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L’enseignement supérieur dans la mondialisation libérale

 | 
Sylvie Mazzella

1. Réformes et marché du service d’enseignement : vers quelles gestions d’État ?

L’État, « gestionnaire » de l’éducation ?

Diversification et privatisation de l’offre scolaire au Burkina Faso

Sophie Lewandowski

Texte intégral

1Au Burkina Faso, l’école a été implantée et façonnée lors de la colonisation française. Après l’indépendance (1960), de nombreux projets et réformes au niveau national ont tenté de démocratiser la scolarité et de l’adapter aux besoins du pays. Mais les taux de scolarisation de ce pays d’Afrique de l’Ouest restent parmi les plus faibles au monde : en 2000-2001, le taux brut de scolarisation était de 42,7 % à l’école primaire et de 0,8 % dans l’enseignement supérieur (M. Pilon, 2004). Face à ces difficultés, l’influence de l’extérieur redevient particulièrement importante depuis une vingtaine d’années, notamment par le biais des politiques éducatives des bailleurs de fonds internationaux. Le rôle de l’État en matière d’éducation est ainsi, aujourd’hui, remodelé par l’intervention d’acteurs multiples.

  • 1 Nous utiliserons ici l’expression « d’offre scolaire » ou « d’offre d’éducation » pour désigner l’ (...)
  • 2 L’article s’appuie sur la littérature scientifique relative à ce thème, sur des archives des minis (...)

2L’article cherche à comprendre ce repositionnement étatique : ses origines, ses modalités, ses conséquences. Il interroge d’abord l’influence des politiques éducatives internationales et nationales sur la redéfinition du rôle de l’État. Pourquoi les institutions financières internationales ont-elles une influence grandissante sur les États africains ? Comment les politiques éducatives africaines ont-elles été amenées à s’inscrire dans les politiques libérales ? Quelles conséquences cela a-t-il sur la redéfinition du rôle éducatif de l’État au Burkina Faso ? Le texte précise ensuite le rôle que joue la diversification de l’offre scolaire1 dans cette redéfinition des fonctions étatiques. En quoi la diversification actuelle est-elle le signe d’un changement de politique ? Comment participe-t-elle sur le terrain à l’hybridation des dispositifs éducatifs ? En quoi cette hybridation s’inscrit-elle dans la constitution d’un dispositif scolaire pensé comme un réseau géré par l’État ?2

Politiques éducatives et redéfinition des fonctions de l’État

3Les prérogatives et les fonctions de l’État sont définies par des textes officiels mais aussi par l’évolution de pratiques et de discours de différents acteurs en présence, de telle sorte qu’il est intéressant d’analyser plus largement « l’État réel : celui qui compte sur le terrain concret des rapports sociaux » (J. Copans, 2003, 14). Nous insisterons ici sur le rôle de certains acteurs supra-étatiques comme les bailleurs de fonds et infra-étatiques comme les Ong. Au niveau supra-étatique, on constate une influence grandissante des institutions financières et de leurs conceptions des fonctions étatiques sur les pays africains. Le phénomène est particulièrement visible au travers des politiques éducatives mises en place en Afrique en général, et au Burkina Faso en particulier.

Les États africains sous l’influence des institutions financières internationales

  • 3 Par exemple, en 1996, la France représentait 18,5 % des aides extérieures au Burkina Faso – tous s (...)

4L’Afrique présente une marginalisation économique importante, comme le rappelle Alice Sindzinge (2003) : en 1998, l’Afrique subsaharienne ne réalisait que 1,2 % des exportations mondiales et recevait seulement 1,5 % des investissements directs étrangers mondiaux en flux cumulé sur la période 19951998. Cette marginalisation économique s’est accrue depuis les indépendances des années 1960, en raison notamment de la détérioration des cours des matières premières et de la crise de la dette en 1982. Du fait de cette marginalisation, les principaux interlocuteurs des États africains sont des pays et des organismes développant une relation d’aide. Bien que l’Aide publique au développement (Apd) soit en déclin, l’Afrique reste la région du monde la plus soutenue avec 30 % de la totalité de l’Apd en 1998 (id., 2003, 273). L’aide peut alors représenter une part importante du Pnb, comme c’est le cas au Mozambique (61 % du Pnb en 1998) et dans une moindre mesure au Burkina Faso (15 % du Pnb la même année) (id.). Cette aide est liée aux intérêts géostratégiques des pays donateurs : « L’aide y apparaît comme une dimension de la politique étrangère et les pays développés allouent plutôt celle-ci en fonction de leurs intérêts géostratégiques » (id., 276). Mais elle est aussi conditionnée par des objectifs de mise en place de modèles politico-économiques qui divergent selon les différents acteurs directs et indirects de l’aide : les États, les grandes firmes internationales, les organisations financières internationales, les institutions internationales comme les organismes onusiens, les Ong, etc. La coopération internationale devient ainsi un espace de concurrence de modèles (M. de Saint-Martin, 2003, 199). Les États africains, sous dépendance financière, sont ainsi soumis à diverses politiques supranationales. Parmi ces politiques, la place des institutions financières internationales (Banque mondiale, Fmi) a tendance à supplanter non seulement celles des États (comme la France, anciennement principal donateur en Afrique de l’Ouest notamment3), mais aussi des institutions onusiennes (comme l’Unesco). En particulier, les Programmes d’ajustements structurels (Pas), développés dans les années 1980 par les institutions financières internationales et visant un État minimal, ont eu une influence importante en terme d’affaiblissement des prérogatives et des structures étatiques. Ainsi, les États africains, déjà fragilisés par une perte de légitimité liée à la corruption et au clientélisme d’État, ont aussi été discrédités par la crise de la dette, puis affaiblis par les Programmes d’ajustements structurels censés répondre à cette crise. Cet affaiblissement des États favorise l’émergence de nouveaux acteurs dont l’ascension est encouragée et encadrée par les politiques de « bonne gouvernance » qui ont suivi la première génération de Programmes d’ajustements structurels. L’échec de la première génération de Pas a effectivement été attribué (par les organisations financières qui les avaient proposés) à la mauvaise gestion des États récipiendaires. L’actuelle politique de « bonne gouvernance » vise aujourd’hui notamment à modifier la place et le fonctionnement de l’État, afin qu’il soit en mesure de créer des conditions favorables à l’essor d’une économie de marché. On est ainsi passé « de l’État minimal et responsable de la stagnation économique décrit au début des années 1980 et des premiers programmes d’ajustement, vers des conceptions de l’État régulateur et fournisseur de biens publics tels que la stabilité macroéconomique et un cadre d’incitation favorisant la croissance » (A. Sindzingre, 2003, 274). Cette nouvelle politique permet aux organisations financières internationales de pénétrer l’ensemble des secteurs (dont le domaine politique) sous couvert de nécessités présentées comme techniques (développer des conditions favorables à la croissance) (A. Osmont, 1998 ; S. Lewandowski, 2007b). Elle favorise l’émergence de nouveaux acteurs déjà amorcée par les difficultés rencontrées par le système étatique. D’après J. Copans (2003, 15) :

La société tenait jusque là grâce aux contraintes provenant de la domination des appareils d’État réunis. La dislocation ou la modification de cette instrumentalisation permet aux multiples dynamiques sociales de manifester leurs spécificités, de s’affirmer aux plans micro-institutionnels, avec la coopération, parfois très intéressée des bailleurs et parrains étrangers.

5Cette montée en puissance des organisations financières internationales et de leurs politiques actuelles de « bonne gouvernance » redéfinissant le rôle de l’État au profit d’une pluralité d’acteurs est pour l’Afrique un enjeu majeur que l’exemple du domaine éducatif permet de décrypter.

L’inscription des politiques éducatives africaines dans les politiques libérales

6Les pays africains doivent relever le défi d’une scolarisation accrue et souveraine alors que les données démographiques et économiques les placent en fort mauvaise position. Selon M.-F. Lange (1999b, 109) :

Du fait de la forte croissance démographique, certains pays africains vont voir doubler leurs effectifs scolaires au cours des vingt prochaines années sans que l’on puisse espérer que les contraintes financières actuelles soient levées. La nécessité de maintenir l’aide en vue de répondre à cette augmentation des effectifs et de poursuivre le développement de la scolarisation, sans pour autant déposséder les gouvernements africains de tout pouvoir de décision, devra être affirmée.

7On constate aujourd’hui que l’aide internationale est devenue indispensable au fonctionnement et au développement de la plupart des systèmes scolaires africains ; et que les institutions financières ont pris de plus en plus de poids en la matière (id., 110) :

Les années 80 ont été marquées par l’apparition du phénomène de déscolarisation, par l’interventionnisme accrus des bailleurs de fonds et le retrait des institutions onusiennes au profit des institutions financières internationales (Banque mondiale) dans l’élaboration et le financement des politiques africaines d’éducation.

8L’importance croissante de la Banque mondiale en matière éducative est visible dans différents pays : au Burkina Faso par exemple, le montant total des projets éducatifs financés par la Banque mondiale en 1996 était plusieurs fois supérieur à celui des projets éducatifs de la France (J. Samoff, 2004, 409). Cette place de la Banque mondiale s’explique en partie par ses prérogatives, sa puissance et par les difficultés internes des autres donateurs comme l’explique Annie Vinokur (1987, 919) :

Les interventions du Fmi dans les pays endettés s’accompagnent généralement de politiques d’ajustement rapide, imposant des réductions massives des dépenses publiques. Les crédits scolaires, le plus souvent principal poste en volume des budgets civils, sont donc parmi les premiers visés. La Banque mondiale, elle, a pour vocation d’intervenir dans une perspective plus large, celle des réformes nécessaires pour promouvoir la croissance économique, qu’elle considère comme la seule solution aux difficultés créées par la dette […] Du fait tant des moyens dont elle dispose pour convaincre les pays emprunteurs, que de l’équipe réputée d’économistes de l’éducation qu’elle a constituée et des difficultés de l’Unesco, La Banque mondiale est actuellement la plus puissante organisation internationale dans le domaine de l’éducation.

  • 4 Pour une analyse de l’utilisation faite par les organismes internationaux des différentes théories (...)

9Mais cette présence croissante est également liée à la stratégie de la Banque mondiale d’investir des domaines qu’elle ciblait moins auparavant et de faire de l’éducation un secteur majeur pour réaliser ses objectifs. Comme le rappelle Marie-France Lange (1991), dans les années 1960, cet organisme international s’occupait surtout des bâtiments scolaires et de la formation professionnelle. Mais face à la crise éducative des années 1980 accentuée par le désengagement de l’État prônée par les Pas, il décide de s’intéresser à tout le dispositif éducatif (structures institutionnelles, supports et contenus d’enseignement, etc.) et de développer un ancrage théorique propre à l’institution (productions scientifiques et expertises)4. La Banque mondiale avance l’idée que l’école primaire a une rentabilité sociale et économique supérieure à celle de l’enseignement secondaire et supérieur. Elle insiste aussi sur la nécessité de réduire les coûts de la scolarisation tout en augmentant les effectifs scolarisés (cf. aussi F. Sanou, 1999). Ces deux éléments sont essentiels dans les politiques appliquées, aujourd’hui, au Burkina Faso comme dans d’autres pays africains. Tout d’abord, les aides des donateurs, tout comme l’action des États en matière éducative, doivent être essentiellement orientées sur l’enseignement de base. Bernard Charlot (2006, 482) résume ainsi cette option : « Les organisations financières : éducation de base pour tous et privatisation du reste ». Ensuite, même dans l’enseignement de base, une réduction des coûts est recherchée (construction des classes et du logement des maîtres avec des matériaux locaux grâce au travail des villageois, création d’une taxe spéciale sur l’enseignement, réduction des dépenses de salaires des instituteurs, etc.), ainsi qu’une diversification des acteurs intervenant dans l’éducation. Au niveau international, la Conférence mondiale sur l’Éducation pour tous (Ept) à Jomtien, en mars 1990, puis celle de Dakar, en 2000, entérinent en bonne partie ces options sous le mode d’un consensus sur la priorité éducative (sociale et économique). Au Burkina Faso, l’actuel Plan décennal de développement de l’éducation de base (Pddeb) se fait le relais de ces politiques.

Le cas du Pddeb burkinabé et la définition d’un État gestionnaire

  • 5 De 1983 à son assassinat en 1987, Thomas Sankara avait instauré dans le pays un régime d’exception (...)

10Les trois premières décennies post-indépendance au Burkina Faso (1960-1987) sont marquées, entre autres, par les mouvements panafricains pour l’éducation, puis par une première grande réforme (le Dossier Initial de 1974) suspendue et remplacée par la politique volontariste d’éducation de masse de la période révolutionnaire sankariste5. L’assassinat de Thomas Sankara en 1987 et la prise de pouvoir par Blaise Compaoré, toujours au pouvoir aujourd’hui, marquent un tournant décisif dans l’histoire du pays. Les deux décennies suivantes (1987-2007) sont marquées, notamment, par l’adhésion revendiquée du gouvernement aux politiques libérales en matière éducative comme dans les autres domaines.

  • 6 La scolarisation dans le privé reste un fait essentiellement urbain. Près d’un quart des urbains s (...)

11L’actuel Plan décennal de développement de l’éducation de base (Pddeb) pour la période 2001-2010 reprend l’essentiel des orientations lancées dans les années 1990 au niveau national (État généraux de 1994, Loi d’orientation de l’éducation de 1996) comme international (Éducation pour tous). Tout d’abord, l’importance de ce plan entérine la priorité donnée à l’éducation de base par rapport aux autres niveaux éducatifs. Ensuite, les quatre « objectifs-programmes » formulés reprennent l’idée de la réduction des coûts et celle de la diversification de l’offre scolaire et des acteurs de l’éducation pour pouvoir augmenter les effectifs. En effet, le premier objectif est intitulé « expansion de l’éducation de base et réduction des disparités entre genres, entre régions géographiques et entre situations socio-économiques des élèves ». Il insiste sur les efforts quantitatifs à fournir : le taux brut de scolarisation doit être porté à 70 % et le taux d’alphabétisation à 40 %. Le second objectif-programme concerne deux points : « amélioration de la qualité et de la pertinence de l’éducation de base et diversification des formules d’éducation de base (écoles satellites, centres d’éducation de base non formelle, écoles franco-arabes modernisées, centres d’alphabétisation des petits) ». Il suggère que l’expansion quantitative et qualitative doit faire appel à une diversification de l’offre scolaire et des acteurs de l’éducation. Le troisième objectif insiste sur le développement du non-formel et de la formation pour adultes : « intensification et amélioration de la qualité des actions d’alphabétisation ». Le dernier objectif vise l’« amélioration des capacités de planification et de gestion du système ». Il rappelle que le Pddeb doit se placer dans une politique de « bonne gouvernance » : réduction des dépenses publiques, transparence de gestion, amélioration de la coordination des différents acteurs. Les capacités de gestion doivent être améliorées avec notamment la décentralisation et la coordination des interventions extérieures et privées. Les initiatives privées sont encouragées « afin qu’à terme 20 % des élèves soient scolarisés dans le privé » (Meba, 2001)6. Selon le Pddeb, l’État ne pouvant assurer seul une expansion massive de l’offre scolaire, doit permettre une diversification de l’offre et des acteurs tout en en gardant le contrôle sur le champ scolaire. Mais, en pratique, ce contrôle est loin d’être évident en raison du pouvoir des acteurs supra et infra-étatiques en présence.

  • 7 D’ailleurs, pour les populations de ces zones essentiellement agricoles, les Ong sont en partie as (...)

12Les acteurs infra-étatiques (entreprises locales d’éducation, associations, etc.) ont un pouvoir non négligeable au Burkina Faso. En particulier, les Ong ont une place bien plus importante que celle qu’elles peuvent avoir dans les pays du Nord. Dans la province de la Gnagna par exemple, le directeur d’une des Ong a un salaire supérieur à celui du Haut commissaire de la province, son budget est plus important et ses salariés souvent mieux formés. Les Ong cofinancent parfois des projets de l’État et elles assurent aussi parfois la formation du personnel étatique déconcentré7. En ce qui concerne, par exemple, le domaine de l’édition de matériel pédagogique bilingue, les ONG et leurs personnels qualifiés concurrencent parfois fortement l’État et ses agents (pour les questions de politiques éditoriales éducatives, cf. Meba/Acdi/Pnef, 2003 ; S. Lewandowski, 2007a).

  • 8 Mais lorsque les bailleurs ne sont pas coordonnés, cela permet à l’État de jouer des contradiction (...)
  • 9 La tendance actuelle est de faire de « l’appui budgétaire » soit global, soit sectoriel (comme pou (...)

13Quant aux acteurs supra-étatiques, notons que le Pddeb est un plan largement financé par l’extérieur : pour 2006, son budget prévisionnel prévoit 36 % de financement extérieur (19 % de subventions et 17 % de prêts) (Meba, 2005a, 18). Après l’ère des programmes des différents bailleurs, c’est le premier plan décennal que coordonne, sur une longue durée, l’ensemble des bailleurs autour d’une même politique éducative. Ce regroupement pourrait permettre à l’État de conduire une politique sur l’ensemble du territoire davantage harmonisée que lorsqu’il devait répondre aux attentes de bailleurs de fonds non coordonnés8. Mais, en réalité, cette harmonisation a surtout tendance à servir la logique politique d’acteurs dominants en matière éducative. C’est d’ailleurs l’un des risques soulignés par les détracteurs de l’approche par secteurs (plutôt que par projets)9 comme l’explique Joël Samoff (2004, 402) :

SWAPs [Sector-wide approach] tend to be dominated by the largest or strongest funding agencies (in each setting), while smaller agencies and other education sector organizations are largely excluded.

14La puissance de ces acteurs dominants s’exerce non seulement sur les autres agences d’aide, mais aussi sur l’État concerné. Officiellement, l’État est considéré comme un « partenaire » qui gère au niveau national le secteur où interviennent les bailleurs : son rôle est donc réaffirmé. Mais dans la logique de « bonne gouvernance », ce rôle est surtout redéfini comme une fonction de coordinateur-gestionnaire qui doit veiller à ce que les conditions soient réunies pour la bonne application des politiques éducatives libérales. En quelque sorte, l’État doit « contrôler » la mise en pratique du Plan, mais les bailleurs dominants ont créé les conditions de pouvoir définir et superviser ce contrôle. Bien entendu, les États ne sont pas sans armes face à ces impositions. A. Sindzingre (2003, 279) insiste sur ce point :

Les réformes – libéralisation, privatisation – sont le plus souvent acceptées, manipulées et instrumentalisées en fonction des contraintes et des intérêts domestiques, et simultanément en fonction du signal que cette acceptation délivre aux bailleurs de fonds selon une diplomatie « double face ».

  • 10 Ceci dit, la question du pouvoir de décision reste complexe, notamment parce que de nombreux burki (...)

15Mais il n’en reste pas moins vrai qu’en raison du pouvoir des différents acteurs qu’il est censé coordonner et contrôler, l’État est positionné davantage comme gestionnaire de l’éducation qu’en véritable décideur en la matière10. Cette répartition du pouvoir entre différents acteurs non étatiques est l’une des volontés de l’approche de la « bonne gouvernance ». Ce phénomène et ses conséquences se comprennent bien grâce à l’analyse de la diversification de l’offre scolaire et des acteurs de cette offre.

Le rôle de la diversification de l’offre scolaire dans la redéfinition des fonctions étatiques

16À l’origine, la diversité des dispositifs scolaires en Haute-Volta provenait, essentiellement, de l’importance des écoles catholiques. Après une période de concentration de l’offre, la diversité se redéploie, aujourd’hui, fortement avec l’essor d’écoles franco-arabes, d’écoles d’entreprises éducatives et d’écoles d’Ong. Le statut de ces écoles entre formel et non formel, public et privé est loin d’être simple. L’essor des écoles d’Ong, notamment, est un bon exemple du phénomène d’hybridation des dispositifs. Cette nouvelle organisation du système éducatif et de ses acteurs est adoptée par l’État burkinabé sous l’égide des bailleurs de fonds.

D’un type de diversification des écoles à un autre : l’application d’une nouvelle politique

  • 11 L’auteur tient à remercier Marc Pilon et Yacouba Yaro pour leur collaboration et leur soutien touj (...)
  • 12 Le problème des critères de reconnaissance des écoles vaut également pour des écoles musulmanes dé (...)

17À l’indépendance, les écoles publiques côtoient déjà d’autres dispositifs : notamment les écoles catholiques et les écoles coraniques. L’enseignement islamique est ancien en Afrique de l’Ouest, mais ne se développe vraiment qu’à partir des xviiie et xixe siècles en confrontation avec l’Occident. Les écoles coraniques sont essentiellement fondées sur la mémorisation du Coran (et en partie la lecture et l’écriture de l’arabe). Faiblement institutionnalisées, elles recrutent des élèves de conditions sociales modestes ou de parents non scolarisés à l’école occidentale. Elles ne sont ni reconnues (ni a fortiori comptabilisées) aujourd’hui dans les statistiques de scolarisation. Les écoles franco-arabes et les medersas sont bien différentes. Les écoles franco-arabes sont les plus nombreuses (M. Pilon et Y. Yaro, 200711). Les élèves y apprennent la religion musulmane, la langue arabe, le français et les matières d’enseignement général. Les cycles sont calqués sur ceux de l’enseignement officiel. Ces écoles servent surtout à diffuser des valeurs religieuses et à former une élite religieuse. Les medersas, elles, diffusent un enseignement fondé sur la théologie et différentes disciplines enseignées en arabe. Les écoles franco-arabes représentent aujourd’hui parfois une alternative aux insuffisances des écoles publiques comme dans le cas du Mali décrit par Étienne Gérard (1997). Au Burkina Faso, les écoles musulmanes (écoles franco-arabes et merdersas) sont en train de supplanter les écoles laïques et de devenir les écoles privées qui accueillent le plus d’enfants : en 2000-2001 (début du Pddeb), elles représentaient déjà 31 % des élèves scolarisés dans le privé formel (école laïques 48 %, écoles protestantes 17 %, écoles catholiques 4 %) mais, en 2006-2007, elles en représentent 39 % soit presque autant que les écoles laïques (école laïques 40 %, protestantes 10 %, catholiques 11 %) selon les données de M. Pilon et Y. Yaro (2007). Les auteurs précisent le fait que les écoles franco-arabe et les medersas sont regroupées dans les statistiques officielles depuis l’année scolaire 2004-2005 et que cette montée des écoles musulmanes est peut être corrélée à un accroissement et à une modification du recensement de ces écoles12 pour les besoins du gouvernement en termes de croissance des taux de scolarisation vis-à-vis de ses bailleurs.

  • 13 En Haute-Volta, la première école de Pères blancs n’est ouverte qu’en 1901.
  • 14 En 1960, il y avait seulement sept écoles protestantes, quelques médersas (les premières ont été c (...)
  • 15 Elles sont cédées par l’Église catholique qui estime ne plus être en mesure de les financer suite (...)
  • 16 L’enseignement chrétien est minoritaire dans le primaire, mais la crise de 1969 n’ayant concerné q (...)

18On remarque dans ces chiffres une certaine constance des écoles chrétiennes (21 % en 2000-2001 comme en 2006-2007), bien que la proportion des écoles catholiques semble rattraper celle des écoles protestantes. Ce dernier phénomène est lié à la « rétrocession » des écoles catholiques, événement compréhensible à la lumière de l’histoire. Les écoles catholiques se sont principalement et d’abord implantées dans les pays côtiers où l’on retrouve actuellement les taux de scolarisation les plus élevés13. Elles se développent beaucoup dans la seconde moitié du xixe siècle (M. Compaoré, 2003) et scolarisent à l’indépendance presque la moitié des élèves dans certains pays. C’est le cas du Burkina Faso où en 1960 un peu moins de la moitié des élèves étaient scolarisés dans des écoles privées (40,7 %), les écoles privées étant presque exclusivement catholiques (M. Pilon, 2004)14. En 1969, toutes les écoles primaires privées catholiques sont étatisées15 : en 1970, le privé ne représentait ainsi plus que 2,8 % des taux de scolarisation. Si le privé reste faible (moins de 10 %) jusqu’en 1997-1998, en revanche, il se développe très rapidement à la fin des années 1990 et le privé laïc devient plus important que le privé chrétien. La remontée des écoles chrétiennes se comprend cependant grâce à la politique volontariste de diversification de l’offre scolaire du Pddeb qui décide de rétrocéder une partie des écoles catholiques étatisées en 1969. L’enseignement chrétien constitue ainsi à nouveau une voie non négligeable16 de l’accès à la scolarité dans le pays. Liée à l’évangélisation, mais aussi à la formation d’une élite, il attire dorénavant des familles de diverses obédiences et tend à perdre son aspect prosélyte (É. Lanoue, 2002). Les nouvelles politiques éducatives mises en place encouragent le partage, entre différents acteurs, de la responsabilité de l’accroissement de la scolarisation dans le pays.

  • 17 La baisse de pourcentage décrite plus haut est liée sans doute aux modifications des types de rece (...)
  • 18 Nous faisons ici référence aux écoles essentiellement gérées par des Ong comme c’est le cas des Cb (...)
  • 19 Il n’existe pas de statistiques nationales régulières sur le poids relatif des Ong dans l’éducatio (...)

19Quant aux écoles privées laïques, elles se développent rapidement aujourd’hui et restent majoritaires17. Il s’agit d’écoles privées d’entreprises mais aussi d’école privées d’Ong18. Les écoles d’entreprises sont implantées surtout dans les grands centres urbains au niveau du primaire, du secondaire et du supérieur (notamment avec des formations par Internet de marketing, informatique, management de projets, etc.). Les qualités et les dispositifs de ces écoles sont très hétérogènes. Les écoles d’Ong, elles, sont présentes en ville, mais aussi et surtout à la campagne et concernent essentiellement l’éducation de base. Le Burkina Faso est l’un des pays du monde qui compte le plus d’Ong par habitant. Les Ong s’y sont développées après l’indépendance. Les grandes sécheresses des années 1970 ont ensuite incité des Ong de types très divers à agir dans le pays. En 2000, le Burkina Faso comptait 223 Ong de taille internationale et des milliers de groupements alors que le pays ne compte que quelques 12 millions d’habitants (Pnud, 2000). Les Ong tiennent ainsi une place importante d’autant plus qu’elles sont l’un des principaux employeurs du secteur formel (fin mars 1996, elles employaient 2 443 personnes dont 2 151 nationaux) et constituent d’importants pourvoyeurs de fonds (presque 108 millions d’euros de réalisations de 1991 à 1996) (Pnud, 2000, 164). Dès la rencontre de 1989 à Koudougou, l’État encourage explicitement les Ong à ouvrir des volets éducatifs. En 1996, officiellement 296 Ong sont enregistrées au Burkina Faso : presque un tiers de l’ensemble des Ong (84) ont réalisé des interventions dans le secteur de l’éducation (Ministère des Affaires étrangères du Pays Bas, 2003)19. Ainsi, l’actuelle politique de l’offre scolaire met en œuvre un effort de recensement et un élargissement des critères de reconnaissance des écoles musulmanes, une rétrocession des écoles catholiques et un encouragement multiforme aux écoles privées en général (notamment par un allégement des procédures d’ouverture des écoles privées, une dotation des écoles privées en manuels, une réforme des structures de formation des enseignants répondant aux besoins des écoles privées ; cf. M. Pilon et Y. Yaro, 2007 ; Meba, 2006). Ces mesures montrent comment les politiques actuelles encouragent le développement de structures privées, mais créent aussi une certaine hybridation entre privé et public. Le rôle des Ong en la matière, souvent moins cité que celui des entreprises, montre combien « la privatisation » résulte en réalité d’un processus mal défini, complexe et piloté en partie par des intervenants extérieurs.

L’hybridation des dispositifs : exemple du rôle des ONG

20Dans la diversification des dispositifs éducatifs, les frontières entre public et privé sont ambiguës dès l’origine : par exemple, le colonisateur réglemente à certaines époques les programmes et le recrutement des personnels dans les écoles de missionnaires (S. Guth et É. Lanoue, 2004). Aujourd’hui, l’objectif de « privatisation » de la scolarisation proposée par le Pddeb demeure ambigu à différents égards. Tout d’abord, le privé est très diversifié entre écoles confessionnelles musulmanes, protestantes, catholiques (à but lucratif ou non lucratif selon les cas) et écoles laïques (écoles d’entreprise généralement à but lucratif ou écoles d’Ong à but non lucratif). Ensuite, le rôle de l’État vis-à-vis de ces différents dispositifs est très variable (nous avons déjà évoqué par exemple la mise à disposition de manuels et de structures de formation). Ainsi, au Burkina Faso comme ailleurs, la notion de « privatisation » (si politisée dans les deux camps) est à interroger. Selon Annie Vinokur (2004), les définitions et les descriptions de la « privatisation » – par ses partisans comme par ses détracteurs – font intervenir de nombreux paramètres de manière aléatoire. Pour évoquer de façon rigoureuse la « privatisation », il faudrait déterminer avec précision ce que l’on examine : si la propriété, la gestion (gestion ou contrôle), le statut des enseignants et les sources de financement sont public ou privés ; si l’objectif est marchand, marchand sans but lucratif (recouvrement des coûts), non marchand ; ou si des sponsors et firmes privées ont une influence sur les dispositifs examinés.

  • 20 Depuis le début du Pddeb, trois réformes institutionnelles ont été sont mises en place. Tout d’abo (...)
  • 21 Tout comme l’Organisation suisse d’entraide ouvrière (Oseo), non évoquée ici bien que très importa (...)

21Au Burkina Faso, les discours des différents acteurs sont encore complexifiés du fait de l’introduction de trois termes spécifiques : éducation « informelle », éducation « non formelle » et éducation « formelle ». L’éducation « informelle » désigne l’éducation dispensée sans dispositif administrativement reconnu (famille, groupes villageois, etc.) et ne fait pas partie des statistiques éducatives nationales. L’éducation « non formelle » concerne, selon la loi d’orientation de 1996, « toutes les activités d’éducation et de formation structurée et organisées dans un cadre non scolaire. Elle s’adresse à toute personne désireuse de recevoir une formation spécifique dans une structure d’éducation non scolaire » (cité par Y. Yaro et al., 2004). En pratique, sont recensés aujourd’hui dans le « non-formel » essentiellement des centres éducatifs administrés par des Ong et destinés à un public qui n’est pas en âge d’être « scolarisé » (jeunes et adultes) : c’est le cas, par exemple, des centres d’alphabétisation, des centres Banma Nuara 2 (Cbn2, écoles primaires bilingues pour jeunes et adultes gérées par Tin tua), des Cbnf (centres d’éducation de base non formelle destinés à l’apprentissage de savoirs et de compétences de base pour des jeunes en difficulté), etc. Les centres d’alphabétisation sont les dispositifs les plus fréquemment pris en compte dans les statistiques du non-formel. Désormais nommés Centres permanents d’alphabétisation fonctionnelle (Cpaf), ces centres dispensent aujourd’hui deux ou trois années d’apprentissage (en langue locale) de la lecture, de l’écriture et du calcul et s’adressent en principe à des adultes à raison de deux mois par an. Historiquement, ces centres ont d’abord surtout été développés par des associations avec peu de contrôle de l’État. Mais ce dernier a aussi ponctuellement lancé des campagnes d’alphabétisation avec financement, recrutement, gestion et contrôle étatiques (sous Sankara par exemple). Aujourd’hui, la majorité des centres d’alphabétisation sont gérés par des ONG et des associations que l’État cherche à coordonner comme « partenaires » d’éducation. Toute la pyramide institutionnelle a été progressivement modifiée pour associer les interventions et les politiques non formelles à celles du formel, et partant, les acteurs privés comme les Ong à celles de l’État20. Mais cette coordination est complexe. Dans la province de la Gnagna par exemple, il existe une douzaine « d’opérateurs » d’alphabétisation dont l’association Tin Tua. Cette dernière recrute ses animateurs, gère ses centres, produit ses livrets pédagogiques. Mais ses centres sont souvent financés par le Fond pour l’alphabétisation et l’éducation non formelle (Fonaef). Ce fond regroupe les fonds versés par différents bailleurs extérieurs et les fonds de l’État pour le non-formel. Il est géré par le comité de pilotage du Pddeb réunissant des représentants de l’État et de ses partenaires techniques et financiers. De même, les centres d’alphabétisation Tin Tua suivent les programmes d’alphabétisation définis au niveau national par l’État et ses partenaires lors des rencontres nationales de l’alphabétisation et des comités de travail concernés. Ces rencontres et ces comités sont constitués de la même manière par l’État et ses partenaires techniques et financiers. On pourrait penser que l’association est une simple cheville ouvrière de politiques éducatives décidées par l’État. Mais, en réalité, elle fait partie des comités de pilotages évoqués et y a un certain pouvoir d’influence dans la mesure où elle représente l’un des deux pôles associatifs nationaux de compétence en la matière21. L’association est ainsi positionnée comme un acteur dans un réseau destiné à mettre en œuvre mais aussi à orienter les politiques éducatives.

  • 22 Excepté les centres d’alphabétisation et les Cbnf, tous les dispositifs décrits visent à terme le (...)

22L’éducation « formelle », elle, englobe (par opposition à la définition du « non-formel ») tout ce qui est « scolaire ». En pratique, les écoles dites « formelles » sont des écoles reconnues et administrées principalement par l’État. En font principalement partie les écoles « classiques » : les écoles publiques en langue française qui concernent la grande majorité des enfants scolarisés. Mais sont également classées comme « école formelles », les écoles bilingues étatiques (écoles utilisant le français et la langue locale de la région concernée), les écoles satellites (écoles bilingues de trois ans après lesquelles les enfants rejoignent l’école « classique »), les centres Banma Nuara 1 (écoles bilingues pour les enfants organisées par l’association Tin Tua et cogérées par l’État), les écoles confessionnelles (musulmanes, protestantes, catholiques) qui ont été reconnues par l’État (en raison de leur proximité avec le programme et le dispositif des écoles classiques), etc.22. Là encore, les Ong sont étroitement associées à l’effort national de scolarisation. Par exemple, l’association Cathwell en s’occupant notamment des cantines scolaires, a joué un rôle central dans l’expansion du primaire étatique. Dans ce cas, c’est le privé qui propose un service dans un dispositif étatique.

  • 23 Les fonds propres (donations privées, ventes, organisation d’événements, etc.) des Ong de développ (...)

23Cette place des Ong est en partie induite par la structure de leur financement. Les fonds des Ong de développement (burkinabé ou étrangères) proviennent la plupart du temps principalement des mêmes bailleurs qui financent l’État où elles interviennent (bien qu’en proportions différentes)23. Les bailleurs de fonds peuvent ainsi appliquer leurs politiques soit par le biais d’une approche sectorielle (en participant au financement et au pilotage du Pddeb) soit par le financement direct des Ong sur le terrain. Certains bailleurs font les deux (comme, par exemple, la Coopération suisse) et dans tous les cas, le Pddeb inclut les Ong comme « partenaires » du réseau éducatif constitué par le Plan. Ce positionnement participe au caractère hybride du système éducatif. Annie Vinokur (2004) explique que l’hybridation est généralement liée dans la pratique à l’apparition et à l’émergence de nouveaux acteurs privés et publiques d’éducation, au développement de la soustraitance éducative et à la possibilité des établissements publics d’intervenir comme entrepreneurs du marché. Dans notre exemple, les Ong sont des acteurs émergents sur la scène éducative, elles servent de sous-traitants aux États tout en exerçant un certain pouvoir sur eux en raison de leurs compétences, de leurs poids financiers et de leurs liens avec les bailleurs de fonds. Le pouvoir de décision est ainsi moins donné à l’État et davantage réparti entre les différents acteurs en présence, ce qui permet aux institutions financières commanditaires de mieux piloter l’ensemble (id., 2004, 25) :

L’intermédiation de l’aide publique par les Ong [est un exemple d’hybridation des systèmes]. Organisations internationales et États donateurs utilisent massivement les Ong pour la gestion de l’aide à l’éducation. Ces organismes constituent un écran juridiquement privé – passablement opaque – entre les sphères publiques respectives des donateurs et des bénéficiaires.

24Cette multiplication d’acteurs conjuguée à une imbrication des prérogatives participe à la définition d’un nouveau modèle de système éducatif.

La création d’un réseau de partenaires géré par l’État

  • 24 Pour une critique des différents usages du concept de « société civile », cf. M. Haubert, 2000.

25Pour le non-formel, une approche particulière, appelée stratégie du « faire-faire », a été mise en place. Elle a été initiée, notamment, à la Conférence de Jomtien (1990) où la « Communauté internationale » a opté pour une plus grande implication de la « société civile » dans l’action et les financements du secteur éducatif. Le travail est censé désormais se répartir entre l’État, animateur d’un triple « cadre » politique, technique et financier de soutien aux acteurs d’une part, et la « société civile » regroupant ces acteurs d’autre part. La « société civile » est supposée ici être constituée par tous les acteurs non étatiques (entreprises, Ong, etc.)24. La stratégie du « faire-faire » s’inscrit dans la politique de « bonne gouvernance » qui place l’État dans un rôle limité de régulation et favorise l’émergence d’une pluralité d’acteurs. En Afrique sub-saharienne, cette stratégie a été mise en œuvre d’abord par le Sénégal qui lui a donné le nom de « faire-faire », par opposition au « faire » traditionnel de l’État en matière d’éducation. Elle a été reprise ensuite dans les nouveaux cadres d’action de l’Éducation pour Tous (Johannesburg, 1999 ; Dakar, 2000) et dans les autres pays d’Afrique comme le Burkina (C. Dalbéra, 2002). L’auteur précise que la stratégie du « faire-faire » est censée être « différente du “faire“ (campagnes d’État), du “faire avec” (moitié pour l’État, moitié pour les Ong comme dans les années 1990), du “laisser faire” (désengagement de l’État), mais elle reste une stratégie du “faire ensemble” » (id., 2002, 1). Pour le formel, la logique de la diversification des acteurs de l’éducation participe dans une certaines mesure de la même logique.

26D’une manière générale, les politiques actuelles expriment clairement une volonté de diminuer l’engagement direct de l’État en matière éducative : « Tout le monde a enfin compris que la question d’éducation doit cesser d’être l’apanage d’un État-Providence tenu d’assurer la gratuité de l’éducation à tous » explique une étude demandée par le gouvernement (Meba, 2004, 16). Mais en évitant un désengagement complet de l’État et en promouvant la « société civile », la stratégie de diversification des acteurs réussit le tour de force de satisfaire, à la fois, des acteurs politiquement « à gauche » et des néolibéraux. Les premiers y voient une possibilité de « démocratie participative » et une bonne solution de terrain pour augmenter la scolarisation. Les seconds y voient également la possibilité d’augmenter les chiffres éducatifs, mais aussi l’opportunité de créer un réseau d’acteurs qui place l’État dans un rôle de gestionnaire. Dans ce schéma, la diversification de l’offre scolaire et de ses acteurs participe à l’hybridation des dispositifs éducatifs entre sphère publique et sphère privée. Selon Annie Vinokur (2004), c’est pour éviter le débat public sur des sujets sensibles comme celui de l’éducation, que la distinction traditionnelle (public, privé non lucratif et privé lucratif) est écartée au profit de procédures de contractualisation hybrides entre État et société civile. Il s’agit de « conférer à la “société civile” (vue comme l’ensemble des intérêts privés marchands et non marchands) une source de légitimité dans la gestion directe des affaires publiques » (id., 2004, 29). Le modèle de décision est alors fondé sur une logique horizontale et contractuelle entre les différents partenaires en présence. Ceci peut induire les points suivants : tout d’abord, « la légitimité du choix des fins collectives ne repose plus sur la délibération publique (un homme = une voix), mais sur l’enchevêtrement des accords entre intérêts particuliers [… Ensuite,] l’État affaibli dans ses fonctions de contrôle et partie prenante dans les contrats, n’est plus garant des conventions et la source de la loi […Enfin,] l’enchevêtrement des pouvoirs de décision dans les réseaux rend pratiquement impossible de déterminer « qui décide ». La (bonne) gouvernance implique l’opacité de la décision et la transparence de l’exécution » (id., 30). Les nouvelles politiques de « bonne gouvernance », appliquées dans le domaine éducatif avec, entre autres, la diversification des acteurs de l’éducation contribuent à positionner l’État dans un rôle d’encadrement d’acteurs privés (à but lucratif ou non) émergents.

Conclusion

27La diversification de l’offre scolaire dans le non-formel comme dans le formel est prônée par les Ong – et d’autres acteurs du tiers secteur – pour être plus proche des groupes sociaux les plus défavorisés et démocratiser la scolarisation. Elle autorise, selon eux, le développement de dispositifs adaptés à des zones rurales, à des jeunes plus âgés, à des adultes. Elle permet aussi de trouver des systèmes plus proches du milieu tant en termes culturels qu’organisationnels. Mais cette diversification est aussi souhaitée par les politiques libérales des principaux bailleurs de fonds qui tendent à imposer leur point de vue en la matière. Ces dernières considèrent que la diversification de l’offre scolaire favorise la diversification des acteurs impliqués tout comme la participation notamment financière des élèves et de leurs familles. La mise en avant du rôle de l’ambiguë « société civile » qui comprend aussi bien les entreprises et les Ong pour l’offre scolaire que les individus et les ménages pour la demande scolaire permet à ces politiques de positionner l’État différemment dans les politiques éducatives. L’État est alors redéfini comme un « gestionnaire » de l’éducation ; comme un coordinateur des différents « partenaires » en présence. Dans ce cadre, la diversification de l’offre scolaire est mise au service d’une certaine dissolution du pouvoir de décision de l’État en matière éducative entre des acteurs supra-nationaux et infra-nationaux.

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Notes

1 Nous utiliserons ici l’expression « d’offre scolaire » ou « d’offre d’éducation » pour désigner l’ensemble des dispositifs éducatifs proposés à un moment donné par les acteurs en présence. Cf. M. Durut-Bella et P. Merle (2000) sur un terrain français ; ou encore M.-F. Lange (1999a et 2003) sur l’Afrique. Nous comprendrons donc à la fois, sous cette expression, les dispositifs publics, privés, ou « hybrides » (A. Vinokur, 2004).

2 L’article s’appuie sur la littérature scientifique relative à ce thème, sur des archives des ministères et des opérateurs privés de l’éducation, ainsi que sur des entretiens qualitatifs et des observations effectués au sein de services éducatifs à Ouagadougou et dans la province de la Gnagna. La Gnagna est située au nord-est du pays ; elle est très faiblement scolarisée – taux net de scolarisation à l’école primaire de 24,7 % en 2004-2005 (Meba, 2005a) – Le texte examine l’école primaire qui concentre la majorité des efforts gouvernementaux en matière éducative.

3 Par exemple, en 1996, la France représentait 18,5 % des aides extérieures au Burkina Faso – tous secteurs confondus – suivie de près par la Banque mondiale (15,4 %) et l’Union européenne (15,1 %) (J. Samoff, 2004, 408).

4 Pour une analyse de l’utilisation faite par les organismes internationaux des différentes théories en économie de l’éducation, cf. N. Henaff, 2006.

5 De 1983 à son assassinat en 1987, Thomas Sankara avait instauré dans le pays un régime d’exception (« la Révolution »). Sankara a procédé au changement de nom du pays : en 1984, la Haute-Volta est devenue le Burkina Faso, « le pays des hommes intègres ». En raison notamment de sa politique « un village, une école », le nombre d’écoles publiques a plus que doublé entre 1980 et 1986.

6 La scolarisation dans le privé reste un fait essentiellement urbain. Près d’un quart des urbains sont scolarisés dans le privé : 23,4 % en 2000-2001 contre seulement 3,7 % en milieu rural (M. Pilon, 2004). Mais le Pddeb – prévoyant que 20 % des enfants de l’ensemble du territoire soient scolarisés en 2010 dans des écoles primaires privées, du secteur lucratif ou non lucratif – pousse les Ong à œuvrer pour cela en milieu rural.

7 D’ailleurs, pour les populations de ces zones essentiellement agricoles, les Ong sont en partie assimilées à l’administration : toute personne qui reçoit un salaire est considérée comme « fonctionnaire » ou « homme des Blancs ». La logique du « partenariat » public-privé prôné par les institutions financières internationales peut paradoxalement renforcer ces conceptions de « l’État » sur le terrain.

8 Mais lorsque les bailleurs ne sont pas coordonnés, cela permet à l’État de jouer des contradictions existantes entre ses partenaires pour orienter les financements comme il le souhaite.

9 La tendance actuelle est de faire de « l’appui budgétaire » soit global, soit sectoriel (comme pour le domaine éducatif) : dans les deux cas, l’État gère les fonds et les partenaires techniques et financiers (Ptf) font une évaluation régulière au travers de suivis d’indicateurs, de « missions conjointes », etc.

10 Ceci dit, la question du pouvoir de décision reste complexe, notamment parce que de nombreux burkinabé sont embauchés par les bailleurs de fonds sur des contrats de court comme de long terme. Il faudrait faire une étude sur leurs trajectoires professionnelles (entre Ong, service publique, organisations internationales, etc.) pour saisir comment le marché de l’emploi contribue à complexifier les rapports de pouvoirs entre acteurs et groupes d’acteurs.

11 L’auteur tient à remercier Marc Pilon et Yacouba Yaro pour leur collaboration et leur soutien toujours précieux.

12 Le problème des critères de reconnaissance des écoles vaut également pour des écoles musulmanes déjà comptabilisées.

13 En Haute-Volta, la première école de Pères blancs n’est ouverte qu’en 1901.

14 En 1960, il y avait seulement sept écoles protestantes, quelques médersas (les premières ont été créées en 1955-1957) et aucune école privée laïque. Le taux brut de scolarisation était alors de 6,5 % (M. Pilon, 2004).

15 Elles sont cédées par l’Église catholique qui estime ne plus être en mesure de les financer suite à une diminution des subventions.

16 L’enseignement chrétien est minoritaire dans le primaire, mais la crise de 1969 n’ayant concerné que ce niveau il reste très présent dans le secondaire.

17 La baisse de pourcentage décrite plus haut est liée sans doute aux modifications des types de recensements et n’exclut pas une augmentation importante des écoles laïques en nombre absolu : les effectifs scolarisés dans les écoles laïques passent d’environ 50 000 à plus de 80 000 de 2000-2001 à 2006-2007 (M. Pilon et Y. Yaro, 2007).

18 Nous faisons ici référence aux écoles essentiellement gérées par des Ong comme c’est le cas des Cbn1 et des Cbn2 où l’association Tin Tua construit les bâtiments, recrute et paye les enseignants, produit et fournit une partie du matériel pédagogique, etc.

19 Il n’existe pas de statistiques nationales régulières sur le poids relatif des Ong dans l’éducation.

20 Depuis le début du Pddeb, trois réformes institutionnelles ont été sont mises en place. Tout d’abord, deux nouvelles instances sont créées pour le non-formel : le secrétariat d’État chargé de l’Alphabétisation et de l’Éducation non formelle (Seaenf) en 2000 et la Direction générale de l’alphabétisation et de l’éducation non formelle (Dgaenf) en 2004. Ensuite, le ministère de l’Éducation de base est réorganisé pour que les questions pédagogiques du formel et du non formel soient traitées ensemble : la nouvelle direction générale du Centre de recherche, des innovations éducatives et de la formation (Dgcrief) comporte désormais une direction pour le formel (Direction de la recherche et du développement pédagogique, Drdp) et une pour le non-formel (Direction de la recherche, des innovations en éducation non formelle et en alphabétisation, Drina). Enfin, à chaque niveau déconcentré du ministère est créé un service concernant le non-formel qui est associé à l’ancien service uniquement voué au formel. C’est désormais le cas dans les treize directions régionales, les quarante-cinq directions provinciales et les deux cent onze circonscriptions d’éducation de base départementales. Pour une histoire et une description du non-formel, cf. S. Sanwidi, 1989 ; Adea, 2003 ; S. Lewandowski, 2007a.

21 Tout comme l’Organisation suisse d’entraide ouvrière (Oseo), non évoquée ici bien que très importante au niveau national.

22 Excepté les centres d’alphabétisation et les Cbnf, tous les dispositifs décrits visent à terme le certificat d’études primaires (Cep). Les écoles classiques n’utilisent que le français et les centres d’alphabétisation que la langue locale concernée : tous les autres dispositifs sont bilingues.

23 Les fonds propres (donations privées, ventes, organisation d’événements, etc.) des Ong de développement (qui interviennent dans le domaine éducatif) sont, en effet, nettement moins développés que ceux des Ong d’urgence.

24 Pour une critique des différents usages du concept de « société civile », cf. M. Haubert, 2000.

© Institut de recherche sur le Maghreb contemporain, 2007

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