amt et du ministère chargé des affaires de l’Allemagne entière. En effet, l’attitude que devra adopter la République fédérale face à des pays tiers qui voudraient reconnaître la RDA en droit international a été l’objet de réflexions dès que l’Union soviétique a reconnu la souveraineté de la RDA. C’est ce dont témoigne un document estampillé “secret” (vertraulich) qui est le procès verbal de la 7e séance de la commission “réunification”, tenue le 19 mai 1954 au ministère des affaires allemandes. Dans son exposé, Dirk Oncken 16 (chargé de la réunification au département politique du Auswärtiges Amt) déclare :

« pour l’avenir il faudra rester attaché à la conception juridique adoptée jusqu’à présent et aux thèses politiques. La République fédérale est et demeure le seul Etat allemand en identité et continuité vis-à-vis du Reich. La soi-disant RDA n’est, aujourd’hui comme hier, en aucune façon légitimée pour parler au nom d’Allemands ou de l’Allemagne. Il ne faut en rien modifier la position allemande. Il faudra examiner avec attention les difficultés qui pourraient résulter de cette nécessaire position et les mesures qu’il faudrait préparer ou, selon le cas, prendre contre une éventuelle reconnaissance future de la RDA par des puissances tierces.»

53Oncken souligne dans la discussion que l’Allemagne fédérale se trouve sur la défensive et qu’il faudrait reprendre l’initiative, d’une quelconque façon. Mais selon la conclusion de Müller (BMG), il ne faut envisager aucune révision de la politique qui a pour objectif d’atteindre la réunification dans la liberté et la paix.

54Le terme de “doctrine Hallstein” a été forgé en 1958 par un rédacteur du quotidien Frankfurter Allgemeine Zeitung, le correspondant à Bonn Joachim Schwelien, mais la doctrine elle-même remonte à la fin de l’année 1955. C’est dans la déclaration du gouvernement devant le Bundestag, le 22 septembre 1955, qu’elle apparaît officiellement, lorsque Konrad Adenauer déclare :

«je dois constater très clairement que le gouvernement fédéral continuera dans l’avenir à considérer l’instauration de relations diplomatiques par des États tiers avec la “RDA” et l’existence de relations officielles avec elle comme un acte inamical propre à approfondir la division de l’Allemagne.»

  • 17 Wilhelm Grewe, Rückblenden 1976-1951, Ullstein, Propyläen, Frankfurt/Main, 1979, 811 S., S. 251.

55C’est en réalité Wilhelm Grewe, alors directeur du département politique du Auswärtiges Amt, qui est le père de cette doctrine. Ainsi qu’il le raconte dans ses mémoires, c’est dès le voyage de retour de Moscou qu’il a posé les grandes lignes de ce que devrait être la réaction ouest-allemande à une reconnaissance de la RDA par des États neutres. Walter Hallstein le charge alors d’élaborer une position dès son retour à Bonn 17. Le chancelier se sortira de la difficulté d’avoir lui-même noué des relations avec l’URSS, alors qu’elle entretient déjà des relations avec Pankow, en expliquant, au cours d’une conférence d’ambassadeurs les 8 et 9 décembre 1955, que l’URSS doit être considérée comme une exception, étant donné qu’elle est la quatrième puissance d’occupation.

56Tandis que Wilhelm Grewe écrit que le fondement de cette doctrine est éminemment politique, elle n’est également compréhensible que sur la base de la théorie du noyau de l’État qui contraint l’Allemagne fédérale à combattre toute intervention contraire au droit international. Mais son application est surtout politique, visant à isoler la RDA sur la scène internationale.

57La doctrine Hallstein ne sera mise à exécution que dans de très rares cas. Le premier est celui de la Yougoslavie le 19 octobre 1957. Jusqu’en octobre 1957, la Yougoslavie de Tito était le seul pays communiste à ne pas avoir reconnu la RDA ; cela s’explique par le refus du stalinisme qui avait d’ailleurs placé la Yougoslavie au ban du monde communiste. Le virage opéré par Khrouchtchev conduit alors à l’établissement de relations diplomatiques entre la Yougoslavie et la RDA. Deux jours plus tard, Bonn rompt ses relations diplomatiques avec Belgrade. La doctrine Hallstein sera appliquée de nouveau le 14 janvier 1963, à l’encontre de Cuba, puis de manière moins stricte (seul rappel de l’ambassadeur) en juin 1969 contre le Cambodge, l’Irak et le Soudan.

Conclusion

58En conclusion, il convient de réfléchir sur la valeur, en termes d’avantages et d’inconvénients, de la mise en pratique du Alleinvertretungsanspruch. Les inconvénients semblent peser plus lourd dans la balance.

59Le défaut majeur de la doctrine Hallstein, qu’a d’ailleurs envisagé Grewe dès la formulation très stricte d’Adenauer (qu’il a essayé lui-même de nuancer dans une interview radiophonique), est très clairement le blocage de la situation et l’impossibilité de tout rapprochement avec les pays de l’Est. Cette application politique du Alleinvertretungsanspruch comporta pour l’Allemagne fédérale le danger de son propre isolement. C’est bien comme une prisonnière de sa propre politique qu’apparaîtra la République fédérale en 1965 lorsque Ulbricht sera invité au Caire et que l’Égypte menacera de mettre en place des relations diplomatiques avec la RDA si l’Allemagne fédérale n’envisage pas de ne pas livrer d’armes à Israël. La doctrine deviendra un instrument de pression se retournant contre l’Allemagne fédérale elle-même. En réaction, Bonn réalisera son projet de nouer des relations diplomatiques avec Israël, ce qui conduira à la rupture des relations de tous les États arabes avec l’Allemagne fédérale.

60Plus tard, face à cet inconvénient, le gouvernement de la grande coalition n’abandonnera pas pour autant la doctrine Hallstein, mais la fondera cette fois non plus sur le Alleinvertretungsanspruch mais sur le droit à l’autodétermination du peuple allemand. La reconnaissance de la RDA, dira Kiesinger

  • 18 déclaration du gouvernement devant le Bundestag du 30 mai 1969.

«qui elle-même méprise l’unité nationale, est considérée comme un acte qui va à l’encontre du droit des Allemands à disposer d’eux-mêmes.»18

  • 19 Willy Brandt rompt le tabou linguistique le 29 octobre 1969 en employant 6 fois le mot RDA dans son (...)

61Malgré cet assouplissement de la doctrine Hallstein par la grande coalition – qui permettra l’établissement de relations diplomatiques normales avec la Roumanie en janvier 1967 – et malgré les protestations du FDP dans les années 60, la République fédérale reste attachée au Alleinvertretungsanspruch jusqu’à l’année 1969 19.

62Ce Alleinvertretungsanspruch, qui a tenu environ vingt ans, a été très certainement, avec son application politique de la doctrine Hallstein, le moyen d’isoler internationalement la RDA et de la rendre méprisable. Mais au fond, ainsi que le souligne Hans-Peter Schwarz, il n’a pas atteint son but et a été plutôt une

  • 20  Hans-Peter Schwarz, “Sicherheit, Souveränität, Freiheit und Wiedervereinigung als Strukturelemente (...)

«meule accrochée au cou de la politique étrangère ouest-allemande »20.

63Une question demeure à la fin de cet exposé. L’on sait au nom de quelle Allemagne la République fédérale pense, dans les années cinquante, être en droit de parler. Mais de quelle Allemagne parle-t-elle en réalité ?

64Cette Allemagne est en théorie celle définie dans ses frontières du 31 décembre 1937. Je rappelle que c’est sur ce territoire que se fonde la théorie du noyau de l’État. De nombreuses activités du Auswärtiges Amt consistent d’ailleurs en effet à protester, lorsqu’une carte géographique, publiée quelque part dans le monde, qu’elle soit touristique ou officielle (comme c’est le cas pour une carte de l’IGN français de 1952), présente les territoires orientaux de l’Allemagne comme clairement polonais, avec la frontière Oder-Neiße et les noms de ville en polonais. Et Konrad Adenauer déclare encore le 7 octobre 1951 :

  • 21 Lors de l’inauguration de l’Exposition industrielle allemande de 1951, discours publié dans le FAZ, (...)

«permettez-moi de vous dire avec la plus grande clarté le territoire qui se trouve de l’autre côté de la ligne Oder-Neiße fait, pour nous, partie de l’Allemagne.» 21

  • 22 Loi publiée par le service fédéral de presse le 2 novembre 1951.

65Il est cependant clair que sous le terme de réunification, si souvent employé, tous les alliés entendent la réunion de l’Allemagne fédérale, de la RDA et de Berlin. Or l’Allemagne fédérale elle-même semble avoir déjà fait le deuil des régions orientales. Que dit en effet l’article 1 de la «loi portant sur les principes de l’élection libre d’une assemblée nationale constituante allemande», votée le 6 février 1952 par le Bundestag ? Il est prévu que ces élections – qui n’auront finalement pas – devront se tenir «dans les quatre zones d’occupation de l’Allemagne et à Berlin»22. On observe donc une déviation par rapport à la théorie officielle du noyau de l’État et un glissement, dans les esprits du moins, vers la conception d’un état-croupion appelé à rassembler la terra nullius qu’est la zone d’occupation soviétique.

66Voilà un détail qui mérite d’être médité.

Notes

1 Voir notamment l’ouvrage du juriste Rudolf Schuster de 1963, Deutschlands staatliche Existenz im Widerstreit politischer und rechtlicher Gesichtspunkte, 1945-1963, Oldenbourg Verlag, München, 1963, 308 S.

2 Pol. Archiv AA, 202-03/208, 54-55.

3 Pol. Archiv AA, 202-03/207, 78-95.

4 Pol. Archiv AA, 202-03/207, 99-100.

5 Pol. Archiv AA, 202-03/207, 157-158.

6 ibid.

7 Pol. Archiv AA, 213-11/437, 231.

8 Pol. Archiv AA, Büro StS/159, 7.11.52.

9 Pol. Archiv AA 202-03/207, 183.

10 Le 15 octobre, Adenauer écrit une lettre de 3 lignes à Hallstein : “où est passée la lettre de la Volkskammer ? quelle doit être notre position ?” Réponse de Hallstein : “une réponse est préparée, elle se trouve chez Blankenhorn qui l’a emportée à Berlin”.

11 Pol Arch AA 202-03/208, p 185-192.

12 Pol Arch AA, Büro StS/159, 7 novembre 52.

13 Pol Arch AA 202-03/208, p 237.

14 die Welt 28 septembre 1957.

15 Pol Arch AA, 202-03/207, p 113.

16 Pol Abt des AA = Abt II, Referat A2b (Wiedervereinigung).

17 Wilhelm Grewe, Rückblenden 1976-1951, Ullstein, Propyläen, Frankfurt/Main, 1979, 811 S., S. 251.

18 déclaration du gouvernement devant le Bundestag du 30 mai 1969.

19 Willy Brandt rompt le tabou linguistique le 29 octobre 1969 en employant 6 fois le mot RDA dans son programme de gouvernement.

20  Hans-Peter Schwarz, “Sicherheit, Souveränität, Freiheit und Wiedervereinigung als Strukturelemente westdeutscher Außenpolitik 1949-1955”, in Manfred Funke (Hrsg.), Entscheidung für den Westen, Bouvier, Bonn, 1988, 113 S., S. 32.

21 Lors de l’inauguration de l’Exposition industrielle allemande de 1951, discours publié dans le FAZ, 8. 10. 1951.

22 Loi publiée par le service fédéral de presse le 2 novembre 1951.

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