Version classiqueVersion mobile
OpenEdition Books

La ville et l’urbain dans le Monde arabe et en Europe

 | 
Pierre Robert Baduel

La construction de la notion de quartier sensible dans la politique de la ville en France

Sylvie Tissot

Texte intégral

1Que dire, quand on est sociologue, des « cités-ghettos », « quartiers sensibles » ou « autres quartiers » d’exil ? Quelle attitude avoir face à des catégories territoriales, qui sont désormais omniprésentes dans les discours sur la pauvreté ? On peut décider de mener des enquêtes sur ces territoires, en s’efforçant de mettre de c té représentations toutes faites et clichés médiatiques. On peut aussi, dans une démarche mi-citoyenne, mi-scientifique, s’efforcer de démonter ces derniers. Il existe une troisième option pour « ne pas être l’objet des problèmes que l’on prend pour objet » ; celle-ci consiste à « faire l’histoire sociale de l’émergence de ces problèmes, de leur constitution progressive, c’est-à-dire du travail collectif – souvent accompli dans la concurrence et la lutte – qui a été nécessaire pour faire connaître et reconnaître ces problèmes comme problèmes légitimes, avouables, publiables, publics, officiels » (P. Bourdieu et L. Wacquant, 1993, 210).

2Mais s’engager dans une telle démarche, ce n’est pas seulement le corollaire nécessaire du travail de rupture avec le sens commun prôné par Pierre Bourdieu. Cette démarche, qui consiste à revenir sur la manière dont, dans les espaces du pouvoir et notamment au sein du champ de la réforme urbaine, a été défini le « problème des banlieues », est indispensable pour la compréhension même de la situation des habitants des quartiers populaires et la colère qu’ils expriment périodiquement au cours des « émeutes ». Quand bien même une impulsion spontanée nous inciterait à aller voir sur le « terrain », circonscrire l’enquête à ces territoires est insuffisant, il convient aussi d’étudier les diagnostics qui ont été formulés sur eux, les choix qui ont été faits pour eux, les dispositifs qui les ont transformés, les mesures prises et les mesures écartées qui ont directement influé sur leur devenir.

3C’est pourquoi il nous semble nécessaire de détourner – au moins un instant – le regard de ces éternels objets d’investigation – les « quartiers sensibles » et leurs habitants – pour le tourner vers ceux qui, en fonction de leurs intérêts et de leur représentation parfois divergente des « problèmes sociaux », ont diagnostiqué et pris en charge la question de la ségrégation socio-spatiale, et de comprendre comment ils sont parvenus à imposer une certaine représentation de ces quartiers. La manière dont émerge, dans les débats publics des années 1985-1995, la catégorie de « quartier sensible » n’est en effet pas anodine : durant cette époque, et encore maintenant, les quartiers d’habitat social ont été décrits non plus tant en référence au statut social de leurs habitants (qu’on parle de classes populaires ou de classe ouvrière) qu’à leurs « origines », nationales, culturelles ou « ethniques » et du caractère menaçant ou du moins problématique de ces origines, et surtout avec une très forte insistance sur la « galère », la « désorganisation », l’« anomie », et l’absence de « lien social ».

4Il est d’autant plus important d’interroger et d’étudier la genèse de ce diagnostic qu’il engage un recadrage et une redéfinition profonde des politiques sociales sur un certain type d’intervention, partie prenante de la refonte de l’État social à laquelle on assiste depuis deux décennies. Promotion de la « participation des habitants », restauration du dialogue et de la « confiance », réalisation de « projets » dans un esprit « citoyen », valorisation de la « proximité » et du « local » comme gage d’efficacité et de démocratie, pratique de la « transversalité » et de la « concertation » entre « partenaires » : autant de mots d’ordre qui ont accompagné la montée en puissance de la catégorie de « quartier sensible ». Pourquoi cette question du « lien social » s’est-elle imposée dans la définition du « problème », alors que de toutes autres questions et de toutes autres approches, pointant les transformations du système économique, les inégalités sociales croissantes ou encore les formes de discriminations persistantes auraient pu se développer ?

Politique des « quartiers sensibles » : réformer l’État planificateur

5La notion de « quartier sensible » (ou encore de « quartiers difficiles » ou « quartiers en difficulté ») s’est imposée dans le débat public en France, et plus précisément dans l’action publique avec la politique dite de la ville, qui a consisté à mettre en place sur plus de 400 quartiers, à la fin des années 1980, de nouveaux dispositifs appelés contrats de ville. Par ces contrats, des crédits ont été débloqués pour financer la réhabilitation de cités HLM, mais aussi pour mettre en place, localement, tout un accompagnement social visant à susciter la « participation des habitants », à développer la vie associative dans les quartiers, bref à refonder la vie sociale sur ces territoires.

6Cette action a été directement conçue en réaction à l’État qui impulse, organise et planifie la construction des grands ensembles dans les décennies de l’après-guerre sur un mode fortement interventionniste et centralisé. Les animateurs de la Politique de la ville vont en effet promouvoir, au nom du « cadre de vie », une action « globale » de « réhabilitation », impliquant les collectivités locales, et fonctionnant sur la base d’une « participation » des habitants. Mais ils ne peuvent le faire que parce que dès les années 1960, l’intervention étatique mise en place après la Seconde Guerre mondiale fait l’objet de critiques virulentes. La dénonciation de la normalisation et de l’autoritarisme technocratique, particulièrement forte au sein de mouvements intellectuels et politiques de gauche (notamment inspirés par la pensée de Michel Foucault), se redouble d’une critique plus libérale développée notamment par le président Giscard d’Estaing à partir de 1974. L’intervention de l’État se trouve fortement contestée au nom du libre fonctionnement des forces du marché, notamment dans le domaine du logement, objet emblématique de cet État planificateur. Sont particulièrement visés les opérations « bulldozers » menées dans les centres-villes et ces fameux « grands ensembles », dont on dénonce l’architecture inhumaine et l’environnement morbide. Les principes sur lesquels reposaient les politiques du logement sont alors radicalement remis en cause : l’affirmation de l’État comme représentant et promoteur de l’intérêt général et la célébration de la planification urbaine. Cette remise en cause est renforcée par la décentralisation de 1983 (et le transfert aux communes des compétences en matière d’urbanisme), puis par le resserrement progressif des politiques du logement sur les populations les plus démunies au détriment d’une action directe pour construire et organiser un véritable marché du logement (H. Coing, Ch. Topalov, 1996).

7C’est donc dans la continuité du vaste mouvement en faveur de la réhabilitation qui s’est développé dans les années 1970, en réaction à un modèle planificateur en crise, que les animateurs de la Politique de la ville peuvent s’imposer. Issus, pour la plupart, du milieu des études urbaines né deux décennies plus tôt dans l’orbite du ministère de l’Équipement, ils occupent des positions relativement dominées dans l’administration, notamment par rapport au corps des ingénieurs des Ponts qui sont les fers de lance de l’État planificateur. La Politique de la ville va leur offrir une forme de reclassement professionnel, rendu nécessaire par la réduction du marché des études urbaines, naguère alimenté par la planification étatique. Outre ces opportunités professionnelles, d’ailleurs peu ou pas immédiatement valorisantes, la Politique de la ville est également, pour ces acteurs, partie prenante de la vague critique de mai 1968, un lieu de reconversions militantes à une époque, la deuxième moitié des années 1970, o se réduit une autre offre – celle des mouvements militants. L’engagement dans les « quartiers », perçu comme efficace et tangible à court terme (car adossé à l’action publique), va constituer, après le militantisme dans les partis ou associations de gauche et d’extrême gauche, une autre forme d’engagement.

  • 1 Sur ces reconversions militantes, S. Tissot, 2005a.

8Ces reconversions permettent la mobilisation de compétences accumulées au cours d’une expérience militante, et, pour beaucoup d’acteurs de la Politique de la ville, au cours de luttes liées aux politiques urbaines dans les années 19701. De ce fait, toute une expertise fondée sur la capacité à soutenir et organiser la participation des habitants dans les quartiers va être valorisée dans la Politique de la ville. Ce sont donc à la fois des événements spécifiques – la crise de l’État planificateur et, nous allons le voir, l’arrivée de la gauche au pouvoir en 1981 –, et les propriétés sociales d’acteurs disposés à innover et disponibles pour le faire, qui expliquent l’institutionnalisation de la catégorie de « quartier sensible ».

  • 2 Sur la contribution des sociologues à la théorisation et la diffusion de cette notion, notamment d (...)

9Mais le processus n’est pas univoque et durant la période 1985-1995, un tournant tout à fait décisif intervient, qui prend deux dimensions : un changement de regard sur les quartiers et un recadrage du problème. La question des « quartiers sensibles » s’impose initialement dans le champ administratif sur un diagnostic qui valorise les quartiers d’habitat social, décrits comme les lieux d’une réhabilitation enfin soucieuse du « cadre de vie » et des habitants, mais surtout comme les lieux possibles d’un renouveau de la vie politique et citoyenne. Progressivement, le terme de quartier sensible va désigner des territoires marqués par le négatif, décrits comme les lieux d’accumulation des « problèmes sociaux », nécessitant moins le développement d’une action autonome que l’intervention de spécialistes. De sorte que la dimension contestatrice, très présente dans l’appel à la mobilisation des habitants, s’efface pour laisser la place à une action publique rationalisée et « professionnalisée ». Parallèlement, on assiste, dans la première moitié des années 1990, à une montée en généralité, le quartier sensible s’imposant comme une catégorie générique d’appréhension des problèmes sociaux. Étroitement associée au paradigme de l’« exclusion »2, elle est promue comme le symbole d’une « question sociale » qui serait désormais plus liée à la ville qu’au monde du travail, confortant ainsi le repli sur une action spatialement circonscrite et axée sur le « lien social ».

Institutionnalisation « politique » et tournant « modernisateur »

10Ce recadrage s’explique d’abord par les modalités d’institutionnalisation de la Politique de la ville. Ses fondateurs agissent, à la fin des années 1970 et surtout au début des années 1980, à partir de positions marginales au sein du monde de l’administration : non seulement ils disposent de faibles crédits, mais ils sont peu nombreux et comptent dans leurs rangs un nombre réduit de fonctionnaires, et a fortiori de fonctionnaires issus des grands corps, ingénieurs des Ponts et chaussées ou énarques. L’alliance avec la gauche gouvernementale va leur permettre de s’imposer dans un monde où ils ne sont pas légitimes. Cette alliance résulte d’abord de l’engagement historique de plusieurs maires proches de la « deuxième gauche » dans des procédures expérimentales de « démocratie participative », d’ouverture à la « société civile », notamment sur les quartiers d’habitat social. Elle va permettre aux animateurs de la Politique de la ville d’imposer, après la victoire de la gauche en 1981, ces nouveaux mots d’ordre et ces nouvelles méthodes que sont la « participation », la concertation et l’« action transversale » dans le traitement de la pauvreté urbaine. Par la suite, les menaces de disparition que font peser les retours possibles de la droite (avant 1986 puis avant 1993) favorisent leur rapprochement avec le Parti socialiste, dont seule la victoire en 1988 peut garantir un ancrage institutionnel durable.

11Ce rapprochement n’est pas sans conséquence dans la mesure o il rend bien plus difficile la promotion d’une politique qui ne cadre pas avec les orientations prises par le Parti socialiste à partir de 1983, à savoir le tournant de la rigueur et la mise en place de politiques de désinflation compétitive. Et de fait, la revendication de crédits spécifiques pour les « quartiers » ou, plus tard, les annonces d’un « Plan Marshall pour les banlieues », ne se feront jamais dans un cadre de pensée keynésien, c’est-à-dire misant sur les effets bénéfiques d’une relance menée au niveau national, mais plut t avec l’objectif de mettre en place des actions localisées, censées remédier, à cette échelle, au « problème des quartiers ». On mesure ainsi à quel point la focalisation sur les « quartiers », notamment dans l’action publique, a contribué au rétrécissement de l’État social dans les années 1980 et 1990. Si la Politique de la ville se traduit par des financements supplémentaires (mais au moment même o les politiques de droit commun dans les quartiers populaires, notamment en matière d’éducation, subissent des coupes sévères), elle s’apparente davantage à la mise en place, dans une optique libérale, d’un filet de sécurité pour les plus démunis qu’à une action redistributrice.

  • 3 Sur la focalisation de la réforme des services publics sur les «quartiers sensibles» et sa justifi (...)

12La position fragile de la Délégation interministérielle à la ville commande plusieurs stratégies : le renforcement des liens avec la gauche gouvernementale, la recherche de l’écho médiatique, l’appel aux intellectuels, la rationalisation des dispositifs, mais aussi l’alliance avec d’autres réformateurs. Des alliés puissants sont en effet trouvés chez ceux qui, à la même époque o s’invente la Politique de la ville, promeuvent une « modernisation de l’État ». Les contacts sont facilités par une série d’acteurs situés à cheval entre le monde des intellectuels, la classe politique et le champ bureaucratique, et par le registre non uniquement économique qui caractérise le discours modernisateur en France. Dans ce pays, plus que les lois du marché et de la concurrence, c’est aussi la recherche d’une plus grande « démocratie » et d’une « proximité » accrue avec les « citoyens » qui est convoquée pour justifier la « modernisation » des services publics. Une série de termes apparaissent alors qui vont constituer autant de ponts entre les réformateurs de l’État et les « réformateurs des quartiers ». Cette rencontre fonctionne comme une double légitimation : la première devient plus « sociale » et l’autre plus « moderne »3. Et de fait, dans la première moitié des années 1990, la modernisation des services publics dans les quartiers sensibles est incorporée aux missions de la Délégation interministérielle à la ville.

  • 4 Voir par exemple cet ouvrage destiné aux animateurs de cette politique dans les municipalités, les (...)

13Finalement, si par leur insistance sur la « démocratie », ils restent, pour certains, opposés à une logique trop « managériale », les animateurs de la Politique de la ville n’en viennent pas moins entériner l’idée d’une réforme nécessaire de l’État. Cette volonté de réforme est présente dès les débuts chez les défenseurs des « quartiers », critiques de l’autoritarisme de l’État planificateur. Mais ce qui est nouveau pour ces anciens militants de gauche voire d’extrême gauche, c’est que cette réforme va reposer sur et alimenter une méfiance croissante envers des habitants accusés de se complaire dans l’assistanat, et envers la présence étatique en tant que telle, soupçonnée d’alimenter cet assistanat. Le ralliement à la rhétorique « modernisatrice » a de la sorte contribué à évacuer le registre contestataire et autogestionnaire initialement prédominant dans la rhétorique sur les « quartiers » pour redéfinir l’action des professionnels de la Politique de la ville comme un cadrage de la demande des habitants4.

Une politique cadrée du « lien social »

14Ce cadrage s’explique enfin par les enjeux locaux de la Politique de la ville. C’est à l’échelle des municipalités, en effet, que les équipes de la Politique de la ville sont chargées de mettre en œuvre concrètement cette réforme du « lien social ». Pour ce faire, elles vont chercher à mobiliser les habitants, animer des réunions de concertation ou des conseils de quartier, distribuer des subventions à des associations présentes sur le quartier, ou encore à organiser divers événements comme des brocantes, des repas de quartier, tout cela visant à renouer le « lien social » entre les habitants. De fait, dans plus de 400 communes au cours des années 1980, la catégorie de « quartier sensible » et la rhétorique qui l’accompagne, vont être intégrées à l’action municipale. À cela plusieurs raisons : la Politique de la ville est source de crédits supplémentaires pour réhabiliter les cités HLM. Elle apparaît également comme porteuse de ressources, notamment en termes d’encadrement de la jeunesse populaire, pour éviter les « émeutes », dont le spectre hante les esprits au début des années 1990, après celles de Vaulx-en-Velin, Sartrouville ou Mantes-la-Jolie.

  • 5 Sur l’apparition de cette rhétorique de la démocratie locale, Michel Koebel, 2006.
  • 6 Sur cette rhétorique, la représentation des «problèmes sociaux» qu’elle implique, ainsi que sur sa (...)
  • 7 Voir sur cette question, O. Masclet, 2004.

15Mais il faut voir aussi dans l’engouement pour le traitement « territorialisé » de la pauvreté urbaine une pièce essentielle dans la stratégie menée par de nombreux élus pour contrer le discrédit qui les frappe de façon grandissante à la fin des années 1980, notamment après les scandales des « affaires ». La thématique de la « démocratie locale » promue par la Politique de la ville va, en effet, être reprise dans l’espoir de combler le fossé qui se creuse entre la classe politique et les citoyens, et plus particulièrement les classes populaires5. Cet enjeu se pose de manière particulièrement aiguë dans les mairies communistes de région parisienne o les quartiers d’habitat social sont nombreux : développer une politique de « proximité », notamment dans ces quartiers, bastions traditionnels mais chancelants du Parti communiste, va être perçu comme un moyen de retrouver la confiance des habitants et leur vote. Plus que cela, certains maires soucieux de refonder leur légitimité et leur carrière sur d’autres bases que la rhétorique marxiste (comme le maire de Montreuil en Seine-Saint-Denis, Jean-Pierre Brard), vont faire de la citoyenneté le socle d’un discours renouvelé, et des lieux de la « démocratie participative » comme les conseils de quartiers les bases d’un réseau alternatif aux cellules et associations communistes. La « participation » que les services de la Politique de la ville cherchent à promouvoir devient ainsi une priorité dans de nombreuses villes de gauche, même si cette participation fait l’objet d’une définition et d’un cadrage étroit, dont témoigne par exemple la manière dont sont définis, à Montreuil, les « problèmes des quartiers » et la mission de la Politique de la ville6 : occultation des conditions de vie matérielles (ch mage, réhabilitation des cités) au profit du « dialogue » et de la « communication » entre les habitants ; psychologisation et donc dépolitisation des problèmes sociaux, alimentées par une représentation du quartier comme espaces neutres et pacificateurs ; valorisation de la bonne volonté individuelle et des solutions modestes, ponctuelles et élaborées dans l’espace du quartier, et dévalorisation concomitante de la conflictualité et des revendications trop « politiques » , renforcées par la très forte méfiance à l’égard des militants de cités souvent issus de l’immigration maghrébine7.

  • 8 Sur les transformations du communisme municipal voir l’enquête à Saint-Denis de M.-H. Bacqué et S. (...)

16Ce qui disparaît ainsi des discours municipaux, ce n’est pas seulement une action volontariste contre le chômage. La Politique de la ville participe aussi au déclin du communisme municipal, conçu comme politique volontariste de construction (notamment de logements et d’équipements) visant à garantir aux classes populaires l’accès à la ville moderne8. Le tournant pris par la Politique de la ville marque également la fin des initiatives dans lesquelles ont pu s’engager certains acteurs de la Politique de la ville dans la première moitié des années 1980, c’est-à-dire des actions partant des revendications des habitants, et visant dans certaines villes à renouveler une vie politique marquée par l’emprise parfois peu démocratique du Parti communiste : que ce soit les luttes contre la destruction planifiée de quartiers de centres-villes, remplacés par l’urbanisme des tours, des barres et des dalles, ou encore dans un travail au côté des habitants pour protester contre le manque d’équipement dans les grands ensembles.

Problème des quartiers sensibles ou problème des réformateurs ?

17La construction du « problème des quartiers sensibles » autour d’un diagnostic axé sur la question du « lien social » et la volonté d’éduquer les habitants à une « citoyenneté » non conflictuelle, voire docile, ne découlent donc pas seulement de l’existence de problèmes « objectifs ». Fruit de la mobilisation d’agents parvenus à imposer, à partir de positions marginales, de nouvelles manières de penser et de faire, elles participent pleinement de l’individualisation et de la psychologisation croissantes du traitement de la misère. Si, dans le cadre de la Politique de la ville, les habitants des quartiers populaires sont bien perçus comme victimes plut t que comme menaces – à la différence des politiques sécuritaires mises en place à partir de la seconde moitié des années 1990 –, ils n’en restent pas moins conviés à prendre en charge eux-mêmes leurs « problèmes », dans le cadre circonscrit des « quartiers ». La récurrence des « émeutes » montre à quel point il est illusoire de penser réduire de cette manière la ségrégation socio-spatiale. Des événements comme la révolte des banlieues de novembre 2005 soulignent, à notre avis, autre chose : la nécessité, pour les politiques, les médias mais aussi les sociologues, de ne pas cantonner leurs investigations et leurs réflexions à l’espace des quartiers déshérités, et de chercher aussi dans d’autres lieux l’origine des « problèmes ». Notamment chez ceux qui ont contribué à écarter des débats publics toute réflexion sur l’impact des politiques macro-économiques menées depuis vingt ans en France et sur la remise en cause de la fonction redistributrice et protectrice de l’État social, ou encore toute évocation des discriminations persistantes à l’encontre des populations issues de l’immigration postcoloniale.

Bibliographie

Bibliographie

Bacqué Marie-Hélène et Fol Sylvie, 1997, Le devenir des banlieues rouges, Paris, L’Harmattan.

Bonetti Michel, Conan Michel et Allen Barbara, 1991, Développement social urbain, stratégies et méthodes, Paris, L’Harmattan.

Bourdieu Pierre (avec L. Wacquant), 1992, Réponses. Pour une anthropologie réflexive, Paris, Seuil.

Coing Henri et Topalov Christian, 1996, Crise, urgence et mémoire. Où sont les vraies ruptures ? , in François Asher (dir.), Le logement en question : l’habitat dans les années 1990 : continuité et ruptures, La Tour d’Aigues, Éditions de l’Aube, 261-291.

Koebel Michel, 2006, Le Pouvoir local ou la Démocratie improbable, Broissieux, Éditions du Croquant.

Masclet Olivier, 2004, La gauche et les cités. Enquête sur un rendez-vous manqué, Paris, La Dispute.

Siblot Yasmine, 2005, « “Adapter” les services publics aux habitants des “quartiers difficiles” ? Diagnostics misérabilistes et réformes libérales », Actes de la recherche en sciences sociales, n° 159, sept., 71-87.

Tissot Sylvie, 2003, « La production d’espaces pacifiés ? La réforme des “quartiers sensibles” par le développement social urbain », Regards sociologiques, n° 25-26, 17 p.

Tissot Sylvie, 2005a, « Reconversions dans la politique de la ville : l’engagement pour les “quartiers” », Politix, n° 70, 71-88.

Tissot Sylvie, 2005b, « Les sociologues et la banlieue. Construction savante du “problème des quartiers sensibles” », Genèses, n° 60, sept., 57-75.

Tissot Sylvie, 2007, L’État et les quartiers. Genèse d’une catégorie de l’action publique, Paris, Seuil.

Notes

1 Sur ces reconversions militantes, S. Tissot, 2005a.

2 Sur la contribution des sociologues à la théorisation et la diffusion de cette notion, notamment dans le champ administratif, et plus précisément, au sein des acteurs de la Politique de la ville, voir S. Tissot, 2005b.

3 Sur la focalisation de la réforme des services publics sur les «quartiers sensibles» et sa justification, Y. Siblot, 2005.

4 Voir par exemple cet ouvrage destiné aux animateurs de cette politique dans les municipalités, les chefs de projet, M. Bonetti, M. Conan et B. Allen, 1991.

5 Sur l’apparition de cette rhétorique de la démocratie locale, Michel Koebel, 2006.

6 Sur cette rhétorique, la représentation des «problèmes sociaux» qu’elle implique, ainsi que sur sa réappropriation par les acteurs locaux de la Politique de la ville à Montreuil, S. Tissot, 2003.

7 Voir sur cette question, O. Masclet, 2004.

8 Sur les transformations du communisme municipal voir l’enquête à Saint-Denis de M.-H. Bacqué et S. Fol, 1997.

Auteur

© Institut de recherche sur le Maghreb contemporain, 2009

Conditions d’utilisation : http://www.openedition.org/6540

Acheter

Volume papier

Chargement

Unavailable