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Les territoires productifs en question(s)

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Mihoub Mezouaghi

Études

Les villes nouvelles d’Égypte entre plans et réalités

Le cas particulier du Grand Caire1

Bouziane Semmoud et Hisham Hafez

Texte intégral

  • 1 Cette étude a fait l’objet d’une communication au colloque international « Alger face aux défis de (...)

1Outil d’aménagement et de planification régionale, l’objectif des villes nouvelles n’est pas seulement d’accueillir et de canaliser la croissance urbaine mais aussi de l’organiser, de créer des centres d’emploi et de vie (logements, services), pour autonomiser les urbanisations nouvelles. Dans sa forme, il s’agit d’un phénomène ancien, observé en Égypte pharaonique (Tell Amarna, Thèbes), bien que les plus récentes villes nouvelles trouvent des ancêtres dans les cités-jardins de Ebnezer Howard. Il s’est largement diffusé après la Deuxième Guerre mondiale. La procédure est quasiment abandonnée dans les pays développés alors qu’elle se perpétue en Égypte ou est vigoureusement prônée dans de nombreux pays en développement. L’intérêt qu’on porte encore à cet outil se justifie ainsi amplement.

2Nous étudierons, en particulier, les villes nouvelles situées à proximité du Caire, conçues dans le cadre d’un mode de planification classique : le plan directeur d’urbanisme ou le schéma directeur, pièces maîtresses des politiques publiques d’aménagement du territoire et, ici, à la fois de décongestionnement d’une grande métropole – aujourd’hui peuplée de onze millions d’habitants – et de conquête d’espaces désertiques. La procédure des villes nouvelles d’Égypte s’inscrit, en effet, dans une logique plus globale d’élargissement de l’écoumène qui comprend, depuis le xixe siècle, la reconquête par bonification des marges du delta ou de la vallée, les fronts balnéaires des rives de la mer Rouge et, depuis peu, les grands projets de fronts pionniers agro-industriels du Nord-Sinaï (projet Al-Salam), de la Nouvelle-Vallée (projet Toshké), du désert occidental (Sharq al-‘Oweinat) et de grands équipements industrialo-portuaires (Suez et Port Saïd) ou d’activités technologiques (Wadi al-Technologia) (carte). Cette logique ne peut toutefois être assimilée à une stratégie réfléchie et à une mise en œuvre systématique.

3Instrument de conquête d’espaces désertiques, les villes nouvelles apparaissent, aujourd’hui surtout, comme une des modalités de déploiement de la plus grande métropole arabe, voire de dédoublement de l’agglomération selon un modèle “aéré” importé et apparemment contradictoire avec la ville compacte portée par les mécanismes socio-économiques et culturels réels.

Sur le contexte et la planification des villes nouvelles

4C’est dans un contexte de libéralisation économique (al-infitah al-iqtissâdi) qu’a émergé l’idée de réaliser des villes nouvelles et dont ont été porteuses les lois de 1971, 1974 et 1977 sur l’investissement privé, les zones franches, etc., en même temps que se maintenait la prééminence économique de l’État, y compris sur la production industrielle et, surtout, sur le contrôle du marché des devises. L’embellie qui a suivi, soutenue par la rente pétrolière, les revenus d’un canal de Suez rouvert à la navigation internationale et les remises des émigrés dans les différents pays arabes, devait être de courte durée. De plus, l’annulation de la moitié de la dette extérieure, à la suite de la guerre du Golfe, n’a pas empêché les pressions des institutions devant conduire, en 1991, au programme de réformes économiques et d’ajustement structurel : organismes publics devenus des établissements économiques (loi de 1991), implication accrue du secteur privé et du capital international dans l’industrie (les quatre cinquièmes de la valeur ajoutée en 2000), le tourisme, le logement et les infrastructures.

5Le contexte de la planification spatiale est alors caractérisé par l’absence de planification régionale et de politique urbaine, susceptibles de définir site, capacités et fonctions des villes. Sans entrer dans les détails d’une rétrospective de la planification urbaine en Égypte, en particulier dans la région du Caire (G. El Kadi, 1990 et 1993), quelques jalons permettront de comprendre l’émergence des villes nouvelles.

  • 2 Alors que le Schéma directeur prévoyait, pour Le Caire, une population de quatre millions à l’hori (...)

6Dès 1956, le Master Plan du Caire prévoyait, dans un contexte de croissance économique, notamment industrielle et démographique2, la création de six agglomérations satellites accolées aux noyaux industriels en pleine expansion et dont une seule a vraiment vu le jour (Helouan), en même temps qu’émergeaient Choubra Khaima qui recevait la zone industrielle Nord et Madinat Nasr à l’est de la ville, cité vouée à l’encadrement administratif et aux classes aisées ou moyennes.

7Le Deuxième schéma directeur du Caire (1970) tablait, à l’inverse, sur une croissance soutenue. Partant d’une prévision de seize millions d’habitants à l’horizon 1990, laquelle s’est avérée excessive, il prônait la déconcentration spatiale de l’urbanisation dans les zones désertiques en vue de préserver les terres agricoles. Il prévoyait cinq villes nouvelles à une distance de 30 km au moins (sur le modèle londonien) et trois villes satellites moins éloignées sur le modèle des villes nouvelles françaises. Il proposait simultanément de contenir l’agglomération par un boulevard périphérique (ring road).

8Le Gopp (General Organisation of Physical Planning) se substitua en 1973 à l’organisme de planification du Grand Caire. Organisme de planification urbaine et régionale, il est devenu, depuis, unique acteur d’élaboration et d’approbation des plans d’agglomérations urbaines, y compris ceux des villes nouvelles, pour l’ensemble de l’Égypte. Il sera toujours privilégié par rapport à l’Autorité des nouvelles communautés urbaines (Ancu) créée en 1979, sans aucun rattachement ministériel.

9« Waraqat October » de Sadate fut, en 1974, le point de départ réel des villes nouvelles. C’était un programme socio-économique en dix points dont deux avaient trait aux villes nouvelles auxquelles étaient assignés trois objectifs. Le premier était de contribuer à “libérer” l’Égypte de la vallée du Nil qui concentrait 96 % de la population sur 3,5 % à 4 % de la superficie, à développer ainsi des aires éloignées, à la fois, du Nil et de la capitale macrocéphale, et à conquérir de nouveaux espaces. Le deuxième objectif consistait à offrir, dans le cadre de l’Infitah, les structures d’accueil aux capitaux étrangers et à l’initiative privée nationale. Il s’agissait enfin d’atténuer la concentration sur les grandes villes, notamment Le Caire, et d’offrir une alternative à l’habitat spontané, alors en pleine expansion du fait même de l’aggravation de la primauté cairote.

10La création de huit villes nouvelles devait être décidée entre 1977 à 1980 : Dix-de-Ramadan, Sadate, Six-Octobre, Quinze-de-Mai et Al-Amal dans l’orbite du Caire, Al-Amiria à proximité d’Alexandrie, Damiette al-Gadida et Al-Salihya al-Gadida.

11Le Plan du développement urbain de la région du Grand Caire de 1982, confié à l’Institut d’aménagement et d’urbanisme de la Région d’Île-de-France (Iaurif), confirmait les propositions du Schéma directeur de 1970 et proposait, à côté des villes nouvelles de la première génération, de développer dix agglomérations satellites. Elles devaient absorber la croissance du Caire à moyen terme, assurer le logement aux populations à bas revenus et limiter la consommation ininterrompue des terres agricoles.

12Ces propositions n’ont été que peu suivies par le ministère de l’Habitat qui a continué à planifier de véritables villes nouvelles, soit cinq entre 1982 et 1986 : Al-‘Obour et Badr autour du Caire, Al-Nobariya, Bani Suweif, Al-Minia al-Gadida, les trois dernières conçues comme des jumelles de villes existantes. Depuis, outre la création de trois villes nouvelles jumelles en province (Tibah al-Gadida, Aswan al-Gadida, Assiout al-Gadida), les recommandations du Schéma du Caire de 1982 ont été aménagées dans les années 1990 : certains projets de villes satellites ont été abandonnés (autour d’Al-‘Obour et de Quinze-de-Mai), l’une d’entre elles a été transformée en ville nouvelle (Al-Shorouq), d’autres ont fusionné pour former les villes nouvelles d’Al-Qahira al-Gadida, à l’est du Caire, et de Cheikh Zayed.

Carte. Les villes nouvelles d’Égypte

Carte. Les villes nouvelles d’Égypte

Sources : Kharitat attanmiya oua ta‘mir lijoumhouriyat Misr al ‘arabiya fi 2017
[Carte du développement et du peuplement en Égypte en 2017],
Le Caire, ministère de l’Habitat et des Communautés urbaines, 1998 ; H. Hafez, 2002.

Le mode de planification des villes nouvelles appelle quelques remarques critiques

13Ces remarques permettent de mieux comprendre les décalages et les hiatus entre les différentes étapes et la faible coordination entre acteurs, et par là même les faibles performances des villes nouvelles. D’une part, il n’y a globalement pas de plan national qui inclut les villes nouvelles dans le système urbain. Le seul cadre légal est la loi sur les villes nouvelles n° 59/1979. D’autre part, les villes nouvelles ont été planifiées selon le mode classique des schémas directeurs, quels que soient la taille, le site ou les fonctions des villes, souvent sans prise en compte réelle, en tout cas approfondie, de la dynamique régionale. Le coût de l’étude est lui-même constant, selon le cahier des charges de l’Organisation de la planification urbaine et régionale (1999). On lit, dans les schémas, une séparation rigide des étapes, entre planification et réalisation d’un côté, gestion du développement et du fonctionnement de l’autre. Ils ne traitent pas, notamment, des relations entre les différents secteurs : infrastructures, logement, services publics. Les moyens de financement et l’encadrement administratif, la mise en œuvre de programmes détaillés sont inégalement abordés.

14En outre, la première génération fut marquée par l’interférence des décisions politiques. Celle-là même qui marque la naissance des villes nouvelles fut d’abord politique. À l’époque, Sadate était intervenu lui-même dans la fixation des prix de cession des terrains : lors de sa visite du site de Dix-de-Ramadan, il avait fixé le prix du mètre carré à 0,5 livre égyptienne, soit 1 franc français de 1977.

15Les schémas de la première génération furent réalisés exclusivement par des bureaux d’études étrangers et rédigés en anglais, donc non accessibles à tous les fonctionnaires. Si, au cours des deuxième et troisième générations, les documents ont été élaborés par des organismes égyptiens, leur qualité était médiocre, en particulier quand ils étaient commis par les bureaux d’études publics. Cette faiblesse a pu résulter de ce que la même structure, en l’occurrence l’Organisme de planification urbaine et régionale, a approuvé les plans directeurs élaborés ou révisés par ses propres services.

16La révision des plans des toutes premières villes, en 1999, ne s’est pas préoccupée de la très faible réalisation des prévisions démographiques ; elle a même proposé la révision à la hausse de leurs capacités. Les prévisions ont été ainsi relevées de 500 000 à un million d’habitants pour Dix-de-Ramadan, de 500 000 à 750 000 pour Sadate City, de 350 000 à 650 000 puis à deux millions pour Six-Octobre. Cette révision à la hausse a été étendue aux villes nouvelles plus récentes : de 250 000 à 800 000 habitants pour Al-‘Obour, de 250 000 à 430 000 pour Badr et de 150 000 à 500 000 pour Al-Shorouq. Seule Al-Amal a été bloquée, du fait de la fusion de trois agglomérations satellites devant former Al-Qahira al-Gadida (prévue pour 1,2 millions d’habitants).

Plans et réalités

17De multiples débats ont encore lieu, aujourd’hui, en Égypte. La question de savoir si ces nouveaux organismes ont atteint les objectifs qui leur ont été assignés y est récurrente. Les villes nouvelles égyptiennes ont absorbé quarante milliards de livres égyptiennes, soit près de treize milliards de dollars, mais leurs résultats sont très limités eu égard à ces mêmes objectifs. Les difficultés résultent essentiellement de la conduite de la planification, de la mise en œuvre et de la gestion des organismes, notamment du manque d’articulation entre ces trois éléments.

Carences et décalages

18Les carences sont importantes dans les infrastructures malgré la priorité donnée à ce domaine par les pouvoirs publics. C’est le cas de Dix-de-Ramadan qui enregistre pourtant le plus fort taux de réalisation : 37 % correspondant à près de 400 millions de dollars, soit 110 % du total des investissements prévus. Les services sociaux sont négligés, l’attention étant focalisée sur les activités et le logement. Cependant, le ratio de réalisation est plus élevé si l’on se rapproche du Caire, qu’il s’agisse du logement ou de l’industrie. Les investisseurs accordent ainsi plus d’intérêt aux villes nouvelles de Six-Octobre et Dix-de-Ramadan qu’à celle de Sadate.

19Le ratio d’habitants demeure le plus décevant. Au recensement de 1996, le peuplement atteint, dans le meilleur des cas, à peine 12 % des prévisions démographiques à Dix-de-Ramadan et à Six-Octobre. Il est inférieur à 6 % dans les autres villes nouvelles. Certes, des emplois ayant été créés, l’attraction est réelle, mais les facteurs de fixation sont faibles (tab. 1)

20Il en va de même, malgré les objectifs affichés, du coût des logements dont les acquéreurs aux revenus modestes sont “livrés” aux banques à la suite de hausses brutales. Les services marchands ou sociaux sont médiocres ou inexistants, excessivement chers du reste car le coût de la vie y est globalement plus élevé que dans les grandes villes. Les problèmes liés à la gestion urbaine s’éternisent (voirie, ordures ménagères, éclairage public, etc.). La satisfaction de besoins sociaux, au Caire ou dans les agglomérations avoisinantes, se heurte à l’absence d’un système de transport efficace dans les villes nouvelles, et entre elles et Le Caire. Les transports collectifs sont en majorité privés, donc non soumis à des horaires. Les deux lignes de transport public assurant des navettes entre Le Caire et la ville du Six-Octobre sont jugées insuffisantes par les habitants de cette dernière : le coût supporté quotidiennement par les usagers s’élevant à sept livres, il peut engloutir la moitié du salaire, comme c’est le cas pour certains salariés travaillant à Sadate et résidant à Alexandrie. Les déplacements au sein même de la ville nouvelle, conçue selon le principe du zonage, exigent un moyen de locomotion capté, là aussi, par le secteur privé qui répond aux besoins dans de mauvaises conditions. Enfin, un grand nombre d’entreprises industrielles assurent le transport de leurs employés.

21D’autres raisons peuvent expliquer le médiocre taux de fixation : les faibles salaires exigent le recours systématique à la multi-activité ; or c’est dans la grande ville que les opportunités d’emploi flexible sont importantes. Dans leur majorité, les villes nouvelles sont pauvres en établissements secondaires ou supérieurs, voire primaires.

Tableau n° 1. Le déséquilibre “emploi-logement-peuplement” dans trois “anciennes” villes nouvelles

Tableau n° 1. Le déséquilibre “emploi-logement-peuplement” dans trois “anciennes” villes nouvelles

Source : Recensement général de la population, des habitations et des activités, 1996 ; Autorité des nouvelles communautés urbaines, 2000.

22La ville nouvelle étant découpée en districts, unités administratives prévues pour 30 000 à 50 000 habitants, plusieurs quartiers et un centre de services, les décalages entre logements réalisés et services se retrouvent évidemment au sein même des districts : le ratio services / logements est fréquemment de 30 %. On est donc en présence de logements abondants mais vides.

  • 3 C’est là un ajustement du lieu de résidence au lieu d’emploi.

23Le peuplement des villes nouvelles ou des villes satellites a fait l’objet d’investigations sur le rôle qu’elles jouent dans les migrations et la mobilité résidentielle en rapport avec Le Caire (Kh. A. Atteya, 1995 ; G. Meyer, 1993 ; B. Florin, 1995). Elles révèlent le poids inégal du desserrement du Caire – presque exclusif à Quinze-de-Mai, ville-dortoir de la zone industrielle de Helouan3, moins marquée à Dix-de-Ramadan ou à Six-Octobre – qu’il s’agisse de populations qui en sont issues ou qui y ont séjourné. Elles soulignent le rôle essentiel de l’accès à l’emploi mais aussi au logement, l’attraction exercée sur les jeunes couples, l’exclusion marquée mais non totale des populations à bas revenus, l’importance difficilement évaluée des propriétaires absentéistes habitant Le Caire ou expatriés et qui utilisent occasionnellement leur logement comme résidence secondaire. Il s’agit souvent, dans ce dernier cas, de placement financier et d’élément d’une stratégie résidentielle qui implique l’avenir des enfants.

  • 4 Les évaluations doivent être maniées avec précautions. Celles avancées avant le recensement étaien (...)

24Il est évident que les villes nouvelles du Caire n’abritent qu’à peine 3 % de la population de la métropole, mais le processus de peuplement est amorcé, favorisé depuis peu par le désenclavement routier. Six-Octobre, notamment, ville nouvelle reliée par l’axe rapide du Vingt-Six-Juillet, aurait attiré plus d’habitants depuis l’ouverture de cet axe routier que depuis sa propre création. Elle serait près d’atteindre les 100 000 habitants4. Il est vrai aussi qu’elle est la mieux équipée des villes nouvelles et qu’elle bénéficie aujourd’hui d’un “effet de lieu” en accueillant deux universités privées et la Cité des médias.

  • 5 L’hebdomadaire Al-Ahram du 2 juillet 2000.

25Ces liaisons, ainsi que l’inégalité d’équipement, instaurent des inégalités de traitement porteuses de nouvelles dépendances, entre villes nouvelles. Ainsi, à la fin de l’année 2000, Cheikh Zayed, pourtant habitée depuis 1985, ne disposait d’aucune école publique et les enfants, y compris du cycle primaire, devaient emprunter trois moyens de transport pour atteindre Six-Octobre, ville dotée de vingt écoles réparties sur les différents quartiers et couvrant l’ensemble des cycles. Paradoxalement, Cheikh Zayed est un de ces organismes nouveaux dont la vocation se modifie et qui deviennent ainsi des villes nouvelles “bourgeoises” : zones de loisirs, services sociaux et médicaux performants, écoles privées performantes, logements pour classes aisées et moyennes organisés sur le modèle des gated communities. La dernière d’entre elles, Al-Rihab à proximité d’Héliopolis, en réalité une ville satellite “privée”, devant abriter 150 000 habitants parmi les classes moyennes ou aisées et 30 000 emplois, s’est dotée d’une des écoles les plus chères de la région, les droits s’y élevant selon le cycle entre 18 000 livres et 100 000 livres par an5. Elle est une illustration du phénomène qui semble s’emparer des franges cairotes et participe à une très forte segmentation sociale de l’élargissement du territoire métropolitain (D. J. Stewart, 1999, 143). Toutefois, les effets de déconcentration s’affirment progressivement, en particulier tout au long du vaste corridor d’urbanisation d’Al-‘Obour jusqu’à Quinze-de-Mai au sud, relayé à l’arrière par les villes nouvelles d’Al-Badr et Dix-de-Ramadan.

26Les représentations changent : le centre de la ville n’est plus aussi bien perçu à cause de l’encombrement, de la pollution. Les entretiens publiés régulièrement par les journaux, s’ils soulignent constamment les défaillances des transports, la médiocrité, voire l’inexistence, des services publics, etc., n’en évoquent pas moins le calme et la qualité de vie qu’offrent ces nouveaux organismes en comparaison avec Le Caire. L’engouement pour les villes nouvelles aurait pu être plus important s’il n’y avait eu régression de l’habitat social, liée au désengagement de l’État sur la question du logement, et une augmentation importante des prix d’achat. Le coût d’achat du logement absorbe en moyenne 45 % du revenu mensuel. Même les habitants qui avaient pris une option sur des appartements doivent supporter des augmentations pouvant atteindre les 40 % et qui traduisent les répercussions de la prise en charge des réseaux techniques. En outre, d’importants retards de livraison obligent les acquéreurs à payer deux loyers. Cette situation s’inscrit dans une crise plus générale du marché immobilier qui s’est traduite par un recul régulier et important des ventes, depuis 1999, au profit de la location. En outre, les logements vides ne sont pas une spécificité des villes nouvelles – leur nombre est officiellement estimé à 1,8 millions pour l’ensemble de l’Égypte et représenterait près de 15 % du parc cairote –, comme du reste la tendance à construire des logements de standing qui marginalise les populations à bas revenus et accentue le phénomène de mévente, et donc de logements vides.

27La question des transports est centrale, elle a restreint l’attractivité des villes nouvelles aux catégories aisées non concernées par les transports collectifs. Les solutions préconisées résident dans la réalisation de trois lignes de métro qui relient au Caire, au nord-est, Al-Shorouq, Al-‘Obour et Dix-de-Ramadan, au sud-ouest, Six-Octobre et Cheikh Zayed, vers l’est et le sud-est, Al-Qahira al-Gadida et Badr. Leur réalisation est prévue entre 2004 et 2010, pour un coût de six milliards de livres, soit près d’un milliard de dollars (valeur 2003).

28C’est la confirmation de l’échec des villes nouvelles en tant qu’urbanisation autonome et leur transformation en de simples banlieues lointaines. Il est vrai aussi que les représentations de leurs habitants – comme de ceux qui ont vocation d’y habiter ou sont encouragés par les pouvoirs publics à le faire (les jeunes) – ne séparent, à aucun moment et pour aucune des catégories sociales, la capitale et ses villes nouvelles.

Le grand succès : les activités industrielles et l’insertion dans l’économie mondiale

29Les villes nouvelles de la région du Caire ont néanmoins acquis une place centrale en termes de développement industriel (tab. 2). Les incitations publiques (exonération de taxes pendant dix ans, franchise douanière, coût foncier parfois dérisoire... et, depuis la fin 2005, la décentralisation de la cession des terrains) ont servi de levier à cette croissance. Au recensement de 1996, la région du Grand Caire concentrait 22 % de la population égyptienne mais 38,6 % des emplois des secteurs public et privé, 38 % des salariés de l’industrie et des ateliers. Les villes nouvelles jouent un rôle important dans le processus de déconcentration industrielle (comme naguère, celles de Londres). En 1996, près de 200 000 emplois y étaient créés ou transférés depuis Le Caire et 20 % des exportations des produits manufacturés égyptiens sortaient des entreprises privées ou en joint venture des villes nouvelles du Caire (E. Denis et F. Moriconi-Ebrard, 1997).

Tableau n° 2. Villes nouvelles et activités industrielles

Tableau n° 2. Villes nouvelles et activités industrielles

Source : Recensement général de la population, des habitations et des activités de 1996, cité par E. Denis, 2000 ; ministère de la construction, 2000.

30La croissance industrielle demeure soutenue et l’on estime, en 2004, que les villes nouvelles d’Égypte, dominées par celles du Caire, entrent pour la moitié des exportations égyptiennes de produits manufacturés. Elles participent, de la sorte, à la diversification industrielle du Caire et constituent un outil d’insertion dans l’économie mondiale, répondant ainsi à un des objectifs de l’Infitah. Il en résulte également un renforcement des PME et du secteur privé qui y domine, atteignant par exemple 77 % des emplois à Dix-de-Ramadan. Certes, cela concerne nombre de multinationales, mais aussi beaucoup de relocalisations d’entreprises de la métropole cairote, d’autant que celle-ci reste une des villes les plus denses du monde. Les villes nouvelles appuient, à une échelle métropolitaine, la polarisation industrielle de la capitale égyptienne, et en renforcent ainsi la concentration.

31On ne peut que souligner la place remarquable qu’occupent Dix-de-Ramadan et Six-Octobre. La première est désormais la plus grande zone industrielle d’Égypte devant Tibbin (61 000 habitants) et Helouan (52 000 habitants). Le nombre d’emplois y est ainsi nettement supérieur à celui de la population. Plus globalement, 8 % seulement des employés de l’industrie habitaient les villes nouvelles en 1992 ; on est loin des 50 % enregistrés, la même année, dans les villes nouvelles de la région parisienne et pourtant considérés comme non satisfaisants. Aussi assiste-t-on à de nombreuses navettes quotidiennes avec la métropole.

32Outre cela, et c’est un paradoxe, il y a inadéquation entre population résidente et profils des emplois, et par là même chômage. L’industrie était initialement conçue comme un moyen d’attraction, elle devait donc s’orienter vers les branches fortes employeuses de main-d’œuvre. Or ce sont les industries à forte intensité de capital qui se sont développées. Le coût de l’emploi s’élevait, en 1992, à 52 000 livres (ou 104 000 francs français), soit le double de ce qui était prévu. Il était encore plus élevé en 1999, avec 123 000 livres.

33Par ailleurs, en l’absence de planification régionale qui aurait fixé la capacité et le rôle de chacune des villes nouvelles, aucune spécialisation industrielle ne fut assignée à l’une ou à l’autre, aussi sont-elles devenues concurrentes, et les agglomérations les plus proches du Caire en sortent gagnantes.

  • 6 Voir la place très limitée de la déconcentration tertiaire à Madinat Nasr prévue pourtant, en part (...)

34Le problème essentiel demeure le déséquilibre entre habitat et emploi et, au sein même de l’activité, entre secteurs. Dans la région du Caire, le caractère monofonctionnel domine : la résidence à Quinze-de-Mai, Al-Shorouq et Al-‘Obour, l’industrie à Dix-de-Ramadan, Six-Octobre et Sadate. Il y a partout une sous-représentation de l’activité tertiaire, y compris parfois du commerce banal. Les propositions de déconcentration de certains services étatiques restera vraisemblablement un vœu pieux : la centralité cairote demeure obstinément “centrale”6.

Quelques éléments essentiels d’explication

Des problèmes liés à la planification, à la mise en œuvre et à la gestion

35Une planification rigide ne permettait pas la coordination urbaine. Les infrastructures ont épuisé l’essentiel des ressources financières. L’installation complète des réseaux (routes, eau, électricité, gaz) est souvent réalisée et donc sous-utilisée, alors qu’il aurait fallu une coordination entre les projets (infrastructures, logements, équipements, activités), d’autant que leur durée moyenne de vie (sans investissement supplémentaire) ne dépasse guère quarante ans.

36L’acquisition des terrains ne pose, en théorie, pas de problèmes, les espaces désertiques étant propriété de l’État. En pratique, des conflits surgissent entre ministères ou organismes ou entre eux et d’éventuels indus occupants privés.

37La commercialisation des logements souffre, on l’a vu, de l’inadéquation entre coût et profils socio-professionnels des habitants attendus, d’où une mévente des logements. À l’inverse, la vente de lots industriels a dépassé les espérances des planificateurs : 360 % à Dix-de-Ramadan, 370 % à Sadate et 420 % à Six-Octobre, à la fin de la décennie 1990. Compte tenu de leur prix dérisoire, des réserves foncières ont pu être constituées par des entreprises, comme ont pu intervenir de simples placements financiers.

38La multiplicité des acteurs apparaît comme un des facteurs des décalages observés plus haut et des dysfonctionnements qui en résultent. En effet, chaque ministère et les directions qui en dépendent interviennent séparément, sans réelle coordination. Il peut en résulter des confusions dans les prérogatives, la direction d’un ministère réalisant par exemple, dans l’urgence, un équipement relevant d’un autre ministère plus réticent. L’autonomie des villes nouvelles attendue et annoncée devra pallier cette carence mais fait craindre, retrait de l’État oblige, un renchérissement des assiettes foncières, des logements et des services publics.

39Sur la question de l’encadrement de la gestion, certes il existe un “établissement du développement” pour chaque ville nouvelle, mais il est complètement subordonné à la direction de la Planification urbaine du Caire et il est considéré, dans la première étape de mise en œuvre du Plan, comme un simple département de l’Autorité des nouvelles communautés urbaines. Cet établissement met en œuvre les directives qui émanent de l’Ancu. Il se charge surtout du suivi de la réalisation du Plan et des programmes de construction, s’occupe également d’étudier les problèmes de la ville avec les ministères et de proposer des solutions. Il peut superviser les entreprises de construction ou assurer la coordination entre celles-ci et l’Ancu. Il peut également assumer la fonction d’investisseur, voire d’entreprise de construction, comme à Dix-de-Ramadan. À mesure que la ville se stabilise, son rôle s’accroît, mais il reste toujours sous le contrôle de l’Ancu.

40Chaque établissement est dirigé par un conseil de gestion nommé par le ministre de la Construction et formé de vingt-huit membres : cinq d’entre eux représentent l’établissement ; dix, les différents ministères ; neuf, les investisseurs ; quatre, les habitants. La décentralisation apparaît ainsi formelle. Le conseil est en effet dominé par les instances gouvernementales et ses propositions doivent être approuvées par l’Ancu. La représentation de la population est faible, même si on la compare à celle des opérateurs économiques qui ne se préoccupent pas des problèmes de la ville et qui peuvent également intervenir par le biais de relations personnelles avec les décideurs. Un projet d’autonomie prévoit de le remplacer par un conseil élu.

Des velléités de financement par le seul secteur public

41Jusqu’en 1979, le financement de la réalisation des villes nouvelles était assuré par le budget général de l’État. Depuis, l’Ancu dispose d’un budget autonome alimenté par des fonds étatiques, des ressources issues de la vente des lotissements et des logements, des prêts et des subventions. L’Ancu a contracté des emprunts auprès de banques publiques qui ont couvert plus des trois quarts (77 %) de ses investissements dans les infrastructures et le logement. Mais les prêts sont rigides et le fait qu’ils aient été consentis par deux banques différentes, l’une pour les infrastructures, l’autre pour les logements, s’oppose à tout report de l’un sur l’autre.

42Depuis la mise en œuvre des réformes économiques, le secteur privé intervient massivement. L’essentiel des logements de standing est réalisé par des particuliers ou des entreprises dans les villes nouvelles de Six-Octobre, Al-Qahira al-Gadida et Cheikh Zayed. L’investissement industriel est entièrement privé. Certaines infrastructures sont réalisées dans le cadre de concessions (Bot) : il en est ainsi des stations de traitement des eaux d’Al-Shorouq, Al-‘Obour et de Six-Octobre qui a concédé également une partie de ses réseaux d’eau et d’assainissement.

Conclusion : au-delà de l’exemple égyptien…

  • 7 Les objectifs en sont la sauvegarde des terres agricoles, la réduction de la densité de la vallée (...)

43Alors que le principe des villes nouvelles est en recul dans le monde (développement d’agglomérations, ville compacte, stabilisation, voire recul des populations des métropoles, etc.), l’Égypte envisage, dans sa Carte du développement et du peuplement en Égypte en 20177, la création de quarante villes nouvelles sur 300 000 feddans (126 000 ha) qui viendront s’ajouter au dix-neuf existantes qui occupent 150 000 feddans (63 000 ha) et devront “officiellement” absorber la moitié de la population additionnelle prévue entre 1998 et 2017, soit 12,2 millions sur 24,4 millions d’habitants. Ces projets sont conçus comme un système de peuplement qui accompagne la diffusion territoriale des activités économiques dont la bonification de 3,4 millions de feddans (1,4 millions ha) constitue le fondement. Or les grands projets (Tochké, Nord-Sinaï autour du canal de la Paix, Nord du Golfe de Suez) connaissent un sérieux ralentissement.

44Le Plan ne tient compte ni des moyens de réalisation ni des capacités de financement. Vingt ans de réalisations n’ont fait passer le taux d’occupation du territoire que de 3,5 % à 5,5 %. Le projet de l’élever à 24 % à la fin des grands travaux paraît utopique dans les conditions actuelles de rétraction des ressources publiques et de désengagement d’un certain nombre d’entreprises étrangères, initialement intéressées par les projets pionniers de mise en valeur.

45Dans nombre de pays en développement, le principe de la ville nouvelle semble s’imposer encore comme alternative à l’étalement urbain. Il convient toutefois de souligner ce qui a changé par rapport au contexte de l’âge d’or des villes nouvelles. En premier lieu, on n’est plus dans une conjoncture de croissance économique soutenue, mais plutôt de récession, plus encore dans les pays en transition. En deuxième lieu, l’heure n’est plus à la croissance démographique métropolitaine explosive, on peut s’attendre même à un ralentissement relatif de la périurbanisation devant les coûts fonciers et les coûts des réseaux. Troisièmement, on est dans une conjoncture de désengagement des États, que le moteur tienne aux pressions extérieures ou à une crise financière effective ; outre la libéralisation des économies, les options actuelles privilégient de plus en plus les préoccupations écologiques, en rupture avec les principes fondateurs des villes nouvelles. Enfin, une des fonctions essentielles de la procédure des villes nouvelles était d’autonomiser les urbanisations nouvelles tout en désengorgeant les métropoles. Cette fonction a été détournée par la généralisation de l’automobile et surtout la prégnance de la concentration métropolitaine.

Bibliographie

Bibliographie

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Presse consultée

Al-Ahram, quotidien.

Hebdo Al-Ahram, hebdomadaire en langue française.

Al-Ahram al-Iktissadi, mensuel.

Notes

1 Cette étude a fait l’objet d’une communication au colloque international « Alger face aux défis de l’urbanisation », organisé par l’université des Sciences et de la Technologie Houari Boumédiène (Alger, 28-29 février 2004).

2 Alors que le Schéma directeur prévoyait, pour Le Caire, une population de quatre millions à l’horizon 2000, elle la dépassait dès 1965.

3 C’est là un ajustement du lieu de résidence au lieu d’emploi.

4 Les évaluations doivent être maniées avec précautions. Celles avancées avant le recensement étaient excessivement exagérées. Plusieurs biais sont introduits notamment l’acquisition de logement non suivie d’occupation réelle.

5 L’hebdomadaire Al-Ahram du 2 juillet 2000.

6 Voir la place très limitée de la déconcentration tertiaire à Madinat Nasr prévue pourtant, en partie, à cet effet.

7 Les objectifs en sont la sauvegarde des terres agricoles, la réduction de la densité de la vallée et du delta, l’accroissement du revenu national, l’augmentation du niveau de vie des populations et l’exploitation efficace des ressources.

Table des illustrations

Titre Carte. Les villes nouvelles d’Égypte
Légende Sources : Kharitat attanmiya oua ta‘mir lijoumhouriyat Misr al ‘arabiya fi 2017[Carte du développement et du peuplement en Égypte en 2017],Le Caire, ministère de l’Habitat et des Communautés urbaines, 1998 ; H. Hafez, 2002.
URL http://books.openedition.org/irmc/docannexe/image/697/img-1.jpg
Fichier image/jpeg, 124k
Titre Tableau n° 1. Le déséquilibre “emploi-logement-peuplement” dans trois “anciennes” villes nouvelles
Légende Source : Recensement général de la population, des habitations et des activités, 1996 ; Autorité des nouvelles communautés urbaines, 2000.
URL http://books.openedition.org/irmc/docannexe/image/697/img-2.jpg
Fichier image/jpeg, 32k
Titre Tableau n° 2. Villes nouvelles et activités industrielles
Légende Source : Recensement général de la population, des habitations et des activités de 1996, cité par E. Denis, 2000 ; ministère de la construction, 2000.
URL http://books.openedition.org/irmc/docannexe/image/697/img-3.jpg
Fichier image/jpeg, 32k

© Institut de recherche sur le Maghreb contemporain, 2006

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