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Globale öffentliche Güter in interdisziplinären Perspektiven

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Matthias Maring

Öffentliche versus private Güter. Philosophische Gedanken zur ökonomischen Theorie der öffentlichen Güter und zu Gemeinschaftsgütern als politischen Gütern

Ulrich Arnswald

Texte intégral

1In der ökonomischen Theorie öffentlicher Güter finden sich Prämissen, die – oftmals unausgesprochen – als garantiert angesehen werden. Zu diesen gehört unter anderem die Annahme, dass „[i]n einem marktwirtschaftlich orientierten System […] die Versorgung mit Gütern und Diensten grundsätzlich der Privatwirtschaft [obliegt]“ und der Staat nur eingreifen darf, wenn „der Markt diese Funktion nicht störungsfrei zu erfüllen vermag“ (Dickertmann 1988, 131). Die bei Marktversagen dann notwendig werdende staatliche Aktivität wird ebenso vorsorglich eingeschränkt, wenn es z.B. für den Fall eines Marktversagens heißt: „Art und den Umfang der staatlichen Intervention hängen davon ab, ob ein totales oder ein partielles Marktversagen festgestellt wird“ (Dickertmann 1988, 131).

  • 1 Hier bin ich in Übereinstimmung mit Wiegard (1979, 270), der schreibt: „In kapitalistischen Volksw (...)

2Richtig ist, dass ein marktwirtschaftliches System sich dadurch auszeichnet, dass die Erbringung der überwiegenden Anzahl von Gütern und Dienstleistungen von Privaten vorgenommen wird.1 Eine Notwendigkeit, dass alle Güter und Dienstleistungen – außer bei der eingeräumten Ausnahme von totalem oder partiellem Marktversagen – von Privaten zu erstellen sind, ergibt sich daraus nicht – auch dann nicht, wenn dies gegenwärtig die meisten Ökonomen unreflektiert verinnerlicht zu haben scheinen. Selbst wenn kein Marktversagen vorliegen sollte, kann es gute Gründe für eine staatliche Erbringung von Leistungen geben. Dies gilt sowohl für öffentliche als auch für meritorische Güter, selbst für Club-Güter, wie hier im Laufe dieses Beitrags gezeigt werden soll.

  • 2 Enderle (2000, 133) beschreibt dies genauer: „Furthermore, an economic order (or an economic syste (...)

3Weiterhin lässt sich feststellen, dass die Ökonomen trotz gewisser gemeinsamer Grundannahmen, die einfach als gegeben betrachtet werden und mittlerweile so tief in der allgegenwärtigen ökonomischen Ideologie verankert sind, dass sie faktisch nicht länger hinterfragt werden, dennoch zu keinen gemeinsamen Konklusionen bezüglich der Resultate staatlicher Leistungen kommen. Konkret: Die einen werfen dem Staat als Bereitsteller öffentlicher Güter vor, dass er eine zu geringe Versorgung mit Güter und Dienstleistungen vornimmt, die anderen tun genau das Gegenteil, indem sie eine zu umfangreiche Versorgung unterstellen.2 Dies wirft ein merkwürdiges Licht auf die stillschweigend hingenommenen, nicht weiter erörterten Prämissen der ökonomischen Theorien.

4Die besagte Argumentation, die als Unter- bzw. Überversorgungsthese bezeichnet wird, wird im Rahmen dieses Beitrags Thema sein. Dennoch lässt sich bereits eingangs festhalten, dass die ökonomische Theorie der öffentlichen Güter offensichtlich zu wenig Aussagekraft besitzt, um ihre Thesen belegen zu können. Die jeweilige Konklusion ist mehr ideologischer oder weltanschaulicher als empirischer Natur. Dies ist bereits ein deutlicher Hinweis, dass es mit dem Primat der Privatwirtschaft in der Marktwirtschaft nicht soweit gediehen sein kann, wie es die allgegenwärtigen Marktapologeten in ihrem fast metaphysischen Glauben an die Überlegenheit des Marktes gerne hätten.

5Einige Beispiele werden die angebliche ubiquitäre Hegemonie des Marktes widerlegen, auch wenn ein gut funktionierender Markt mit seiner Katallaxie genannten sich selbst erhaltende Ordnung der Tauschwirtschaft, die vor allem Koordination ohne Zwang herstellen kann, sicher vielerlei Probleme lösen und den Staat in seinen Aufgaben erheblich und erfolgreich entlasten kann. Unbestreitbar soll gerade aus diesem Grund in einem marktwirtschaftlichen System die Erbringung der überwiegenden Anzahl von Gütern und Dienstleistungen von Privaten vorgenommen werden.

6Im Umkehrschluss heißt dies aber auch, dass sich eine Notwendigkeit ergibt, politisch zu entscheiden, welche Güter und Dienstleistungen der Markt erbringen soll und welche nicht, und aus welchen Gründen die staatliche Erbringung in diesem Fall wünschenswert und demokratisch rechtfertigbar ist. Hier gilt die banale Erkenntnis, dass das richtige Instrumentarium der Leistungserbringung für solche öffentliche Güter und Dienstleistungen von den Zielen abhängig ist, die mit diesen verfolgt werden. Dies erschließt sich plausibel aus zwei Gründen:

7Erstens, da viele Güter historisch betrachtet zu unterschiedlichen Zeiten staatlich bzw. privat oder vice versa erbracht worden sind. Schon der Grund, warum dies so war und gleichfalls zukünftig wohl immer wieder so sein wird, muss per se nachdenklich machen. Dieses Alternieren muss zudem nicht immer zwingend auf Marktversagen basieren, wie die ökonomische Theorie fast unisono wiedergibt, sondern kann hehren politischen Zielsetzungen folgen, wie wir sie in den unterschiedlichsten Epochen in der Politischen Philosophie vor Augen geführt bekommen haben. Es kann aber ebenso der Fall sein, wie die Finanzkrise am Anfang des 21. Jahrhundert zeigt, dass die Bereitstellung öffentlicher Güter (Rettungsschirme, Liquiditätsversorgung der Banken etc.) primär einem Versagen der Privaten geschuldet ist, die weder einem klassischen Marktversagen noch einem sozialpolitisch oder staatlich angestrebten hehren politischen Impetus entspringen.

8Und zweitens, und damit aus einem noch viel gewichtigeren Grund, gibt es keinen objektiven Maßstab, der eine Distinktion zwischen öffentlichen und privaten Gütern bzw. Bedürfnissen für den Konsumenten erlaubt. Der Konsument ist in seiner Eigenschaft als Konsument indifferent, wer die Güter bereitstellt. Der Staatsbürger und Steuerzahler kann zudem die Versorgung staatlicherseits auch dann wünschen, wenn diese der Markt ebenso oder sogar effizienter erbringen könnte. Dieser Kontext übersteigt die Vorstellungskraft ökonomischer Theorien bei Weitem, denn solange das Primat der Politik über die Wirtschaft gilt, entscheidet gemäß der modernen Staats- und Demokratietheorie das Volk als Souverän letztlich über die Versorgung mit öffentlichen Gütern.

  • 3 Vgl. u.a. Streeck 1998, McDonald/Burton 2002, Ch. 2, Kelly/Kelly/Gamble 1997, Albert 1993, Trägård (...)

9In der ökonomischen Debatte über die Vor- und Nachteile des angelsächsischen Marktmodells, des skandinavischen Modells oder des kontinentalen Sozialstaatsmodells spiegeln sich genau solche Überlegungen wider, die merkwürdigerweise von vielen wirtschaftsliberalen Ökonomen – trotz deren ständigen Plädoyers für die Freiheit des Marktes und die individuelle Entscheidungsfreiheit der Marktteilnehmer – keine Anerkennung als zu akzeptierende Entscheidungspräferenzen der Staatsbürger in einer Demokratie gegen die ausschließlich marktwirtschaftliche Sichtweise der ökonomischen Theorie erfahren.3 Dabei ist, und dies ist eine besondere Pointe, die Demokratie gleichfalls ein öffentliches Gut einer Gesellschaft. Demokratische Entscheidungen sind somit ebenso maßgeblich für die Rahmensetzung von Märkten – Märkte, die nebenbei gesagt erst durch ihre rechtliche, wettbewerbspolitische und ordnungspolitische Einhegung zu solchen werden. Wäre es anders, wäre ein Markt dem Zustand der Anarchie gleichzusetzen.

10Dennoch bleibt in der ökonomischen Theorie die Unterteilung von Gütern nach ihren Eigenschaften fundamental, deren Erörterung letztlich nicht den politischen Prozess der Bereitstellung öffentlicher Güter reflektiert. Aber selbst wenn man diesen spezifischen Kontext der Politischen Philosophie erst einmal ausblendet, ergeben sich kontroverse Überlegungen zur Theorie der öffentlichen Güter in der ökonomischen Theorie. Um diese Diskussion bewerkstelligen zu können, bedarf es eines Überblicks über die diversen Güterformen:

Gemeingüter

11Als Gemeingut wird ein Gut bezeichnet, das für alle potenziellen Nutzer frei verfügbar ist. Öffentliche Güter und Allmendegüter zählen zur Gruppe der Gemeingüter. Ihr besonderes Merkmal ist die Eigenschaft der Nicht-Ausschließbarkeit. Grundsätzlich können Gemeingüter sowohl vom Staat als auch von privaten Anbietern zur Verfügung gestellt werden. Gemeingüter erlauben allen Konsumenten, den Nutzen eines Gutes zu genießen.

Kollektivgüter / Reine öffentliche Güter

12Reine öffentliche Güter gehören zur Rubrik der Gemeingüter, die sich im Konsum durch die Eigenschaften der Nicht-Ausschließbarkeit, der Nicht-Rivalität und der Nicht-Zurückweisbarkeit auszeichnen:

  • Nicht-Ausschließbarkeit bedeutet, dass kein Individuum von der Nutzung eines Gutes wirksam ausgeschlossen werden kann. Die Nutzung des Gutes kann nicht auf denjenigen beschränkt werden, der für das Gut bezahlt. Am Gebrauch eines solchen Gutes kann also niemand gehindert werden. Die Eigentumsrechte sind entweder nur unzureichend zuweisbar oder die Durchsetzung der Eigentumsrechte an dem Gut ist nicht möglich. Hierfür kann es u.a. ökonomische, technologische, institutionelle oder normative Gründe geben.
  • Nicht-Rivalität bezeichnet das Prinzip, dass die Nutzung eines Gutes durch einen Nutzer nicht andere mögliche Nutzer von den Nutzungsmöglichkeiten dieses Gutes ausschließt oder in der Nutzung beschränkt. In anderen Worten: Ein öffentliches Gut kann zeitgleich von mehreren Nutzern in Anspruch genommen werden, ohne dass sich die Menge oder Qualität des Gutes für andere Nutzer verringert. Daher spricht man alternativ zu Nicht-Rivalität auch von einer Nutzenunteilbarkeit.
  • Nicht-Zurückweisbarkeit bezeichnet die Tatsache, dass ein angebotenes öffentliches Gut nicht von einem Einzelnen vermieden werden kann.

13Nur wenn diese Eigenschaften erfüllt sind, kann man öffentliche Güter als reine öffentliche Güter bezeichnen. Aufgrund ihrer Unteilbarkeit werden öffentliche Güter immer kollektiv konsumiert. Soweit ein öffentliches Gut als notwendig oder gesellschaftlich erwünscht betrachtet wird und vom Markt nicht bzw. nicht in hinreichender Menge produziert wird, kann der Staat regulierend in den Markt eingreifen und das Gut bereitstellen.

14Zu diesen reinen öffentlichen Gütern zählen z.B. Parks, Landesverteidigung, Straßenbeleuchtung, Deiche, Leuchttürme oder die Polizei. Selbst einige Dinge, die normalerweise nicht als ein Gut betrachtet werden, wie z.B. die Armutsbekämpfung, die Ozonschicht, die Klimaerwärmung, archäologische Ausgrabungen, Katastrophenschutz, Frieden, Grundlagenforschung, eine Rechts- bzw. Wirtschaftsordnung oder eine Verfassung können als öffentliches Gut angesehen werden, da sie dessen Eigenschaften umfassen.

15Die fundamentale Aufteilung in öffentliche und private Güter basiert in der heutigen modernen ökonomischen Theorie auf den grundlegenden Arbeiten von Paul A. Samuelson, die dieser bereits erstmals in den frühen 1950er Jahren im Aufsatz The Pure Theory of Public Expenditure veröffentlicht hat (vgl. Samuelson 1954). Holger Bonus (1980, 50) umreißt die Problematik der öffentlichen Güter wie folgt:

„Was ist das Problem öffentlicher Güter? Die Antwort gab Samuelson gleich in seinem ersten Beitrag (Samuelson [1954]). Im Falle des von ihm betrachteten ‚kollektiven Konsumgutes‘ bekam das Individuum ein Interesse daran, falsche Signale über die Intensität seiner Präferenzen auszusenden, seine wirkliche Wertschätzung herunterzuspielen. Damit zahlte es sich für den einzelnen aus, gerade jene Regel zu verletzen, deren allgemeine Einhaltung doch für die Erreichung des gemeinsamen Besten erforderlich gewesen wäre; und dies stand einer ‚dezentralisierten spontanen Lösung‘ im Wege, in der man es getrost dem Ermessen des einzelnen hätte überlassen können, die Details seiner Konsumentscheidung und seines Arbeitseinsatzes selbst festzulegen.“

16Der Grund für dieses Fehlverhalten des Einzelnen liegt in der Annahme des Trittbrettfahrerverhaltens, was im Folgenden näher betrachtet werden soll.

Trittbrettfahrerverhalten

17Güter, die sich dadurch auszeichnen, dass sie allen Bürgern gleichzeitig einen Nutzen stiften, können in der Regel nicht effizient über den Markt angeboten werden. Da bei diesen Gütern keine Rivalität im Konsum herrscht, lässt sich das Ausschlussprinzip nicht sinnvoll anwenden. Es wird daher weithin angenommen, dass es zu einem Trittbrettfahrerproblem kommt.

18Als Trittbrettfahrer bezeichnet man jemand, der in den Genuss eines Gutes (z.B. Straßenbeleuchtung) kommt, ohne den Preis für die Entstehungsoder Unterhaltskosten des Gutes zu entrichten. Die Bezeichnung leitet sich tatsächlich von den Trittbrettern alter Straßenbahnen ab, auf denen Aufspringende ein Stück weit ohne zu zahlen mitfuhren. Das Trittbrettfahrerproblem führt dazu, dass private Märkte im Normalfall keine öffentlichen Güter erstellen, da die Finanzierung des Gutes nicht gewährleistet ist. Dementsprechend ist zwar eine private Produktion öffentlicher Güter denkbar, aber praktisch äußerst selten der Fall.

19Die privaten Wirtschaftssubjekte haben also gemäß der in der Wirtschaftstheorie zugrunde gelegten ökonomischen Rationalität – der Einzelne verhält sich rational, wenn er nichts für ein öffentliches Gut zu bezahlen bereit ist – nicht nur kein Interesse, sondern vielmehr keinen Anreiz, ihre durchaus vorhandenen Präferenzen für öffentliche Güter offen zu legen. Sie müssen erwarten, dass – beim Bekannt-Werden – sie gemäß ihren wahren Präferenzen und ihren finanziellen Möglichkeiten Mittel für das Gut beisteuern müssen.

20Selbst wenn die Konsumenten nur für die umfanggemäße eigene Inanspruchnahme des Gutes zahlen sollen, werden sie mit der Offenlegung ihrer Nutzung zurückhaltend sein, denn es ist nicht sicher, ob alle anderen sich zur Inanspruchnahme des Gutes bekennen und dementsprechend im adäquaten Maß für die Erstellung- und Unterhaltung des Gutes zu zahlen bereit sind. Wenn alle anderen sich der Zahlung entziehen, dann ist auch der eigene Beitrag nutzlos, da er zur Kostendeckung so oder so nicht reicht. Der Markt funktioniert daher nicht. Dies kann man sich spieltheoretisch am bekannten Modell eines Gefangendilemmas plausibel machen.

  • 4 N. Gregory Mankiw und Mark P. Taylor (2006, 11) schreiben zum Auftreten des Phänomens des Marktver (...)

21Es gibt zwar Nachfrager für ein solches Gut, aber viele wollen dafür entweder überhaupt nicht oder nicht im vollen Umfang der Inanspruchnahme bezahlen. Als Konsequenz dieses Verhaltens werden nicht genügend dieser Güter von privaten Anbietern bereitgestellt. Daher spricht man von einem Bereitstellungsproblem bzw. von einem Marktversagen.4 Aus diesem Grund muss der Staat die Güter zur Verfügung stellen und durch Zwangsabgaben finanzieren. Letzteres bedeutet aber nur, dass die öffentliche Hand zwar die Güter bestellen und bezahlen, aber nicht notwendigerweise produzieren muss.

  • 5 Dieser Begriff geht auf Kaul, Grunberg und Stern (1999) zurück.

22Die Vorteile der staatlichen Bereitstellung öffentlicher Güter liegen auf der Hand: Zum einen sind die Kosten einer zusätzlichen Steuer für zusätzliche öffentliche Güter für den Staat relativ gering, zum anderen muss der Staat keine schwierige Aufteilung der Kosten auf die Nutzer vornehmen. Ein so bereitgestelltes öffentliches Gut kann von den verschiedenen Nutzern in einem unterschiedlichen Umfang verwendet werden. Es bedarf hier keiner Gleichverteilung oder gleichen Wertschätzung. Ebenso besitzen öffentliche Güter keine klaren Klassifikationsmerkmale, denn ihr Auftreten kann sich sowohl durch die Marktbedingungen als auch die technologische Entwicklung verändern. Öffentliche Güter sind zuerst im Rahmen nationaler Volkswirtschaften konzeptionell erfasst worden. Mittlerweile ist der Begriff aber auch auf der internationalen Ebene anzutreffen. Ein öffentliches Gut, das in mehreren Staaten konsumiert wird, wird dabei als „globales öffentliches Gut“ bezeichnet.5

23Da reine öffentliche Güter für alle Nachfrager frei zugänglich sind, gehören sie zu den Gemeingütern. Neben diesen reinen öffentlichen Gütern gibt es noch so genannte unreine öffentliche Güter, die oftmals ebenso als Mischgüter bezeichnet werden. Den öffentlichen Gütern stehen klassisch die privaten Güter gegenüber, die sich wie folgt darstellen lassen:

Private Güter

24Private Güter gehören zur Rubrik der Individualgüter, die sich im Konsum durch die Eigenschaften der Ausschließbarkeit, der Rivalität und der Zurückweisbarkeit auszeichnen:

  • Ausschließbarkeit bedeutet, dass andere Individuen von der Nutzung eines privaten Gutes wirksam ausgeschlossen werden können. Die Eigentumsrechte sind hinreichend zuweisbar und die Durchsetzung der Eigentumsrechte an dem Gut ist realisierbar. Der Preis ist somit ein Ausschlussmechanismus. Nur wer den Preis für das Gut bezahlt, darf konsumieren.
  • Rivalität bezeichnet die Eigenschaft, dass die Nutzung eines Gutes durch einen anderen Nutzer den Konsum des Gutes beeinträchtigt und die Verfügbarkeit des Gutes reduziert. In anderen Worten: Ein privates Gut kann nicht zeitgleich vollumfänglich von mehreren Nutzern in Anspruch genommen werden. Die Nachfrager konkurrieren also um den Konsum.
  • Zurückweisbarkeit bezeichnet die Tatsache, dass ein angebotenes privates Gut von einem Einzelnen jederzeit abgelehnt werden kann.

25Ein privates Gut ist rival, d.h. es unterliegt dem Konkurrenzprinzip. Somit wird durch die Nutzung des Gutes durch eine Person anderen Personen die Nutzungsmöglichkeit (im Extremfall vollumfänglich) genommen. Es kann also bei vollständiger Rivalität nur derjenige das Gut konsumieren, der es besitzt. Eine Person kann z.B. zeitgleich immer nur mit einem Auto fahren, wobei bei diesem Beispiel bei zeitlicher Versetzung (wie beim so genannten Car-Sharing-Modell) noch eine temporäre Nutzungsmöglichkeit für eine andere Person besteht.

26Wenn das Gut (z.B. Nahrung) durch den Konsum „aufgebraucht“ wird, findet automatisch das Ausschlussprinzip Anwendung. Kleidung kann z.B. immer nur von einem Nutzer getragen und ein Auto nur von einem Lenker gefahren werden. Eigentümer oder Besitzer des Gutes können zudem jederzeit andere von der Nutzung des Gutes grundsätzlich ausschließen.

27Private Güter werden vor allem zur Erzielung eines Gewinns produziert. Sie müssen aber nicht notwendigerweise ausschließlich privatwirtschaftlich bereitgestellt werden. Der Staat kann ebenso als Produzent privater Güter auftreten. Im Gegensatz zum öffentlichen Gut ist es beim privaten Gut ein leichtes, die Menschen für dieses Gut zahlen zu lassen. Unbestreitbar funktioniert der Marktmechanismus bei vielen Gütern (z.B. Nahrungsmittel, Kleidung) effizient und reibungsfrei, da der Preis am Markt sowohl den Nutzen als auch die Knappheit des Gutes wiedergibt.

28Idealtypisch differenziert man zwischen privaten und öffentlichen Gütern. In der Theorie der öffentlichen Güter unterscheidet man aber meistens zwischen reinen öffentlichen Gütern und Mischformen öffentlicher und privater Güter, die unreine öffentliche Güter darstellen.

Mischgüter / Unreine öffentliche Güter

29Unreine öffentliche Güter oder Mischgüter sind folgerichtig Güter, die nur teilweise den Kriterien eines öffentlichen Gutes entsprechen. D.h., sie erfüllen entweder das Kriterium der Nicht-Ausschließbarkeit oder das Kriterium der Nicht-Rivalität, aber nicht beide zugleich.

Externalitäten / Externe Effekte

30Die meisten öffentlichen Güter sind nicht „rein“, da ab einer gewissen Zahl an Nutzern Externalitäten auftreten. Überfüllungseffekte können als negative externe Effekte bedingt durch Rivalität im Konsum eines Gutes verstanden werden. Bei einer stark befahrenen Straße tritt z.B. Stau als externer Effekt auf. Externalitäten bzw. externe Effekte stellen dann zusätzliche Kosten da. Im Falle einer Straße kann es sich beispielsweise um die Kosten des Ausbaus der Straße handeln, um die zusätzlichen Konsumenten bedienen zu können. Bei Kanälen, Parks, Fußgängerzonen, Schwimmbädern, Bibliotheken, öffentlichen Sportplätzen etc. kann es analog zu externen Kosten kommen.

31Externe Effekte können als eine direkte Auswirkung auf die Konsum- und Produktionsentscheidungen eines Wirtschaftssubjekts und auf den Nutzen und Gewinn anderer Wirtschaftssubjekte angesehen werden. Es entsteht ein so genannter Übertragungseffekt (im Englischen „spill-over“), d.h. eine Entscheidung hat eine direkte Auswirkung auf ein anderes Ereignis (vgl. Altmann 2003, 191f.).

32Externe Effekte sind einer der wesentlichen Gründe für Marktversagen. Individuelle Handlungen wirken sich (bewusst oder unbewusst) auf Dritte direkt aus – ob in Form von negativen externen Effekten wie im klassischen Beispiel der Verschmutzung (Umwelt) bzw. bei Überfüllungseffekten (Straße, Fußgängerzone etc.) oder in Form von positiven externen Effekten wie z.B. bei schönen Privatgärten oder schöner Architektur bzw. den unbeteiligten Betrachter erfreuende Feuerwerke. Insofern stellen negative Externalitäten volkswirtschaftliche Zusatzkosten dar, während positive Externalitäten einen Zusatznutzen begründen.

33Positive externe Effekte werden grundsätzlich als „öffentliche Güter“ verbucht, während negative externe Effekte oft als „public bads“ oder neudeutsch als „öffentliches Schlecht“ bezeichnet werden. Die Kosten müssen dabei weder bei positiven noch bei negativen externen Effekten vom Nutznießer bzw. vom Verursacher kompensiert werden.

34Eine Besonderheit externer Effekte ist, dass der gleiche Effekt unter Umständen von einer Person als negative Externalität bzw. als „öffentliches Schlecht“ ausgelegt werden kann, während eine andere Person diesbezüglich indifferent ist. Zudem kann z.B. „[d]as laut knatternde Motorrad […] unbeschreibliche externe Kosten verursachen, wenn es an einem Sanatorium vorbeifährt, und überhaupt keine, wenn es durch ferne Einöden lärmt“ (Bonus 1980, 58). Zugleich ist auch nicht klar, wer der Verursacher der externen Effekte bzw. Schäden ist, denn „dies kann durchaus das Sanatorium […] sein, welches seinen Standort verstockterweise direkt an der Fernstraße gewählt hat“ (ebd. 58).

35Unter einem unreinen öffentlichen Gut lassen sich als Untergruppe meritorische und demeritorische Güter subsumieren:

36Meritorische Güter sind Güter, denen gewisse „Meriten“ (Verdienste) für die Gesellschaft als Ganzes nachgesagt werden. Zudem sind es Güter, die privat angeboten werden bzw. werden können, da das Ausschließprinzip nicht beeinträchtigt ist. Bei diesen Gütern wird angenommen, dass von diesen zu wenig angeboten werden und der Staat dieses Angebotsdefizit behebt, indem er den als angemessenen betrachteten Bedarf selbst stellt. Der Grund für das Angebotsdefizit im Markt ist vor allem in der Verzerrung individueller Präferenzen zu suchen. Die staatliche Bereitstellung meritorischer Güter verändert die Güterallokation, zugleich stellt es aber ebenso einen Eingriff in die Konsumentensouveränität dar. Zimmermann und Henke (2005, 505) beschreiben den Vorgang wie folgt: „Die Notwendigkeit einer Korrektur der individuellen Präferenzen und damit eines Eingriffs in die Konsumentensouveränität veranlasst den Staat, öffentliche Leistungen anzubieten, weil bei einer privatwirtschaftlichen Regelung eine als unzureichend angesehene Versorgung mit diesen Leistung zustande käme.“

37Bei meritorischen Gütern ist die Gesellschaft daran interessiert, dass eine hohe Produktion einhergehend mit einem umfangreichen Konsum erfolgt. Beispiele für meritorische Güter sind u.a. Museen, Sozialversicherungen, Kindergärten, Bildungseinrichtungen, Impfungen, öffentliche Verkehrsmittel oder sozialer Wohnungsbau. Eine Besonderheit dieser Güter ist, dass der Nutzen sich nicht auf denjenigen begrenzen muss, der dies Gut in Anspruch nimmt. Beispielsweise dient die Impfung gegen eine Infektionskrankheit nicht nur dem Patient selbst, sondern kommt in Form eines externen Effektes gleichfalls allen anderen Bürgern zugute, da der Geimpfte nicht als Überträger gewisser Infektionskrankheiten infrage kommt.

38Ein ähnlicher Fall liegt bei Bildungsangeboten vor: Einerseits dienen sie der Erweiterung des eigenen Wissens und können als eine private Investition mit dem Ziel der Steigerung zukünftiger Einkünfte verstanden werden, andererseits gibt es für die Gesellschaft positive externe Effekte durch besser gebildete Menschen, die Voraussetzung für Innovationspotenziale in einer Gesellschaft darstellen. Der Mehrwert einer Gesellschaft durch Bildung als Selbstzweck sowie zur gegenseitigen Bereicherung durch gebildete Mitmenschen ist hier bewusst noch außen vorgelassen. Ebenso ist hiermit u.a. zur befriedenden Qualität des Gutes Bildung in einer Gesellschaft mit einhergehender Absenkung der Kriminalitätsrate, zu durch Bildung gesteigerte Produktivität und daraus resultierend gesteigertes Wirtschaftswachstum noch nichts gesagt. Man erkennt aber bereits hinreichend, dass der „spill-over“ (Übertragungseffekt) umfassender ist, als man es einem meritorischen Gut unmittelbar zuschreibt.

  • 6 Andels Aufsatz „Zum Konzept der meritorischen Güter“ (1984) ist diesbezüglich ein treffliches Beis (...)

39Genau diese Überlegungen bilden die Grundlage für staatliche Maßnahmen in Sachen meritorischer Güter. Zu den bekanntesten solcher Zwangsmaßnahmen zählen die Impfpflicht und die allgemeine Schulpflicht (vor allem die Grundbildung produziert erhebliche positive externe Effekte). Hier wird staatlicherseits bewusst in die Produzenten- und Konsumentensouveränität eingegriffen, um eine Meritorisierung durchzusetzen. Dies lässt sich auch nicht, wie meist von Ökonomen fälschlicherweise angenommen,6 nur durch ein Informationsdefizit auf der Nachfrageseite erklären, das durch eine Bereitstellung von Informationen sich lösen ließe. Selbst wenn dem Nachfrager die Informationen bekannt wären, würde dies nicht bedeuten, dass er dieser Rationalität folgt. Weder würden alle Eltern ihre Kinder in die Schule schicken, noch würden sich alle freiwillig impfen lassen.

40Ein Grund für ein solches Verhalten liegt in der Risikoabwägung der Eltern. Sie berücksichtigen nur die Risiken und Nutzen einer Impfung für ihr eigenes Kind, externe Effekte wie Infektionsrisiken anderer Kinder tauchen in ihrem Nutzenkalkül kaum auf. Andere Gründe wie Faulheit, Vergesslichkeit etc. sind ebenso schnell gefunden, sodass die Argumentation der Ökonomen leicht insoweit zurückgewiesen werden kann, dass zwar auch ein Informationsdefizit in solchen Fällen herrschen mag, aber dies stellt nie die alleinige Begründung für ein staatliches Eingreifen zugunsten meritorischer Güter dar (vgl. McLure 1968, 481f., Andel 1984, 645).

  • 7 Musgraves Frühwerk The Theory of Public Finance (1959) ist hierfür maßgeblich.

41Das Konzept meritorischer Güter ist in der Forschung stark mit dem Namen des Ökonomen Richard Musgrave verbunden, der sowohl den Begriff geprägt als auch eine Theorie der öffentlichen Güter entworfen hat.7 Musgrave selbst nennt als Ausnahmefälle für ein Abrücken von der Konsumentensouveränität – neben Kindern und unter Vormundschaft Stehenden – Informationsdefizite der Konsumenten sowie Verzerrung der Zahlungsbereitschaft bei einer gemeinschaftlichen Finanzierung eines Gutes über Steuern (vgl. Musgrave/Musgrave/Kullmer 1994, Musgrave 2005).

42Bei den Konzepten der öffentlichen Güter als auch der meritorischen Güter handelt es sich unbestritten jeweils um einen normativen Ansatz. Als Rechtfertigungsgrundlage für staatliche Interventionen ist dies demokratietheoretisch dienlich, wenn auch meines Erachtens nicht notwendig, da die Entscheidung aus einem politischem Vorgang resultiert, der sich nicht mittels eines normativen Ansatzes der ökonomischen Theorie zu rechtfertigen braucht – auch dann nicht, wenn er dies kann. Insofern kann ein Marktversagen ein Grund sein, muss es aber nicht. Die Diskussion dieser Frage erfolgt noch detaillierter im Rahmen dieses Aufsatzes.

Demeritorische Güter

43Demeritorische Güter sind das Gegenteil der meritorischen insofern, dass die Gesellschaft sowohl an einer geringen oder zumindest reduzierten Produktion als auch Konsumtion dieser interessiert sein sollte. Dies gilt z.B. für Alkohol und Tabak, deren Konsum der Staat durch Steuern einschränken will oder für die Jagd, deren Saison zeitlich mit ihren Abschuss- und Schonzeiten begrenzt ist. Bei Tabak kommt zudem noch in Form eines Rauchverbots in Gaststätten und öffentlichen Gebäuden eine weitere Erschwernis hinzu, die die Konsummöglichkeit beschränken und eine öffentliche Missbilligung zum Ausdruck bringen soll (vgl. Gottschalk 2001, 159). Hierbei will der Staat die Gesundheit des Einzelnen als auch das Gemeinwohl schützen, sowohl unter dem Aspekt der gesundheitlichen Folgekosten für die Gesellschaft als auch im Hinblick auf durch Raucher kollateral geschädigte Passivraucher.

44Als Beispiel für ein demeritorisches Gut kann wiederum die Umweltverschmutzung dienen: Autoabgase sind für ein solches Gut ebenso wie die Aussonderung von Schadstoffen durch ein Kohlekraftwerk ein Exempel. Die Tatsache, dass der Strompreis des Endkonsumenten die Kosten der Stromerzeugung und der Benzinpreis die Kosten für die Herstellung des Treibstoffes beinhalten, sind nicht gleichzusetzen mit den aus diesen Aktivitäten entstandenen externen Kosten für die Gesellschaft. Die entstehenden Umweltkosten sind nicht im Preis berücksichtigt und müssen von der Gesellschaft getragen werden. Sie stellen damit kollektive bzw. gesamtgesellschaftliche Kosten dar. Die Demeritorisierung dieser sozialen Kosten, die mit einer Einschränkung der Produzenten- und Konsumentensouveränität einhergeht, soll diese Kosten erfassen und kompensieren. Nur mittels einer solchen verhaltensregulierenden staatlichen Maßnahme lassen sich ökologische Schäden entweder beheben oder zumindest begrenzen. Würde man dies dem Marktgeschehen überlassen, wäre die dauerhafte unentgeltliche Beschädigung der Umwelt das Resultat des Marktes.

45Der Staat kann hingegen solche demeritorischen Güter erschaffen, indem er durch Erlass von Verboten den Produzenten wie auch den Konsumenten Kosten auferlegt. Ziel ist es, die externen oder sozialen Kosten der Umweltschädigung im Rahmen des Verursacherprinzips zu internalisieren. Letztlich kann der Staat aber ebenso ein striktes Verbot aussprechen, was er in gewissen Fällen wie bei hochgiftigen Stoffen durchaus vornimmt, indem er deren Nutzung untersagt.

46Selbstredend kann der Staat auf eine solche Internalisierung der externen Kosten verzichten, manchmal muss er aufgrund des Verwaltungsaufwandes dies auch tun, und stattdessen die Kosten auf die Mitglieder der Gesellschaft umlegen. Dieser Vorgang wird als Gemeinlastprinzip bezeichnet. Ebenso kann er anreizsetzend vorgehen, indem er beispielsweise den Einbau von Filteranlagen subventioniert.

  • 8 Vgl. hierzu unten „Die Setzung des Homo oeconomicusund „Konsumentensouveränität“.

47Während der Markt von sich aus hier kein Instrumentarium kennt, zeigt sich der Staat selbst bei demeritorischen Gütern in Form externer Effekte durchaus leistungsfähig. Eine Demeritorisierung von Gütern ohne staatliche Eingriffe ist unter den Prämissen des methodologischen Individualismus8 nicht möglich, allerdings ist denkbar, dass der Staat zur Durchsetzung seiner diversen Maßnahmen (z.B. Handel mit Abgaszertifikaten oder Inspektion von Anlagen durch Technische Überwachungsvereine) wiederum Private hinzuzieht.

  • 9 Interessantweise hat Musgrave, der dieses Forschungsgebiet mitbegründet hat, über die Jahre hinweg (...)

48Meritorische als auch demeritorische Güter sind unbestreitbar verteilungspolitische Güter, die mittels des Staates sowohl verteuert, verbilligt bzw. verhaltensregulierend gesteuert werden können. Genau dies ist die Natur meritorischer bzw. demeritorischer Güter,9 denn „[m]eritorische Güter sollen in Konsumentenpräferenzen eingreifen, das Souveränitätspostulat bewußt außer Kraft setzen“ (Gottschalk 2001, 154). Diese Tatsache stellt diese Güterart in der ökonomischen Theorie unter eine Art Generalverdacht, denn „[v]or allem kann das Argument des meritorischen Eingriffs als Einfallstor für unerwünschte Staatseingriffe dienen und ist deshalb besonders umstritten“ (Zimmermann/Henke 2005, 55).

49Die Angst vor unerwünschten Staatseingriffen deckt sich mit der in der vorherrschenden Lehre des methodologischen Individualismus eingeforderten Legitimationsrechtfertigung staatlicher Eingriffe. Dies ist frappierend, denn obwohl der methodologische Individualismus selbst keine Abhilfe zur beschriebenen Problematik kennt, hält er grundsätzlich derartige Eingriffe des Staates in die individuellen Präferenzen der Konsumenten für nicht wünschenswert. Die methodologische Vorgehensweise ist in dieser Hinsicht mehr als erratisch, denn es bleibt unter diesen Umständen nachdrücklich festzuhalten, dass die Beweislast für eine angeblich ungerechtfertigte Abkehr vom methodologischen Individualismus bei den Ökonomen und nicht beim Staat liegt, insbesondere wenn man bedenkt, dass selbst die neoklassische Lehrmeinung dem Markt partielles Marktversagen zuspricht.

50Ein solches Axiom der notwendigen Legitimation staatlicher Eingriffe würde ansonsten einer Ideologie gleichkommen, die sich mit nichts rechtfertigen lässt, vor allem da der Homo oeconomicus mit seinem methodologischen Individualismus selbst den Problemverursacher und nicht den Problemlöser hervorbringt.

Club- und Mautgüter

51Club- und Mautgüter gehören zur Rubrik der Kollektivgüter. Bei Club- oder Mautgüter liegt das Ausschlussprinzip vor, insofern Nicht-Mitglieder oder Nicht-Zahler von der Nutzung des Gutes ausgeschlossen werden. Einzelne können vom Konsum des Gutes abgehalten werden, indem der Zugang zu diesen Gütern verwehrt wird (z.B. durch eine Mautstelle auf der Autobahn, Mitgliedsausweise, Zugangscodes etc.).

52Zugleich unterliegen diese Güter nur bedingt der Rivalität, da es geringe Konkurrenz für ein Gut gibt, solange die Nutzung gering ist. Bei steigender Nutzerzahl steigt aber ebenso die Konkurrenz, sodass das Club- oder Mautgut nur bis zur Kapazitätsgrenze nicht-rival ist. In der Regel herrscht aber kaum oder nur eine sehr geringe Rivalität im Konsum (z.B. bei Stau auf gebührenpflichtigen Straßen).

53Beispiele für privatwirtschaftlich organisierte Club- oder Mautgüter umfassen u.a. gebührenpflichtige Straßen, Sportklubs, Freizeitparks, Kabelfernsehen etc. Bei Club- und Mautgütern kann kein Marktversagen entstehen, da die Mitgliedschaft in einem Club immer freiwillig ist und dadurch gegebenenfalls einfach nicht die hinreichende kritische Masse an Beiträgern zur Bereitstellung des Gutes zusammenkommt. Die regionale Schädlingsbekämpfung aus dem Flugzeug kann z.B. daran scheitern, dass sich nicht genügend Betroffene finanziell ihrer Erbringung anschließen, denn der Auftrag wird z.B. via Beschluss der örtlichen Weinbauvereine und -genossenschaften erteilt. Club- und Mautgüter sind daher nur bedingt marktfähig.

54In der ökonomischen Literatur hat sich vor allem James M. Buchanan mit der Club-Idee intensiv auseinandergesetzt (vgl. Buchanan 1965). Neben den Club- bzw. Mautgütern gibt es ein weiteres unreines öffentliches Gut in Form des Allmendegutes:

Allmendegüter

55Allmendegüter zeichnen sich dadurch aus, dass die gemeinschaftlich genutzten gesellschaftlichen Ressourcen zwar für jeden frei zugänglich und verfügbar sind, aber jegliche Nutzung dieser Güter durch einen Nutzer die Nutzungsmöglichkeiten für andere Personen verringert. Die Nachfrager rivalisieren also in ihrem Güterkonsum, zugleich gibt es keinen (einfachen) Ausschluss von der Nachfrage des Allmendegutes.

56Als Allmende wurde im Mittelalter eine gemeinschaftliche Wiese für Vieh bezeichnet. Das heutzutage in der Volkswirtschaftslehre weithin als „Tragik der Allmende“ bekannte Phänomen liegt nun darin, dass hier ein Gut vorliegt, von dessen Nutzung andere potenzielle Nachfrager nicht ausschließbar sind. Daher wird es auch Quasi-Kollektivgut genannt, denn die Allmende weist die Eigenschaften eines öffentlichen Gutes auf, solange die Zahl der Nutzer begrenzt bleibt. Da sich aber bei starker Nutzung die Konsumenten gegenseitig behindern, entsteht bei starker Inanspruchnahme des Allmendegutes ein externer Effekt in Form einer Übernutzung.

57Bei Übernutzung der Allmende aufgrund der mangelnden Ausschließbarkeit kommt es zu einem Konflikt, der zu einer suboptimalen Allokation des knappen Allmende-Gutes aufgrund falscher Zuteilung auf konkurrierende Nutzer führt. Diese Übernutzung als Folge des Trittbrettfahrerverhaltens wird auch Aneignungsproblem genannt. Trittbrettfahrer profitieren also sogar von der eventuellen Selbstbeschränkung anderer Nutzer, die es ihnen ermöglicht, ihre Nutzung noch zu intensivieren.

58Die Erkenntnis, dass die „Tragik der Allmende“ darin besteht, immer zur Übernutzung zu tendieren, geht auf Garrett Hardin zurück, der bereits 1968 im gleichnamigen Aufsatz The Tragedy of the Commons davor warnte, dass gesellschaftliche Güter, die zum privaten Vorteil genutzt werden, insbesondere unter den Vorzeichen einer drohenden Überbevölkerung, immer die Gefahr beinhalten, ausgebeutet und erschöpft zu werden. Diese Gefahr besteht auch heute noch. Sie resultiert vor allem durch nicht eindeutig zugewiesene Eigentumsrechte (vgl. Löhr 2007, 12).

59Zuletzt hat sich vor allem die amerikanische Politikwissenschaftlerin Elinor Ostrom in der Erforschung dieser Güter hervorgetan, die sich mit den Problemen kollektiven Handelns bei knappen gemeinschaftlich genutzten Allmendegütern beschäftigte und dafür den Nobelpreis für Ökonomie erhielt. In Ihrem Buch Die Verfassung der Allmende (1999) hebt sie die angemessene und erfolgreiche Bewirtschaftung von natürlichen Ressourcen mittels institutionalisierter lokaler Kooperationen der Nutzer hervor. Laut Ostrom sind viele Gemeindeeigentums-Institutionen sowohl erfolgreicher gegenüber der Bereitstellung eines privaten Gutes durch den Markt als auch gegenüber der staatlichen Bereitstellung in Form öffentlicher Güter. Daher sind Gemeindeeigentums-Institutionen vorzuziehen, denn deren Regeln berücksichtigen bezüglich der Aneignung (Aneignungsproblem) und Bereitstellung (Bereitstellungsproblem) der Allmenderessourcen in einem größeren Umfang die lokalen Gegebenheiten und Bedingungen (vgl. Ostrom 1999).

60Beispiele für gesellschaftliche Ressourcen in Form von Allmendegütern sind neben der Allmendewiese u.a. saubere Luft, sauberes Wasser, Ölvorräte, Fischgründe, Wildtiere, aber ebenso öffentliche Straßen im Stau.

Gütertaxonomie

61Die bisherige Erörterung hat zwischen privaten Gütern, öffentlichen Gütern, gesellschaftlichen Ressourcen (Allmendegütern) und Klubgütern unterschieden. Es wurde festgestellt, dass Märkte bei privaten Gütern zu den besten Ergebnissen führen, da dort die Eigentumsrechte eindeutig sind. Hingegen ist bei öffentlichen Güter sowie der Bereitstellung meritorischer Güter der Staat im Allgemeinen prädestiniert, da ansonsten aufgrund des Trittbrettfahrerproblems ein Marktversagen mit einer einhergehenden Unterversorgung eintreten könnte.

62Die bis dato erörterten Güter lassen sich nun in folgendem Klassifikationsschema von Gütereigenschaften gemäß vier korrespondierenden Kategorien (Taxa) einteilen:

Merkmale

Nichtrivalität in der Nutzung

Rivalität in der Nutzung

Nichtausschließbarkeit

Reine öffentliche Güter
– Landesverteidigung
– Rechtsordnung
– Öffentliche Straßen und Autobahnen ohne Stau und ohne Benutzerentgelt
– Katastrophenschutz
– Saubere Umwelt

Allmendegüter (gesellschaftl. Ressourcen)
– Hochseefischbestände
– Fußgängerzone
– die Atmosphäre
– Öffentliche Straßen und Autobahnen mit Stau und ohne Benutzerentgelt
– Gemeindewiese
– Satellitenumlaufbahn

Ausschließbarkeit

Club- und Mautgüter
– Kabel- bzw.
Bezahlfernsehen
– mautpflichtige
Straßentunnel
– Straßen und Autobahnen ohne Stau und mit Benutzerentgelt
– Feuerversicherung

Private Güter
– Lebensmittel
– Kleidung
– Straßen und Autobahnen mit Stau und mit Benutzerentgelt

63Die in der Grafik dargestellten Eigenschaften ergeben sich vor allem durch die Zuweisung von Güterzuständigkeiten. Es ist meistens nicht die Natur eines bereits gegebenen Gutes, das die Zuständigkeit bestimmt, sondern vielmehr wird dem Gut eine Zuständigkeit bei seiner Bereitstellung zuteil, die die Grundlage für seine spezifischen Eigenschaften bildet.

64Ausnahmen finden sich zwar bei den öffentlichen Gütern und Allmendegütern, bei denen es vorkommt, dass die Natur des Gutes a priori durch die Eigenschaften eines bereits existenten, nicht mehr zu produzierenden Gutes bestimmt ist. Beispielsweise sind Hochseefischbestände qua Natur endlich und zugleich räumlich nicht begrenzbar. Diese Eigenschaft lässt die Hochseefischbestände zu einem Allmendegut werden. Zugleich muss selbst bei diesen Gütern natürliche Eigenschaften nicht zwingend das letzte Wort zur Konstitution von Allmendegüter sein: Die Festlegung, dass eine Straße eine Fußgängerzone ist, beinhaltet eine politische Entscheidung und erst mittels dieser Entscheidung wird das öffentliche Gut Straße zu einer Allmende oder gesellschaftlichen Ressource in Form einer Fußgängerzone. Ein Allmendegut kann daher sowohl qualitativ als auch quantitativ durch Menschen verändert werden. Es ist zudem nicht zeitlos als solches Gut festgelegt und unterliegt einer externen Dynamik.

65Bei öffentlichen Gütern könnte z.B. Sand, Luft oder Meerwasser genannt werden. Wenn man an die Atmosphäre oder die Ozonschicht als ein qua Natur globales öffentliches Gut denkt, kommen erhebliche Zweifel auf, denn auch diese öffentlichen Güter können durch menschlich verursachte Handlungen zu einem Allmendegut mutieren. Mittlerweile wissen wir hinreichend, dass diese Güter nicht unbegrenzt benutz- und belastbar sind.

66Wie ist es nun aber z.B. mit der Gemeindewiese, der wir das Wort Allmende verdanken? Eigentlich waren die Gemeindewiesen im Besitz der Könige, Kaiser oder von Adelsfamilien, denen letztlich das ganze Land gehörte und die diese Wiesen nicht nutzten und nur daher der Allgemeinheit bis auf Weiteres zur Verfügung überließen. Somit ist auch hier erst durch diese Entscheidung das Gut zu einer Allmende geworden.

67Die Annahme der Ökonomie hingegen ist, dass öffentliche Güter erst dann ins Spiel kommen, wenn ein Marktversagen vorliegt. Unter diesen Umständen – dies sei hier angemerkt – wäre es nie zur Entstehung des Begriffs Allmende gekommen, denn die geschilderte Wortherkunft widerlegt bereits die Ökonomen in ihren Annahmen. Um die ökonomische Rationalität näher zu beleuchten, scheint daher ein Blick auf den viel beschworenen Homo oeconomicus notwendig:

Die Setzung des Homo oeconomicus

68Die Grundannahme des methodologischen Individualismus bzw. des klassischen und neoklassischen ökonomischen Modells ist die künstliche imaginierte Figur des Homo oeconomicus als eines Menschen, der sich rational gemäß seiner Interessen verhält. Explizit gilt hier der Mensch, nicht wie er ist, sondern wie er unter rational begründbaren Verhaltensannahmen sein müsste, als maßgebend. Das modellierte Individuum in den Mittelpunkt seiner Gesellschaftskonzeption setzend und zum Ansatzpunkt jeglicher ökonomischer Analyse machend kennt die moderne Ökonomie keine Gemeinschaft als kollektiver Akteur, sondern nur als Agglomeration von Individuen. Dementsprechend besteht eine Gemeinschaft nur aus den addierten individuellen Präferenzen seiner Individuen.

69Dabei ist das Streben nach dem eigenen Vorteil der Impetus für alle Handlungen des Individuums. Hinter der vorherrschenden Theorie der Ökonomie verbirgt sich also ein Bild des Individuums als das eines Profit- und Nutzenmaximierers. Sein Verhalten wird mit dem eines Kapitalisten gleichgesetzt und als allgemeingültig eingeführt, obwohl viele Menschen von sich ein anderes Bild beanspruchen. Im Wesentlichen ist das Ziel eines jeden Kapitalisten, seinen individuellen Nutzen durch den Verkauf bzw. Kauf von Waren und Dienstleistungen zu maximieren.

70Dabei werden nolens volens zwei Dinge unterstellt: Erstens, die Annahme, dass das Individuum in der Lage ist, die Kosten jeder Handlungsoption entsprechend seinen individuellen Präferenzprioritäten abzuwägen und alle damit einhergehenden Kosten und extern gegebenen Restriktionen zu berücksichtigen. Zweitens, dass der Einzelne sich bei der Auswahl seiner Handlungsoptionen immer nach seinem eigenen Individualnutzen richtet.

71Ein dritter Aspekt kommt als allgemeine Annahme hinzu und bestimmt unwidersprochen die Lehrbücher, obwohl durchaus Situationen wie im Beispiel von Garrett Hardins Tragik der Allmende bekannt sind, in denen individuell rationale Verhaltensweisen nicht zu einem kollektiv rationalen Resultat führen. Die Annahme also, dass die Handlungen eines Individuums, der seine eigenen Interessen egoistisch verfolgt und sich insofern rational im Sinne des Rationalprinzips des Homo oeconomicus verhält, immer das optimale gesamtwirtschaftliche Ergebnis zeitigt, ist nicht immer zutreffend, auch wenn in diesem Kontext oft auf ein Zitat von Adam Smith aus dem berühmten Werk An Inquiry into the Nature and Causes of the Wealth of Nations (1776) als vermeintlicher Beleg verwiesen wird. Das besagte Zitat lautet:

„Der einzelne ist stets darauf bedacht herauszufinden, wo er sein Kapital, über das er verfügen kann, so vorteilhaft wie nur irgend möglich einsetzen kann. Und tatsächlich hat er dabei den eigenen Vorteil im Auge und nicht etwa den der Volkswirtschaft. Aber gerade das Streben nach seinem eigenen Vorteil ist es, das ihn ganz von selbst oder vielmehr notwendigerweise dazu führt, sein Kapital dort einzusetzen, wo es auch dem ganzen Land den größten Nutzen bringt“ (Smith 1993, 369).

72Die Setzung des Homo oeconomicus kann als normativer Ansatz erfolgen oder als theoretisches Konstrukt verstanden werden. Gegen ein theoretisches Konstrukt spricht, dass es in abstracto mit seinem empirischen Gehalt die Realität nicht abbildet, um richtige Prognosen und Handlungsempfehlungen machen zu können. Dies macht vor allem die neuere Literatur, insbesondere die der experimentellen Ökonomie deutlich, die darauf verweist, dass nicht alle menschlichen Handlungen und Entscheidungen ausschließlich auf einer ökonomischen Nutzenmaximierung basieren. Die Reichweite des Rationalprinzips als allgemeine Regel ist zudem weitaus begrenzter als bisher angenommen und ist nur in ausgewählten Bereichen anwendbar. Im Fall der öffentlicher Güter entspricht das Modell eines ausschließlich „wirtschaftlich” denkenden Menschen weiterhin nicht dem des politischen Staatsbürgers, der gerade im Kontext reiner und unreiner öffentlicher Güter eine maßgebliche Rolle spielt.

73Es ist daher an der Zeit, das Homo-oeconomicus-Modell durch ein realistischeres Bild vom menschlichen Wirtschaftssubjekt zu ersetzen. Der Mensch ist anthropologisch kein isolierter Marktakteur, dessen Handlungsfeld ausschließlich auf den Markt reduziert werden kann. Die gleiche Problematik gilt ebenso für das Konzept der Konsumentensouveränität, das auf der Idee des Homo oeconomicus als individueller, die Produktion lenkender Konsument aufruht.

Konsumentensouveränität

74Das Konzept der Konsumentensouveränität geht ursprünglich auf William Harold Hutt (1936) zurück. Es besagt, dass der Verbraucher frei am Markt seine Konsumentscheidung treffen und somit durch sein Nachfrageverhalten Art und Umfang der Produktion bestimmen soll. Durch die Nachfrage der Konsumenten erfolgt eine Rückkoppelung wie viel, zu welcher Qualität von welchen Gütern und Dienstleistungen produziert und angeboten werden, und zugleich wie die knappen Produktionsmittel eingesetzt werden sollen. Konsumentensouveränität steht somit für den methodologischen Individualismus und dem Primat der Entscheidungen des Einzelnen, dem qua Preismechanismus als Verbraucher die marktwirtschaftliche Lenkung der Produktion zukommen soll. Ingrid Gottschalk (2001, 152) betont: „Im Kern geht es um den Sinn des Wirtschaftens, um die gewünschte Rolle, die der Verbraucher in diesem System spielen sollte. Dahinter steckt die Forderung, daß am Ende aller Anpassungsprozesse die Produktion widerspiegeln soll, was Konsumenten wünschen“.

75Das Konzept der Konsumentensouveränität wurde stets kritisch begleitet (vgl. ebd. 153) und ist zudem problematisch, vor allem dann, „wenn die Präferenzordnungen der Individuen in ihrer langfristigen Entwicklung betrachtet werden“, denn dabei sticht hervor, „daß zwar durch die Kaufakte die Richtung, die die gesellschaftliche Entwicklung nimmt, mitbestimmt wird. Der Rahmen, innerhalb dessen dies geschieht, ist jedoch weitgehend durch das systemnotwendige Profitinteresse vorgeprägt. Mangelnde Informationen über die Entwicklung der Produktivkräfte seitens der Verbraucher und fehlende politische Artikulationsmöglichkeiten der Wünsche lassen eine gesellschaftliche Diskussion möglicher alternativer Entwicklungen nicht aufkommen“ (Frank/Roloff/Widmaier 1973, 4).

76Mir erscheint dieser Punkt von Frank, Roloff und Widmaier plausibel, denn der Schwerpunkt bei der Konsumentensouveränität liegt einseitig auf der Konsumfreiheit, einer Freiheit die angesichts der massiven Probleme insbesondere globaler öffentlicher Güter, ob in Sicherheitsfragen oder in Umweltschutzfragen, zwangsweise vor erheblichen Einschränkungen stehen muss, wenn die Spezies Mensch überleben will oder wenn menschliche Gesellschaftsordnungen Fortbestand haben sollen. Hutt (1936) hatte einst fälschlicherweise die Souveränität des Konsumenten im Einklang mit dem Wähler in einer Demokratie gesehen. Diese beiden Akteure sind nicht einmal ansatzweise vergleichbar. Genau an diesem Punkt kann man nämlich nicht mehr postulieren, dass jeder Konsument „gemäß den eigenen Wünschen und unter Einsatz von Konsumkompetenz, nämlich der Befähigung zu effizienten und verantwortlichen Konsumentscheidungen“ (Gottschalk 2001, 153) seine Wahl treffen möge. Eine solche Vorgehensweise wäre geradezu unverantwortlich im Angesicht der bevorstehenden globalen Herausforderungen.

77Gottschalk räumt ein, dass bereits Musgrave die Problematik der Konsumentensouveränität erkannte, die der methodologische Individualismus weitgehend unreflektiert verinnerlicht hat, und sich um eine Korrektur bemühte, indem er auf drei Aspekte verwies:

„Erstens seien in meritorischen Gütern Elemente spezifisch öffentlicher Bedürfnisse enthalten. Zweitens seien informierte Gruppen unter Umständen berechtigt, anderen, Nichtinformierten ihren Willen aufzuzwingen, beispielsweise im Bildungs- und Gesundheitswesen. Drittens wären aufgrund des Einflusses intensiver Werbung das Ideal der Konsumentensouveränität und die Realität der Konsumwahl zwei gänzlich verschiedene Dinge (Musgrave, R.A. 1959, 13f.)“ (ebd. 156).

78Entscheidend sind hier zwei Aspekte Musgraves, die ausdrücklich unter den heutigen Vorzeichen hervorzuheben sind: Erstens, meritorische oder öffentliche Güter können öffentliche Wünsche oder Bedürfnisse enthalten und dementsprechend demokratietheoretisch verankert und legitimiert sein. Dazu bedürfen sie keiner Rechtfertigung mittels einer ökonomischen Theorie. Zweitens, kann man kaum auf die Zustimmung aller setzen wollen, wie es die radikalen Individualisten unterstellen, um die drängenden Probleme diverser negativer Externalitäten angehen zu wollen.

79Genau in diesem Punkt divergiere ich massiv von Ingrid Gottschalk (2001, 167f.), die sehr weitreichend das Konzept meritorischer Güter diskreditiert, indem sie schreibt:

„War das Konzept der meritorischen Güter zu seiner Entstehung noch der Versuch, normativ zu legitimieren, was als politisches Faktum vorgefunden und auch mit Sympathie begleitet wurde (etwa der Eingriff in Präferenzen zu Gunsten von Bildung), kann dieser Ansatz, der auch für diktatorische Willkür zu mißbrauchen wäre, heute in dieser Absolutheit nicht mehr gelten. […] Auf diese Weise verkörpern meritorische Eingriffe des Staates ein Stück legitimierter Diktatur. Dieses Spezifikum erzwingt den restriktiven Umgang. Die Grenzen der Meritorisierung können gar nicht oft genug neu überdacht, gestrafft und angepaßt werden.“

80Es mag wohlfeil sein, sich über das paternalistische Konzept Musgraves auszulassen und stattdessen per se einen modernen, individualistischen Ansatz zu präferieren. Wenn man aber dadurch mit Gottschalk meritorische und damit ebenso als Gegenpol demeritorische Eingriffe als „ein Stück legitimierter Diktatur“ versteht, stellt sich die Frage, wie man z.B. Seuchen, Hungerkatastrophen, Erdbeben, Bekämpfung der Armut und andere soziale Probleme, aber auch Maßnahmen gegen den Treibhauseffekt in Angriff zu nehmen gedenkt. Dies wird kaum ohne ein gewisses Maß an Bildung, öffentlicher Vermittlung und Information sowie der Herstellung einer politischen Öffentlichkeit möglich sein, alles Dinge, die sowohl auf meritorischen Voraussetzungen (staatliche Verfasstheit, Rechtssystem etc.) basieren als auch selbst meritorische (da staatlich bereitgestellte) Güter darstellen. Vielleicht hat Gottschalk in ihrer marktorientierten Philippika genau dies nicht hinreichend bedacht, jedenfalls gibt ihr Aufsatz dazu keinerlei Aufschluss.

81Als partiell denkbare Möglichkeit verbliebe theoretisch nur die Überführung aller externen Kosten im Rahmen der Transaktionskostenproblematik von „public bads“ in einen Marktmechanismus. Dies will ich nun näher diskutieren.

Transaktionskostenproblematik / Coase-Theorem

82Externe Effekte waren bereits Thema dieser Abhandlung. Neben den positiven externen Effekten wurden ebenso die negativen externen Effekte thematisiert, die nicht über den Preismechanismus abgegolten werden. Diese stellen für jeden Geschädigten „ein öffentliches Schlecht“ dar. Solche externen Effekte, die ein Schädiger einem Geschädigten verursacht, müssen nach einer Idee von Ronald Coase nicht zwingend durch staatliche Maßnahmen berichtigt werden, sondern können vielmehr durch eine Vereinbarung zwischen Schädiger und Geschädigtem, die keine zusätzlichen Transaktionskosten notwendig machen, ausgeglichen werden. Coase erhielt 1991 hierfür den Nobelpreis für Ökonomie.

  • 10 Hier sei auf die Arbeit Das Prinzip Markt (1996) von Ulrich Thielemann verwiesen, der das Coase-Th (...)

83Das nach Ronald Coase benannte „Coase-Theorem“, das dieser 1960 in seinem Aufsatz The Problem of the Social Cost beschrieb, verweist also auf die Fähigkeit des Marktes, Probleme, die durch externe Effekte hervorgerufen werden, marktintern effizient zu lösen.10 Dabei sollen die Marktteilnehmer selbstständig über die Allokation von Ressourcen verhandeln und die externen Effekte einvernehmlich kompensieren können. Das Theorem zielt also auf eine Ausweitung der Marktmechanismen. Anstelle von staatlichen Steuern, Subventionen oder Verboten soll das Marktversagen paretoeffizient durch eine Internalisierung der externen Effekte marktwirtschaftlich gelöst werden.

84Voraussetzung ist also, dass keine nennenswerten Transaktionskosten anfallen und die Eigentumsrechte klar zuteilbar sind, da sonst eine Verhandlungslösung erheblich erschwert, wenn nicht gar unmöglich würde. Gemäß der Invarianzthese spielt die Verteilung der Eigentumsrechte bezüglich der Einigung über die Kompensation der externen Effekte keine Rolle, da die Parteien stets die effizienteste Lösung anstreben. Kritisch zu hinterfragen sind hierbei einige Aspekte, die aber hinreichend bekannt sind (vgl. Jaeger 1975, Endres 1977, Schneider/Backhaus 1980, Bauer/Illing 1992, Thielemann 1996, Enderle/Nolte 1999, Schäfer/Ott 2005, 3. Kap.):

  1. In der Realität fallen bei jeder einer Verhandlungslösung Transaktionskosten an. Wenn diese zu hoch sind, wird die anvisierte pareto-effiziente Lösung eventuell nicht mehr realisierbar.
  2. Wenn die Zahl der Geschädigten zu groß ist, fallen zur Organisation erhebliche Kosten an. Die dann fälligen Transaktionskosten sind sowohl ein organisatorisches Problem aufgrund der Gruppengröße als auch aufgrund der Gefahr des bereits behandelten Trittbrettfahrerverhaltens: Einzelne könnten sich um die Kostenbeteiligung drücken, obwohl sie vom Verhandlungsergebnis profitieren würden.
  3. Distributionseffekte werden nicht berücksichtigt. Ob ein Betroffener ein Recht auf eine Handlung oder ein Recht auf Unversehrtheit oder Ungestörtheit hat, wird dabei nicht unterschieden. Es findet keine qualitative Würdigung von Verteilungswirkungen statt.
  4. Das Coase-Theorem zielt auf kurzfristige Lösungen ab. Langfristige Kosten durch externe Effekte wie z.B. die Klimaerwärmung kann es nicht widerspiegeln. Diese Effekte können sich zudem als schwer messbar erweisen, was gemäß dem methodologischen Individualismus mit einem Ignorieren der Schädigungen seitens der Privaten einhergehen würde.
  5. Der Verursacher externer Effekte hat eine maximale Verhandlungsmacht in diesem Theorem, die er gegenüber den Geschädigten im Rahmen der Verhandlungen zu seinem Vorteil ausnutzen kann, auch wenn eine Einigung immer noch als ein pareto-effizientes Ergebnis betrachtet werden müsste.
  6. Informationsasymmetrien können zur falschen Einschätzung von Nutzen und Schaden durch die Marktteilnehmer führen.

85Dies führt zu der Besonderheit, dass ausgerechnet bei einer Verhandlungslösung im Sinne des Coase-Theorem immer wieder die Forderung aufkommt, der Staat möge als Koordinator in die Verhandlungen eingreifen, da sich durch diesen als Vermittler die Transaktionskosten senken ließen. Dies wird insbesondere bei großen Verhandlungsgruppen gewünscht, da im Gegensatz zu einer Vielzahl von Gruppen der Staat hier wie „eine Gruppe“ verhandeln könnte. Ebenso wäre die Beschaffung der notwendigen Informationen für den Staat günstiger, da er diese einmalig zentral erfassen kann und somit die Kosten nicht mehrfach (wie bei einer Vielzahl an Verhandlungspartner) anfielen.

86Kurzum: Das Coase-Theorem zeigt zwar, dass unter gewissen Umständen Verhandlungslösungen unter Privaten über externe Effekte möglich sind, gerade aber bei den großen Herausforderungen wie der Bereitstellung bzw. dem Schutz globaler öffentlicher Güter (meritorischen bzw. demeritorischen Gütern), bei reinen öffentlichen Güter, deren Kosten nicht hinreichend allen Betroffenen zuteilbar sind (Trittbrettfahrerproblematik), bei zu hohen Transaktionskosten, bei erheblichen Informationsasymmetrien (vergleiche Musgraves frühe Einsichten), bei qualitativen Güterabwägungen (Distributionseffekte) und bei langfristig und schwer messbaren Schädigungen, kann das Theorem keine Abhilfe schaffen.

87Der Glaube vieler Ökonomen, dass ein reines öffentliches Gut, ein meritorisches bzw. demeritorisches Gut, ein Allmendegut oder jegliche Externalität nur eine Frage der Transaktionkostenproblematik sei, hat sich definitiv als Irrtum herausgestellt. Unschwer ist nun erkennbar, dass die Internalisierung externer Kosten gemäß dem Coase-Theorem weder reine öffentliche Güter noch unreine öffentliche Güter (meritorische oder demeritorische bzw. Allmendegüter) vollständig substituieren kann. Der Bedarf an diesen Gütern bleibt virulent, auch wenn viele Ökonomen sich an der politischen Bestimmung der Güter stören. Daher will ich mich nun der Frage des Politischen dieser Güter zuwenden.

Das Politische am Konzept öffentlicher und meritorischer Güter

88Oft wird die Analogie aufgemacht, dass während der Austausch von privaten Gütern in den Märkten per Preismechanismus stattfindet, der Abstimmungsprozess über reine oder unreine öffentliche Güter auf Kosten des Staatshaushaltes per Wahlentscheid erfolgt, indem der Bürger und Steuerzahler mit dem Wahlentscheid seine Konsumpräferenzen zum Ausdruck bringt. Die Abstimmung soll also die wahren Konsumentenpräferenzen eruieren, die signalisieren, ob die Konsumenten die Bereitstellung eines bestimmten öffentlichen Gutes unterstützen. Dadurch würde zugleich die Konsumentensouveränität geachtet, denn eine Mehrheit beschließt hier über eine Minderheit (vgl. Gottschalk 2001).

  • 11 Malkin and Wildavsky (1991, 373) kommen zu ähnlichen Schlussfolgerungen: „We have rejected the pub (...)

89Eine solche Argumentation widerspricht dem politischen Charakter öffentlicher und meritorischer Güter in gravierender Weise, denn diese benötigen keine Legitimation in Form von Präferenz- und Nutzenerwägungen jedweder Art. Auch das ökonomische Ausnahmekriterium des Marktversagens stellt nicht die Grundlage für die Legitimation staatlicher Eingriffe dar. Vielmehr reicht die Übereinkunft der Bürger, um Normen, gesellschaftliche Präferenzen oder politische Ziele festzulegen, deren Durch- und Umsetzung der Staat namentlich der Bürger ermächtigt ist.11

  • 12 Die Landgewinnung in den Niederlanden ist z.B. ein solches staatspolitisches Ziel. Interessanterwe (...)

90Insofern wird tatsächlich das öffentliche Gut zu einem politisch gewollten öffentlichen Gut, dessen Bereitstellung von einem politischen Konsens abhängt und dessen Bestimmung Gegenstand politischer Auseinandersetzung ist. Nicht länger bestimmt die Begründung eines Marktversagens, was ein öffentliches Gut ausmachen darf. Dadurch werden tatsächlich alle Güter zu potenziell öffentlichen Gütern, wobei sich der Umfang der öffentlichen Güter aus der dem Gemeinwesen zugrunde liegenden vorherrschenden Ideologie bzw. der Vorstellung vom Staat speist. Die Staatsphilosophie legt fest, ob sozialpolitische Ziele der Bürger als förderungswürdig im Sinne eines öffentlichen Gutes einzustufen sind.12

91Da die Bürger die politischen Mandatsträger auf dem Weg der Entscheidungsdelegation in Form von Wahlen legitimieren, liegen der Beschluss und die Umsetzung der gesellschaftlichen Ziele bei den Politikern. Daher spiegeln die Entscheidungen nicht unmittelbar die individuellen Präferenzen der Wähler wider. Es ist somit wiederum das Primat der Politik zu entscheiden, welche Güter und Dienstleistungen gesellschaftspolitisch gefördert, als öffentliche Güter bereitgestellt und für die ganze Gemeinschaft einen großen Nutzen stiften sollen.

92Im Rahmen der politischen Ökonomie werden dabei die handelnden politischen Akteure höchst wahrscheinlich nur intervenieren, wenn nennenswerte positiver Effekte durch den staatlichen Eingriff erreicht werden können und diese unmittelbar die Sphäre des Staatswesens betreffen. Dabei werden sicherlich die Entscheidungen in Teilen auf Kosten-Nutzen-Abwägungen beruhen, die trotz einiger Messbarkeitsschwierigkeiten als Indikator zur Entscheidungsfindung beitragen können (vgl. Schläpfer/Zweifel 2008).

93Basierte vor der Verortung öffentlicher Güter in der modernen ökonomischen Theorie die Frage nach öffentlichen Gütern vor allem in der Fragestellung sozialer Gerechtigkeit und möglicher gesellschaftlicher Produktivitätssteigerungen fielen danach diese Fragestellungen mit Bezug auf den Vorrang der privaten Güter aus den ökonomischen Analysen heraus (vgl. Neumärker 2003, 2f.).

Das jeweilige Konzept entscheidet die Merkmale eines Gutes

  • 13 Für Randall G. Holcombe kann der Markt ebenfalls ein öffentliches Gut Fernsehen und Radio bereitst (...)

94Eine politische Entscheidung kann die Eigenschaften eines Gutes bestimmen, wenn ein Gut bei seiner Produktion bzw. Bereitstellung erst durch politische Festlegung mit gewissen politisch gewünschten Merkmalen versehen wird. Wie bereits bei der Gütertaxonomie aufgezeigt, können sich Güter ebenso über die Zeit in ihren zugrunde liegenden Merkmalen verändern. Ein öffentliches Gut13 kann z.B. in ein Allmendegut (öffentliche Straße durch Umwandlung in eine Fußgängerzone), von einem öffentlichen Gut in ein Club-Gut (kostenfreies öffentliches Radio in ein quasi-öffentliches Radio mit Rundfunkgebühren) oder von einem öffentlichen Gut in ein privates Gut (z.B. Privatisierung der Autobahnen) verwandelt werden.

95Allerdings handelt es sich dann nicht mehr um ein Gut mit den selben Eigenschaften wie zuvor, sondern qua des bei der Umwandelung zugrunde liegenden neuen Konzeptes um ein Gut mit Eigenschaften, die es, soweit sich die Umwandlung erfolgreich bewerkstelligen lässt, spezifische Merkmale annehmen lässt, um seinen neuen Platz in der Gütertaxonomie einnehmen zu können.

96Dies Wandlungsfähigkeit erklärt sich daraus, dass oftmals ein Gut per se nicht generell einer der vier genannten Kategorien der Taxonomie angehört, sondern unter Umständen mit minimalen Veränderungen der Eigenschaften des Gutes in alle vier Kategorien fallen kann, je nachdem um was für ein Gut es sich handelt. Eine objektive Zuordnung zu einer Güterkategorie ist daher oftmals nicht möglich. Am deutlichsten wird dies am Beispiel des in der vorangegangenen Gütertaxonomie-Grafik aufgeführten Gutes Straße. Die Straße erscheint sowohl unter der Rubrik der reinen öffentlichen Güter, der Allmendegüter, der Klub- und Mautgüter sowie der privaten Güter. Hier nochmals als Übersicht:

Reine öffentliche Güter: Öffentliche Straßen und Autobahnen ohne Stau und ohne Benutzerentgelt

Allmendegüter (gesellschaftliche Ressourcen): Öffentliche Straßen und Autobahnen mit Stau und ohne Benutzerentgelt

Club- und Mautgüter: Straßen und Autobahnen ohne Stau und mit Benutzerentgelt

Private Güter: Straßen und Autobahnen mit Stau und mit Benutzerentgelt

97Wir haben es also mit einem Gut zu tun, das jeweils die spezifischen Merkmale eines der vier Konzepte annimmt, welches man ihm als politische Zielvorgabe zuschreibt. Es nimmt dabei die gewünschten Eigenschaften an, die sich durch eine minimale Veränderung der Bereitstellungskriterien festlegen lassen. Für das Konzept eines Gutes ist also das institutionelle Arrangement maßgeblich, wobei sich nicht alle Güter jederzeit in jede Güterkategorie mutieren lassen – auch wenn zumindest mit hoher Wahrscheinlichkeit eine Veränderung der Kategorie möglich erscheint.

98Dies deckt sich ebenso mit historischen Erfahrungen sich verändernder Merkmale für gewisse Güter, die über die Jahrhunderte in allen Kategorien vorzufinden waren. Maßgeblich sind also das institutionelle Arrangement sowie die konzeptionelle Festlegung der erwünschten Form des Gutes als Teil einer bestimmten Güterkategorie. Man kann den gesamten Vorgang der Konzeptfestlegung als eine Überführung in einen öffentlichen politischen Diskurs betrachten, der ein Verstecken hinter einer angeblich ökonomischen objektiven Güterbestimmung nicht länger erlaubt.

Die zukünftige Notwendigkeit reiner und unreiner öffentlicher Güter

99Wenn die hier vorgenommen Analyse zutreffend ist, dann folgt daraus, dass die Festlegung der Güterkategorie primär das Resultat einer politischen Setzung ist. Eine trennscharfe Differenzierung zwischen privaten und öffentlichen Gütern ist dann nur noch bedingt idealtypisch möglich. Dies bedeutet, dass zwar immer noch die Bereitstellung eines gewissen Gutes nicht für den Einzelnen aufgrund des Marktversagens, aber für die Gemeinschaft als Ganzes sinnvoll sein kann, zugleich resultiert daraus aber auch, dass die Entscheidung über die Abgrenzung von öffentlichen zu privaten Gütern primär eine politische Entscheidung ist.

100Als Paul Anthony Samuelson 1954 die moderne Analyse der öffentlichen Güter in der ökonomischen Theorie aufbrachte, basierte dieses Modell auf einer logischen Dichotomie zwischen privaten und öffentlichen Gütern, die er aus Überlegungen zu den privaten Gütern ableitete. Gleichfalls ging die Theorie des Marktversagens, die Richard Musgrave vertiefte, von Anbeginn an der Zielsetzung nach, einen möglichst großen Teil des Wirtschaftssystems für den privatwirtschaftlichen Sektor zu sichern, indem er Kriterien für die Notwendigkeit und nicht für die Möglichkeit einer öffentlichen Durchführung einer Maßnahme als Legitimationsgrundlage einforderte (vgl. Zimmermann/Henke 2005, 48).

101Die Verkürzung des Begriffs der öffentlichen Güter als Gegenpol privater Güter ohne qualitative Unterscheidung war somit wohl genau diesen Umständen geschuldet. Bis heute ist unter Ökonomen nicht ganz klar, was ein Gut zu einem öffentlichen Gut macht, auch wenn man sich auf einige Kriterien formell geeinigt hat. Die Umwandlung von Gütern in andere Güterkategorien bei minimaler Anpassung einiger Merkmale verstärkt diese Verunsicherung. Daher ist es nicht verwunderlich, dass einige Ökonomen für die Abschaffung der Unterscheidung zwischen öffentlichen und privaten Güter plädieren (vgl. z.B. Malkin/Wildavsky 1991).

102Dies erscheint mir aber der falsche Schluss zu sein. Vielmehr bedarf es einer Repolitisierung des Konzepts des öffentlichen Gutes, also eines neuen Verständnisses des essenziell politischen Charakters dieses Gutes als Hauptdistinktionsmerkmal gegenüber privaten Gütern. Bereits David Hume (1739) wusste in seinem A Treatise of Human Nature, dass Güter, die für den Einzelnen nicht profitabel sind, sich dennoch für die Gemeinschaft als vernünftig erweisen können. Was könnte z.B. den Profit von Biodiversität beziffern?

103Daher wird über das Überkommen eines Marktversagens hinaus, das, was ein öffentliches Gut ist, nicht durch natürliche gegebene Eigenschaften eines Gutes, sondern durch politische Entscheidungen festgelegt. Denn bei weitem nicht alle Bedürfnisse lassen sich über den Tauschprozess des Marktes befriedigen. Es gibt eine Reihe von Zielen, die nur exklusiv durch die Gemeinschaft erreicht werden können. Die Gesellschaft ist es auch, die die Herstellung, Verteilung und Sicherung von öffentlichen Gütern beschließen oder deren Unterlassung verantworten muss.

104Ein öffentliches bzw. ein meritorisches Gut bringt dieses Selbstverständnis einer Gesellschaft zum Ausdruck. Es ist Zeichen eines politischen Willens, sei es in Form einer innergesellschaftlichen oder internationalen Solidarität, sei es in Form gesellschaftlicher Wertungen zugunsten gewisser Güter oder Gleichheitsvorstellungen, sei es in Form gemeinsamer gesellschaftspolitischer Ziele oder in Form eines öffentlichen bzw. kollektiven Entscheidungsfindungsprozesses. Selbst die Frage, wofür Märkte zuständig sind, wird durch die Gesellschaft mittels kontrollierender Institutionen, staatlicher Regelsetzungen und Rahmenbedingungen festgelegt. In einer Demokratie finden diese Prozesse transparent und nach demokratischen Spielregeln statt.

  • 14 Hier scheint mir Garrett Hardin (1998, 683) neuerdings wiederum einen wichtigen Hinweis zu geben: (...)

105Im Hinblick auf die globalen Veränderungen scheint sich nach einigen Jahrzehnten des Niedergangs die Renaissance der öffentlichen Güter geradezu zwangsläufig anzukündigen,14 denn die großen Probleme unserer Zeit sind Probleme über Staatengrenzen hinweg. Sie betreffen zudem einen Großteil der Menschheit. Für manche Menschen sind sie nicht die drängendsten Probleme und genießen daher keine Priorität. Viele Probleme sind weder hinreichend messbar, noch somit kostenmäßig zurechenbar. Es ist offenkundig, dass der freie Markt mit dem eigeninteressengeleiteten Verhalten der Individuen nicht in der Lage ist, diesen Problemen Abhilfe zu schaffen. Kein Markt kann Problemen wie zum Beispiel dem der globalen Erderwärmung gerecht werden. Daher ist die Bereitstellung globaler öffentlicher Güter und meritorischer Güter ganz offensichtlich zwingend staatlicherseits nötig, wenn die Menschheit der sich stetig zuspitzenden globalen Probleme Herr werden will.

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Notes

1 Hier bin ich in Übereinstimmung mit Wiegard (1979, 270), der schreibt: „In kapitalistischen Volkswirtschaften wird ein beträchtlicher Teil aller Güter und Dienstleistungen in öffentlichen Unternehmen produziert.“

2 Enderle (2000, 133) beschreibt dies genauer: „Furthermore, an economic order (or an economic system) is specified by the role it attributes to public goods and publicly produced private goods. A libertarian order encompasses relatively few of these goods (in particular, a legal order with a strong protection of private property rights that ensures the functioning of markets) while a social and ecological market economy involves a bigger number of these goods (in addition to competition and anti-trust laws, also laws regarding social security, employment, health care, education, income redistribution, environment, international economic relations, etc).“

3 Vgl. u.a. Streeck 1998, McDonald/Burton 2002, Ch. 2, Kelly/Kelly/Gamble 1997, Albert 1993, Trägårdh 2007, Delsen 2002. Vgl. ebenso Hirschman (1994), der sich der umfassenderen Frage stellt, wie viel Gemeinsinn eine Gesellschaft braucht.

4 N. Gregory Mankiw und Mark P. Taylor (2006, 11) schreiben zum Auftreten des Phänomens des Marktversagens in ihrem Buch Microeconomics unmißverständlich: „Although the invisible hand usually leads markets to allocate resources efficiently, that is not always the case. Economists use the term market failure to refer to a situation in which the market on its own fails to produce an efficient allocation of resources.“

5 Dieser Begriff geht auf Kaul, Grunberg und Stern (1999) zurück.

6 Andels Aufsatz „Zum Konzept der meritorischen Güter“ (1984) ist diesbezüglich ein treffliches Beispiel.

7 Musgraves Frühwerk The Theory of Public Finance (1959) ist hierfür maßgeblich.

8 Vgl. hierzu unten „Die Setzung des Homo oeconomicusund „Konsumentensouveränität“.

9 Interessantweise hat Musgrave, der dieses Forschungsgebiet mitbegründet hat, über die Jahre hinweg diesbezüglich seine Auffassung geändert. Norbert Andel (1984, 643f.) macht darauf aufmerksam: „Neben der Frage, was für die meritorischen Güter charakteristisch ist, steht deren Vereinbarkeit mit dem individualistischen Ansatz im Zentrum der Diskussion. Wie dargelegt, hat Musgrave seine Auffassung dazu geändert. Während es 1957 für den mit Realtransfers verbundenen Verwendungszwang ‚no place in our theoretical framework’ gibt, werden ab 1959 jedenfalls bestimmte Eingriffe in die Konsumentenpräferenzen normativ gerechtfertigt, 1984 gar in Frage gestellt, daß es sich bei einem freiwillig gewährten Realtransfer ohne Annahmezwang überhaupt um eine Präferenzverletzung handele.“

10 Hier sei auf die Arbeit Das Prinzip Markt (1996) von Ulrich Thielemann verwiesen, der das Coase-Theorem ausführlich diskutiert.

11 Malkin and Wildavsky (1991, 373) kommen zu ähnlichen Schlussfolgerungen: „We have rejected the public goods concept as a value-free description of the world. Rather, it is a normative statement of how the world should be. The trouble with our public goods definition for economists is that it takes the subject matter away from economics and puts it squarely back (where we say it belongs) into politics.“

12 Die Landgewinnung in den Niederlanden ist z.B. ein solches staatspolitisches Ziel. Interessanterweise widerlegt sie die von libertären Ökonomen immer zum Besten gegebene These, dass öffentliche Ausgaben nicht produktiv sein können, denn die Schaffung zusätzlich produktiv einsetzbaren Landes verschiebt nach Christian-Uwe Behrens (2004, 343) die Produktionsfunktion nachweislich nach oben.

13 Für Randall G. Holcombe kann der Markt ebenfalls ein öffentliches Gut Fernsehen und Radio bereitstellen, wenn die Güterherstellung über Werbeeinnahmen finanziert wird. Holcombe erkennt leider nicht, dass es sich dabei um zwei gänzlich unterschiedliche Produkte handelt: Ein Film mit ständigen Werbeunterbrechungen ist etwas anderes als ein Film ohne Werbung. Gleichfalls propagiert er, dass Software-Programme öffentliche Güter darstellen würden, die, wenn sie mal produziert worden sind, beliebig kostenfrei weitergegeben werden könnten. Dieses Eigentumsverständnis ist ziemlich befremdlich, besonders für einen Verteidiger des freien Marktes.
Aus Holcombes Sicht ist Software als öffentliches Gut kein Problem, da die Computer bereits beim Kauf Software-Paketlösungen beinhalten, die automatisch im Kaufpreis abgegolten seien. Interessanterweise hat die Rechtsprechung gerade diese Einschränkung der Konsumentenfreiheit bewusst erheblich eingeschränkt (vgl. Klageverfahren gegen Microsoft in Europa und den USA). Neben dem notwendigen Betriebssystem soll der Konsument in der Wahl der Software seiner Wahl maximal frei von Vorgaben des jeweiligen Computerherstellers sein. Zudem soll durch Unterbindung solcher Paketlösungen der Wettbewerb gesichert und eine Monopolbildung verhindert werden. Man kann sich also fragen, was dann den Mehrwert von Holcombes Erkenntnissen überhaupt ausmacht (vgl. Holcombe 1997, 7). Holcombe kommt aber dennoch auf vermeintlich „real-world evidence“ basierenden Schlußfolgerung: „The point is that from the standpoint of economic theory and by looking at real-world evidence, there is no reason to presume that government production is necessary to efficiently produce nonexcludable Samuelsonian public goods” (ebd. 9), wobei ein weitergehender Vorwurf an die Regierung in Form einer Art Verschwörungstheorie nicht fehlen darf, demnach diese nur aus Eigeninteresse öffentliche Güter bereitstellen würde: „The persistence of the theory of public goods makes sense if the theory of public goods is considered as a tool of the government to justify the legitimacy of its activities and make it less costly to get citizens to comply with its wishes“ (ebd. 21).
Interessant ist hier insbesondere, wie sehr Holcombes libertäres Weltbild zwischen Anarchismus (keine öffentliche Ordnung, keine Rechtsordnung, keine Wirtschaftsordnung, keine marktwirtschaftlichen Rahmenbedingungen etc.) und einer Form des Kommunismus (keine Eigentumsrechte an geistigen Eigentum) changiert und er nicht einmal erkennt, dass der heiß und innig geliebte private Markt genau auf solchen Fundamenten beruht. Wie falsch seine Prämissen von der Überlegenheit privater Märkte und gegen die Bereitstellung öffentlicher Güter ist, konnte der Economic Advisor des Gouverneurs von Florida, Jeb Bush, beim verheerenden Wirbelsturm Katrina im August 2005 selbst empirisch beobachten: Weder der von Holcombe als überlegen eingestufte Markt stellte hinreichend öffentliche Güter zur Verfügung, noch anfänglich die libertäre nationale Regierung unter dem amerikanischen Präsidenten George W. Bush, die dies gemäß der propagierten Logik aus Eigeninteresse hätte tun müssen.
Das Ergebnis war, dass die medial als „Katrinagate“ bezeichnete Katastrophe mit ihren anarchischen Gewaltorgien in Form von Schießereien, Bürgerwehren, marodierenden Banden sowie Heckenschützen und Tausenden Toten erst nach Wochen und nur mittels öffentlicher Güter (bereitgestellt z.B. durch die Armee, den Katastrophenschutz und internationalen Hilfsleistungen) unter Kontrolle kam. Von der Sicherheit bis zur Versorgung mit Nahrungsmitteln, von der Erstellung von Hilfsunterkünften bis hin zur medizinischen Hilfe verdankten sich alle Maßnahmen zur Normalisierung der Situation öffentlichen Gütern. Der Markt konnte weder solche Güter (wie immer verkündet) von sich aus bereitstellen, noch war der Markt in der Lage sich in dieser Situation überhaupt als Markt zu konstituieren – außer man will ernsthaft die Gewalt als Gewaltmarkt verstehen, wo das Recht des Stärkeren gilt. Auch für die Beseitigung von Umweltschäden kam – soweit bis heute überhaupt jemand aufkam – die öffentliche Hand mittels öffentlicher Güter auf. Katrina ist der exemplarische Super-GAU libertärer Marktanarchisten gewesen. Alle ihre ideologischen Annahmen zur Bereitstellung öffentlicher Güter durch Private scheiterten in Angesicht dieser Katastrophe.

14 Hier scheint mir Garrett Hardin (1998, 683) neuerdings wiederum einen wichtigen Hinweis zu geben: „Individualism is cherished because it produces freedom. But the gift is conditional: The more the population exceeds the carrying capacity of the environment, the more freedoms must be given up“.

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