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L'Allemagne. De la division à l'unité

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Henri Ménudier

V. Transformations sociales : crises, réformes et défis

La politique sociale de l’Allemagne unifiée : problèmes et défis

Gerhard Bäcker

Note de l’éditeur

Article paru dans Aus Politik und Zeitgeschichte, Beilage zur Wochenzeitung Das Parlament, 11.1.1991 (B 3-4/91, p. 3-15). Traduit par Michel Kauffmann et Florence Vatan, Paris III.

Texte intégral

I. Un État – deux sociétés

1L’Allemagne est unifiée depuis le 3 octobre 1990. La RDA a adhéré à la Répu­blique fédérale d’Allemagne, conformément à l’article 23 de la Loi fondamentale. Du fait de cette adhésion, la législation sociale de l’ancienne RFA s’applique désormais aussi sur le territoire qui était celui de la RDA. Les modalités du passage du système social de la RDA à celui de la RFA sont réglées par le traité d’union. Les orientations de la politique sociale sont ainsi fixées non seulement pour les nouveaux Länder, mais aussi pour l’ensemble de l’Allemagne. Mais l’union juri­dique ne suffit pas à créer l’unité entre les anciens et les nouveaux Länder. L’unité économique, sociale et culturelle entre les anciens et les nouveaux Länder reste à faire. En effet, on ne saurait surmonter du jour au lendemain, par un acte d’autorité, quarante ans de division de l’Allemagne en deux États très différents, se distin­guant par leurs systèmes économiques et sociaux et la structure de leurs sociétés, ainsi que par leurs modes de vie, leurs mentalités et leurs caractères sociaux. Dans les faits, les citoyens des nouveaux Länder sont séparés de leurs compatriotes de l’Ouest et le resteront dans un premier temps. Deux sociétés coexistent dans un État.

  • * N.d.T. : Sozialzuschlag : allocation sociale complémentaire créée le 1.7.1990 pour amener les prest (...)

2La réalisation de l’unité étatique a rendu immédiatement perceptible et tangible le fossé profond creusé entre l’Est et l’Ouest par quatre décennies d’évolution économique et politique séparée. Les faiblesses de l’économie de la RDA (capital fixe, logement, infrastructure) apparaissent en toute netteté (et sans statistiques améliorées), de même que le passif écologique (ancien) accumulé. L’économie de l’ex-RDA est, dans son ensemble, dans un état désastreux, la productivité n’atteint sans doute que 50 % à peine du niveau occidental. Le niveau des revenus et salaires (sur la base de la parité 1 : 1) se situe, lui aussi, à moins de la moitié de celui de l’Ouest, il correspond donc approximativement au différentiel de productivité. Certes, aux termes du traité d’union, les prestations sociales sont en principe homogènes de l’Ouest à l’Est, mais ceci ne vaut que pour les structures organisa­tionnelles et les principes de répartition, non pour le niveau des prestations en valeur absolue. Les prestations d’assurance sociale dépendantes des salaires et cotisations (telles que les retraites et aides aux chômeurs) se déterminent d’après le niveau des salaires en Allemagne de l’Est et se situent donc également à moins de la moitié de celles de l’Ouest. Mais il faut bien voir en même temps que les prix se sont largement rapprochés dans un territoire monétaire et économique unifié (depuis le 1er juillet 1990 ) et que leur niveau est plus ou moins identique à l’Est et à l’Ouest. Les loyers, coûts de l’énergie et tarifs des transports, encore largement subventionnés, grimperont eux aussi à partir de début 1991. À niveau de prix égal (et au même taux d’inflation !), il sera facile alors d’évaluer, du point de vue de l’Ouest, ce que cela signifie de devoir vivre avec un salaire net moyen de 960 DM, une retraite moyenne (retraite standard) de 672 DM ou un seuil de complément social* de 495 DM ! à l’Ouest, en revanche, le salaire moyen s’élève à 2300 DM et la retraite moyenne (après 45 ans d’activité) à 1662 DM.

3Si l’on considère cette coupure profonde, on ne saurait parler d’unité ou d’homogénéité économique et sociale. Aux citoyens de l’Ouest, en général prospères, s’opposent ceux de l’Est, formellement leurs égaux, mais défavorisés à maints égards dans la réalité – ils sont menacés de devenir des citoyens de seconde zone. La nouvelle République fédérale est actuellement une « société des deux-tiers », où des différences, fondées sur l’appartenance régionale, viennent s’ajouter avec une force et une ampleur inconnues aux critères d’exclusion traditionnels, ceux de la stratification sociale, du niveau d’études ou du sexe. L’ouverture de la frontière transforme la question sociale non résolue de l’ancienne RDA en question sociale de la nouvelle République fédérale.

4L’unité de l’Allemagne ne sera réalisée que lorsque des conditions de vie comparables existeront dans l’ensemble du pays. L’obligation constitutionnelle de créer des conditions de vie homogènes, qui nous est imposée par l’article 106 de la Loi fondamentale, s’applique aussi et surtout aux citoyens des nouveaux Länder. Le rythme du processus d’unification étatique a montré avec quelle force les hommes et les femmes de l’ancienne RDA exigent et attendent cette égalité. Les grandes disparités sociales et régionales dans « l’ancienne » RFA, qui en 40 ans d’économie sociale de marché se sont plutôt aggravées qu’aplanies, montrent bien la distance qui séparait d’ores et déjà l’exigence constitutionnelle de la réalité. La question décisive, quant à l’avenir, est celle-ci : en restera-t-on à l’actuel clivage Est-Ouest, au risque de provoquer des conflits sociaux inter-régionaux d’une dimension toute nouvelle, ou un processus de rapprochement s’amorcera-t-il, et dans ce cas, combien de temps faudra-t-il pour parvenir à un degré d’homogénéité correspondant à peu près aux disparités régionales qui subsistent dans l’ancienne RFA ? L’expérience montre, en Allemagne comme à l’étranger, qu’une telle homogénéité des revenus, du bien-être et des modes de vie ne se réalise pas automatiquement et ne peut être abandonnée au marché et à ses prétendues capacités d’auto-guérison. Une politique sociale s’impose, si les Länder de l’Est ne doivent pas devenir notre « arrière-cour » économique, si l’on veut éviter en Allemagne une situation du type de celle de l’Italie du Sud. Après la question nationale, c’est la question sociale qu’il faut mettre au centre de nos préoccupa­tions : les problèmes qui s’annoncent ne pourront être dominés que par des actions concrètes de l’État social, non par l’appel à « l’esprit national ».

5Cette problématique peut être poussée à ses limites : si, après 40 ans de socialisme réel, l’inégalité économique et sociale entre les deux États allemands n’avait pas été si grande, peut-être ne serait-on même pas parvenu à l’unité étatique après une longue période d’existence séparée. Mais l’unité de l’État, désormais réalisée, est menacée à son tour si cette inégalité, loin d’être surmontée, se main­tient. À long terme, les problèmes économiques et sociaux ne se limiteront pas aux nouveaux Länder : ils agiront en retour sur l’ensemble de l’Allemagne.

  • 1 Cf. à titre de présentation générale : G. Bäcker, « Die Zukunft der Sozialpolitik », in : Aus Polit (...)

6À la veille du nouveau millénaire, la politique sociale de l’Allemagne unifiée se voit donc confrontée à des tâches difficiles et à de grands défis1 :

  • L’intégration des nouveaux Länder doit être organisée en termes de politique sociale et accompagnée de mesures sociales.

  • Les besoins de financement élevés qui en découlent doivent être satisfaits.

  • La nouvelle RFA, elle aussi, se trouve invariablement confrontée au grave problème de l’évolution démographique. La société vieillit et son aspect va se modifier. La pyramide des âges un peu plus favorable dans les nouveaux Länder n’apportera que peu de changements à cet état de fait.

  • En liaison avec l’évolution démographique et économique, on a assisté (au moins à l’Ouest) à une multiplication et diversification des modes et styles de vie. La politique sociale doit permettre à chacun de planifier et d’organiser sa vie de façon individualisée.

  • La séparation, qui existe au niveau de la société comme de la politique sociale, entre, d’une part, une activité professionnelle socialement reconnue et bénéficiant d’une couverture sociale, et, d’autre part, un travail de reproduction, de caractère privé, hors couverture sociale, tel que l’éducation des enfants, les soins aux personnes et d’autres tâches sociales, cette séparation est injustifiable et ne saurait être maintenue sans conséquences négatives pour la stabilité et l’évolution ultérieure de la société.

  • Les femmes exigent de pouvoir concilier leur vie professionnelle et familiale, non seulement dans la succession temporelle, mais dans la simultanéité. La politique sociale est une condition essentielle pour que l’éducation des enfants fasse à nouveau partie de la vie sociale et professionnelle.

  • Eu égard au changement démographique et social, les besoins en services sociaux professionnels autant que bénévoles ne cesseront de croître. La véritable « crise des infirmières et soignants » est encore à venir.

II. Les problèmes économiques dans les nouveaux Länder et leurs conséquences sociales

7C’est vrai, pour surmonter la partition de l’Allemagne, il faut partager. La poli­tique de redistribution de l’État-Providence acquiert ainsi une nouvelle dimension. Ce sera le cas tant que les nouveaux Länder n’auront pas atteint les mêmes performances économiques et le même niveau de revenus que l’Ouest. Même dans les conditions économiques les plus favorables, cela prendra de longues années. Un rapprochement en quelques années, maintes fois promis avant l’unification, reste du domaine de l’irréel ; les nouveaux Länder ne peuvent pas se fier à des miracles, fussent-ils économiques. Un calcul simple suffit à le prouver : il faudrait, pour obtenir un doublement du PNB en 7 ans, atteindre un taux de croissance de 10 % par an. Cela supposerait des taux de croissance « à deux chiffres » pour les inves­tissements et la productivité, des années durant.

8À l’échelle internationale, il n’y a pas non plus de comparaison pour une telle évolution. Simultanément, il faut tenir compte du fait que même un doublement du PNB ne permettra pas de réaliser l’égalité avec les Länder de l’Ouest. Car l’objec­tif lui-même ne cesse de se déplacer vers le haut ! C’est précisément le processus d’unification, et les transferts financiers de l’Ouest vers l’Est, qui ont provoqué un boom de l’économie ouest-allemande. La chute vertigineuse de l’économie de l’ex-RDA est en quelque sorte le reflet d’une très forte expansion économique dans les anciens Länder, expansion pour laquelle il n’existe pas non plus de comparaison internationale (c’est plutôt un recul de la conjoncture qui se dessine dans les autres pays occidentaux industrialisés !). Nous sommes en présence, actuellement, de l’exemple type d’un fort clivage conjoncturel, car, tout en représentant une charge pour nos finances, l’unification a plutôt l’effet d’un moteur pour la conjoncture ouest-allemande. Les transferts financiers de l’Ouest vers l’Est, financés par l’accroissement brutal de l’endettement (environ 120 MRDS de DM, pour l’ensem­ble des budgets publics, en 1990), agissent comme un gigantesque programme de relance pour l’Ouest, car ces sommes reviennent sous forme de demande en biens de consommation et d’investissement, tandis que de l’autre côté la demande en produits est-allemands s’est pratiquement effondrée.

9La situation brillante de l’économie, à l’Ouest, fait que les citoyens de l’Est perçoivent davantage encore leur propre situation comme précaire et désespérée. Plus le clivage économique et social durera, plus il faudra s’attendre à une reprise de l’émigration Est-Ouest. Or, celle-ci ne concernera pas seulement les personnels qualifiés, jeunes, mobiles et à fort potentiel, mais aussi les chômeurs et déclassés de l’ex-RDA, qui tenteront leur chance à l’Ouest. La population paupérisée se « renforcera » également à l’Ouest. De même, le nombre déjà très élevé (plus de 10 000 personnes) des « frontaliers » devrait lui aussi augmenter. Dans les anciennes régions frontalières (surtout dans l’agglomération berlinoise, où salaires élevés de l’Ouest et bas salaires de l’Est sont directement confrontés – « du côté gauche de la Bernauer Straße le même travail est mieux payé que du côté droit » –), il est naturel que beaucoup de salariés s’efforcent de trouver un emploi à l’Ouest. Cet afflux de demandeurs d’emploi en provenance de l’Est explique que le nombre de chômeurs déclarés ne devrait guère baisser, à l’Ouest, durant les prochaines années, malgré l’évolution conjoncturelle favorable et l’augmentation des effectifs employés.

10Les phénomènes d’échange entre les marchés du travail tendent à alléger la charge qui pèse sur l’Est, mais contribuent à aggraver la pression de l’offre et la concurrence à l’Ouest. Cela se manifeste particulièrement dans le segment inférieur de l’emploi, dans le secteur de ce que l’on appelle les « petits boulots » par exemple les emplois précaires. On risque de voir s’instaurer une concurrence à la baisse portant sur les salaires et les conditions de travail. D’un autre côté, à l’Est, le marché du travail désormais unifié exerce une pression à la hausse sur les salaires et pour l’amélioration des conditions de travail (« principe des vases communi­cants »).

  • 2 Cf. G. Bäcker/ J. Steffen, « Sozialunion. Was soll wie vereinigt werden ? », in : WSI-Mitteilungen (...)

11Ce n’est pas seulement l’économie qui est ébranlée par cette rupture radicale dans le système économique et politique. Le passage du socialisme réel au capitalisme réel concerne l’homme tout entier dans son contexte social2. La société dans son ensemble est exposée, d’une manière aussi brutale que totale, à un processus de modernisation et à une adaptation forcée, elle est bouleversée dans sa structure interne même. Pour une population entière, les conditions de vie et de travail auxquelles elle était habituée se modifient dans un délai très court. La relative homogénéité sociale, le niveau relatif de protection et d’insertion sociales, qui caractérisaient l’ancienne RDA, se dissolvent sous la pression du marché et de la concurrence. L’ancienne garantie sociale (liée à l’entreprise et à la sécurité de l’emploi) disparaît. Des qualifications se trouvent dévaluées, des projets de vie individuels sont bloqués.

  • 3 M. Helfert, « Arbeitspolitische Aspekte industrieller und sozialer Modernisierung in der DDR », in  (...)
  • 4 B. Giesen/ V. Leggewie, « Die deutsche Vereinigung als sozialer Großversuch », in : Frankfurter Run (...)
  • 5 M. Helfert (note 3). p. 678.

12Les hommes et les femmes sont libérés d’un État paternaliste répressif, qui, s’il les a tenus en tutelle, leur a également assuré (à un niveau bas) la sécurité maté­rielle et la prise en charge sociale. Cette double libération oblige les citoyens, dans une large mesure, à compter sur leurs propres forces, sans avoir jamais acquis le sens de l’action autonome et la confiance en eux-mêmes. Désormais, ce n’est plus l’État qui est automatiquement responsable. Dans un ordre socio-économique libéral, c’est le Marché qui répartit les situations et les risques individuels, la poli­tique sociale n’assurant que partiellement une compensation. On continue cepen­dant à attendre du nouveau gouvernement, semble-t-il, qu’il réalise l’égalisation des conditions de vie. Mais l’unification n’a transféré que l’ordre socio-écono­mique, « donc, à proprement parler, en premier lieu uniquement les procédures institutionnelles et juridiques, précisément le ‘libre’ jeu des forces du marché, qui doivent permettre – ou non – d’atteindre le mode de vie de la République fédérale »3. Les hommes et les femmes subissent alors des exigences nouvelles, des contradictions et des conflits sociaux, auxquels ils n’étaient pas préparés, eux qui ont grandi dans « l’idylle » (supposée) d’une société plutôt provinciale, coupée du monde. Beaucoup sont privés de leurs valeurs de référence, de leur identité et de leur histoire, ils sont menacés de déracinement social et culturel. « Les citoyens éprouveront des difficultés à abandonner l’homogénéité du milieu ‘petit-bourgeois’ et à s’adapter à la pluralité des styles de vie, à la tolérance face à la diversité inorganisée et à la déviance incontrôlée »4. Résumons : il ne s’agit donc pas, ni même principalement, de restructuration économique et de reconversion des usines, « mais tout autant du ‘passif accumulé dans la pensée’, c’est-à-dire du changement dans les têtes et dans les rapports sociaux. Ce sera un facteur politique décisif dans la modernisation à venir »5.

III. Gagnants et perdants : Nouveaux clivages sociaux et chômage de longue durée

  • 6 Cf. J. Struwe, Wachstum durch Sozialpolitik, Cologne 1989 ; G. Vobruba (ed.), Der wirtschaft­liche (...)

13L’économie de marché va très bientôt faire apparaître ses avantages : efficience économique, prospérité et libertés individuelles. Mais l’économie de marché n’est pas, comme l’affirme le concept « d’économie sociale de marché », sociale en elle-même. La composante sociale de ce système économique a dû et doit encore être conquise de haute lutte, elle est sans cesse menacée de se voir sacrifier sur l’autel de la rentabilité micro-économique. L’efficience économique n’est pas synonyme de bien-être individuel et social. L’efficience économique a ses gagnants et ses perdants. La justice sociale n’est pour elle ni un critère ni un but. D’un autre côté, une économie performante est la condition préalable au financement et à la distribution de prestations sociales élevées et à la sécurité de l’emploi. La politique sociale se situe dans ce champ de forces, tiraillée entre la nécessité de l’efficience économique et l’exigence de justice et d’équilibre social, elle est elle-même à son tour un facteur de croissance6. Il en résulte ceci : plus la restructuration de l’écono­mie, dans l’ex-RDA, se fera dans des conditions de crise, plus lourde sera la tâche de la politique sociale, mais plus réduite aussi l’efficience de l’économie, qui a de son côté un rôle décisif dans le financement des prestations sociales. En d’autres termes : un redémarrage économique rapide pourrait non seulement réduire les dépenses sociales, mais aussi améliorer leur financement.

14Il est prévisible que des clivages sociaux jusque-là inconnus apparaîtront dans les nouveaux Länder : partant de structures sociales relativement égalitaires (mal­gré les importants privilèges dont jouissait l’élite du Parti et de l’État), on aboutira à une forte polarisation des revenus, des situations et des risques individuels, plus radicale peut-être que dans l’ancienne RFA. À la « nouvelle richesse » de la classe moyenne et de certains spécialistes aux salaires élevés s’opposera la « nouvelle pauvreté » des exclus, des travailleurs en surnombre. Chômage, insécurité de l’emploi, menaces sur l’habitat – ces soucis sont d’ores et déjà le lot quotidien de nombreux citoyens.

  • 7 Cf. H.-P. Schwitzer, « Altenreport 1990 », in : Blätter der Wohlfahrtspflege, (1990) 10-11. p. 7 sq (...)

15Les revenus des personnes en activité s’accroîtront nettement dans l’ensemble, mais l’éventail des salaires s’ouvrira plus largement vers le haut comme vers le bas, en fonction des principes fixés par les conventions collectives (empruntées à l’ancienne RFA) en matière de structure des salaires, et en fonction de la produc­tivité et de la compétitivité des différentes entreprises. On verra apparaître d’impor­tantes disparités dans les salaires selon les branches et les qualifications, surtout au détriment des femmes. L’introduction du système des retraites calculées sur les salaires et cotisations conduira également à des écarts dans les retraites, qui ne présentaient jusque-là que des différences minimes ; là encore, ce seront les femmes qui devront se contenter de retraites moins élevées.7

  • 8 Cf. Vgl. « Zur wirtschaftlichen und sozialen Lage in den ostdeutschen Ländern », bearbeitet von G. (...)

16Le nombre réel des perdants et des victimes de ce traitement de choc, à base d’économie de marché, ne dépendra pas seulement de l’évolution économique, mais aussi du degré de réussite (si réussite il y a) des mesures de politique sociale prises pour limiter, dans la mesure du possible, les conséquences sociales négatives de la restructuration. Du côté des perdants du changement économique, on trouve tout d’abord les chômeurs. Depuis l’été, une baisse massive des effectifs a débuté dans tous les secteurs, et la création d’emplois nouveaux est loin de la compenser. Le nombre de 600 000 chômeurs déclarés en novembre 1990 n’est qu’un premier signe avant-coureur des problèmes prévisibles sur le marché de l’emploi. Il faut en effet y ajouter les 1,8 million de chômeurs partiels, car, du fait des dispositions particulières prévues pour le chômage partiel dans la « loi pour la promotion du travail et de l’emploi » (Arbeitsförderungsgesetz) en RDA, le chômage partiel n’est le plus souvent qu’un chômage retardé, équivalant, le plus souvent, à un chômage total. À partir de l’hypothèse, selon laquelle la perte d’activité, chez les 1,8 million de chômeurs partiels, est de 50 % en moyenne, on peut estimer à environ 1,2 million le nombre des chômeurs de fait, ce qui correspond à un taux de chômage de près de 15 %8.

  • 9 Cf. H.-P. Schwitzer (note 7) p. 7 sqq.
  • 10 Cf. B. Stolz-Willig. « DM morgen, Wirtschaftswunder übermorgen, Frauenpolitik ... ? », in : WSI-Mit (...)
  • 11 Cf. W. Zameck/ D. Schäfer, « Frauenerwerbstätigkeit und die deutsch-deutsche Steuerunion », in : So (...)
  • 12 Cf. le rapport des cinq instituts de recherche économique : « Die Lage der Weltwirtschaft und der d (...)

17Mais le recul de l’emploi dans les Länder de l’Est est encore plus sévère que ne le font apparaître les chiffres du chômage total ou partiel. Beaucoup d’actifs se retirent entièrement du marché du travail de RDA : c’est ainsi que l’on assiste à une diminution du taux d’activité des salariés âgés, particulièrement élevé dans l’ancienne RDA. En usant simplement de leur droit à la préretraite (en vigueur depuis le 1er janvier 1990) ou à l’allocation de passage à la retraite (depuis le 3 octobre 1990), 130 000 travailleurs âgés ont prématurément renoncé à leur activité avant septembre 19909. Et on peut prévoir que, sous la pression du marché du travail, ils seront bien plus nombreux encore, parmi les 850 000 « ayants droit », à faire usage de la possibilité d’une retraite anticipée. Parallèlement au recul de l’activité des salariés âgés, on assiste à une diminution du travail féminin, plus répandu dans l’ex-RDA que dans l’ancienne RFA (taux d’activité féminine de 90 % contre 54 %). Une partie des femmes et mères de famille autrefois insérées dans la vie active reflue vers l’inactivité ou se retrouvent parmi les « travailleurs découragés »10. De plus, les mesures de politique familiale, au niveau de la fiscalité, telles que l’allocation d’éducation ou l’application du quotient familial, rendent tout à fait attractif le rôle de la femme au foyer11. Enfin, le mouvement d’émigra­tion toujours important et le nombre croissant des frontaliers contribuent à déchar­ger le marché du travail à l’Est ; le nombre des frontaliers vivant à l’Est, mais travaillant à l’Ouest peut être estimé à 350 000 ou 400 000 pour 199112.

  • 13 loc. cit.
  • 14 loc.cit.

18Le point culminant du recul de l’emploi, dans l’ancienne RDA, avec le chômage qui en résulte, n’est cependant toujours pas atteint. Si l’évolution de l’emploi suit celle de la production, c’est toujours avec un certain décalage dans le temps. Même si l’on parvient, à partir de l’été 1991, à une stabilisation, puis à une reprise de la production, comme le supposent les instituts de conjoncture, la baisse des effectifs se poursuivra du fait des mesures de rationalisation, techniques et organisation­nelles, qui commenceront alors à exercer réellement leurs effets dans les entre­prises (celles qui subsisteront)13. De plus, la baisse annoncée des effectifs du secteur public, concernant environ 600 000 personnes, doit encore intervenir, tout comme la diminution des emplois dans l’agriculture. C’est pourquoi les chiffres prévus pour 1991 par le rapport commun, à savoir 1,5 million de demandeurs d’emploi et 1,8 million de chômeurs partiels14, paraissent encore prudents, bien qu’ils situent le taux de chômage à 30 % (!).

19Même si l’on peut s’attendre à un certain reflux de ce taux de chômage extrêmement élevé, il ne s’agit pas, dans l’ensemble, d’un chômage passager, qui pourrait être rapidement surmonté sur la lancée de la reprise économique, mais d’un chômage de masse, s’établissant durablement à un niveau élevé. L’Allemagne unifiée sera donc caractérisée – à l’Est, mais invariablement aussi à l’Ouest – par un important sous-emploi. On peut constater, sur le marché du travail de l’ancienne RFA, que le risque de devenir chômeur et de le rester, c’est-à-dire de ne pas retrouver d’emploi, est très inégalement réparti. Parmi les groupes de personnes supportant un risque de chômage anormalement élevé, on trouve particulièrement les femmes, les salariés plus âgés, les personnes sans qualification professionnelle, celles qui ont un problème de santé, et les handicapés. Dans les nouveaux Länder, il en ira de même à mesure que la durée du chômage augmentera. Pour le moment, l’évolution des licenciements fait apparaître une évolution assez équitable des risques, mais on constate déjà chez les femmes un chômage supérieur à la moyenne, qui devrait s’aggraver encore.

  • 15 Cf. V. Schenk, « Die Situation erwerbstätiger Frauen in der DDR », in : Sozialer Fortschritt (1990) (...)

20Avec le passage aux calculs de rentabilité, au niveau de l’entreprise, et sous la pression d’une concurrence sévère, les femmes sont menacées d’être les premières licenciées et les dernières réembauchées. Ce sont surtout les mères célibataires qui en subiront les effets. De plus, le traité d’union stipule que les dispositions parti­culières prévues pour les mères, en ce qui concerne le temps de travail et la sécurité de l’emploi, ne s’appliqueront plus que pour une courte phase de transition. À partir de 1991, ces dispositions seront ramenées au niveau « normal » en vigueur en RFA. De plus, du fait de la diminution, déjà entamée, du nombre des crèches et garderies (les crèches des entreprises sont déjà pour la plupart transférées aux communes ; les communes ne recevront une subvention fédérale, leur permettant de les entretenir, que jusqu’à la fin du premier semestre de 1991), il deviendra impossible, pour nombre de mères, de concilier leurs tâches familiales et leur activité professionnelle. Cette manière de « résoudre » les problèmes de l’emploi au détriment des femmes ne contribuera cependant guère à ramener la part des femmes dans la population active au niveau de la RFA. La généralisation de l’acti­vité professionnelle, dans l’ancienne RDA, est l’expression d’un désir d’indépen­dance économique, désormais perçu comme allant de soi et en même temps de la pure et simple nécessité matérielle d’assurer un revenu suffisant au ménage15.

21D’une façon générale, avec le passage à l’économie de marché et la contrainte (inévitable) de la rentabilité au niveau de l’entreprise, on ne pourra plus maintenir l’obligation, pour les entreprises, de fournir des emplois à tous, même à ceux qui, du fait de leurs conditions de vie particulières et de leur état de santé, présentent une productivité moindre et génèrent des coûts supérieurs (p.ex. les handicapés). Là encore, il revient désormais à la politique sociale de jouer un rôle directeur et compensateur par ses interventions.

22Le chômage n’a pas le même sens pour les citoyens à l’Est et à l’Ouest. Après 40 ans de plein-emploi garanti, la perte d’emploi équivaut à un choc d’autant plus profond que, dans l’ancienne RDA, l’activité professionnelle continue à jouer un rôle essentiel dans la conscience individuelle et sociale. Pour le moment, les chômeurs bénéficient encore d’une sécurité minimale. Ils ont droit, pour la plupart d’entre eux, à une assurance-chômage (en cas de chômage total ou partiel), qui s’élève, comme à l’Ouest, à 63 % (respectivement 68 %) du salaire net (théo­rique) ; dans certaines branches, l’indemnité en cas de chômage partiel est augmen­tée par les clauses des conventions collectives. Mais, avec un salaire net moyen d’environ 1 000 DM, le montant des prestations est très faible et doit être remonté à 495 DM – dans le cas des plus bas salaires – par le versement de l’allocation sociale complémentaire. 17 % des chômeurs y ont déjà recours. Néanmoins, du fait de l’allongement de la durée du chômage, on assistera, surtout parmi les chômeurs de longue durée, au gonflement du groupe de ceux qui perdront leurs droits à l’assurance-chômage ou à l’aide aux chômeurs : comme à l’Ouest, ils en seront réduits aux subsides familiaux ou à l’aide sociale. Mais quelles seront les consé­quences psychosociologiques et politiques de l’insécurité sociale persistante et du chômage massif, dans un contexte de déracinement socioculturel ? Quel sera le comportement des groupes concernés, lorsque les promesses et espoirs de prospé­rité rapide tarderont à se réaliser ? Quels seront les effets en retour de la déception et de la résignation ? Se pourrait-il que la déception, dans l’ancienne RDA, se transforme en xénophobie et nationalisme ?

IV. Mesures sociales et politique de l’emploi : possibilités et limites.

  • 16 Cf. W. Adamy, « Marktwirtschaft und Arbeitslosigkeit in der DDR », in : WSI-Mitteilungen (1990) 7. (...)
  • 17 Sur les modèles correspondants déjà pratiqués dans « l’ancienne » RFA, Cf. G. Bosch, Qualifizieren (...)

23Face à la crise dramatique que connaît le marché du travail en RDA, on se tourne naturellement vers la politique de l’emploi, c’est-à-dire vers les instruments qu’offre la « loi pour la promotion du travail et de l’emploi », qui depuis l’adhésion de la RDA à la Loi fondamentale, est également en vigueur dans les nouveaux Länder, agrémentée de quelques dispositions spéciales (limitées dans le temps). Quelle que soit l’importance que revêt la garantie sociale dont bénéficient les chômeurs, grâce à l’allocation chômage, il ne s’agit pas seulement de cela. Le rôle essentiel revient à une politique active de l’emploi, tournée vers l’avenir, car elle permettra d’accompagner et de favoriser la restructuration économique ainsi que de réduire le nombre des chômeurs16. Il faut favoriser la formation professionnelle, la formation continue et le recyclage, pour que les salariés puissent mieux répondre aux exigences de leurs nouveaux métiers, dans de nouveaux secteurs d’activité. Indéniablement, il est préférable, en tout état de cause, d’utiliser une période de chômage ou de sous-emploi pour acquérir de nouvelles qualifications. Les disposi­tions particulières qui continuent (encore) à régir le chômage partiel dans l’ex-RDA (le chômage partiel fait l’objet d’une aide, non seulement lorsque le manque de commandes, dans l’entreprise, est temporaire, mais aussi quand il est durable), offrent la possibilité de combiner chômage partiel et acquisition d’une qualification professionnelle à l’intérieur et à l’extérieur de l’entreprise. De plus, certaines conventions collectives prévoient une garantie prolongée contre le licenciement et favorisent donc une telle stratégie de la qualification. Les entreprises peuvent aussi créer des « sociétés de reconversion ou de qualification »17, détachées des entre­prises elles-mêmes, et que l’on peut maintenir en vie, même si la survie de l’entreprise, après étude de ses possibilités de redressement, n’est pas assurée.

  • 18 En ce qui concerne l’importance d’une politique active de l’emploi, cf G. Bäcker et al (note 1) T.  (...)

24C’est une tâche urgente d’étendre largement le champ d’application de ces mesures. Lorsqu’on se fixe pour but de proposer des mesures de formation continue et de recyclage à 300 000 personnes en 1991, on doit atteindre un niveau d’aide, dans les nouveaux Länder, bien supérieur à celui des 200 000 actions réalisées dans l’ancienne RFA18. Il est douteux que ce but ambitieux puisse être atteint, car il nécessite non seulement de l’argent (surtout sous forme d’indemnités de stage), mais aussi des organismes de formation et du personnel qualifié. On ne peut pas créer du jour au lendemain l’infrastructure indispensable à cet effort de formation, d’autant que les entreprises sont précisément en train de se débarrasser des écoles de formation qui leur étaient attachées.

25Les mesures de formation continue et de recyclage permettent de réduire le chômage, car leurs bénéficiaires sont retirés du marché du travail. Mais cela ne signifie pas que les salariés concernés trouvent automatiquement des emplois à leur niveau, après l’achèvement de ces mesures. Les mesures de soutien de l’emploi par le biais de la qualification ne créent pas d’emplois nouveaux ou supplémentaires ; leurs participants améliorent simplement leurs chances individuelles de trouver un emploi dans leur ancienne entreprise ou sur le marché du travail en général. D’ailleurs, dans le contexte de restructuration fondamentale que connaît la RDA, il est difficile, sinon impossible, de déterminer les besoins en qualifications. Quels sont les branches, les métiers, les activités d’avenir dans un système économique qui n’est précisément plus régi par les plans étatiques, mais par les conditions du marché ? On ne peut pas mettre « en réserve » des qualifications fraîchement acquises ; si elles restent inutilisées, elles risquent de se dévaloriser rapidement. On se trouverait confronté alors à la décourageante perspective du chômage qualifié.

  • 19 Cf. O. Sund, « Eine Rezeptur, die vorsichtig dosiert sein muß. Beschäftigungsgesellschaften in der (...)

26Si une politique active de l’emploi, tournée vers l’avenir, reposant sur la quali­fication, est indispensable, il importe néanmoins de ne pas placer trop d’espoirs dans les mesures déjà entreprises ou dans celles qui restent encore nécessaires. Ce serait se préparer à des déconvenues19. Le mot d’ordre « qualifier plutôt que licen­cier » n’est pas une formule magique. La politique de l’emploi ne peut régler qu’une partie des problèmes du marché du travail, une toute petite partie, si l’on considère l’importance des déséquilibres que connaît le marché du travail dans les nouveaux Länder. Même dans l’ancienne RFA, la politique de l’emploi n’a rien pu changer à ce fait fondamental : un chômage de masse et de longue durée.

27Signaler ainsi les limites d’une politique de l’emploi dans la lutte contre le chômage, cela revient à plaider pour une vision sobre et réaliste de la situation de l’économie et du marché du travail dans l’ancienne RDA. Une amélioration fondamentale de l’emploi ne pourra pas intervenir sans un redémarrage de l’écono­mie. Il faut créer de nouveaux emplois, à forte productivité, dans les services, le commerce, l’artisanat, le bâtiment, mais aussi dans le secteur industriel.

V. Transferts d’ordre social

1. Améliorations des prestations et vices structurels.

28L’adhésion de la RDA à la RFA s’est accompagnée d’un double transfert : outre l’ensemble du système juridique, le système social a été étendu à l’autre partie de l’Allemagne. À vrai dire, le processus d’harmonisation ne s’est pas effectué à la même vitesse dans tous les secteurs de la législation sociale et du droit du travail – on a donc prévu dans le traité d’union des dispositions transitoires et maintenu provisoirement certains dispositifs et certaines prestations propres à la RDA – mais en principe, l’harmonisation devra être totale.

  • 20 Cf. G. Bäcker/ J. Steffen, « Sozialunion : Das Beispiel Rentenversicherung », in : Sozialer Fortsch (...)

29Cette extension du système de prestations sociales ouest-allemand au territoire de l’ancienne RDA a entraîné dans de nombreux secteurs une amélioration sensible des prestations accordées ; elle pose par ailleurs les jalons d’un prochain redresse­ment de l’infrastructure sociale et médicale est-allemande qui reste jusqu’à présent en deçà des normes en vigueur. Dès l’union économique et monétaire, il fallut monter de toutes pièces un système d’assurance-chômage. L’assurance vieillesse, elle, fut portée à compter du 1er juillet 1990 à 70 % du salaire net moyen (pour 45 annuités travaillées), puis on mit en place une indexation des retraites sur les salaires nets, de sorte que les retraites augmentèrent en moyenne de 28 %20. Malgré ces améliorations ponctuelles, il serait exagéré d’affirmer que cette transposition du système de protection sociale a été une réussite sur toute la ligne. À vrai dire, il aurait mieux valu examiner à tête reposée et sans idée préconçue le système en place dans chacun des deux États allemands, puis dresser la liste des avantages et des inconvénients que renferment les diverses structures d’organisation, les presta­tions matérielles et les réglementations juridiques.

30En effet, les différents volets du système social ouest-allemand qui s’est forgé au fil du temps sans grande cohérence d’ensemble, n’ont pas tous valeur de modèle. Un système connu et familier n’est pas nécessairement d’excellente qua­lité. Et sans chercher à porter aux nues la situation dans l’ancienne RDA, force est de constater que cet État avait mis au point en matière de législation sociale et familiale, ainsi que dans le domaine du droit du travail, une panoplie de disposi­tions bien plus avantageuses que dans l’ancienne RFA. Sans compter que nombre de dispositifs dans le secteur des assurances sociales, de la santé et des services sociaux répondaient concrètement aux revendications sociopolitiques dont les syndicats et les sociaux-démocrates de l’ancienne RFA s’étaient fait pendant de longues années les principaux porte paroles.

  • 21 Cf. B. Maydell, « Auf dem Wege zu einer einheitlichen deutschen Sozialordnung », in : Zeitschrift f (...)

31Un tour d’horizon du traité d’union et des procédures d’adhésion effectuées aux termes de l’article 23 de la Loi Fondamentale, montre que la RFA n’a fait que reproduire dans l’ancienne RDA son organisation du travail et sa législation sociale. Furent également réitérés dans la foulée toutes les insuffisances, les problèmes et les incohérences du système de protection sociale existant. Il va sans dire que ce « décalque » n’a rien d’une véritable osmose : aucune tentative ne fut faite pour ajuster progressivement les deux systèmes l’un à l’autre, pour procéder de part et d’autre à des transformations qui auraient pu conduire l’État allemand vers davantage de justice sociale. Il est vrai que l’élaboration et la discussion de projets visant à développer et à harmoniser les deux systèmes de protection sociale auraient demandé du temps21 : pour mener à bien les délibérations nécessaires, il aurait fallu disposer (ou se doter) d’une marge de réflexion suffisante, et se garder (ou bien se ménager) une latitude d’action politique. Or, ce laps de temps (objecti­vement ?) faisait défaut. Lorsqu’on examine avec un peu de recul le processus d’unification (dont le rythme a été excessivement rapide), on s’aperçoit qu’il était probablement illusoire, et ce dès le début – étant donné l’arrière-plan politique en RDA – de compter imposer des réformes sociopolitiques qui étaient restées au point mort pendant des décennies en RFA : en effet, la RDA était aux prises avec une crise de légitimité sans précédent et s’enlisait dans la débâcle économique et politique.

  • 22 Cf. E.U. Huster, « Die Finanzierung der Sozialunion : Solidarausgleich oder soziale Polarisie­rung  (...)

32Ce transfert du système d’assurance sociale ouest-allemand en RDA ne porte dans un premier temps que sur les structures et sur les principes de prestation, il ne touche pas au niveau des prestations en valeur absolue. Les indemnités salariales fixées au prorata du salaire et des cotisations versées – il s’agit de l’allocation de chômage et de la pension de retraite, non des allocations familiales et de l’alloca­tion d’éducation – resteront en chiffres absolus inférieures au niveau des presta­tions allouées à l’Ouest, tant que les écarts de productivité et de salaires entre les deux territoires allemands n’auront pas été réduits. La duplication de l’État social ne peut se faire que graduellement22.

33Les disparités de niveau de vie parmi les retraités – groupe de prestataires sociaux le plus important – sont elles aussi considérables ; elles ne s’atténueront qu’avec une réduction proportionnelle de l’écart des salaires entre l’Est et l’Ouest. Pour donner un ordre de grandeur, la retraite moyenne au bout de 45 annuités travaillées s’élève à l’Ouest à 1662 DM (net) alors qu’elle n’atteint à l’Est que 672 DM (net) – 773 DM à compter du premier janvier 1991. Ce fossé ne pourra être comblé qu’à une seule condition : il faut que dans les années à venir, les retraites à l’Est bénéficient de taux de réajustement à deux chiffres. Une simple projection pose les données du problème : soit un taux net de réajustement s’élevant à l’Ouest à 5 % par an et à 20 % à l’Est (ou plus généralement : soit un taux d’ajustement à l’Est supérieur de 15 % à celui de l’Ouest), il faudra sept ans avant que l’équilibre entre les deux zones ne soit rétabli. Or pour que les retraites augmentent avec cette rapidité à l’Est (une telle hausse battrait tous les records d’augmentation occiden­taux), il faut que les salaires évoluent à un rythme similaire. Le relèvement des retraites de 15 % prévu pour le 1er janvier 1991 et qui sera suivi à partir du 1er juillet d’une nouvelle augmentation, est un premier pas accompli dans cette voie ; jusqu’à présent, il a d’ailleurs été couvert par l’évolution des salaires.

34Dans le domaine de l’assurance sociale, on a repris intégralement les structures corporatives (où prévalent les intérêts associatifs et l’esprit de corps) ; malgré leur morcellement, on continue de les qualifier, ou plutôt de les parer du nom flatteur de « système organisé ». Les dispositifs et les modes de financement des caisses-maladies ont été par exemple repris tels quels, alors qu’ils auraient vivement besoin d’être révisés ; les non-salariés, les professions libérales et les employés de la fonction publique continuent de bénéficier de l’affiliation facultative (alors qu’on a introduit parallèlement la prise en charge des fonctionnaires et des régimes de prise en charge pour chaque catégorie socioprofessionnelle) ; on a laissé intacts le système de plafonds et de seuils de cotisation pour l’assurance sociale, l’affiliation facultative pour les « petits boulots », ainsi que cette distinction obsolète entre employés et ouvriers qui figure encore dans le code social et dans le code du tra­vail. La liste des problèmes, des incohérences, des dysfonctionnements du système de protection sociale, et des lacunes qui en résultent est loin d’être close. Il y a tout lieu de craindre que ces structures et ces réglementations récemment introduites se scléroseront également dans les nouveaux Länder et enterreront définitivement les projets de réforme qui sont en discussion depuis de longues années.

2. Risques d’exclusion, de paupérisation et de dépendance sociale

  • 23 Pour tout ce qui a trait au développement de l’exclusion et de la paupérisation dans les anciens (...)

35Ce transfert des organisations et du système de prestations ne restera pas sans conséquences : une part croissante de la population risque de se trouver exclue du régime de protection sociale et donc de grossir les rangs des assistés sociaux23. D’ici peu, un grand nombre de nouveaux citoyens de l’Est sera, selon toute vraisemblance, dans la nécessité de toucher, aux termes de la loi fédérale d’aide sociale, les aides destinées aux personnes en difficulté (celles qui ne bénéficient plus par exemple d’aucune couverture sociale) et les aides à la subsistance (concer­nant essentiellement les chômeurs, les retraitées et les femmes élevant seules leurs enfants). Le cercle des bénéficiaires de l’aide sociale s’élargira au fur et à mesure que grandira le nombre de personnes privées de couverture sociale ou cessant d’avoir droit à l’assurance sociale, que les salaires, les retraites, l’assurance-chômage et autres prestations sociales ne suffiront plus à garantir le minimum vital, et que le complément social ne sera plus versé. Il faut donc s’attendre à ce que les communes aient à supporter des charges supplémentaires considérables sans qu’elles soient sûres de disposer des fonds appropriés.

36Étant donné que le niveau des revenus et des compensations salariales est deux fois moins élevé dans l’ancienne RDA que dans les Länder de l’Ouest, la propor­tion des bénéficiaires de prestations sociales à l’Est (en valeur relative) sera consi­dérablement plus importante. En effet, si l’on reste fidèle au principe du besoin qui forme la pierre angulaire de tout système de protection sociale, le montant des aides à la subsistance versées dans les nouveaux Länder ne pourra pas être trop inférieur au montant actuellement en vigueur dans les Länder de l’Ouest. En effet, les prix ont atteint approximativement le même niveau à l’Est qu’à l’Ouest (les loyers n’entrent pas ici en ligne de compte). Ainsi, le montant de référence des aides versées s’élève à l’heure actuelle à 400 DM par mois dans les nouveaux Länder (alors qu’il atteint en moyenne 447 DM à l’Ouest). Ajoutons à ceci que des compléments pour les retraités et les invalides n’ont pas été prévus.

  • 24 Cf. G. Bäcker. « Die doppelte Sozialversicherung. Rentenprobleme im vereinigten Deutsch­land », in  (...)

37Les plus menacés sont les chômeurs et les retraités, qui risquent d’être tribu­taires à 100 % de l’aide sociale. Le réaménagement et la revalorisation des retraites effectués le 1er juillet 1990 ont entraîné en moyenne un relèvement substantiel du niveau des prestations. L’objectif était de fixer le niveau de la retraite à 70 % du salaire ; cette tendance à la hausse se renforcera avec la nouvelle augmentation prévue pour le 1er janvier 1991. Ceci dit, les augmentations varient énormément selon les cas et une frange des retraités n’a pas vu son statut s’améliorer. Le calcul des retraites sur la base des salaires et des cotisations versées conduit à la situation suivante : les nouvelles retraites versées en DM restent d’autant plus proches de leur ancien montant calculé en mark-est que les ayants droit ont cotisé moins longtemps ou que l’année de mise à la retraite avoisine le 1er juillet 1990. On peut globalement supposer que parmi les 2,9 millions de retraités ou d’invalides, près de 2,25 millions touchèrent une pension plus élevée ; restent environ 650 000 personnes qui continuent de toucher leur ancienne pension, convertie en DM au taux de 1 : 1. Les plus défavorisées sont les femmes âgées dont la pension est restée fixe ou n’a augmenté que dans des proportions minimes24.

  • 25 Cf.W. Adamy, « Auch im vereinigten Deutschland fehlt eine vorausschauende Arbeitsmarkt­politik », i (...)
  • 26 Cf. W. Kiel/ H.- W. Müller/ M. Roth, « Die Bestandsrenten der Sozialversicherung der Arbeiter und A (...)

38Afin d’éviter un recours massif à l’aide sociale, le gouvernement fédéral créa à partir du 1er juillet 1990, sous la pression de l’ancien gouvernement de RDA, une indemnité sociale complémentaire pour toutes les retraites, assurance-chômage, indemnités de chômage partiel et aides aux chômeurs en fin de droit, inférieures à 495 DM ; elles furent ainsi hissées au seuil de 495 DM. Ce complément joue un rôle capital : dès le mois d’août 1990, un prestataire sur 6, relevant de la loi pour la promotion du travail et de l’emploi est-allemande, dut y recourir ; pourtant, les mécanismes d’exclusion consécutifs à l’assurance-chômage n’avaient pas encore eu le temps d’exercer leurs effets dans toute leur ampleur, le chômage n’étant encore à l’époque qu’un phénomène de courte durée25. Près d’un tiers de l’ensem­ble des retraités, des deux sexes, à savoir 650 000 personnes dont 94 % de femmes ont une retraite inférieure à 495 DM26.

39Cependant, le traité d’union stipule que cette indemnité sociale complémentaire n’a qu’une validité provisoire : elle ne sera pas révisée à la hausse, n’accepte de nouveaux ayants droit que jusqu’au 1er décembre 1991 et sera définitivement abolie à partir du 1er juillet 1995. Elle n’est donc pas conçue comme une assurance mini­male, mais elle sert simplement de palliatif en attendant la création d’un véritable système d’aide sociale dans les nouveaux Länder. Si les retraites, l’assurance-chômage ou l’aide aux chômeurs en fin de droit sont en deçà du taux fixé par l’aide sociale, les habitants de l’ancienne RDA pourront eux aussi solliciter à l’avenir un relèvement de l’aide sociale, à condition que les demandeurs soient effectivement dans le besoin. Le gouvernement fédéral avait initialement l’intention d’inclure l’indemnité sociale supplémentaire dans le calcul de la retraite et ce, dès l’aug­mentation du 1er janvier 1991. La mesure provoqua un tollé général et fut immé­diatement abandonnée. Si elle avait été appliquée, les bénéficiaires de l’indemnité supplémentaire n’auraient plus obtenu d’augmentation de leur retraite ou cette augmentation aurait été réduite au minimum. On décida finalement de poursuivre le versement de cette indemnité complémentaire évaluée au cas par cas, même après l’augmentation globale des retraites ; ainsi, la somme des deux, retraite et indemnité supplémentaire flexible, donne, quoi qu’il arrive, un total supérieur à 495 DM.

40L’une des raisons qui incita à modifier la réglementation de cette indemnité sociale supplémentaire fut la carence de l’infrastructure administrative en RDA : dans les nouveaux Länder, et surtout dans les communes, les bureaux d’aide sociale n’ont pas encore été créés et ne sont pas encore en état de fonctionnement. Par ailleurs, on peut légitimement se demander si tous les chômeurs ou si l’ensemble des retraités sauront trouver le chemin du bureau d’aide sociale, et s’ils feront valoir leurs droits. L’expérience que nous avons de la RFA où la pauvreté réelle dépasse de beaucoup les statistiques officielles et où se développe en particulier une pauvreté cachée chez les personnes âgées, nous incline à penser le contraire. En outre, tout semble indiquer que dans l’ancienne RDA, le passif des relations entre citoyens et autorités reste particulièrement lourd et que les structures autoritaires des services publics, structures dissuasives et angoissantes, continuent jusqu’à présent d’exercer leur hégémonie ; elles ne seront donc pas, probablement, totalement absentes des futurs bureaux d’aide sociale. Comment réagiront les personnes du troisième âge et en particulier les femmes âgées lorsqu’il leur faudra à l’avenir s’adresser au bureau d’aide sociale ? Il ne faut pas négliger les réper­cussions sociopsychologiques que cette mesure sociotechnique a pu avoir sur l’esprit de ces personnes. Elles, qui pouvaient compter jusqu’à présent sur une pen­sion minimale qui leur revenait de droit, se trouvent ravalées du jour au lendemain au rang d’assistés sociaux, sans compter qu’elles risquent de s’entendre dire par le bureau d’aide sociale que leurs enfants, ou leurs parents seront désormais tenus de subvenir à leurs besoins. Or le principe de subsidiarité entre générations était lui aussi inconnu dans l’ancienne RDA.

3. Une tâche à accomplir : la démocratisation de l’État social

  • 27 Cf. G.Winkler, « Sozialunion – Sozialpolitik », in : WSI-Mitteilungen, (1990) 8, p. 534 et sq.

41S’il est dit dans les textes que le système ouest-allemand de prestations sociales doit être étendu aux nouveaux Länder, cela ne signifie pas que les structures institutionnelles et le personnel compétent soient déjà mis en place. Il s’écoulera un certain laps de temps avant que les administrations puissent s’acquitter correcte­ment de leurs fonctions, que le public parvienne à se familiariser avec cette pléthore de dispositions totalement neuves, et que l’actuel flottement en matière juridique soit surmonté. L’introduction du nouveau système juridique prit tout le monde de court : en effet, les négociations sur les traités d’état s’étant effectuées à huis-clos, les services administratifs ainsi que les citoyens ne furent informés qu’après coup de ces nouvelles dispositions. Cette manière d’instituer un droit sans concertation démocratique préalable s’inscrit hélas dans le droit fil de cette tradition sociale paternaliste et autoritaire que nous connaissons trop bien27. Or l’instauration d’un véritable État social suppose une participation démocratique et une solidarité pratique de la part de chacun. La solidarité est le fondement et le principe formateur de toute politique sociale : elle ne saurait être édictée d’en haut. Les citoyens n’accepteront (et ne financeront) les réalisations sociopolitiques sur le long terme que s’ils sont appelés à participer activement à l’élaboration de cette politique. L’encouragement de l’initiative individuelle, de la participation civique et des pratiques d’autogestion s’impose de toute urgence. Il faut que la gestion autonome des caisses d’assurance sociale qui vient d’être introduite dans l’ancienne RDA devienne une institution dotée d’un véritable pouvoir de contrôle et possédant un réel pouvoir d’initiative si elle ne veut pas se cantonner – comme on a pu l’observer si souvent à l’Ouest – dans le rôle d’une courroie de trans­mission aux ordres d’une administration surpuissante. En bref, les impératifs d’une politique sociale réellement novatrice sont : la cogestion et la codécision dans le domaine sociopolitique, l’écoute et le dialogue avec les citoyens, la participation des syndicats et des groupes de pression concernés, l’encouragement des initiatives individuelles d’entraide. Toutes ces mesures restent à satisfaire et doivent faire l’objet d’un apprentissage, et ce, pas seulement au-delà de l’Elbe.

4. La mise en place des services sociaux et de l’hygiène publique

42Dans les nouveaux Länder, la politique sociale ne se limite pas à la politique concernant l’assurance sociale. La restructuration de l’ordre social concerne l’en­semble du système de prise en charge social et sanitaire ainsi que les services et les dispositifs sociaux et médicaux : tout d’abord, des investissements considérables sont nécessaires pour assainir et moderniser les établissements ambulatoires et hospitaliers dépendants de la santé publique et des services d’aide destinés aux personnes âgées, aux handicapés et à la jeunesse ; la qualité de ces services laisse en effet fortement à désirer. Comme les entreprises se débarrassent de plus en plus de leurs équipements sanitaires et sociaux, les communes et les associations de bienfaisance doivent reprendre le flambeau et faire face, au cours de cette phase de mutation, à de nouvelles obligations.

  • 28 Cf. F. Deppe, « Was im Osten entsteht, dürfte bis in den Westen Kreise ziehen », in : Frankfurter R (...)

43Le traité d’union a prévu de supprimer dans le secteur de la santé publique les dispensaires et les polycliniques, et il entend confier la prise en charge médicale assurée jusqu’ici par ces centres de soins aux médecins installés sur place ; pourtant, ce système spécifique à la RDA – malgré ses incontestables déficiences – avait relativement bien fonctionné et était en général bien accepté par la population. Cette mesure vise à assurer aux médecins établis à leur compte le monopole des soins sanitaires ambulatoires, et ce dans les plus brefs délais.28 Nul n’ignore les problèmes que pose l’octroi d’un monopole : la qualité des soins ambulatoires risque de se dégrader et la coordination des soins ambulatoires et des soins hospi­taliers n’en sera que plus délicate. Par ailleurs, on peut s’interroger sur les limites de cette forme d’organisation : les cabinets de consultation privés ne sont en effet nullement synonymes d’efficience et d’efficacité absolues. Conformément au traité d’union, les dispensaires et les polycliniques fonctionneront pour cinq ans encore, puis les commissions d’agrément décideront de leur sort. Ce délai a été calculé au plus juste : rien ne garantit en effet que les médecins conventionnés, malgré le régime de faveur dont ils bénéficient, réussiront à couvrir l’ensemble des besoins en matière de soins ambulatoires. Le délai de transition ne garantit pas la survie de ces structures traditionnelles puisqu’on ignore encore dans quel cadre et dans quelles conditions elles seront financées par la caisse-maladie. Au bout du compte, ce sont les patients qui risquent de faire les frais de cette politique de soutien aux médecins conventionnés. De même, l’adoption de clauses limitant le droit aux prestations de l’assurance sociale (mesures concernant le ticket modérateur, absence de couverture sociale en cas d’hospitalisation prolongée) se fait au détriment des patients.

  • 29 Cf. A. Schmidt/ E. Jahn/ B. Scharf, Die solidarische Gesundheitssicherung der Zukunft. T. I et II. (...)

44Même si le traité d’union a fixé les modalités de cette uniformisation des structures sociales et de l’organisation du travail, le pouvoir législatif de l’Alle­magne unifiée reste entièrement souverain : il peut fort bien décider de mettre en oeuvre au cours de la prochaine législature une politique de réforme sociopolitique qui reprenne la discussion au point où elle en était restée les années précédentes dans l’ancienne RFA et qui tient compte parallèlement des spécificités et des intérêts propres aux nouveaux Länder. La liste des réformes éventuelles est longue : elle porte par exemple sur l’organisation des soins médicaux ambula­toires29. Au lieu de s’en tenir à l’archétype du médecin conventionné exerçant dans son cabinet, le nouveau gouvernement pourrait admettre par exemple le principe de la pluralité organisationnelle et agréer les dispensaires et les polycliniques. Libre à la population de l’Est et de l’Ouest de se prononcer ensuite sur leur maintien. Les autres sujets de réforme concernent la réorganisation de la caisse-maladie, la protection sociale des indigents, la conciliation des activités professionnelles et de la vie de famille, la mise en place d’une protection sociale indépendante pour les femmes. À quoi il faut ajouter la création d’une assurance minimale adaptée aux besoins des individus concernés.

VI. La nécessité d’une réforme socio-politique et le coût de l’unification

45La mise en œuvre d’une politique de réforme n’a pas été simplifiée par l’unifi­cation, mais elle reste possible et elle s’impose plus que jamais. Des réformes sociopolitiques n’impliquent pas nécessairement un supplément de frais pour la nouvelle République fédérale : seules sont onéreuses la création de nouvelles prestations ou l’amélioration de prestations préexistantes, mais non les réformes d’ordre organisationnel ou structurel. Des améliorations sont surtout nécessaires dans le domaine des soins, de la prise en charge des enfants (construction de crèches et de jardins d’enfants) et de l’assurance minimale. Elles restent indispen­sables même si l’on ne peut négliger le fait que l’unité de l’Allemagne coûte énormément d’argent.

46Nul doute que les charges financières, actuelles et à venir, causées par l’unifi­cation seront considérables. Face à l’ampleur de la crise d’adaptation économique qui frappe actuellement les nouveaux Länder, tous les pronostics optimistes s’avèrent caducs ; en effet, le recul des chiffres de production, des chiffres d’affaire et du nombre des actifs entraîne une diminution du volume des recettes fiscales et des cotisations, tandis que les mêmes facteurs font monter en flèche les dépenses à la charge des services d’assurance sociale – les secteurs les plus touchés sont l’assurance-chômage, le budget de l’État fédéral et des communes, et les fonds spéciaux (je pense ici essentiellement à la Treuhand, société héritière de la propriété du peuple et chargée d’organiser la privatisation des entreprises capables de survivre). Pour la seule sécurité sociale de l’Est, il faut s’attendre à un déficit de plus de 30 milliards de DM pour l’année 1991 si le chômage et la suppression des emplois atteignent l’ampleur pronostiquée par les instituts de recherche écono­mique.

  • 30 À titre de présentation générale : cf. H. Tofaute, « Die Vereinigung Deutschlands und Probleme der (...)
  • 31 Cf. D. Schewe, « Automatische Gewinne aus der Wirtschaftsunion Bundesrepublik/ DDR », in : Sozialer (...)

47Pour couvrir ces déficits dont le montant global, budgets publics, organismes d’assurance sociale et fonds spéciaux réunis, peut être estimé pour l’année 1991 à 150 milliards de DM, il ne suffit pas de se lancer dans une politique de crédit effrénée30. Une politique d’endettement à outrance fait en effet grimper les taux d’intérêts, ce qui a des répercussions négatives sur la conjoncture et obère les budgets publics en les forçant à payer des remboursements et des intérêts supplé­mentaires. En outre, il faut tenir compte des effets rétroactifs négatifs dûs à l’inégale répartition des revenus : le paiement des intérêts vient gonfler les poches des gros revenus et des grosses fortunes, lesquels ont déjà largement bénéficié de l’unification31. En revanche, les intérêts pesant sur la dette publique sont financés par le volume global des recettes fiscales, alimentées en grande partie par la masse des petits et des moyens revenus. C’est pourquoi il est nécessaire d’accroître les recettes et de procéder à des compressions budgétaires si l’on veut réduire le finan­cement du déficit. Dans un cas comme dans l’autre, la population sera concernée par les mesures adoptées. Le « seul » point litigieux porte sur le déroulement des opérations : que faire et comment procéder concrètement ? Les possibilités de réduction des dépenses ne manquent pas : elles commencent par la suppression des anciennes charges financières liées à la partition de l’Allemagne et peuvent aller jusqu’à une véritable coupe sombre dans le budget de la Défense. Rien n’empêche par ailleurs de lancer des opérations d’investissement de grande envergure à l’échelle fédérale, régionale ou communale. Bien entendu, les dépenses sociales entrent également en ligne de compte dans cette discussion politique. La liste des mesures éventuelles montre qu’il faut à chaque fois examiner attentivement dans quels secteurs il est possible de faire des économies, de quelle nature elles doivent être et si elles sont sensées et réalisables. Puis il faut étudier quels seront les principaux concernés, qui devra supporter le poids de ce remaniement des presta­tions, qui subira ces réductions budgétaires et ces améliorations avortées. Il est indispensable d’établir des priorités politiques, fût-ce au risque de voir éclater des conflits entre les citoyens de l’Est et les citoyens de l’Ouest, en raison de cette politique de soutien aux nouveaux Länder.

  • 32 Cf. W. Hanesch/ U. Schneider. « Armut und Entsolidarisierung. Zur Aktualität der Armutsfrage im deu (...)

48La politique sociale des années à venir exige, elle aussi, que l’on fixe des priorités (d’ordre financier). Ce sera au premier chef le territoire de l’ancienne RDA qui aura besoin de fonds supplémentaires : n’oublions pas que le boom conjoncturel à l’Ouest a été dû en grande partie à l’unification et que grâce à lui, les caisses des organismes d’assurance sociale à l’Ouest se sont bien remplies. Donner la priorité en matière de politique sociale aux nouveaux Länder ne signifie pas qu’il faille tirer un trait sur toute perspective d’amélioration – d’autant que l’amélioration des prestations reste une tâche de toute première urgence, à l’Est comme à l’Ouest. En effet, les chômeurs de longue durée, les prestataires d’aide sociale, les assistés sociaux, les personnes à la recherche d’un logement et les familles nombreuses n’ont pas vu leur situation s’arranger depuis l’unification, elle aurait même eu plutôt tendance à empirer32. Ce n’est pas en invoquant les conditions d’existence précaires des citoyens de l’Est, souvent moins bien lotis que leurs confrères occidentaux, que l’on résoudra les problèmes sociaux à l’Ouest. En effet, depuis l’unification, l’inégalité des revenus, des biens et des conditions d’existence n’a fait que s’accentuer. Aussi est-il nécessaire de mettre un frein à ce déséquilibre des revenus en accroissant les recettes et en veillant à ce que chaque citoyen, conformément au principe de solidarité, n’ait pas à supporter une charge financière au-dessus de ses moyens.

  • 33 Après avoir participé au financement, imprévu, de la guerre contre l’Irak, au début de l’année 1991 (...)

49Le gouvernement fédéral s’est résolument prononcé contre une augmentation des impôts au cours de la prochaine législature33. Il a envisagé en revanche d’augmenter la TVA. Nous nous féliciterions d’apprendre que ce projet en délibération a été abandonné, et ce pour deux raisons : cette mesure toucherait d’une part les petits revenus (retraités, chômeurs, familles nombreuses) plus que les autres, et accablerait d’autre part les citoyens de l’Est (à cause de la faiblesse de leurs revenus). Il est cependant à prévoir que les cotisants devront participer à l’effort de financement : la caisse de retraite de l’Est peut par exemple s’allier financièrement avec son homologue de l’Ouest, de sorte que cette dernière couvrira en partie les crédits de fonctionnement des organismes de l’Est. Le gouvernement a déjà annoncé son intention de relever le taux de la cotisation pour l’assurance-chômage, afin de limiter la part du déficit couverte par l’État ; en contrepartie, il a prévu de réduire dans les mêmes proportions le taux de la cotisation pour l’assu­rance retraite. Ainsi, les réserves (flottantes) considérables que les caisses de retraite ont accumulées grâce aux cotisations, contribueraient par des voies détour­nées à dégrever le budget fédéral.

50Depuis le début des années 80, le gouvernement affiche une prédilection particulière pour cette politique de « la gare de triage » menée aux dépens du cotisant. La critique que l’on peut formuler à ce sujet ne varie pas : ce sont essentiellement les ouvriers et les employés soumis à l’assurance obligatoire et dont les cotisations ne dépassent pas le plafond fixé qui font les frais de cette poli­tique ; les autres, actifs exempts de l’affiliation obligatoire, professions libérales et non-salariés, restent épargnés par ces mesures. Or l’unification de l’Allemagne est une tâche qui concerne l’État en son entier et à laquelle tous les citoyens, sans exception, doivent être associés dans la mesure de leurs capacités. Accepter ce principe, c’est être favorable à une augmentation des impôts sur le salaire et sur le revenu. Une nouvelle fois, la vérité du précepte se confirme : la partition de l’Allemagne ne sera surmontée qu’en partageant.

Notes

* N.d.T. : Sozialzuschlag : allocation sociale complémentaire créée le 1.7.1990 pour amener les prestations sociales, dans l’ancienne RDA, au seuil minimum de 495 DM.

1 Cf. à titre de présentation générale : G. Bäcker, « Die Zukunft der Sozialpolitik », in : Aus Politik und Zeitgeschichte, V 21-22/88 ; G. Bäcker/ R. Bispinck/ K. Hofemann/ G. Naegele, Sozialpolitik und soziale Lage in der Bundesrepublik Deutschland. 2 vol, Cologne 1989. R.G. Heinze/ Th. Olk/ J. Hilbert, Der neue Sozialstaat. Analyse und Reformperspektiven, Fribourg 1988 ; B. Riedmüller/ M. Rodenstein (Hrsg.). Wie sicher ist die soziale Sicherung ? Francfort 1988.

2 Cf. G. Bäcker/ J. Steffen, « Sozialunion. Was soll wie vereinigt werden ? », in : WSI-Mitteilungen (1990) 5, p. 265 sqq.

3 M. Helfert, « Arbeitspolitische Aspekte industrieller und sozialer Modernisierung in der DDR », in : WSI-Mitteilungen (1990)10, p. 678.

4 B. Giesen/ V. Leggewie, « Die deutsche Vereinigung als sozialer Großversuch », in : Frankfurter Rundschau du 9 oct. 1990.

5 M. Helfert (note 3). p. 678.

6 Cf. J. Struwe, Wachstum durch Sozialpolitik, Cologne 1989 ; G. Vobruba (ed.), Der wirtschaft­liche Wert der Sozialpolitik, Berlin 1990.

7 Cf. H.-P. Schwitzer, « Altenreport 1990 », in : Blätter der Wohlfahrtspflege, (1990) 10-11. p. 7 sqq.

8 Cf. Vgl. « Zur wirtschaftlichen und sozialen Lage in den ostdeutschen Ländern », bearbeitet von G. Bäcker/ H. Küchle/ G. Müller/ H. Seifert, in : WSI-Mitteilungen (1990)11. p. 707 sqq.

9 Cf. H.-P. Schwitzer (note 7) p. 7 sqq.

10 Cf. B. Stolz-Willig. « DM morgen, Wirtschaftswunder übermorgen, Frauenpolitik ... ? », in : WSI-Mitteilungen (1990) 5. p. 282 sqq.

11 Cf. W. Zameck/ D. Schäfer, « Frauenerwerbstätigkeit und die deutsch-deutsche Steuerunion », in : Sozialer Fortschritt (1990) 10. p. 238 sqq.

12 Cf. le rapport des cinq instituts de recherche économique : « Die Lage der Weltwirtschaft und der deutschen Wirtschaft im Herbst 1990 », in : DIW-Wochenbericht. (1990 ) 46. p. 616

13 loc. cit.

14 loc.cit.

15 Cf. V. Schenk, « Die Situation erwerbstätiger Frauen in der DDR », in : Sozialer Fortschritt (1990)7, p. 149 sqq.

16 Cf. W. Adamy, « Marktwirtschaft und Arbeitslosigkeit in der DDR », in : WSI-Mitteilungen (1990) 7. p. 433 sqq.

17 Sur les modèles correspondants déjà pratiqués dans « l’ancienne » RFA, Cf. G. Bosch, Qualifizieren statt Entlassen. Modelle aus der Bundesrepublik für die DDR, Opladen 1990.

18 En ce qui concerne l’importance d’une politique active de l’emploi, cf G. Bäcker et al (note 1) T. 1, p. 244 sqq.

19 Cf. O. Sund, « Eine Rezeptur, die vorsichtig dosiert sein muß. Beschäftigungsgesellschaften in der DDR », in : Frankfurter Rundschau du 16 novembre 1990.

20 Cf. G. Bäcker/ J. Steffen, « Sozialunion : Das Beispiel Rentenversicherung », in : Sozialer Fortschritt, (1990) 7, p. 157 et sq.

21 Cf. B. Maydell, « Auf dem Wege zu einer einheitlichen deutschen Sozialordnung », in : Zeitschrift für Sozialreform (1990) 7, p. 515 et sq.

22 Cf. E.U. Huster, « Die Finanzierung der Sozialunion : Solidarausgleich oder soziale Polarisie­rung », in : H.O. Hemmer/ F.O. Stolt (Hrsg.) Gleichheit, Freiheit, Solidarität. Für ein “Zusam­menwachsen” in gemeinsamer Verantwortlichkeit, Cologne 1990, p.144.

23 Pour tout ce qui a trait au développement de l’exclusion et de la paupérisation dans les anciens Länder cf D. Düring/ W. Hanesch/ E.U. Huster (Hrsg.), Armut im Wohlstand, Frankfurt 1990.

24 Cf. G. Bäcker. « Die doppelte Sozialversicherung. Rentenprobleme im vereinigten Deutsch­land », in : Soziale Sicherheit, (1990) 11, p. 339 et sq.

25 Cf.W. Adamy, « Auch im vereinigten Deutschland fehlt eine vorausschauende Arbeitsmarkt­politik », in : Soziale Sicherheit. (1990) 10, p. 303 et sq.

26 Cf. W. Kiel/ H.- W. Müller/ M. Roth, « Die Bestandsrenten der Sozialversicherung der Arbeiter und Angestellten der DDR und deren Angleichung an das Nettorentenniveau der Bundesrepublik », in : Deutsche Rentenversicherung, (1990) 8, p. 496.

27 Cf. G.Winkler, « Sozialunion – Sozialpolitik », in : WSI-Mitteilungen, (1990) 8, p. 534 et sq.

28 Cf. F. Deppe, « Was im Osten entsteht, dürfte bis in den Westen Kreise ziehen », in : Frankfurter Rundschau du 30 octobre 1990.

29 Cf. A. Schmidt/ E. Jahn/ B. Scharf, Die solidarische Gesundheitssicherung der Zukunft. T. I et II. Cologne 1987 et 1988. Endbericht der Enquete-Kommission Strukturreform der gesetzlichen Krankenversicherung. Bundestagsdrucksache 11/6380.

30 À titre de présentation générale : cf. H. Tofaute, « Die Vereinigung Deutschlands und Probleme der Finanzierung », in : WSI-Mitteilungen (1990) 11 p. 713 et sq.

31 Cf. D. Schewe, « Automatische Gewinne aus der Wirtschaftsunion Bundesrepublik/ DDR », in : Sozialer Fortschritt (1990) 11. p. 236 et sq.

32 Cf. W. Hanesch/ U. Schneider. « Armut und Entsolidarisierung. Zur Aktualität der Armutsfrage im deutschen Einigungsprozeß », in : Blätter der Wohlfahrtspflege. (1990) 9. p. 200 et sq.

33 Après avoir participé au financement, imprévu, de la guerre contre l’Irak, au début de l’année 1991, le gouvernement Kohl a dû se résoudre à augmenter les impôts, en raison aussi des besoins financiers croissants des nouveaux Länder.

Auteur

Spécialiste des questions sociales à l’Institut des Sciences sociales et économiques du DGB (Wirtschafts- und Sozialwissenschaftliches Institut – WSI – des DGB).
Publications : Sozialpolitik und soziale Lage in der Bundesrepublik Deutschland, Köln, 1989, 2 Bde. (mit R. Bispinck, K. Hofemann, G. Naegele) ; Wann und wie das Arbeitsleben beenden ? Köln, 1989 (zus. mit G. Naegele) ; Kindererziehung, Arbeitszeiten und soziale Sicherung, Düsseldorf, 1990 (zus. mit B. Stolz-Willig).

Le texte et les autres éléments (illustrations, fichiers annexes importés) sont sous Licence OpenEdition Books, sauf mention contraire.

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