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Globale öffentliche Güter in interdisziplinären Perspektiven

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Matthias Maring

Globale Standards als globale öffentliche Güter

Josef Wieland

Texte intégral

1In diesem Aufsatz werde ich die Eigenschaft globaler Standards als globale öffentliche Güter diskutieren. Im ersten Abschnitt geht es zunächst darum, ein dem Thema angemessenes Verständnis der Globalisierung und für den Begriff des „Standards“ zu entwickeln. In Abschnitt 2 wird sich zeigen, dass globale Standards intermediäre und finale globale öffentliche Güter sind, die allerdings auch als Commons verstanden werden können und in gewisser Weise auch interpretiert werden müssen. Diese Diskussion führt im abschließenden Abschnitt zu der Frage nach den angemessenen Governancestrukturen globaler Standardsetzung und Standardimplementierung. Es zeigt sich, dass das Prädikat „Freiwilligkeit“, das mit globalen Standards häufig einhergeht, keineswegs ein temporär hinzunehmender Makel ist, sondern selbst eine Governancestruktur, die die unabdingbare Bedingung dafür ist, dass die nachhaltige Herausbildung globaler Standards überhaupt gelingen kann.

1. Globalisierung und Institutionendefizit

  • 1 Vgl. Maring 2010.
  • 2 Vgl. Williamson 1996, 2005, Wieland 2008.
  • 3 Küng et al. 2010.

21. Matthias Maring hat zu Recht darauf hingewiesen, dass die Globalisierung entlang einer ganzen Reihe von Dimensionen (Ethik, Standards, IuK-Technologien, Kultur, Lebenswelt, Ökologie, Ökonomie, NGOs, Politik, Recht, Sozialität, Wissenschaft, Unternehmen) thematisiert und analysiert werden kann.1 Die Generierung und Implementierung globaler Spielregeln, das Thema dieses Aufsatzes, können dann etwa eine Standard- und eine Unternehmensdimension haben, sie könnten aber auch aus der Sicht der Politik oder des Rechts Erörterung finden. Für die Zwecke der hier zu führenden Diskussion und im Rahmen der Governanceökonomik2 scheint es angemessen, die Globalisierung als die Herausbildung eines weltumspannenden Netzwerks von Ressourcen (Kapital, Arbeit, Wissen, Technik, Information etc.) und entsprechender Governancestrukturen zu konzipieren, die beide, Ressourcennetzwerk und Governancestrukturen, sowohl Voraussetzung als auch Ergebnis der gelingenden globalen Kooperation gesellschaftlicher und staatlicher Akteure sind. In dem von Hans Küng, Klaus M. Leisinger und mir publizierten „Manifest Globales Wirtschaftsethos“3 haben wir das gesellschaftliche Problem beschrieben, das aus dieser Perspektive fokussiert wird:

  • 4 Küng et al. 2010, 23.

„Die Globalisierung des wirtschaftlichen Handelns wird nur dann zum allgemeinen und nachhaltigen Wohlstand und Vorteil aller Völker und Volkswirtschaften führen, wenn sie auf die beständige Kooperationsbereitschaft und werteorientierte Kooperation aller Beteiligten und Betroffenen bauen kann.“4

  • 5 Rodrik 2007, 195.
  • 6 Vgl. Rodrik 2007, 201.

3Der Ökonom Dani Rodrik argumentiert in die gleiche Richtung, wenn er Globalisierung als „enhanced trade and financial integration“5 definiert, die erst abgeschlossen sein wird, wenn die vollständige weltumspannende ökonomische Integration6 realisiert ist.

  • 7 Vgl. Wieland 1998.
  • 8 Rodrik 2007, 204.

42. Die weltumspannende Integration aller Beteiligten und Betroffenen wird nur möglich sein auf der Basis effektiver globaler Spielregeln, die aber heute erst in Ansätzen existieren. Das Recht, seine Durchsetzung und moralische Verhaltensstandards formulieren grundlegende Spielregeln ökonomischen Handelns und sind heute noch im Wesentlichen nationale Institutionen, deren Wirksamkeit in einer globalen Welt nur von beschränkter Angemessenheit und Reichweite sind. Daraus ergibt sich ein Institutionen- und Organisationsdefizit im Hinblick auf die Ermöglichung und Beschränkung globaler ökonomischer und politischer Kooperation, zu dessen Überwindung in den letzten Jahrzehnten verstärkt auf globale Standards gesetzt wurde. Die „ILO Declaration of Multinational Enterprises“, die „OECD Guidelines for Multinational Enterprises“, der „United Nations Global Compact“, die „United Nations Guiding Principles of Business and Human Rights“, der „ISO 26.000 Social Responsibility (SR)“ und der Berichtstandard der „Global Reporting Initiative“, um nur einige, aber wesentliche, zu nennen, sind globale Standards, die man auch als „soft law“7 bezeichnet. Sie sind in einem rechtlichen Sinne „freiwillig“, aber eben Standards, also nicht beliebig. Rodrik verweist zu Recht darauf, dass diese Charakteristik globaler Standards als „freiwillig“ sich systematisch aus dem Integrationsproblem globaler Ökonomie und Politik herleitet. Unterschiedliche Entwicklungsniveaus und Interessen der Nationen verlangen nach „international rules and standards with built-in opt-out schemes“8, weil nur so Integration (gemeinsame, für alle akzeptable Standards) und kontrollierte Flexibilität (Berücksichtigung unterschiedlicher Entwicklungsniveaus und Anwendungskontexte) erreicht werden können. Etwas theoretischer formuliert könnte man sagen, dass der Prozess der Entstehung globaler Standards nur über die rekursive Vernetzung von Dauerhaftigkeit und Temporalisierung sowie Integration und Fragmentierung gestartet und stabilisiert werden kann. Rechtsförmige, für alle gleich verbindliche und durchsetzbare globale Regulierungen der Wirtschaft, sind in dieser Welt nicht nur nicht zu erreichen, sondern kontraproduktiv. Dies vor allem deshalb, weil die unterschiedlichen Logiken von staatlicher und marktvermittelter Regelsetzung damit ignoriert würden. Robert Gilpin hat dies in seiner politischen Ökonomie internationaler Beziehungen glasklar formuliert:

  • 9 Gilpin 1987, 10.
  • 10 Vgl. ebd. 63, 261.
  • 11 Ebd. 11.

„the state is based on the concepts of territoriality, loyalty, and exclusivity […] the market is based on the concept of functional integration, contract relationships, and expanding interdependence of buyers and sellers.“9 Die nationale Autonomie des Wohlfahrtsstaates und der Universalismus des Preismechanismus in einer liberal verfassten Weltökonomie10 sind zwei unterschiedliche Formen der Organisierung gesellschaftlicher Kooperation und haben „profoundly shaped the course of modern history and constitute[s] the crucial problem in the study of political economy.“11

  • 12 Für eine aufschlussreiche Analyse dieser Prozesse vgl. Schmiedeknecht 2011. Für eine lehrreiche In (...)
  • 13 Vgl. Prakash/Hart 2000.

53. Aus dieser Sachlage ergeben sich dann auch Gesichtspunkte für das Verständnis des unbestreitbaren Faktums, dass in der politischen Arena seit geraumer Zeit neue Akteure aufgetaucht sind, die ein dringendes Interesse an diesem Prozess der ökonomischen Regelsetzung, wenn auch nicht immer an der Regelsetzung selbst und Durchsetzung haben. Thematisch orientierte Nichtregierungs- und zivilgesellschaftliche Organisationen, Normsetzungskörperschaften und Experten für die in Frage stehenden Probleme, Unternehmerverbände, Gewerkschaften und Konsumentenverbände kooperieren mit Vertretern aus Politik und Bürokratie.12 Einerseits wird damit die letztlich für beide Seiten fruchtlose Konfrontation von nationalen Regulierungsbemühungen und ökonomischer Lobbyarbeit zu dessen Verhinderung oder interessengesteuerter Gestaltung aufgebrochen. Andererseits ist es gerade die Inklusivität der neu entstehenden Standardisierungsgremien, die Legitimation durch Interessenintegration herstellen. Erfolgreiche Stakeholder-Foren, Multistakeholder-Dialoge, Collective Action, politische Foren, deliberative Plattformen – wie auch immer diese Standardisierungsgremien ausgeflaggt werden – müssen alle den gegenstrebigen Bezug von öffentlicher und privater Regulierung, von Rechtsförmigkeit und Freiwilligkeit, von Einheitlichkeit und Vielfalt, von Integration und Fragmentierung, der stets mitläuft, prozessieren können, wenn sie erfolgreich, also wirksam sein wollen. Dies sind die Adaptivitätsansprüche an Standards als Medien globaler Governance, genauer der „non-governmental governance“, die Legitimität nur noch in fragmentierter Form erzeugen.13

2. Globale Standards als globale öffentliche Güter

  • 14 Vgl. hierzu und zum folgenden Busch 2011, Kap. 2.

61. Standards sind als Governanceformen der sich entfaltenden Globalisierung auch deshalb geeignet, weil sie selbst ein globales Phänomen, entstanden im weltweiten Prozess der Zivilisation, sind. Lawrence Busch argumentiert dafür, dass Standards sich im Kontext der sich entwickelnden Arbeitsteilung herausgebildet haben, weil diese nicht ohne Zählen, Wiegen, Zeitund Formsetzung zu haben ist.14 Diesen Standards für Dinge korrespondierten Standards des Verhaltens, die sich über soziale Segmentierung und Rituale bildeten. Das Streben nach Standardisierung ist demnach tief eingelassen in die Geschichte der Menschen.

7Militär, Kolonialherrschaft, Medizin, soziale Bewegungen, Landwirtschaft, öffentliche Bildung, ökonomische Produkte und Verfahren – um nur einige zu nennen – sorgten dann dafür, dass sich vor allem die westliche Version der Standardisierung als global akzeptiertes gesellschaftliches Erfordernis etablieren konnte. Es ist also keineswegs so, dass wir in der jetzigen Phase der Globalisierung leider nur mit „Standards“ und nicht mit „Gesetzen“ die Wirtschaft steuern können, sondern Standards sind immer schon ein globales Phänomen, deren Stärken sich gerade in der Globalisierung der Moderne voll entfalten können. Sie sind daher ein verhältnismäßig schnell wirkendes Mittel gegen das soeben erörterte Defizit effizienter und effektiver Governancestrukturen der Globalisierung.

  • 15 Ebd. 13.
  • 16 Ebd. 73.
  • 17 Vgl. ebd. 199.
  • 18 Vgl. ebd. 236.

8Damit tritt das konstruktive Element von Standards in den Vordergrund der Diskussion: „standards are means by which we construct realities. […] they are part of the technical, political, social, economic, and ethical infrastructure that constitutes human societies.“15 Dies gilt auch für die sich konstituierende Weltgesellschaft, die auf der Suche ist nach „recipes for reality“16. Standards für Menschen (Verhaltenstandards) und Dinge/Prozesse (technische Standards) bringen Ordnung in das praktische Leben, weil sie nicht nur standardisieren, sondern auch differenzieren: Menschen, Dinge und Prozesse.17 Standards koordinieren Handlungen und Prozesse und sind damit die Grundlage für soziale Kooperation. Busch diskutiert diesen Gesichtspunkt interessanterweise am Siegeszug des neoklassischen Modells der Ökonomie, das über strenge Rationalitätsansprüche an seine Akteure die globale Standardisierung von Verhaltenserwartungen, Qualitätsmerkmale von Produkten und Dienstleistungen und effizienten Märkten gefördert hat. Im Anschluss daran stellt sich die Frage, ob nicht gerade die Deregulierung der neoklassischen ökonomischen Welt zusammen mit ihrem Streben nach Verhaltensregulierung einer der Treiber für die globale Standardisierungsflut der letzten 30 Jahre war.18

  • 19 Ebd. 237.

„It is the contractual governance of myriad quasi- or pseudostates that complement or supersede much of the governance of the state, that produce a wide range of complex, often difficult to perceive recipes for realities. […] the new pseudostates – whether firms or voluntary organizations – usually lack judicial functions.“19

  • 20 Vgl. ebd. 300.
  • 21 Vgl. ebd. 239 ff.
  • 22 Vgl. DIN ISO 26.000 2011, Kap. 4, 5.

9Die Abwägung zwischen öffentlichen und privaten Standards kann nicht nur deren Effektivität in Betracht ziehen, sondern läuft auf die Frage hinaus, wie stark die Legitimation sozialen Handelns ist, die sie erlauben und in welchem Umfang sie helfen, Ungerechtigkeiten zu vermeiden.20 Verhaltensstandards haben eine immanente ethische Dimension, weil sie Konsequenzen für die Ausrichtung des Handelns und Entscheidens haben und Rechte und Ansprüche zuweisen oder entziehen.21 So sind die leitenden Werte des ISO 26.000 SR, an denen wirtschaftliche Organisationen ihre gesellschaftliche Verantwortlichkeit ausrichten sollen, die Rechenschaftspflichtigkeit, die Transparenz, die Zulassung ethischer Ansprüche, die Interessen der Stakeholder, die Achtung des Rechts, die Achtung internationaler Verhaltensstandards und die der Menschenrechte. Diese sieben Werte und moralischen Prinzipien strukturieren dann sieben Handlungsfelder: Organisationsführung, Menschenrechte, Arbeitspraktiken, faire Geschäftspraktiken, Konsumentenbelange und die Verantwortlichkeit gegenüber der Region.22 Die global akzeptierte Definition von moralischen Kategorien und Verhaltensstandards und den zentralen Handlungsfeldern, auf denen sie für alle Arten von Organisationen in allen Ländern der Welt ihre Gültigkeit haben, ist der eigentliche Erfolg des ISO 26.000 SR, ein Erfolg, der auf die Konstruktion der Wahrnehmung einer globalen Welt zielt, in der Handeln zum wechselseitigen Vorteil möglich ist.

  • 23 Vgl. exemplarisch Mankiw 2012, Kap. 11.

102. Reine öffentliche Güter sind bekanntlich durch Nichtexklusivität und Nichtrivalität charakterisiert, die positive oder negative externe Effekte mit sich führen.23 Nichtexklusivität heißt, niemand kann von ihrem Konsum oder ihrer Nutzung (positive externe Effekte) ausgeschlossen werden. Nichtrivalität heißt, der individuelle Konsum des Gutes mindert nicht die Konsummöglichkeiten anderer. Ist eine der beiden Bedingungen verletzt, sprechen wir von unreinen öffentlichen Gütern. So ist zum Beispiel ein Golfplatz durch Nichtrivalität in der Nutzung ausgezeichnet, aber als Club-Gut ist er exklusiv. „Common Pool Resources“, wie etwa die Fischbestände der Weltmeere, sind zwar im Zugang grundsätzlich nichtexklusiv, aber ihr Konsum ist von Rivalität gekennzeichnet. Standards, die in diesem Aufsatz auf ihren öffentlichen Gut-Charakter hin analysiert werden sollen, sind reine öffentliche Güter, wenn sie sich prinzipiell auf alle Stakeholder-Gruppen beziehen, wie etwa der Global Compact oder die ISO Norm 26.000 SR. Sie sind unreine öffentliche Güter, wenn durch die Begrenzung der Zielgruppe (etwa durch Mitgliedsbeiträge und Zertifizierung im Fall des SA 8000), die Bedingung der Nichtexklusivität verletzt wird.

11Die Erstellung öffentlicher Güter gelingt nur, wenn die mit ihnen einhergehenden „collective action“-Probleme gelöst werden können. Das Grundproblem liegt in einem Mangel an Anreizen zur Kooperation, da jeder Einzelne ein Interesse an der Nutzung, nicht aber an der Bereitstellung des öffentlichen Gutes hat. Diese Asymmetrie der Anreize wiederum führt zum „Trittbrettfahrerproblem“ öffentlicher Güter, das heißt, sobald jemand das Gut zur Verfügung stellt, können alle anderen es kostenlos nutzen. Öffentliche Güter gehen also mit starken „negativen Externalitäten“ einher, wenn ihre Kosten oder Auswirkungen nicht eingepreist sind und „beim anderen“ anfallen. Damit sind wir zu einer weiteren Klasse von Problemen gelangt, denn das „Trittbrettfahrerproblem“ kann nur gelöst werden, wenn die vorab gemachten Versprechen, sich an der Erstellung des öffentlichen Gutes zu beteiligen, glaubwürdig sind und wenn ihre Einhaltung gegebenenfalls erzwungen werden kann. Es liegt nahe, warum der Nationalstaat für alle die hier genannten Aspekte auf nationaler Ebene eine effektive Lösung, sei es nun durch Steuern, Regulierung oder Fiskalanreize, liefern kann. Nicht so auf der globalen Ebene.

123. Globale öffentliche Güter teilen zwar die Merkmale und Schwierigkeiten nationaler öffentlicher Güter, aber der Nationalstaat ist jetzt selbst ein rational kalkulierender Akteur, der die Kooperationsbereitschaft und Kooperationsfähigkeit der anderen nationalstaatlichen Akteure, wegen der soeben skizzierten Probleme, nicht einfach unterstellen kann. Mehr noch, das Dilemma, das bei der Erstellung öffentlicher Güter entsteht, nämlich dass Kosten und Erträge an verschiedenen Stellen anfallen, bedeutet im globalen Kontext häufig, dass sie jeweils bei den Völkern anderer Nationen oder etwa bei späteren Generationen anfallen. Nationale Entscheidungsträger entscheiden über die Internationalisierung oder zeitliche Verteilung der Externalitäten ihrer Entscheidungen, aus ökonomischer Sicht eine ideale Anreizstruktur für opportunistisches Verhalten.

13Inge Kaul, Isabelle Grunberg und Marc A. Stern definieren globale öffentliche Güter daher in einem zweistufigen Verfahren

  • 24 Kaul et al. 1999, 452.
  • 25 Ebd. 3.

„as having nonexcludable, nonrival benefits that cut across borders, generations and populations“24 und als „quasi universal in terms of countries (covering more than one group of countries), people (accruing for several, preferably all, population groups) and generations (extending to both current and future generations, or at least meeting the needs of current generations without foreclosing development options for future generations). This property makes humanity as a whole the publicum or beneficiary of global public goods.“25

14Unreine globale öffentliche Güter sind solche, die eine der Universalisierungsbedingungen nicht erfüllen, also nicht für alle Länder, Gruppen oder Generationen einen Vorteil erbringen oder sie gar diskriminieren.

  • 26 Ebd. 13f.

15Globale öffentliche Güter sind entweder vom Prozess (intermediate) oder vom Ergebnis (finale) dieses Prozesses her definiert. „Intermediate global public goods“ sind aus der Sicht der genannten Autoren „international regimes“26, zu denen auch die bereits erwähnten verschiedenen Formen deliberativer Stakeholder-Foren gehören, da sie auf die Erstellung eines finalen globalen öffentlichen Gutes abzielen, zum Beispiel Standards.

  • 27 Ebd. 14.

„International regimes cover an ever-growing range of activities, from transportation and communication to health, the environment, demographics, judicial systems, human rights and macroeconomic policy. While many global regimes are intergovernmental in nature, international civil society organizations and the private sector play an increasing role in international norm and standard setting as well as in international operational activities.“27

16Es sind also nicht allein staatliche Organisationen, die globale öffentliche Güter erstellen können, dies kann auch durch private Organisationen (Zivilgesellschaft, Wirtschaft) oder durch Kooperation von öffentlichen und privaten Organisationen geschehen. Staatliche und zivilgesellschaftliche Organisationen sind als komplementär und nicht als einander ausschließend zu verstehen, weil sie nur durch Kooperation und Kommunikation das globale öffentliche Gut „Standards“ erstellen und anbieten, also das „Prisoner-Dilemma“ lösen können.

17Mit Blick auf unser Thema können wir also zusammenfassen, dass globale Standards weltumspannende Governancestrukturen und als solche finale globale öffentliche Güter sind, die ihre Existenz einem deliberativen Kommunikationsprozess der relevanten Stakeholder, der selbst ein intermediäres globales öffentliches Gut ist, verdanken. Globale Standards müssen der Universalisierung für möglichst alle (viele) Länder, Bevölkerungsgruppen und Generationen der Welt zugänglich sein. Das trifft vollständig auf den UN Global Compact und ISO 26.000 SR zu, nicht aber auf den Berichtstandard der Global Reporting Initiative, der sich nur an die Wirtschaft wendet. Dort wo Standards ihrem Wesen nach globale öffentliche Güter sind, aber nicht realisiert werden können, wird es um die Erarbeitung von Zugangs- und Priorisierungsregeln gehen. Damit aber sind wir in der Welt der Commons.

  • 28 Vgl. ebd. 454.

184. In Teilen der Literatur werden „natural“ (Ozonschicht, Klima) und artifizielle (Standards, Menschenrechte) „global commons“ als globale öffentliche Güter verstanden, die sich nur dadurch unterscheiden, dass Erstere zu viel und Letztere zu wenig genutzt werden.28

  • 29 Vgl. zur Übersicht: Helfrich/Heinrich-Böll-Stiftung 2009, 2012.

19Commons, die in der deutschen Sprache als Allmende- oder Gemeingüter bezeichnet werden, können grundsätzlich mit dem Kategorienarsenal der Theorie öffentlicher Güter analysiert werden, aber ob dies ein fruchtbarer Weg zu ihrem Verständnis ist, wird inzwischen bezweifelt.29 Der Kern der Differenz liegt, soweit ich es sehe, in dem Umstand, dass Nichtrivalität zwar als eine Eigenschaft öffentlicher Güter angesehen wird, nicht aber die Nichtexklusivität, da sie menschlichen Ordnungsbemühungen, gesellschaftlicher Definitionsmacht, entspringt. Ob etwas allen, wenigen oder nur einem gehört, so die Commons-Aktivisten, ist keine Frage der Eigenschaft eines Gutes, sondern eine Frage der politisch gesetzten Property Rights. Hier eine Übersicht über verschieden nuancierte Definitionen von Commons, die gleichwohl den soeben genannten Gesichtspunkt durchhalten:

  • 30 Helfrich/Heinrich-Böll-Stiftung 2009, 24.

„Commons sind von der (einer spezifischen) Gemeinschaft geteilte Werte und Interessengegenstände. […]. ‚Commons‘ bezieht sich auf alles, was zum Erhalt derer beiträgt, die eine Identität teilen: Biodiversität, Land, Wasser, Handlungswissen, (Transport-)Netzwerke, Sprache und kulturelle Rituale. […] Commons sind die materiellen Güter und das Wissen, die Menschen gemeinsam haben.“30

  • 31 Benkler 2009, 96.

„Gemeingüter sind institutionelle Räume, in denen Menschen ungehindert von den für Märkte notwendigen Beschränkungen handeln können.“31

  • 32 Quilligan 2012, 99.

„Gemeingüter (Commons) hingegen sind dadurch gekennzeichnet, dass die Menschen ihre eigenen Regeln zum Umgang mit den gemeinsam genutzten Ressourcen aushandeln, seien sie formaler oder kultureller Art. Commons beinhalten also stets formelle oder informelle Regeln und Normen, die in einem ‚Open-Acces-Regime‘ nicht existieren.“32

  • 33 Heller 2012, 93.

Die Gemeingüter sind als Ressourcen teilbar, aber ihre Eigentumsund Verfügungsrechte werden von den Vertretern einer Commons-Ökonomie als „Group-Access-Commons“ konzipiert.33

  • 34 Vgl. Quilligan 2012, 103.

20Der Unterschied von globalen öffentlichen Gütern und globalen Commons liegt also letztlich in der Governancestruktur zur Erstellung und Verteilung der Güter. Die Governance der Commons muss einen ethischen Diskurs der „Weltbürger“ über den Umgang mit und Zugang zu globalen Gemeingütern ermöglichen, in den alle relevanten Stakeholder inkludiert sind und der zugleich auf eine Identitätsbildung der Zivilgesellschaft abstellt.34 Die Commons-Diskussion reflektiert aus dieser Perspektive ein tiefes Misstrauen gegenüber Staat (öffentliche Güter) und Markt (private Güter) und zielt gesellschaftspolitisch auf einen dritten Weg jenseits von Staat und Markt.

21Vor dem hier aufgespannten Horizont können die weiter vorne erwähnten globalen Standards (ILO Core Norm, OECD Guideline, UN Global Compact, ISO 26.000 SR, UN Guidance on Human Rights) nicht nur als „global public goods“, sondern auch als „global commons“ verstanden werden. Ihre Entstehung verdankt sich einem deliberativen Prozess, und sie zielen auf die globale Verbreitung einer moralgesteuerten Wirtschaftspraxis, die die Humanität aller Menschen der Weltgesellschaft anerkennt. Hier geht es dann nicht mehr um die möglichst universelle Nichtexklusivität und Nichtrivalität globaler öffentlicher Güter, die durch den Staat oder andere intergouvernementale Regimes garantiert wird, sondern um die Herausbildung geteilter menschlicher Überzeugungen über moralisch integeres Wirtschaften als eines „global common good“.

3. Globale öffentliche Güter und ihre Governance

  • 35 Vgl. Paysan 2012, 30, Helfrich 2012, 90.
  • 36 Vgl. Wieland 2005, 135.
  • 37 Vgl. Wieland 2005, Kap. 2, besonders 40.

221. Die Differenz, die mit den Begriffen „globale öffentliche Güter“ und „Commons“ markiert wird, bezieht sich systematisch nicht auf die Art und Klassifikation verschiedener Güterarten, sondern auf die Form ihrer Governance. Dem individuellen Nutzenmaximierer wird die Menschheit als Sozialbeziehung gegenübergestellt.35 Commons sind in der Sprache der Governanceethik Moralgüter, deren Produktion und Verteilung den Kriterien der gesellschaftlichen Akzeptanz und Legitimität genügen müssen, die das Ergebnis diskursiver gesellschaftlicher Bewertungen sind.36 Lässt man für den Augenblick die gesellschaftspolitische Dimension, die diese Diskussion ohne Zweifel hat, außer Acht, dann teilen „globale öffentliche Güter“ und „Commons“ ihre Eigenschaft als öffentliche Güter, deren Allokation aber über unterschiedliche Governancestrukturen erfolgt. Für die Klasse der „globalen öffentliche Güter“ und „Commons“ ergibt sich in der Begrifflichkeit der Governanceethik37 folgendes Schaubild:

ISij
a =

FIij
b =

IFij
c =

OKKij
d =

Globale öffentliche Güter

-1

1

0

0

Commons

1

0

1

1

Abb. 1: Koeffizientenmatrix „Globale öffentliche Güter und Commons“

23Die Governanceethik geht davon aus, dass die adaptive Effizienz und die Effektivität einer Governancestruktur für die Durchführung einer bestimmte Transaktion (z.B. die Erarbeitung eines globalen Standards = intermediäres globales öffentliches Gut oder eines Standards für eine globale Transaktion, z.B. Klimaabkommen = finales globales öffentliches Gut) abhängt von der Verfügbarkeit und Wirksamkeit von vier Governancefaktoren. Dies sind die Individuelle Selbstbindung (IS), also etwa eine Tugendethik, die Formalen Institutionen (FI), also etwa Gesetze, die Informalen Institutionen (IF), also etwa eine Weltbürgerkultur und die Organisationsstrukturen, die Koordination und Kooperation (OKK) fördern, also etwa Dialogforen. Die Koeffizientenmatrix ist ein Analyseinstrument, mit der komparative Aussagen über den Governance-Faktorenmix und die daraus folgende Effizienz und Effektivität von Governancestrukturen möglich werden.

  • 38 Vgl. Kaul et al. 1999, 452ff.

24Während also bei der Diskussion der globalen öffentliche Gütern der Fokus auf den formalen Institutionen (FI = z.B. Recht, Vertrag, Internationale Vereinbarungen, etc.) und den internen Selbstbindungsmechanismen (IS = z.B. Trittbrettfahren, Opportunismus, Prisoner-Dilemma), die negativ wirken, liegt, stellen die Commons auf die moralische Selbstbindung (IS = z.B. Achtung vor der Menschheit, Generationengerechtigkeit, moralische Verantwortlichkeit), die Schaffung einer Weltbürgerkultur (IF = 1) und die Allokation durch geeignete lokale Mikroorganisationen (OKK = 1) ab, die sich aus den Traditionen und der Kreativität der Akteure vor Ort ergeben. Während also die Governancestruktur globaler öffentlicher Güter unauflösbar mit dem Dilemma behaftet ist, dass sie auf globale Regeln (FI) abstellt, die zugleich auf im Wesentlichen nationalen Organisationen (OKK ist der Nationalstaat) basieren, also besonders anfällig für Opportunismus sind, versuchen die Commons die Überwindung dieses Dilemmas über globale Identität und Werte und lokale mikropolitische Organisation. Die hier zu ziehende Schlussfolgerung lautet, dass eine Unterscheidung von globalen öffentlichen Gütern und Commons dann überflüssig ist, wenn die Diskussion globaler öffentlicher Güter sich auf eine umfassende und integrative Governancestruktur, so wie sie in Abb. 1 definiert ist, bezieht und nicht nur vorrangig auf das Argument FI, also intergouvernementale Regulierung.38

  • 39 Ostrom 1990.
  • 40 Vgl. ebd. 29.
  • 41 Hardin 1968.

252. In der Tat folgt eine solche Perspektive auf die Commons-Bewegung Elinor Ostroms39 Überlegungen, dass die Effizienz und Effektivität der Gemeingüterwirtschaft entscheidend nicht von den individuellen Präferenzen der Akteure (Nutzenmaximierung, Opportunismus), sondern von der Adaptivität lokaler Governancestrukturen und der Fähigkeit lokaler Akteursgruppen, diese zu schaffen, abhängt.40 Die „Tragik der Allmende“41 ist kein Naturgesetz, sondern das Ergebnis nicht effizienter Mikrogovernance.

  • 42 Ostrom 1990, 21.

„The differences may have to do with factors internal to a given group. The participants may simply have no capacity to communicate with one another, no way to develop trust, and no sense that they must share a common future.“42

26Eine Theorie der Gemeingüter muss daher empirisch ansetzen mit einer sorgfältigen mikropolitischen Beschreibung und Analyse der Situation, der angestrebten Transaktion und der dazu passenden Governancestruktur.

  • 43 Ebd. 24f.

„What is missing from the policy analyst’s tool kit – and from the set of accepted, well-developed theories of human organizations – is an adequately specified theory of collective action whereby a group of principals can organize themselves voluntarily to retain the residuals of their own efforts.“43

  • 44 Ebd. 27.
  • 45 Vgl. ebd. 25f.
  • 46 Vgl. ebd. 35f.
  • 47 Vgl. ebd. 188.

27Ostroms Überlegungen beziehen sich auf die Erstellung von „local public goods“44 und sind meiner Meinung nach nicht ohne weiteres auf „global public goods“ übertragbar. Das zeigt die Liste der internen Erfolgsbedingungen für die Kooperation der Gruppe von Prinzipalen, die Ostrom in ihrem Buch immer wieder anführt. Dazu gehören nicht nur die bereits erwähnten Faktoren i) Kommunikation, ii) Vertrauen, iii) Vorstellung einer gemeinsamen Zukunft, sondern weiterhin die Faktoren iv) Lösungen durch die Beteiligen selbst, v) zukünftige Effektivität der Governancestruktur, vi) Zugang zu den relevanten Informationen, vii) die hohe Komplexität der Situation, viii) beschränkte Rationalität und ix) Unsicherheiten, die bei der Abwicklung von Transaktionen entstehen können und diese begleiten45 und schließlich x) geteilte Verhaltensnormen.46 An anderer Stelle erwähnt sie die Faktoren i) Anzahl der Entscheider, ii) Mindestanzahl der Teilnehmer, die notwendig sind, den kollektiven Vorteil zu erreichen, iii) Höhe und Gemeinsamkeit der Diskontrate zur Bewertung der Zukunftserträge und -kosten, iv) Interessenkonvergenz und v) die Herausbildung von Führungspersönlichkeiten.47

  • 48 Vgl. ebd. 36.

28Individuell Nutzen maximierendes und opportunistisches Verhalten schließt Ostrom in dieser Analyse interner Variablen nicht nur nicht aus, sondern die Qualität einer lokalen Governancestruktur zeigt sich für sie gerade daran, ob sie mit diesen menschlichen Verhaltensmustern, mit denen immer gerechnet werden muss, umgehen kann.48 Darin liegt wohl der fundamentale Dissens der Ostromschen Analyse zu der Commons-Bewegung.

  • 49 CPRs sind rivale Güter, von deren Nutzung niemand ausgeschlossen werden kann. Vgl. ebd. 30.

29Jede der von Ostrom angeführten Variablen ist schon in lokalen Situationen schwierig herzustellen oder zu kontrollieren, aber auf der Ebene globaler öffentlicher Güter potenzieren sich diese Schwierigkeiten nahezu beliebig. Auch wenn man berücksichtigt, dass sich ihre Analysen auf „Common Pool Resources“49 beziehen und nicht auf globale öffentliche Güter oder Commons insgesamt, werden die Schwierigkeiten der Erstellung und Zugänglichkeit dieser Güter durch adaptive globale Governancestrukturen nicht kleiner, sondern eher noch größer.

  • 50 Ebd. 34.

303. Damit sind wir wieder bei dem Thema dieser Untersuchung, nämlich globale Standards als Voraussetzung (intermediäre globale öffentliche Güter) und Ergebnis (finale globale öffentliche Güter) gelingender globaler sozialer Kooperation zu verstehen. Die Diskussion hat gezeigt, dass globale Standards über Verhalten und globale Standards über Dinge und Prozesse im jetzigen Stadium der Globalisierung nicht getrennt werden können. Ohne die Bewusstmachung eines gemeinsamen Weltethos, ohne die Entwicklung eines gemeinsamen Bandes transkultureller Werte wird es schwer werden, zu stabilen technischen Standards zu kommen. In gewisser Weise hängt daher gegenwärtig vieles von der Entwicklung und Implementierung globaler moral- und wertegetriebener Verhaltensstandards ab, denen allerdings auf der lokalen Ebene eine gemeinsame Praxis entspricht. Nicht nur deswegen, weil alle Moral letztlich in der Praxis der Menschen entsteht und sich entwickelt, sondern auch, weil die Hervorbringung und der Zugang zu globalen öffentlichen Gütern oder Commons einhergeht mit einem „considerable amount of trial-and-error learning“.50 Globale Standards als globale öffentliche Güter müssen daher die Eigenschaft haben, diesen Lernprozess zu ermöglichen und zu unterstützen. Dies ist der Grund, warum sie gegenwärtig häufig das Prädikat „freiwillig“ tragen, weil sie nur so die notwendige lokale Anpassung und die Kreativität zu ihrer Weiterentwicklung durch die Akteure ermöglichen. Nicht durchsetzbare gesetzliche Regulierungen und „tick the box“ Checklisten und Leitlinien sind in dieser Hinsicht weder effizient noch effektiv. Nicht selten sehen NGOs und Gewerkschaften das Prädikat „freiwillig“ für globale Verhaltensstandards als allenfalls hinzunehmenden temporären Mangel auf dem Weg zur finalen gesetzlichen Regulierung an. Spiegelbildlich dazu befürchten Vertreter der Unternehmen, dass „freiwillige“ Standards nur der Einstieg in die gesetzliche Regulierung sein könnten. Die hier vorgetragene Diskussion liefert Argumente für eine beiden Interpretationen entgegengesetzte Auffassung. Die heute übliche „Freiwilligkeit“ globaler Standards eliminiert die situationale Beliebigkeit und schafft damit die Voraussetzungen dafür, dass die nachhaltige Herausbildung globaler Standards in dem soeben expliziteren Sinne von Commons überhaupt gelingen kann. Die in diesem Aufsatz vor allem diskutierten globalen Verhaltensstandards der UN, der OECD, der ILO und der ISO, sind sowohl im Hinblick auf ihre Herausgeber (intergouvernementale Organisationen, Multistakerholder-Dialoge), ihre Adressaten (Unternehmen, alle Organisationen, Regierungen), ihren Status (Leitlinien, Prinzipien, Statements) und ihren Inhalt (Human Rights, CSR, Compliance) teils identisch, teils unterschiedlich. Das hat in jüngster Zeit zu einer Diskussion geführt, ob dies

  1. eine gewünschte Vielfalt oder schlicht Konfusion begünstigt,
  2. nicht zu Wettbewerb oder doch zur Kooperation der Standardgeber führt,
  3. zu Kohärenz und Konvergenz oder Partikularismus führt, und
  4. wer (Unternehmen, NGOs, Staat) darüber entscheiden soll, wer, wann, welchen Standard anwendet,
  5. wie sich die Effektivität der Implementierung diese Standards in eine gelebte Geschäfts- und Organisationspraxis durch angemessene Instrumente sichtbar und messbar machen lässt,
  6. wie das Verhältnis von öffentlicher, privater und Selbstregulierung gestaltet werden kann.

31Vielleicht kann die hier durchgeführte Analyse ein wenig zu dieser Diskussion beitragen.

Bibliographie

Literatur

Alwart, H. (Hrsg.) (1998): Verantwortung und Steuerung von Unternehmen in der Marktwirtschaft. München – Mering 1998.

Benkler, Y. (2009): Die Politische Ökonomie der Gemeingüter. S. 96–102 in Helfrich, S. – Heinrich-Böll-Stiftung (Hrsg.): Wem gehört die Welt? Zur Wiederentdeckung der Gemeingüter. München (Netzausgabe) 2009.

Busch, L. (2011): Standards. Recipes for reality. Cambridge, MA – London, UK 2011.

DIN ISO 26.000 (2011): Leitfaden zur gesellschaftlichen Verantwortung (ISO 26.000: 2010). Berlin – Wien – Zürich 2011.

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Notes

1 Vgl. Maring 2010.

2 Vgl. Williamson 1996, 2005, Wieland 2008.

3 Küng et al. 2010.

4 Küng et al. 2010, 23.

5 Rodrik 2007, 195.

6 Vgl. Rodrik 2007, 201.

7 Vgl. Wieland 1998.

8 Rodrik 2007, 204.

9 Gilpin 1987, 10.

10 Vgl. ebd. 63, 261.

11 Ebd. 11.

12 Für eine aufschlussreiche Analyse dieser Prozesse vgl. Schmiedeknecht 2011. Für eine lehrreiche Interpretation aus der Sicht der Zivilgesellschaft vgl. Palazzo 2009.

13 Vgl. Prakash/Hart 2000.

14 Vgl. hierzu und zum folgenden Busch 2011, Kap. 2.

15 Ebd. 13.

16 Ebd. 73.

17 Vgl. ebd. 199.

18 Vgl. ebd. 236.

19 Ebd. 237.

20 Vgl. ebd. 300.

21 Vgl. ebd. 239 ff.

22 Vgl. DIN ISO 26.000 2011, Kap. 4, 5.

23 Vgl. exemplarisch Mankiw 2012, Kap. 11.

24 Kaul et al. 1999, 452.

25 Ebd. 3.

26 Ebd. 13f.

27 Ebd. 14.

28 Vgl. ebd. 454.

29 Vgl. zur Übersicht: Helfrich/Heinrich-Böll-Stiftung 2009, 2012.

30 Helfrich/Heinrich-Böll-Stiftung 2009, 24.

31 Benkler 2009, 96.

32 Quilligan 2012, 99.

33 Heller 2012, 93.

34 Vgl. Quilligan 2012, 103.

35 Vgl. Paysan 2012, 30, Helfrich 2012, 90.

36 Vgl. Wieland 2005, 135.

37 Vgl. Wieland 2005, Kap. 2, besonders 40.

38 Vgl. Kaul et al. 1999, 452ff.

39 Ostrom 1990.

40 Vgl. ebd. 29.

41 Hardin 1968.

42 Ostrom 1990, 21.

43 Ebd. 24f.

44 Ebd. 27.

45 Vgl. ebd. 25f.

46 Vgl. ebd. 35f.

47 Vgl. ebd. 188.

48 Vgl. ebd. 36.

49 CPRs sind rivale Güter, von deren Nutzung niemand ausgeschlossen werden kann. Vgl. ebd. 30.

50 Ebd. 34.

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