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Entreprises et entrepreneurs

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Olivier Fraysse
, 
Nathalie Champroux

Les casinos indiens

Marie-Claude Strigler

Résumé

L’étude des casinos indiens permet de souligner un double paradoxe : celui du jeu comme mode de développement économique et celui d’une affirmation identitaire traditionnelle qui prend appui sur les mécanismes du marché. Après les coupes budgétaires effectuées par le président Reagan en 1983, un certain nombre d’États ont légalisé les jeux d’argent. On a assisté alors à l’essor des casinos. Plusieurs tribus en Californie et en Floride en ont profité pour ouvrir des jeux de bingo contre la volonté des États sur lesquels sont situées les réserves, donnant lieu à de multiples procès. En 1988, l’Indian Gaming Regulatory Act (IGRA) reconnaît officiellement la souveraineté des nations indiennes en matière de jeux. Les casinos indiens, fonctionnant tout à fait légalement, ont permis de créer de nombreux emplois et sont souvent les employeurs les plus importants de leur région, fournissant du travail aux Non-Indiens comme aux Indiens. Le Casino Foxwood des Indiens Péquot du Connecticut est aujourd’hui le plus grand casino d’Amérique du Nord, pour une tribu qui a connu une véritable rags to riches story. Cette réussite est exceptionnelle. Mais de nombreuses tribus qui ont ouvert des casinos utilisent leurs revenus pour diversifier leur économie. Elles sont conscientes que le jeu n’est pas une fin en soi. C’est plutôt un moyen de retrouver leur fierté, d’exercer leur autodétermination et d’acquérir l’indépendance économique.

Texte intégral

1 Depuis quelques années, un bruit court dans certaines réserves indiennes des États-Unis : les bisons sont de retour ! Cette expression, empruntée aux prophéties millénaristes de la fin du XIXe siècle, exprime l’espoir que suscite l’ouverture d’établissements de jeu dans les réserves. L’afflux des richesses leur permettra peut-être de sortir de la misère et de reconstruire leur identité traditionnelle. Il convient néanmoins de souligner que les milliards de dollars cités dans les médias ne tombent pas en totalité dans les escarcelles tribales, puisque les sociétés gestionnaires prélèvent un pourcentage non négligeable.

1. Les Péquot

2L’étude du cas des Péquot, pour atypique qu’il soit, permet de souligner ce double paradoxe, celui du jeu comme mode de développement économique et celui d’une affirmation traditionnelle qui prend appui sur « la démocratie de marché » (Delanoë, 1996 : 280).

3Cette petite tribu du Connecticut, en voie d’extinction dans les années 1950, est aujourd’hui propriétaire du Foxwoods Casino Resort, le plus grand casino du monde. Le complexe comprend plus de 24 restaurants, 17 boutiques, un golf et trois hôtels totalisant 1416 chambres. Les quelque 650 Péquot, d’assistés qu’ils étaient, sont devenus millionnaires en une trentaine d’années, un peu plus d’une génération. Les médias, y compris les médias français (Libération, L’Express, Le Monde, Le Nouvel Observateur) ont abondamment décrit le succès des Péquot (Libération, 1993 ; L’Express, 1993 ; Kaufmann, 1996 ; Zecchini, 1998 ; Boulet-Gercours, 1998 ; Shebala, 1999 ; CBS News, 2000 ; FR3, 2003).

4Il y a trente ans, la réserve n’était plus occupée que par deux vieilles femmes, deux demi-sœurs ; tous les autres membres de la tribu étaient partis, à la recherche d’un emploi. Le gouvernement du Connecticut avait l’intention de dissoudre la réserve et d’en faire un parc. Mais Elizabeth et Martha George ont défendu leur réserve, éventuellement à la pointe du fusil, empêchant les Non-Indiens de venir s’y installer. Elles ont lutté contre la municipalité et contre l’État qui bloquaient le produit de la vente de leur terre. Elizabeth George avait un petit-fils ambitieux, Richard « Skip » Hayward. Celui-ci, qui travaillait comme ajusteur à la Electric Boat Company, décida de quitter son emploi après la mort de sa grand-mère, pour retourner dans la réserve. Il commença par persuader ses frères et sœurs, ses oncles et tantes, ainsi que ses cousins, de venir le rejoindre. Ils tentèrent de créer diverses entreprises susceptibles de fournir des emplois (pizzeria, agriculture hydroponique, élevage de porcs...), sans succès.

  • 1 En 1831, dans le procès Cherokee Nation v. Georgia (30 US 1), le juge Marshall a déclaré que les C (...)

5Après sept ans de négociations, les Péquot ont réussi à se faire reconnaître comme nation indienne1. Comme les Seminole de Floride, ils ont commencé par ouvrir une salle de bingo en 1986. Son succès a dépassé tous les espoirs et, en 1992, le casino de Foxwoods a ouvert ses portes.

6Leur nouvelle richesse a fait de la tribu des Péquot un acteur économique et politique important au Connecticut. La tribu est aujourd’hui le contribuable le plus généreux de l’État. Foxwoods a permis de créer environ 13 000 emplois et les Péquot investissent dans des hôtels, des terrains et un chantier naval. Leurs achats de terres sont sujets à controverse. Les trois communautés voisines, Ledyard, North Stonington et Preston, ne voient pas d’objection à ce qu’ils achètent des terres, mais les problèmes commencent lorsqu’ils achètent des terres pour les annexer à leur réserve. En effet, les terres tribales et l’argent que l’on y gagne sont exonérés d’impôts. Aussi tout achat de terres à ces municipalités, puis leur annexion à la réserve, entraîne une perte de revenus pour ces trois communautés qui ne sont économiquement pas prospères. Mais la décision finale, de savoir si une terre peut être annexée à la réserve, c’est-à-dire sous la tutelle du gouvernement fédéral, relève du Bureau des affaires indiennes du ministère de l’Intérieur (Hirschfelder et Kreip de Montano, 1993 : 221).

7La tribu fait partie des 561 nations indiennes reconnues aujourd’hui par l’État fédéral. Ce statut est important car, seule la reconnaissance par le gouvernement fédéral permet à une tribu d’avoir des établissements de jeu sur sa réserve. Cela a été rendu officiellement possible par l’Indian Gaming Regulatory Act (Loi de réglementation du jeu indien) de 1988 ou IGRA, dont le but est de permettre aux Indiens de ne plus dépendre de l’aide sociale. 196 tribus ont actuellement des casinos ou autres établissements de jeu sur leur territoire. Mais aucune ne connaît le même succès que les Péquot. L’un des facteurs de leur succès est leur situation géographique : plus de 25 millions d’Américains vivent à moins de trois heures de voiture du casino.

1.1. Grandeur et décadence d’une tribu

8Au XVIIe siècle, les Péquot ont été décimés par les maladies apportées par les colons anglais et de nombreux survivants furent massacrés dans leur ville de Mystic en 1637 par une coalition d’Anglais et de Narrangasett. Les Péquot étaient environ 13 000 en 1630, 10 000 trois ans plus tard. On leur attribua en 1666 une réserve de terre ingrate et rocailleuse, qui n’en fut pas moins une peau de chagrin durant les trois siècles suivants. En 1774, la tribu ne comptait plus que 151 membres et une petite quarantaine en 1800, surtout des femmes et des vieillards. Les Péquot de souche ont été remplacés petit à petit par des Noirs, esclaves en fuite ou hommes libres. En 1935, la liste des membres officiels de la tribu comptait 42 personnes, dont 9 vivaient sur une réserve de 90 hectares.

9Dans les années 1970, on assiste au mouvement des droits civiques et au renouveau indien (Rostkowski, 2001). Les tribus du Connecticut obtiennent la création de l’Indian Affairs Council, grâce auquel une série de droits indiens, longtemps ignorés, sont réaffirmés, comme le droit de chasser et de pêcher dans une réserve sans permis, ou de léguer ses biens à ses descendants.

10En 1974, les Péquot se pourvoient devant les tribunaux pour réclamer la restitution de leurs terres et de leur statut de tribu reconnue. En effet, les Indian Trade and Intercourse Acts de 1834 interdisaient aux États et aux particuliers d’acheter des terres indiennes sans l’approbation fédérale (Ahola, 1993). Les 13 États originaux se sont crus dispensés de l’application de ces textes. En 1974, pour la première fois depuis 100 ans, la Cour suprême a réaffirmé la prééminence du droit fédéral en matière de terres indiennes et le droit des tribus de se pourvoir devant les tribunaux pour récupérer les terres illégalement saisies. Il a fallu à peine 7 ans pour obtenir gain de cause. En 1982 est signé le Mashantucket Pequot Indian Claims Settlement Act. En 1983, non seulement les Péquot furent reconnus, mais on leur rendit une partie de leurs terres, ainsi qu’une somme de 900 000 dollars pour agrandir leur réserve. Ils avaient le droit de l’agrandir jusqu’à 81 km2, approximativement la taille originale. C’est aujourd’hui presque chose faite. Charlen Jones, membre du conseil tribal, justifie l’agrandissement de la réserve par l’augmentation de la population, qui devrait doubler dans les 20 années à venir. Des Péquot, qui vivent encore hors réserve, souhaitent venir s’y installer, entre autres pour des raisons fiscales. Il est question également d’agrandir le casino.

11Quant aux trois communautés voisines, elles mettent de l’argent de côté tous les ans pour mener une bataille juridique contre l’agrandissement de la réserve, sans succès jusqu’à présent. Les Péquot disposent de moyens quasiment illimités : un bureau de lobbying permanent à Washington DC et une armée d’avocats qui sont leurs employés.

  • 2 Les Péquot ne sont pas les seuls à se préoccuper de la formation de leurs futurs cadres, puisque D (...)

12La tribu est consciente que la manne financière de Foxwoods ne continuera peut-être pas toujours à tomber au même rythme : en 1998, les Mohican ont ouvert un casino à une demi-heure de voiture et les Narrangasett projettent d’en ouvrir un à Rhode Island. D’autres tribus de Nouvelle-Angleterre essaient d’obtenir la reconnaissance fédérale pour également ouvrir des établissements de jeu. Par ailleurs, les casinos indiens ne pourraient pas fonctionner sans savoir-faire extérieur. Ainsi, le président du Foxwoods Casino Resort est Michael Brown, l’ancien responsable de la division du contrôle du jeu du New Jersey (qui comporte Atlantic City et le Taj-Mahal de Donald Trump). Mais les Péquot entendent bien former leurs propres cadres dans un proche avenir. Ils encouragent l’éducation et la formation dans tous les domaines ; même les adultes retournent à l’école et sont bien payés pour le faire. La tribu finance la scolarité de chaque enfant, du jardin d’enfant à l’université2.

13On le voit, les Péquot ont aujourd’hui rejeté leur statut de victimes et d’opprimés pour devenir des acteurs de la vie économique qu’on ne peut ignorer.

1.2. Qui est Péquot ?

14Contrairement aux Indiens de l’Ouest américain, ceux de la côte Est connaissent les mélanges raciaux depuis des siècles. Il n’y a plus de « purs » Péquot depuis des générations. Ces anciens Indiens des Bois sont également très assimilés. C’est pour cette raison que certains estiment que des « Indiens sur le papier » ne devraient jouir d’aucun privilège. Parmi leurs ennemis les plus acharnés figure en bonne place Donald Trump, qui estime qu’ils jouissent d’avantages concurrentiels injustes et qui conteste l’authenticité de leur ethnicité. Lorsqu’on les regarde, les Péquot sont soit noirs, soit blancs. Leur « indianité » est une construction assez arbitraire. Pour être inscrit sur les listes tribales, il faut justifier d’1/16e de sang indien (souvent 1/4 pour les autres tribus), c’est-à-dire qu’un ancêtre 100 % Péquot ne devrait pas remonter à plus de quatre générations. Or il faut bien admettre que les « vrais » Péquot ont disparu bien avant cela. Aussi les conditions requises pour une reconnaissance officielle sont-elles purement théoriques et a-historiques (ce dont les Péquot sont parfaitement conscients), et servent à créer des critères d’appartenance à la Nation tribale des Péquot Mashantucket, reconnue par l’État fédéral.

15Avec le succès financier, les demandes de personnes essayant de prouver qu’elles sont membres de la tribu affluent auprès du Conseil tribal. Même depuis les Caraïbes, certains expliquent que leurs ancêtres ont été vendus comme esclaves après le massacre de 1637, ce qui est historiquement vrai. Mais des règles ont été édictées en 1984 : les familles devaient vivre dans la réserve lors des recensements de 1900 et 1910. Seuls ces ascendants sont considérés comme Péquot, même s’ils étaient tous métis.

1.3. Une Rags to Riches Story

16Les Péquot retirent de leur casino environ un million de dollars par jour. 50 % de la population a moins de 21 ans. Ils ont généré des milliers d’emplois dans une région touchée par les réductions du budget de la défense et versent tous les ans, depuis l’ouverture du casino, plus de 100 millions de dollars dans les caisses de l’État. Lors des élections de 1992, ils ont versé 100 000 dollars au Comité Démocrate National, la plus forte contribution indienne, ce qui leur a sans aucun doute procuré des facilités lorsqu’ils ont voulu agrandir leur casino. Les Péquot avaient en grande partie financé la réforme du système de santé proposée par Hillary Clinton, mais...

17En 1998, 40 000 personnes par jour passent devant les 5 567 (6 200 aujourd’hui) machines à sous et les 370 tables de jeux ; de nombreux joueurs viennent de New York et de Boston. 25 % des revenus du jeu vont à l’État du Connecticut en échange de l’exclusivité du jeu : le gouvernement de Hartford reçoit au moins 160 millions de dollars par an. Les salaires de Foxwoods sont 30 % plus élevés qu’ailleurs. En échange, pas de syndicats et pas de recours auprès de l’État ou du gouvernement fédéral lorsqu’il y a conflit. Le seul recours est auprès des tribunaux tribaux, qui rendent une justice... tribale. C’est pour de telles « anomalies » que certains sénateurs à Washington veulent remettre en cause le statu quo indien.

18Avec la prospérité, Foxwoods a engendré la peur, surtout la peur de l’inconnu. Les habitants se sont battus pour que le gouvernement fédéral ne prenne pas des terres supplémentaires sous tutelle pour les Péquot Mashantucket. Les plaintes ne sont pas toujours sans fondement : depuis l’ouverture du casino, la paisible communauté rurale de Ledyard connaît le plus fort taux de criminalité de l’État du Connecticut.

19Bien que la réserve soit exemptée d’impôts locaux et ne soit pas soumise aux règlements locaux, comme les codes de zonage, de construction et de protection de l’environnement, la tribu verse un fort pourcentage de ses revenus en compensation : les Péquot Mashantucket ont dépensé 15 millions de dollars pour améliorer la circulation en élargissement des routes et en signalisation ; ils ont créé un système de navettes pour leurs employés ; ils ont également converti leur matériel roulant au gaz naturel. Ils offrent des compensations financières pour remédier aux inconvénients créés par le casino pour les communautés locales et l’État du Connecticut. Ils se comportent comme une grande et puissante entreprise, tout en étant devenus un acteur politique non négligeable. Devenus puissants en devenant richissimes, les Péquot ont d’autant plus de pouvoir que leur statut de nation souveraine les place en partie au-dessus des lois de l’État où ils vivent.

2. L’avenir incertain des casinos indiens

20En 1983, le président Reagan se faisait fort d’équilibrer le budget fédéral tout en réduisant les impôts et de rendre leur autonomie aux États en leur coupant partiellement les vivres. Les États se sont ainsi trouvés dans une spirale déficitaire liée tant à la récession qu’au tarissement des subsides fédéraux. C’est ainsi que 38 d’entre eux pratiquèrent des coupes budgétaires sévères tout en légalisant le jeu. On assista alors à l’essor des casinos. Par exemple, les casinos flottants, qui étaient au nombre de 22 en 1983, étaient devenus 90 en 1995. Des jeux d’argent sont pratiqués dans 115 tribus.

21Alors que les loteries proliféraient dans les États, plusieurs tribus en Californie et en Floride ont commencé à ouvrir des jeux de bingo qui offraient des prix plus élevés que ce qui était autorisé par les lois d’État. Lorsque les États ont menacé de faire fermer les établissements, les tribus sont allées devant la Cour fédérale ; deux procès ont fait date : Seminole Tribe v. Butterworth en 1980 et 1981 et California v. Cabazon Band of Mission Indians en 1987. Dans les deux cas, les tribunaux ont décidé que si la loi pénale de l’État interdisait toute forme de jeu, les tribus ne pouvaient pas exercer cette activité. Cependant, si une loi de l’État autorise une forme de jeu, les tribus peuvent alors pratiquer des activités de jeu sans contrôle de l’État. En essence, les tribunaux ont formellement reconnu le droit des tribus à pratiquer le jeu sur leur propre territoire dans la mesure où des jeux comme le bingo ou les « nuits Las Vegas » ne sont pas interdits par l’État. En effet, les lois d’État sur le jeu étaient très restrictives et imposaient des sanctions pénales aux contrevenants. En même temps, elles admettaient certaines exceptions : le plus souvent des loteries et l’autorisation d’organiser des « nuits casino » ou « nuits Las Vegas », qui comportent craps, blackjack, poker et roulette, à des associations caritatives pour leur permettre de récolter des fonds.

22Les relations entre États et tribus sont souvent conflictuelles, car ce sont des entités souveraines dont les intérêts divergent. En dépit de leur « quasi-souveraineté », les tribus indiennes sont clairement dépendantes de la politique et des réglementations fédérales qui ont varié considérablement au fil du temps, de l’assimilation forcée à la loi sur les droits civils des Amérindiens de 1968, qui justifie le soutien qu’apporte le gouvernement fédéral à l’industrie indienne du jeu.

23Le premier litige a été dû à l’ouverture par les Seminole d’un établissement de bingo indien en Floride. L’État avait légalisé le bingo pour les associations à but non lucratif tout en édictant des lois précises, y compris la limite supérieure des prix et les heures de fonctionnement. En 1979, la tribu seminole a ouvert une salle de bingo qui ne respectait pas les lois de l’État. C’était la première tribu reconnue par l’État fédéral à exploiter une salle de bingo à hauts gains dans une réserve. Le shériff de Broward County, où est situé l’établissement, menaça de le faire fermer. La Floride, comme la Californie, est un État de Loi publique 280, c’est-à-dire que le Congrès lui donne le pouvoir d’imposer ses lois pénales dans les réserves. La tribu alla en justice pour s’y opposer. Dans une décision qui a fait jurisprudence, la cour d’appel des États-Unis a rejeté les arguments de l’État de Floride. Pour la cour, la question était de savoir si le jeu et, plus précisément le bingo, était interdit ou simplement réglementé. S’il était interdit, l’État pouvait sans aucun doute s’opposer aux jeux d’argent en terre indienne. Mais puisque la Floride autorisait les jeux à but caritatif, le bingo était réglementé et représentait en conséquence un problème civil et non plus pénal. Les États n’ont pas tout pouvoir d’imposer leur juridiction civile dans les réserves indiennes. En 1987, la Californie a perdu son procès contre la bande Cabazon d’indiens des Missions pour les mêmes raisons.

24En 1988, plus de 100 tribus exploitaient des salles de bingo et voulaient manifestement aller plus loin. Le Congrès soutenait le développement des jeux d’argent dans les réserves, pensant que ces revenus, ces « nouveaux bisons », pourraient y améliorer les conditions de vie. En effet, en 1989, le revenu moyen des familles dans les réserves était de 13489 dollars et de 34213 dollars dans le reste du pays ; dans les réserves, 47,3 % des personnes vivaient en dessous du seuil de pauvreté alors que la moyenne nationale était de 11,5 %. Le taux d’alcoolisme chez les Indiens était de 663 % supérieur à la moyenne nationale, et le taux de suicides 95 % plus élevé (Mason, 2000 : 55).

25Cependant, des voix s’élevaient contre l’essor du jeu en terre indienne : les responsables politiques s’inquiétaient de la possibilité d’infiltration du crime organisé dans les entreprises tribales. Les entreprises non-indiennes redoutaient la concurrence des casinos indiens qui n’avaient pas à payer les mêmes impôts aux États ni aux communautés locales. Par ailleurs, des problèmes apparaissaient : les cadres non-indiens qui aidaient les tribus à créer et à gérer leurs entreprises s’accaparaient la plus grande part des bénéfices ; certains membres tribaux peu scrupuleux s’adonnaient à des activités malhonnêtes. Tous ces éléments ont incité le Congrès à agir. Déjà en 1976, 1979 et 1987, la Cour suprême avait tranché en faveur des tribus, contre les États. Et en 1988, une loi fédérale tente de calmer tout le monde en reconnaissant solennellement la souveraineté des Indiens en matière de jeu. C’est l’Indian Gaming Regulatory Act (loi sur la réglementation des jeux indiens).

3. L’Indian Gaming Regulatory Act

26La loi constate que, si de nombreuses tribus se sont lancées dans l’industrie du jeu, c’est d’abord pour sortir de la misère, constat sur lequel l’accord est général. En effet, on attend toujours le « décollage » des tribus indiennes puisque, lorsqu’elles ont des ressources minières, celles-ci sont exploitées par des sociétés extérieures qui leur versent des redevances inférieures à celles versées aux pays émergents. Les tribus se heurtent à un obstacle supplémentaire : aucune banque a priori n’accepte de consentir des prêts aux Indiens, puisque leurs terres ne sont pas hypothécables. Ainsi, pour leur première salle de bingo, les Péquot ont obtenu un prêt d’une banque arabe et un autre d’une banque chinoise de Malaisie pour le casino, alors que les Mohegan empruntaient à une banque d’Afrique du Sud.

  • 3 Une tribu peut avoir plus d’un accord. Certaines tribus ont des compacts avec plusieurs États ; d’ (...)

27Pour ouvrir un casino, les tribus doivent seulement négocier, avec l’État dans lequel est située la réserve, un contrat (compact) détaillant le nombre d’emplois, de tables, de types de jeux, etc. Les États, en principe, sont obligés de négocier « de bonne foi ». Si les négociations pour arriver à un accord échouent, chaque partie doit soumettre une proposition à un médiateur. Celui-ci en choisit une et l’expose à l’État et à la tribu. Si l’État ne l’accepte pas, alors le ministre de l’Intérieur peut intervenir et approuver l’accord. En fait, même si l’accord a été accepté par l’État, il ne peut prendre effet que s’il est approuvé par le ministre de l’Intérieur3.

28La Floride et d’autres États réfractaires refusent de négocier, donc de laisser s’ouvrir des casinos. Les tribus, qui commencent à être rodées aux arcanes et aux chicanes juridiques, ont alors recours à la Cour suprême (McCay, 1991-1992 et Bisset, 1993). Les plus riches entretiennent une armée d’avocats et, à Washington, la National Indian Gaming Association pratique un lobbying efficace.

29L’indian Gaming Regulatory Act a défini trois classes de jeux :

  • les jeux de classe I : jeux traditionnels ou de société, impliquant des gains très modestes. Ces jeux sont réglementés seulement par la tribu ;
  • les jeux de classe II : bingo ou équivalents (loto, pull-tab, punchboard, tip-jar, et certains jeux de cartes, à l’exception de jeux comme le blackjack et le baccara). Ils sont réglementés seulement par la tribu à condition qu'elle respecte les règles fixées par l’Indian Gaming Regulatory Act ;
  • les jeux de classe III : réglementés par un accord entre la tribu et l’État dans lequel se trouve la réserve.
  • 4 « Les tribunaux fédéraux ne peuvent juger des poursuites à l’encontre d’un des États à l’initiativ (...)

30Une loi aussi complexe est toujours difficile à interpréter. Aussi donne-t-elle lieu à nombre de procès. Le droit jurisprudentiel a permis de clarifier et de définir certains aspects importants de la loi. Le plus important est peut-être l’invalidation de la solution offerte aux tribus lorsque les États refusent de négocier des accords de classe III ou négocient de mauvaise foi. La Cour suprême des États-Unis a décidé que le 11e amendement à la Constitution4 empêche le Congrès d’autoriser les tribus indiennes à poursuivre les États en justice. Cette décision avait laissé les tribus impuissantes lorsque les États refusent de négocier ou négocient de mauvaise foi. L’injustice de cette situation a incité le ministère de l’Intérieur à promulguer des règles définissant les démarches que devaient faire les tribus pour obtenir l’autorisation du ministre pour un accord de jeux de classe III lorsqu’un État se réfugie derrière son immunité pour se protéger d’un procès intenté par une tribu indienne qui l’accuse de ne pas négocier de bonne foi.

31En dépit de toutes les difficultés d’interprétation de la loi, les jeux indiens ont prospéré et ont créé une nouvelle base économique pour les tribus indiennes. Devant ce succès, en 1996, le Congrès a créé la National Gambling Study Commission pour étudier les retombées économiques et sociales de toutes les formes légales de jeux d’argent. La commission comportait un sous-comité chargé d’étudier les jeux indiens. Elle publia son rapport final le 18 juin 1999. Ce rapport reconnaît la souveraineté tribale en ce qui concerne le jeu ainsi que les retombées positives sur l’économie tribale.

32Des tentatives régulières ont eu lieu pour amener le Congrès à modifier l’Indian Gaming Regulatory Act, à adopter des mesures qui aboutiraient à la réduction des fonds fédéraux versés aux tribus, proportionnellement aux revenus qu’elles tirent de leurs entreprises (entre autres de jeux) et d’autres viseraient à imposer des taxes sur les revenus du jeu, sans succès pour l’instant.

4. Retombées des casinos indiens

33Les casinos peuvent permettre de réduire, dans une certaine mesure, la pauvreté des tribus. Mais ce n’est pas une panacée. Moins d’un tiers des nations indiennes a des établissements de jeu. Elles sont conscientes que le jeu n’est pas une fin en soi. C’est plutôt un moyen de retrouver leur fierté, d’exercer leur autodétermination et d’acquérir l’indépendance économique. Elles utilisent souvent leurs revenus pour diversifier leur économie. Par exemple, la presse parle du « miracle Choctaw ». Les Choctaw étaient l’une des Cinq tribus civilisées. En 1830, avec la Loi sur le Déplacement indien (Indian Removal Act), le président Jackson les a obligés à prendre la Piste des larmes vers l’Oklahoma. Jusqu’en 1971, il y avait 75 % de chômage chez les Choctaw et les subventions fédérales constituaient 98 % des moyens de subsistance de la tribu. Aujourd’hui, le taux de chômage n’excède pas 4 %. Grâce à leur casino qui emploie 2 000 personnes, ils ont créé une dizaine d’usines, un golf, un hôtel de 500 chambres. Il est clair que le « miracle choctaw » s’évanouira si la tribu perd sa souveraineté : la suppression des avantages fiscaux aurait pour effet d’imposer une taxe de 35 % sur le chiffre d’affaires de la tribu et de faire fuir les investisseurs privés.

  • 5 Après le témoignage de Donald Trump devant le Congrès, affirmant que le crime organisé est endémiq (...)

34Il n’existe aucun mécanisme de solidarité panindien au niveau national : chaque tribu se débrouille comme elle peut. Il est donc facile, si le gouverneur le souhaite, de diviser pour régner en signant des compacts favorisant certaines tribus aux dépens des autres, ce qui a souvent été le cas en Californie. L’essor économique des tribus n’est pas la seule cause de l’hostilité des communautés locales et des États. Profitant de la manne du jeu, certaines tribus, comme les Viejas de Californie, ont systématiquement racheté les parcelles des non-natives afin que la terre de leurs ancêtres revienne dans la tribu. Une telle attitude ne facilite pas les relations de bon voisinage. Si les achats étaient le fait d’individus, il n’y aurait pas de problème, mais les terres tribales ne sont pas sujettes à l’impôt. Les communautés locales se plaignent que les casinos indiens entraînent des pertes aux dépens du contribuable : les gens jouent, donc dépensent moins dans les restaurants, les bars, etc. où l’État récupère une taxe de 5 % sur les ventes, alors que les revenus des casinos sont non imposables. La National Indian Gaming Commission, pour sa part, se plaint de n’avoir pas d’autorité sur le recrutement des vendeurs, fournisseurs et consultants des casinos. Ce sont les tribus qui édictent leurs propres règles. N’oublions pas non plus le danger d’infiltration du crime organisé. Les tribus sont strictes, mais des rumeurs circulent, entre autres en ce qui concerne les Péquot. Pour l’instant, rien n’est prouvé5. Les craintes de l’augmentation de la violence en revanche ne sont pas sans fondement : au mois d’octobre 1995, une fusillade a éclaté dans la colonie des Indiens Elem de Lake County pour s’assurer le contrôle du casino tribal, faisant 7 blessés.

  • 6 Sa mission première est de réglementer les activités de jeux en terre indienne afin de protéger le (...)

35Il convient néanmoins de souligner que les tribus sont concernées au premier chef par l’intégrité et la sécurité de leurs casinos, dans la mesure où elles n’ont jamais eu de sources de revenus plus rentables. Ils sont soumis à une réglementation à quatre niveaux : le gouvernement tribal, le gouvernement de l’État où est située la réserve, la National Indian Gaming Association et les organismes fédéraux comme le ministère de la Justice, le FBI et le BIA. L’IGRA a également créé une National Indian Gaming Commission, chargée du contrôle des jeux de classe II, qui publie régulièrement un bulletin dans un but de transparence6. Les nations indiennes disposent de leur police tribale et de leurs tribunaux pour combattre le crime. De nombreuses tribus ont investi dans des équipements de haute technologie et le personnel de surveillance est proportionnellement plus nombreux qu’à Las Vegas.

36Les tribus qui exercent des activités de jeu essaient de diversifier leur économie, car elles sont conscientes qu’il est dangereux de fonder leur développement uniquement sur le jeu : viendra un moment où le marché sera saturé. Comme dans toute activité économique, la loi de l’offre et de la demande gouverne les profits et les pertes et, en fin de compte, la survie économique. Il est difficile de prévoir le point de saturation du marché. Dans le New Jersey, qui a autorisé les jeux de classe III depuis les années 1930, les revenus ont considérablement diminué ces dernières années. À cela est venue s’ajouter la concurrence des VLT (Video lottery operations). Pourquoi se déplacer jusqu’à un casino ?

37Comme les gouvernements d’Etat, les gouvernements tribaux utilisent les revenus du jeu pour les buts spécifiés dans l’Indian Gaming Regulatory Act : application de la loi, éducation, développement économique, justice et amélioration des infrastructures. Les tribus créent des programmes de services sociaux, des centres médicaux, des routes, des égouts et des systèmes d’adduction d’eau, construisent des habitations, instaurent des programmes antidrogue et des centres de dialyse, etc. Elles n’investissent pas dans des jets ou des yachts comme Donald Trump.

38En dépit de la manne que reçoivent les tribus grâce aux casinos, il convient de situer ces revenus à leur juste place : en 1992, les revenus du jeu aux États-Unis excédaient 29,9 milliards de dollars, ce qui aurait placé le jeu à la 19e place dans le Forbes 500, avant American Express et ses 26,6 milliards de dollars. Le jeu indien représentait seulement 5 % de ce revenu. Bien que les jeux indiens deviennent rapidement plus rentables, ils ne représentent encore qu’un petit pourcentage de la totalité. En 2000, ils représentaient moins de 10 % des revenus de l’industrie du jeu.

39Si cette activité achemine certaines nations indiennes vers l’indépendance économique, elle contribue également à l’économie des communautés non-indiennes et des États où les établissements sont situés. Elle a permis de créer 200 000 emplois directs et 160 000 emplois non directs. On reproche souvent aux casinos indiens d’employer surtout des Non-Indiens. En effet, 25 % seulement des employés sont indiens. Pourtant, si les employés ne sont pas des autochtones résidant dans leur réserve, le gouvernement de l’État et les gouvernements locaux seront bénéficiaires, parce qu’ils percevront davantage d’impôts. En outre, la plupart des tribus n’ont pas suffisamment de membres pour pourvoir tous les emplois ! Certains États à court d’argent sont très attirés par d’éventuels accords avec des tribus : William Weld, gouverneur du Massachusetts, négocie un accord avec la tribu Wampanoag pour autoriser l’ouverture d’un casino ; en contrepartie, l’État recevrait 90 millions de dollars par an et les revenus seraient partagés avec les villes en difficulté. La ville de Detroit aimerait attirer un casino Chippewa au centre ville. En revanche, il n’est pas surprenant que les régions rurales situées près des casinos se plaignent de ce voisinage qui apporte tous les inconvénients des zones urbaines. Quant aux tribus, elles affirment qu'elles ont une influence positive : grâce à l’amélioration de leurs revenus, elles peuvent financer des services auparavant inexistants en zone rurale, comme les patrouilles de police, les ambulances ou les pompiers.

40Des conflits intertribaux se font jour au fur et à mesure que les tribus ayant des activités de jeux deviennent plus nombreuses : les tribus du Wisconsin et du Minnesota se sont opposées à un projet d’ouverture d’un casino par les Chippewa de crainte qu’il ne vienne empiéter sur les établissements existants. En Californie, les Indiens Torres-Martinez doivent recevoir des fonds qui mettront fin à 71 ans de conflit parce que la rupture d’un barrage avait englouti leurs terres. Le projet de la tribu d’acheter du terrain pour construire un casino se heurte à l’opposition de la bande Cabazon d’indiens des Missions qui s’inquiètent de cette concurrence. Enfin, n’oublions pas que, si toutes les tribus ne sont pas favorables aux casinos, à l’intérieur même des tribus qui pratiquent le jeu, les traditionalistes s’élèvent contre cette activité, créant des dissensions internes.

Conclusion

41Les procès intentés par les États aux tribus qui avaient ouvert des établissements de jeu se sont multipliés à la fin 2001 et au début 2002 lorsque la tribu Tigua du Texas a été obligée de fermer son casino près de El Paso par décision de justice alors qu’une bataille juridique a lieu autour de la légalité du casino des Alabama-Coushatta. L’État du Texas estime que ces casinos sont illégaux, tandis que les tribus affirment qu’ils respectent les lois fédérales et les lois de l’État (Texas House of Representatives, 2002).

42Les tribus, quant à elles, n’hésitent plus à aller devant la Cour suprême lorsqu’il s’agit des jeux d’argent ou lorsque leur souveraineté est remise en question. Dans leur lutte pour les casinos, elles ont redécouvert un autre aspect de leur statut, celui de groupes d’intérêts (Salisbury, 1991). Leur but est évidemment d’accéder au développement économique de façon autonome.

43Les termes des traités et la relation de tutelle des tribus avec le gouvernement fédéral leur donnent des moyens d’accès au Congrès que n’ont pas les États. Néanmoins, si la relation tribale avec le gouvernement fédéral est fermement établie, il n’existe pas de relation formelle entre les tribus et les États. Elle doit être constamment redéfinie, aussi les tribus doivent-elles impérativement faire un usage efficace de leur statut politique tribal. En dépit de cette nécessité de lutte permanente, nous pouvons être raisonnablement optimistes pour l’avenir du jeu indien. La majorité des tribus qui ont ouvert des casinos ne sont plus des fardeaux pour l’État fédéral ou les États. Au contraire, elles sont devenues des acteurs économiques non négligeables. Elles s’emploient à utiliser ces ressources pour diversifier leur économie, améliorer les conditions de vie et élever le niveau d’éducation dans les réserves.

Bibliographie

Références bibliographiques

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Notes

1 En 1831, dans le procès Cherokee Nation v. Georgia (30 US 1), le juge Marshall a déclaré que les Cherokee n’étaient ni citoyens d’une nation étrangère, ni citoyens de l’état, ni des sujets conquis. Il a défini les tribus comme « nations domestiques dépendantes », impliquant une relation de tutelle pour les tribus et non pour les individus. La relation d’une tribu à l’Etat fédéral est celle d’un gouvernement faible à un autre gouvernement fort, comparable à la relation d’un pupille à son tuteur, qui n’entame néanmoins pas sa souveraineté. Les membres de la tribu sont cependant citoyens américains. À son tour, en 1991, le président Bush a déclaré que ces nations domestiques étaient « quasi souveraines ».

2 Les Péquot ne sont pas les seuls à se préoccuper de la formation de leurs futurs cadres, puisque DQU (Dganawiday-Quetzalcoatl University), un collège indien près de Davis, offre un cours spécifiquement sur la gestion des casinos.

3 Une tribu peut avoir plus d’un accord. Certaines tribus ont des compacts avec plusieurs États ; d’autres ont plusieurs accords avec le même État, chacun se rapportant à un type de jeu.

4 « Les tribunaux fédéraux ne peuvent juger des poursuites à l’encontre d’un des États à l’initiative d’un citoyen d’un autre État ou d’un ressortissant étranger ». “The judicial power of the United States shall not be construed to extend to any suit in law or equity, commenced or prosecuted against one of the United States by Citizens of another State, or by Citizens or Subjects of any Foreign State.” (amendement proposé le 4 mars 1794 et ratifié le 7 février 1795).

5 Après le témoignage de Donald Trump devant le Congrès, affirmant que le crime organisé est endémique dans le jeu indien, au cours de la même audience, le FBI et le ministère de la Justice ont déclaré qu’il n’y avait aucune preuve. Quant aux sénateurs McCain et Evans, ils ont conclu que ces craintes du crime organisé n’étaient qu’un écran pour cacher des problèmes de concurrence économique (InternationalHerald Tribune, 1995).

6 Sa mission première est de réglementer les activités de jeux en terre indienne afin de protéger les tribus contre le crime organisé et les autres influences corruptrices, de s’assurer que les tribus sont les premières bénéficiaires des revenus du jeu et que les activités sont conduites en toute honnêteté.

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